100725 de raad en burgerparticipatie.indd

Publicatiereeks over burgerparticipatie
Publicatiereeks over burgerparticipatie
De raad en
burgerparticipatie
De raad en burgerparticipatie
Dit is een uitgave van
Cluster Democratie en Burgerschap
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 / 2500 EA Den Haag
www.minbzk.nl
© Juni 2010 | 33412 | B-3035-GMD32
De raad en
burgerparticipatie
Ieder in zijn rol en in zijn kracht
Handvatten, theorie en praktijkvoorbeelden
voor gemeenteraden en raadsleden
Voorwoord
De sleutel voor de verdere verdieping en versterking van burgerparticipatie ligt
zonder  twijfel bij de raad. Als volksvertegenwoordiging vormt de gemeenteraad
het scharnierpunt tussen de burgers en de gemeente. Mede door de dualisering lijkt de
rol van de raad bij burgerparticipatie langzaam te veranderen. Dit werd goed zichtbaar
in de uitwisseling tussen griffiers in de proeftuin van het programma van Binnenlandse
Zaken en de VNG “In Actie met Burgers!”. Aan de begeleiders van deze proeftuin van
bureau De Beuk hebben we gevraagd om in kaart te brengen welke vernieuwende
praktijken er op dit gebied zichtbaar zijn, welke nieuwe rollen de gemeenteraad vervult
bij burgerparticipatie.
Het algemene beeld, ook van mij, was dat burgerparticipatie doorgaans wordt
georganiseerd door het bestuur en dat de volksvertegenwoordiging moeite moet
doen om de vinger aan de pols te houden. Vooraf wordt dat gedaan met behulp
van kaderstelling, een instrument met de nodige beperkingen (zie ook de publicatie
over participatienota’s in deze reeks). En achteraf is het voor de raad niet eenvoudig
om  in de besluitvorming af te wijken van de resultaten van een participatieproces.
Burgerparticipatie is lastig voor een gemeenteraad; representatieve democratie en
participatieve democratie lijken soms te botsen.
2
Maar het kan ook anders. Een gemeenteraad die actief luistert, toetst en uiteindelijk
bepaalt. Als de raad een actieve rol speelt in het proces kunnen representatieve en
participatieve democratie elkaar juist versterken! De volksvertegenwoordigers maken
(vooraf ) en toetsen (achteraf ) concrete procesafspraken tussen burgers, college en
raad. Ze kunnen ook het vertrouwen en de legitimiteit van hun besluiten vergroten
door zelf vaker burgerparticipatie te organiseren. Voordeel van deze werkwijze is dat
de lijnen kort blijven en de politiek vanaf het begin de opvattingen van bewoners kan
meenemen. Bovendien wordt de deliberatieve kwaliteit van de besluitvorming
verbeterd. Een verrassende uitkomst van de proeftuin over de rol van de raad was
dat intussen meerdere gemeenteraden deze nieuwe werkwijze uitproberen.
Deze verkenning van De Beuk bestaat uit een compilatie van praktijkvoorbeelden van
deze vernieuwende werkwijzen, samen met de mening van experts die hierover hun
licht laten schijnen. Het eindproduct van deze verkenning ligt nu voor u. Het vormt
een mooie aanvulling op de handreiking voor raadsleden over burger­participatie die
de VNG binnenkort uitbrengt. Die handreiking burgerparticipatie richt zich op de
mogelijkheden van raadsleden binnen de meer gangbare rolverdeling binnen
gemeenten.
Dit boekje is een onderdeel van een reeks publicaties over burgerparticipatie die
aan het begin van de raadsperiode 2010-2014 verschijnt om inspiratie te bieden
voor nieuwe gemeentebesturen. Het bredere kader van dit burgerparticipatiebeleid is
samengevat in acht bouwstenen voor lokale burgerparticipatie onder de passende titel
Vertrouwen in de burger, in dit boekje als bijlage toegevoegd.
Ik wens u veel inspiratie en goede participatie.
Directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties,
Andrée van Es
3
Inhoudsopgave
4
1 Burgerparticipatie: de burger en de raad aan zet
De raad maakt het verschil
De veranderende context
Het kan ook echt anders: kansen voor de raad vanuit zijn verschillende rollen
De raad als hoogste bestuursorgaan van de gemeente (kaderstellend)
De raad als initiatiefnemer van het proces (kaderstellend)
Een goed begin van een participatieproces: de startnotitie
De raad als kwaliteitsbewaker van het proces (controlerend)
De raad als beoordelaar van de resultaten van het proces (controlerend)
De raad als bruggenbouwer: betrokken en zichtbaar (volksvertegenwoordigend)
De raad als bewaker van het democratisch besluitvormingsproces (volksvertegenwoordigend)
Reflecteren en leren: ontwikkelingsproces voor iedereen
Uitwisselen van ervaringen
6
7
8
9
9
9
10
10
11
11
12
2 Actuele theoretische inzichten
Burgerparticipatie en representatieve democratie
Aandacht voor het proces
Inbedding in het besluitvormingsproces
Interview met Marcel Boogers, Interview met Prof. dr. ing. Geert Teisman, 14
14
18
19
20
22
3 Praktijkvoorbeelden
Hardenberg - Toekomstvisie
Naarden - Herindeling
Almere - Duurzaamheidprincipes De rol van de gemeenteraad Intermezzo: Georganiseerd advies van de burger
Haarlemmerliede en Spaarnwoude - Strategische visie
Binnenmaas - Vitale kernen
Intermezzo: Proefarena in Tiel
Arnhem - Ontwikkelingsvisie Velsen - Samenspraak 24
25
28
31
33
36
41
45
49
52
56
4 Verder lezen
60
Bijlage 1
Proeftuin De rol van de raad bij burgerparticipatie
62
62
Bijlage 2
Vertrouwen in burgers Bouwstenen voor gemeentelijk participatiebeleid 66
67
69
12
13
5
1
Burgerparticipatie:
de burger en de raad
aan zet
6
3 maart 2010: gemeenteraadsverkiezingen. Uitslagen die verschuivingen teweeg
brengen. Een opkomst die historisch laag is. Steden en gemeenten die politiek
geheel verkleuren. Wat zegt dat, welke betekenis kan je daaraan hechten?
De uitslagen geven aan dat de stemmende burgers ontevreden of zoekend zijn, dat ze
niet meer ‘vaste achterban’ van een partij zijn. Mensen die niet gaan stemmen doen
dat uit onwil, desinteresse of omdat ze geen partij of vertegenwoordigers zien waar zij
voldoende vertrouwen in hebben. Deze signalen gaan ook de politiek aan en zeggen
iets over de verbinding met en legitimatie van de politiek. De Raad voor het Openbaar
Bestuur heeft daar in haar recente advies “vertrouwen op democratie” hetnodige over
gezegd (zie hoofdstuk 2).
Als er iets blijkt uit deze verkiezingen, is het wel dat de raad weer van de burger moet
worden. Raden en raadsleden moeten verbinding maken met bewoners, ondernemers,
kunstenaars, maatschappelijke instellingen in hun lokale samenleving. Verbinding door
ruimte te durven geven, door een andere houding in te durven nemen en door je rol in
het veranderende lokale samenspel bewust in te vullen.
Deze bundel gaat over die verbinding, die bejegening en over die rol. Burgerparticipatie
biedt daarvoor handvatten, maar vooral ook het bewustzijn dat er na de verkiezingen
talloze mogelijkheden zijn om in het democratisch proces de burger een actievere rol
te geven en als raad die ruimte aan de burger te gunnen. Dat kan in onze democratie,
als je maar wilt.
De raad maakt het verschil
Steeds meer gemeenten hebben de laatste jaren ervaring opgedaan met allerlei
vormen van burgerparticipatie. Zo langzamerhand realiseren gemeenten zich dat
het belangrijk is om aan participatie te doen, waarbij een beleidskader of nota
Burger­participatie helpen, waarin spelregels en aanpakken beschreven staan.
Echter: nog niet de helft van de gemeenten heeft dat ook daadwerkelijk gerealiseerd.
Op zichzelf is er sprake van een positieve ontwikkeling van burgerparticipatie op
lokaal niveau (qua houding en uitvoering) en je ziet dat in gemeenten het college,
ambtenaren, bewoners, bedrijven en instellingen elkaar op het podium van de
burgerparticipatie kennen en tegenkomen. Op dat podium komen de gemeente­raden
ook steeds meer toe aan de belangrijke rol die zij daar kunnen spelen.
Juist de raad kan de brug (heen én terug) bouwen en de verbinding leggen naar
bewoners, ondernemers en andere belang­hebbenden in de lokale samenleving.
Daarin zit een van de belangrijkste verbindings­schakels van de raad naar de burger
en naar wat er speelt in de lokale samenleving.
7
In verschillende gemeenten zie je inmiddels raden en raadsleden die
verantwoordelijkheid pakken. Rond de invoering van de Wet Maatschappelijke
Ondersteuning hebben nogal wat raden zelf het contact met zowel bewoners en
zorgvragers als met zorgaanbieders en andere instellingen gezocht. Veel raden voelden
de verantwoordelijkheid om te zorgen dat de invoering van de WMO zo goed mogelijk
verliep.
Er zijn meer voorbeelden (zoals bij toekomstvisies en gebiedsontwikkelingen)
waar de raad zijn verantwoordelijkheid neemt om daar waar nodig en logisch in
te zetten op burgerparticipatie of in ieder geval goed toe te zien op de kwaliteit
van participatieprocessen. In hoofdstuk 3 beschrijven we een aantal voorbeelden
waarin de rol van de raad specifiek naar voren komt.
De veranderende context
De invloed van de raad op burgerparticipatie (zowel het proces als de uitkomsten)
is groot, de betrokkenheid van de raad bij burgers maakt echt het verschil. Bewoners
die zien dat de raad betrokken is en nadrukkelijk aanwezig is bij een proces, voelen
zich tot op het hoogste niveau serieus genomen. Op dat moment werk je als raad aan
vertrouwen. Juist als een raad op afstand blijft en onzichtbaar is, gaan bewoners
twijfelen aan de zin van hun bijdrage. Zij gaan het risico incalculeren dat als puntje
bij paaltje komt en de raad beslissingen gaat nemen, hun inbreng niet bekend is
bij de raad of niet zal worden meegewogen.
Het is dus aan de raad en de raadsleden om te laten zien hoe serieus zij de participatie
of initiatieven van de burger nemen en hoezeer zij die ook waarderen. En dat vereist
ook het lef om meer ruimte en vertrouwen aan de burger te geven. Het vraagt de
bereidheid van de raad en de politiek om dat daadwerkelijk te laten zien. Dat doe je
als raad, als je het geven van ruimte voor beïnvloeding door de burger niet ziet als
een beperking van de representatieve democratie, maar juist als een verruiming
ervan en als een meerwaarde voor de lokale samenleving.
En door glashelder te communiceren waar de raad (of iemand anders) over
besluit, zodat bewoners duidelijk weten hoever hun invloed wel en niet gaat.
Politiek bedrijven verandert mee: lokale issues worden belangrijker, enerzijds
omdat de (partijpolitieke) verschillen tussen partijen vervlakken en anderzijds
omdat burgers zich meer betrokken voelen. Door in te spelen op de lokale thema’s en
hierin ruimte te bieden aan beïnvloeding door bewoners, maak je als raad verbinding
met de lokale samenleving en vergroot je de kwaliteit van het bestuur.
8
Het kan ook echt anders: kansen voor de raad vanuit
zijn verschillende rollen
In hoofdstuk 2 geven we voorbeelden van hoe deskundigen vinden dat het anders kan
en in hoofdstuk 3 beschrijven we dat aan de hand van voorbeelden die ingaan op hoe
de raad zijn rol en hoe raadsleden hun rol kunnen nemen.
Een raad die iets wil met burgerparticipatie, heeft daarvoor vanuit zijn rollen
verschillende mogelijkheden.
De raad als hoogste bestuursorgaan van de gemeente
(kaderstellend)
De meest duidelijke manier waarop je als raad kunt laten zien dat het je menens is met
burgerparticipatie, is door uitgangspunten vast te leggen in beleidskaders of een
beleids­nota voor burgerparticipatie. Dat kan op verschillende manieren: een discussie
voorafgaand in de raad is op zichzelf al een goede manier om je bewust te worden van
het hoe en waarom van burgerparticipatie (zie ook De Graaf in hoofdstuk 2). Het kan
ook in samenspraak met bewoners en het maatschappelijk middenveld in de lokale
samenleving. Een voorbeeld hiervan is hoe de gemeente Velsen dit heeft opgepakt.
De raad als initiatiefnemer van het proces
(kaderstellend)
De raad kan op nog meer manieren vormgeven aan zijn kaderstellende rol. Wanneer de
raad zelf kaders voor een belangrijk onderwerp wil formuleren, kan hij daarvoor de
input van burgers goed gebruiken. In een eigen interactief traject vormen raadsleden,
door het contact met bewoners, zich een beeld van wat de kaders zouden kunnen zijn.
De raad doet zo aan kaderstelling en meningsvorming in een interactieve setting. In de
gemeente Almere is de raad zo aan de slag gegaan.
De raad kan ook heel goed zelf als procesarchitect en initiatiefnemer optreden. Wat
er ook gebeurt in de samenleving en hoeveel je ook ziet veranderen in de bestuurlijke
verhoudingen, toch blijven bewoners de raad zien als een uitermate belangrijk en
bepalend orgaan. Het is daarom ook zo belangrijk dat je als raad je
verantwoordelijkheid neemt.
Dat kan door de startnotitie bij een project met burgerparticipatie (zie hieronder)
te gebruiken, door zichtbaar te zijn en door een effectieve inzet. Dat kan nog sterker
door als raad ook assertief te zijn, oftewel door je gedachten, gevoelens en meningen
op een directe, eerlijke en gepaste wijze te geven. Door op te komen voor een actieve,
eigen, rol van de raad op een manier die past bij de situatie en die respectvol is naar
9
alle anderen. De raad van de gemeente Hardenberg heeft op deze manier een
toekomstvisie ontwikkeld.
En dat kan heel goed worden vormgegeven door af te stemmen met het college en de
ambtelijke organisatie wie wanneer waar de leiding en regie heeft in het proces van
burgerparticipatie én bij de besluitvorming daarover. In het samenspel gaat het erom
elkaar de ruimte te geven en duidelijk te zijn over verantwoordelijkheden naar
bewoners en andere belanghebbenden. Dat geldt zeker voor de verantwoordelijkheid
in besluitvorming en het managen van verwachtingen. Het proces moet zorgvuldig
worden afgerond en met een terugkoppeling van alle afwegingen en onderbouwingen
van genomen besluiten.
Een goed begin van een participatieproces:
de startnotitie
Eigenlijk mag geen enkel burgerparticipatieproces beginnen zonder een door alle
betrokkenen geaccepteerde startnotitie. Voor iedereen moet helder zijn wat de kaders
van het proces zijn, wat het speelveld is (waar gaat het inhoudelijk over, maar waarover
ook juist niet; wat staat al vast en wat is de ruimte voor beïnvloeding), wat de proces­
afspraken en de afspraken in tijd zijn, enz. Als raad is dat het instrument waarlangs je
de voortgang en de kwaliteit van het proces kan meten, maar ook de plek waarin je
naar iedereen duidelijk kan maken welke al dan niet actieve rol je gaat spelen. En als
de spelregels toch tussentijds veranderen, stel je de nieuwe vast in een aangepaste
notitie. De aanpak van Vitale Kernen in de gemeente Binnenmaas is hiervan een
voorbeeld.
De raad als kwaliteitsbewaker van het proces
(controlerend)
De raad kan ook het college opdracht geven over een onderwerp een burger­participatie
traject te organiseren en daarvoor zelf kaders en randvoorwaarden formuleren.
Die kunnen bijvoorbeeld gaan over eisen aan de vormgeving van het proces en om
inhoudelijke grenzen waarmee de beïnvloedingsruimte van de deelnemers wordt
bepaald.
De raad stelt kwaliteitseisen (voor de input en de uitkomsten) aan een participatie­
proces en laat het aan het college en de ambtenaren over om het proces te organiseren
en uit te voeren. Over de gang van zaken van het participatieproces wordt de raad
geïnformeerd en legt het college verantwoording af aan de raad. De raad controleert
achteraf het proces op de gestelde kwaliteitscriteria. In de gemeente Haarlemmerliede
en Spaarnwoude is de raad zo tewerk gegaan rond de ontwikkeling van de strategisch
visie.
10
De Nationale Ombudsman gebruikt de term “We gooien het in de inspraak”
als titel voor zijn rapport over burgerparticipatie (zie hoofdstuk 2). Daarmee
geeft hij aan hoe ’t niet moet. Een zorgvuldig proces vraagt om een zorgvuldige
voorbereiding, om een zorgvuldige uitvoering en een zorgvuldige afronding.
Van tevoren mensen goed toerusten en naderhand goed evalueren en ervan
leren  horen daar gewoon bij.
De raad als beoordelaar van de resultaten van het
proces (controlerend)
De raad stelt van tevoren de inhoudelijke kaders vast en bepaalt daarmee het speelveld
voor de deelnemers. De raad formuleert zo inhoudelijk de opdracht aan het college die
het participatieproces vervolgens uitvoert. Over de inhoudelijke uitkomsten van het
participatieproces wordt de raad geïnformeerd en legt het college verantwoording af
aan de raad. Afhankelijk van de eensgezindheid of juist de verscheidenheid in de
uitkomsten, moet de raad vervolgbesluiten nemen.
Dat kan variëren van uitvoering tot het opdracht geven tot een vervolgproces.
Hierbij is van belang dat de verantwoording van de gemaakte keuzes aan de
participerende burgers plaatsvindt.
De raad als bruggenbouwer: betrokken en zichtbaar
(volksvertegenwoordigend)
Zoals hierboven al gezegd: een onzichtbare en schijnbaar ongeïnteresseerde raad kan
twijfel over de zin van het proces en wantrouwen oproepen bij de deelnemers. Juist
door betrokkenheid te tonen en zichtbaar geïnteresseerd te zijn, motiveer je alsraad
de deelnemers en werk je aan het vertrouwen. En zo moeilijk is dat niet: door naar
mensen toe te gaan in de voor hen vertrouwde omgeving, door actief te luisteren en
te laten merken dat je goed hebt gehoord wat is ingebracht, zet je als raad al stappen
in de goede richting. Door tussentijds bij participanten te toetsen hoe zij het proces
ervaren, geef je als raad invulling aan je controlerende rol. In het voorbeeld van de
visieontwikkeling Stadsblokken-Meinerswijk in de gemeente Arnhem zie je dat terug.
Ook door na afloop van een traject als raad of raadslid terug te komen bij bewoners
om te kijken of de resultaten beklijven en leiden tot wat je wilde bereiken, blijf je
actief werken aan de verbinding die je in het proces tot stand hebt gebracht.
Je gezicht laten zien is al een goede stap, maar je kan ook actiever deelnemen. Je kan
actief informatie ophalen door zelf als gesprekleider op te treden of gesprekken bij
te wonen. Je kan ook meewerken aan de inzet van nieuwe instrumenten en werk­
vormen waardoor je als raad de inbreng van bewoners nog beter kunt ontvangen.
11
Zo vervul je je rol van bruggenbouwer naar bewoners en actieve volksvertegenwoordiger
optimaal. In Naarden is op deze wijze gewerkt om de mening van de bevolking over de
herindelingsopties te vernemen.
Er is een veelheid aan digitale en visuele instrumenten die je als raadslid kan
benutten om het contact met de bewoner te verstevigen: denk aan digitale debatten,
internetfora, videoboodschappen, spreekuur houden en de sociale media als twitter,
facebook en hyves. Naar bewoners toegaan in “hun” digitale omgeving is voor steeds
meer groepen vertrouwd genoeg.
Een werkvorm die voor de raad veel inzicht kan opleveren in de verschillende belangen
die in een proces een rol spelen, is de arena. Een werkvorm die in een aantal van de
beschreven voorbeelden is gebruikt. In de arena komen verschillende groepen
belanghebbenden bij elkaar en leggen daar elkaars belangen naast en tegenover elkaar.
Uiteindelijk kunnen de deelnemers aan zo’n arena hun eigen en andermans belangen
op waarde schatten. Voor de raad biedt dit een uitgelezen mogelijkheid om alle
belangen waar te nemen en dit te gebruiken bij zijn eigen belangenafweging en bij
de verantwoording van de besluitvorming.
De raad als bewaker van het democratisch
besluitvormingsproces (volksvertegenwoordigend)
De raad heeft de eindverantwoordelijkheid voor de inpassing van de burger­participatie
in het democratische besluitvormingsproces. De raad is bruggenbouwer tussen
deelnemers en het gemeentebestuur. Tijdens het participatieproces zorgt de raad dat
alle belangen worden meegenomen en alle betrokkenen ook echt betrokken worden.
Wanneer de beslissing is genomen, is het aan de raad om te laten zien hoe de
participatie is meegewogen en wat zijn overwegingen waren om tot een besluit te
komen.
Reflecteren en leren: ontwikkelingsproces voor
iedereen
Voor iedereen geldt dat je je rol zo goed mogelijk wilt invullen in participatie­trajecten.
Zowel bij deskundigen (hoofdstuk 2) als in de praktijkvoorbeelden (hoofdstuk 3) zie je
dat een goede voorbereiding niet alleen bestaat uit startnotities, procesontwerpen en
werkvormen en instrumenten bedenken, maar ook uit hoe je je rol gaat invullen en
wat je daarvoor nodig hebt. Leren gesprekken te voeren, actief te luisteren, stukken
goed te lezen, digitale instrumenten goed te benutten, is voor alle deelnemers geen
overbodige luxe.
12
De raad kan zelf aangeven waar hij in de voorbereiding behoefte aan heeft, maar ook
bij bewoners en andere te verwachten deelnemers (laten) navragen aan welke training
of voorbereidingscursussen zij behoefte hebben.
Uitwisselen van ervaringen
In alle dynamiek van artikelen, literatuur en nota’s over burgerparticipatie is relatief
weinig aandacht besteed aan de rol van de raad en de raadsleden. Wel was er daarover in 2009 een proeftuin vanuit het Actieprogramma Lokaal Bestuur. (Zie in de
bijlage een samenvatting van de resultaten.) Het is waardevol om de inzichten en
leerpunten die de Proeftuin Rol van de Raad opleverde, verder te benutten en de lijn
van informatie uitwisselen en leren van elkaars ervaringen door te zetten. De website
van de Vereniging van Griffiers www.griffiers.nl is in februari 2010 uitgebreid met een
interactieve pagina. Daarop kunnen griffiers en raadsleden elkaar informatie geven,
ervaringen uitwisselen en afspraken maken om bij elkaar werkbezoeken af te leggen.
13
2
Actuele theoretische
inzichten
Burgerparticipatie en representatieve democratie
Staat een actieve rol van de raad bij burgerparticipatie op gespannen voet
met de representatieve democratie? Of biedt burgerparticipatie nou net de
mogelijkheden om je rol als volksvertegenwoordiger creatiever te benutten
en te versterken? Daarover bestaan verschillende opvattingen.
14
Denters, De Groot en Klok 1 beschrijven de rollen van de raad met de metaforen van
bruggenhoofd, bruggenbouwer en brugwachter. Zij betogen dat er behoefte is aan
“reflectie over de wijze waarop raadsleden inhoud geven aan hun traditionele rol als spreekbuis van
burgers (bruggenhoofd)”. De auteurs pleiten voor nieuwe kanalen voor burgers om hun
zorgen en ideeën bij de raad te agenderen. Ze vinden dat de raad nieuwe rollen op zich
moet nemen: “het scheppen van nieuwe rechtstreekse mogelijkheden voor controle en beïnvloeding
door burgers van het lokaal bestuur (bruggenbouwer) en de bewaking van de democratische kwaliteit
van het bestuur (brugwachter)”. Deze ontwikkeling in de volksvertegenwoordigende rol
van de raad(sleden) namen de auteurs in 2008 nog niet waar, terwijl dat juist een van
de belangrijke doelen was en is van de dualisering.
De Graaf 2 kijkt op een andere manier naar de rol van de raad. Hij constateert dat
bij burgerparticipatie vooral wordt gekeken vanuit perspectief van de burger; het
perspectief van het raadslid blijft nog onderbelicht. Terwijl het zo belangrijk is om
participatie­processen goed een plek te geven in het democratisch
besluitvormingsproces. Je helpt bewoners en andere belanghebbenden immers
niet verder door alleen input op te halen, maar juist door deze op een goede manier
te verbinden met het besluitvormingsproces.
Als specifieke aandachtspunten voor raadsleden noemt De Graaf:
• Wees je ervan bewust wat belangrijker is: het proces of de inhoud
• Bedenk of het proces van democratische betekenis is of slechts een
beleidsinstrument.
Volgens De Graaf moet goed worden gekeken naar het onderscheid tussen
representatieve democratie (vertegenwoordiging) en participatieve democratie
(meepraten en –doen). Welke verantwoordelijkheid heeft de raad en hoe gaat hij
om met verwachtingen? De Graaf vindt dat als een gemeente bewoners of belangen­
groepen betrekt bij het ontwikkelen van beleid en het vinden van oplossingen voor
maatschappelijke vraag­stukken, bescheidenheid het politieke bestuur past als de
uitkomst er eenmaal is.
De Graaf eindigt met twee adviezen:
• Debatteer in de raad over een visie op burgerparticipatie en op de boven­genoemde
aandachtspunten.
• Geef als raad duidelijk aan wat je doet met de uitkomsten, welke betekenis ze
hebben of krijgen.
1
2
‘Prof. dr. Bas Denters, drs. Merel de Groot en dr. Pieter-Jan Klok: Een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij.
Over de rollen van de gemeenteraad na de dualisering van het gemeentebestuur’
In: Congresuitgave Staat van de Dualisering, november 2008, pp 59-63
‘Laurens de Graaf: De Raad van burgers’ In: Lokaal bestuur (2009), 33 (7/8), pp 18-19
15
De raad volgt een burgerparticipatieproces meestal op afstand, na eerst voorafgaand de
kaders en randvoorwaarden te hebben gesteld. De manier waarop burger­participatie de
representatieve democratie aanvult, is cruciaal voor de rol die raadsleden spelen.
In ‘t Veld pleit er in een interview in Binnenland Bestuur 3 voor de burger een andere
rol te geven dan tot nu toe gebeurt. Er moet een plek komen voor de burger in het
openbaar bestuur en dan niet alleen als adviseur of klankbord, “maar hem ook laten
meebeslissen”.
In ‘t Velds voorkeur ligt bij de kennisdemocratie, waarin een grotere rol is voor burgers
als onderzoekers. Dat vergt tegelijkertijd een bescheidener opstelling van bestuurders.
In Nederland wordt het politieke bestuur teveel door verantwoordingsangst beheerst,
stelt In ‘t Veld. En in het kleine bestuurlijke wereldje houdt men elkaar daarmee in een
klem: “De verantwoording is er vooral om de politiek bestuurder te beschermen tegen aantijgingen
van volksvertegenwoordigers die ’s ochtends bij het benzine­station een krant kopen en van de inhoud
daarvan laten afhangen wat ze de rest van de dag doen.”
Hij pleit voor herontwerp van de representatieve instituties. En van de besluitvormings­­
processen. Hij wil daarbinnen ruimte creëren voor de burger door het invoeren van
meer vormen van directe democratie. Dan valt aan referenda te denken, maar ook aan
“via internet raadplegen van burgers en organisaties op onderwerp”.
In zijn bijdrage aan het Festival In Actie Met Burgers! gaat hij verder in het
herontwerpen van representatieve instituties en van processen. Om namelijk deze
verandering echt te implementeren, is een vergelijk met de bestaande representatieve
organen noodzakelijk. In ’t Veld wil “dat deze laatste niet meer het laatste woord spreken maar
wel het eerste woord. Daarmee bedoel ik aan te geven dat bij de aanvang van participatieve processen
raad en college bepalen over welk probleem het ongeveer gaat
– de framing – , welke randvoorwaarden in acht dienen te worden genomen en welke spelregels
ongeveer zullen gelden voor het proces”. Naderhand is het aan raad en college om te toetsen
of randvoorwaarden en spel­regels zijn gerespecteerd. Wil je mensen betrokken en
gemotiveerd houden om actief te blijven meedoen en meedenken aan processen in je
lokale samenleving, dan moet je voorkomen dat “achteraf met zevenmijlslaarzen de resultaten
van een proces waarin zij hebben geïnvesteerd, worden vertrapt”.
De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) breekt in zijn onlangs aangeboden advies
Vertrouwen op democratie 4 een lans voor ‘verbonden verticaal bestuur’. Volgens de
raad gaat het bij de veel beschreven kloof tussen burger en bestuur niet zozeer om
gebrek aan nabijheid en contact, maar om het verschil tussen “de politieke en de
maatschappelijke realiteit – de manier waarop de politiek functioneert en de manier waarop mensen
3
4
16
‘Hans Bekkers en Henk Bouwmans: Bekwame burger redt democratie. Interview met Roel in ’t Veld’
In: Binnenlands Bestuur, week 34, 21-08-2009, pp 26-31
Vertrouwen op democratie. Raad voor het openbaar bestuur. Februari 2010
de werkelijkheid beleven”. In de samenleving zijn de gezagsverhoudingen weggevallen en
maken mondige burgers deel uit van horizontale netwerken, maar “het politieke bestuur
bleef functioneren als vanouds: langs verticale, hiërarchische lijnen”. Het politieke bestuur moet
aanvaarden dat de samen­leving ingewikkeld in elkaar zit en zich realiseren dat het niet
alles zelf kan oplossen. Dus niet meteen conclusies trekken, maar eerst met
deskundigen en belanghebbenden het vraagstuk ontrafelen en oplossingsrichtingen
bedenken. Het politieke bestuur worden niet alleen afgerekend op resultaten, maar
ook op het proces.
De Rob geeft drie aanbevelingen.
• Bedrijf politiek vanuit waarden en beginselen en niet vanuit SMART 5 geformuleerde
doelstellingen.
• Geef burgers meer invloed op beleid en besluitvorming.
• Geef burgers meer invloed op de keuze van hun politieke bestuurders.
De Rob kijkt vooral naar het landelijke niveau, maar het idee van de twee lijnen
die verbonden moeten zijn, geldt ook voor gemeenten. Van raadsleden mag
worden verwacht dat zij in verbinding staan met de gemeenschap en dus met de
maatschappelijke horizontale realiteit. Vrij vertaald naar de lokale situatie zijn de
adviezen van de Rob aan raden en raadsleden:
• Realiseer je dat ook de politiek onderdeel is geworden van de horizontale
netwerksamenleving, dat ook zij afhankelijk is van andere maatschappelijke
en private organisaties en dat ze zich daarmee moeten verbinden.
• Geef vanuit die verbondenheid beginselen, uitgangspunten en contouren voor
nieuw beleid een belangrijke rol en vertel daarbij hoe je mensen bij de planvorming
wilt betrekken, welke deskundigen je wilt raadplegen en hoe je het proces om tot
een oplossing te komen wilt inrichten.
• Realiseer je dat het niet alleen gaat om het primaat van de politiek; de kwaliteit van
het democratische proces is even belangrijk. Je kunt daarin keuzes maken: “Hebben
mensen directe invloed gehad bij de beleidsvoorbereiding (primaat van burgers),
dan ligt het ultimaat, de besluitvorming, bij de politiek. Heeft de politiek het
primaat gehad bij de planvorming, dan kan het ultimaat, bijvoorbeeld via een
referendum, bij de burgers worden gelegd.” Knopen doorhakken is belangrijk,
maar de kwaliteit van het proces ook.
• Beperk je speelruimte als raad niet te zeer door je bij aanvang van een nieuwe
raadsperiode te binden aan een gedetailleerd coalitieakkoord.
5
SMART staat voor specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden.
17
• Doe weer mee op het podium voor kennisverwerving. Je moet als raad(slid) midden
in het debat willen staan dat zich afspeelt in de publieke ruimte. Dat kan door zelf
de informatie op te halen (letterlijk: ga eropaf ) voor het voeren van debatten en
betrokkenen uit te nodigen om met je in gesprek te gaan.
• Zorg met een sterke griffie voor adequate ondersteuning om je verbondenheid met
de samenleving als raad te kunnen laten zien en daadwerkelijk vorm te geven.
Aandacht voor het proces
In ’t Veld geeft in zijn Lofrede 6 aan dat de kwaliteit van de burgerparticipatie sterk
samenhangt met de vormgeving van het proces. Het proces moet goed sporen met de
functie van de participatie: “Ook andere stakeholders dan burgers spelen hun rollen.
Belangen zijn vaak legitiem. De procesarchitectuur is dus cruciaal. Die is niet op te
leggen met een bevel, want bij een niet aanvaard bevel zullen velen het proces
verlaten.” Volgens In ’t Veld moet de procesarchitect werken met het gezag dat hij
van de overige deelnemers toegekend krijgt.
De Nationale Ombudsman formuleerde in 2009 een aantal praktische spelregels 7
die passen bij een verandertraject waarin veel gemeenten, bestuurders, politici
en burgers zich bevinden. Een greep hieruit.
• Voorafgaand aan het proces
De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluit­
vorming. De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie
te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burger­
participatie te beperken, dan moet ze deze keuze motiveren.
De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit betekent
dat de gemeente expliciet maakt:
- welk onderwerp ter discussie staat;
- wie ze bij de beleids/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn;
- welke rol de burger krijgt: van informeren tot meebeslissen;
- hoe ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met belanghebbenden;
- hoe ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of
huisbezoek (sterk afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het
participatieproces).
6
7
18
‘Roel in ‘t Veld: Ere wie ere toekomt. Lofrede, uitgesproken op 16 december 2009 te Arnhem tijdens het Festival In Actie
Met Burgers!’
In: Nieuwsbrief In Actie Met Burgers!, 2009 (http://www.inactiemetburgers.nl/inhoud/speeches-festival)
Participatiewijzer, Tien spelregels voor behoorlijk omgaan met inbreng en inspraak van burgers.
Den Haag, september 2009 (zie ook www.nationaleombudsman.nl)
• Tijdens het proces
De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen
en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage
worden verwacht. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de
uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. De gemeente levert extra inspanning
om álle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen
in eerste instantie zelf aanmelden.
• Communicatie en informatie
De gemeente informeert de burgers tijdig en volledig over het onderwerp van
participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt.
De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig
over wat er gebeurt met hun inbreng. De gemeente informeert burgers ook over lang
stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De
gemeente motiveert haar besluit, waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers
naar voren gebrachte (tegen)argumenten.
In de praktijkvoorbeelden die we in hoofdstuk 3 beschrijven, zijn bovenstaande
aspecten terug te vinden. Aan het eind van ieder voorbeeld staan aanbevelingen
over  hoe om te gaan met je rol als raad(slid) in de geleidelijk optredende
vernieuwende setting voor burgerparticipatie.
Inbedding in het besluitvormingsproces
Het interactieve proces waarin burgers participeren, moet goed worden verbonden met
het democratische besluitvormingsproces van de gemeenteraad. Je helpt burgers en
belanghebbenden niet verder door alleen de input op te halen (‘kunstje’ om de
ervaringsdeskundigheid en de mening van inwoners te krijgen), maar juist door deze te
koppelen aan het besluitvormingsproces. Dat kan door tijdens het participatieproces
de verschillende belangen en meningen die er spelen, voor iedereen inzichtelijk te
maken. Dat is de oogst van het participatieproces, die ingebracht wordt in de
besluitvorming bij de representatieve democratie.
De bewoner krijgt hiermee het inzicht dat er iets ‘gekozen/besloten’ moet worden door
de raad en voor de raadsleden is duidelijk met welke belangen (en welke mensen) zij
rekening moeten houden.
Als de raad opiniërend en meningsvormend debatteert, is het voor stakeholders ook
duidelijk bij wie ze kunnen lobbyen richting de politieke besluitvormers, want dat
maakt ook onderdeel uit van het democratische proces.
Na de politieke besluitvorming in de gemeenteraad legt de politiek verantwoording af
over het genomen besluit, inclusief de manier waarop ze de belangen heeft gewogen.
19
In schema:
2 De brug heen - Opdracht formuleren: kaders en beïnvloedingsruimte
1 Representatieve democratische proces
3 Interactieve participatietraject
4 De brug terug - De oogst van participatie vertalen
1 Representatieve democratische proces: goed benoemen wat de raad aan burgers
wil vragen, welke kaders er zijn, wat al vaststaat, hoeveel ruimte de raad wil geven
en wat hij met de resultaten gaat doen (inclusief de manier van afwegen).
2 Opdracht formuleren: aangeven wat het gemeentebestuur precies wil, welke
speelruimte en welke twijfels er zijn, welke status het interactieve proces heeft.
3 Interactieve traject: de discussie verrijken met input vanuit inwoners, scherpe
debatten voeren, keuzes helder krijgen. Bijvoorbeeld met Ik-Ver-Tel-Mee, digidebat,
arena met schaalniveaus, burgerpanels.
4 De oogst van het interactieve proces terugvertalen naar het democratische proces:
aangeven hoe de raad de resultaten en de belangen uit het participatieproces
gebruikt, de betrokkenen informeren en verantwoording afleggen over de gemaakte
keuzes.
Interview met Marcel Boogers,
Universitair hoofddocent Tilburgse School voor Politiek en Bestuur/Universiteit van Tilburg
Een belangrijke vraag is hoe raden bij burgerparticipatie hun volksvertegenwoordigende
rol zien. Het is een term die niet in de wet voorkomt. Er kan gauw een gevoel van
concurrentie ontstaan tussen de raad met een volksvertegenwoordigende taak en
groepen burgers en individuen die zichzelf of naar eigen idee ook ‘het volk’
vertegenwoordigen. Ik zou de volksvertegenwoordigende rol willen interpreteren als
een representatieve rol die opkomt voor het algemeen belang. Op zo’n manier wordt
het constructief: de raad bewaakt bij participatieprocessen dat de regels der
participatie­kunst goed worden nageleefd, dat alle betrokkenen aan tafel zitten, dat ook
de ‘silent majority’ wordt gehoord en dat de belangen goed worden gewogen. Je kunt
bij burgerparticipatie spreken over het ultimaat (i.p.v. het primaat) van de politiek,
waarbij de raad gaat over de kwaliteit van het proces en van de besluitvorming.
20
Hoe kun je als raad samenwerken met je bewoners? Zoals in alle situaties waarin twee
‘partijen’ met elkaar te maken hebben, kun je kiezen uit:
Co-existentie
Geheel langs elkaar heen ieder je
eigen gang gaan.
Levert niets op.
Concurrentie
De eigen kracht en de zwakte van
de ander benadrukken.
Kost veel energie, maar leidt
zelden tot betere inhoud.
Conflict
Belangen scherp tegenover elkaar
stellen.
Kan duidelijkheid geven,
maar ook hakken in het zand.
Co-operatie of co-creatie
Elkaar aanvullen vanuit eigen
rollen en verantwoordelijkheden
Leidt tot optimale winst.
Bij veel participatietrajecten stelt de raad vooraf kaders, maar vindt het eigenlijke
proces plaats met ambtenaren, wethouders en burgers. Het kan zijn dat de kaders
vanwege nieuwe feiten of omstandigheden gaandeweg het proces worden bijgesteld.
Dat kan voor burgers heel vervelend zijn, omdat ze het gevoel hebben dat tijdens de
rit de spelregels veranderen. En voor de raad kan het frustrerend zijn, omdat men het
gevoel heeft buiten spel te staan.
Ook de relatie tussen college/wethouder(s) en gemeenteraad speelt een belangrijke
rol bij participatietrajecten. Het helpt als er een cultuur is van ‘samenwerkings­dualisme’.
Als er een gespannen relatie is tussen raad en college, waarbij de wethouder deals sluit
met participerende bewoners, voelt de raad zich buitenspel staan. De raad kan altijd de
wethouder ter verantwoording roepen en het algemene belang behartigen.
De raad kan in het participatieproces zijn kaderstellende taak pakken door
inhoudelijke kaders te stellen (financieel/economisch en ruimtelijk) en zijn
controlerende taak door het proces te bewaken (tijd, fasering, mensen aan tafel
zoals externe en ervarings­deskundigen). De raad moet zich zeker laten informeren
over inhoud en voortgang van het proces en kan ook bij bijeenkomsten aanwezig zijn,
maar mag geen inhoudelijke inbreng hebben. Zo’n rol als toehoorder die niet zegt,
is voor burgers onduidelijk, dus het is zaak dat raadsleden helder maken dat zij
informatie en ideeën komen horen en hun eigen meningen opschorten tot de
besluitvorming.
21
Interview met Prof. dr. ing. Geert Teisman,
Professor Bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam
De representatieve democratie heeft zijn langste tijd gehad, omdat politieke partijen
niet meer vitaal zijn. Slechts 2 à 3% van de bevolking is lid en daarvan is maar 10%
politiek actief. Dus 2 à 3‰ van de bevolking is in beeld voor politiek vitale functies.
Burgers zijn tegenwoordig minstens net zo goed onderlegd en deskundig als
volksvertegenwoordigers.
In de representatieve democratie worden burgers met ideeën te weinig serieus
genomen. “Jullie hebben het toch al goed”, zeggen ambtenaren tegen ze. Burgers
die klagen of problemen hebben worden serieuzer genomen; mensen met ideeën
of oplossingen ondervinden juist tegenwerking door de representatieve democratie.
Een burger met een oplossing is verdacht.
Sinds de teloorgang van de verzuiling is er een zwakkere relatie tussen politici en
hun achterban. Tegenwoordig loopt het contact vooral via de media waarin grote
woorden, schandalen en verwijten de boventoon voeren of via het politieke apparaat
dat hen op de kieslijsten plaatst.
Dat leidt ertoe dat niet nagedacht wordt over hoe burgers te betrekken zijn,
maar dat volksvertegenwoordigers zo krachtig mogelijk ‘het geluid van het volk’
proberen te verwoorden - om herkenbaar te zijn. Er treedt een verandering op
van ‘volksvertegenwoordiger zonder last of ruggespraak’ naar ‘het volksgeluid
uitspreken’.
In de interactie met bewoners kun je de zure inbreng en de opbouwende inbreng
onderscheiden. Burgerparticipatie lijkt concurrerend te worden aan de democratie,
want ook bij goede resultaten is er geen blijdschap over participatie. Dan rijst bij
veel politici de vraag ‘Waartoe ben ik er nou nog, wat kan ik er nog aan toevoegen?’
en neemt men zijn toevlucht tot ‘Ik vertegenwoordig de groep die niet gehoord is’,
waardoor de druk tot populisme in de politieke arena toeneemt.
Je moet als raadslid heel slim zijn om ruimte te kunnen geven en daar op
overkoepelend niveau culturele sturing (of zingeving) aan toe te voegen. Je moet
je dus inspannen om ontbrekende elementen in het gesprek toe te voegen. Dat kan
door gezaghebbende uitspraken te doen over de kwaliteit van de inhoud die je via
participatie hebt verkregen én door nieuwe inhoud en waarde-geving toe te voegen.
De beoordeling van de inhoudelijke kwaliteit van bijdragen kan worden opgevat als
een nieuwe vorm van de controlerende taak die de gemeenteraad heeft: welke inhoud
verdient het om verder te komen?
Kwaliteit en richting toevoegen kan door projecten toe te voegen of te laten fuseren.
Zo kunnen bijvoorbeeld de ontwikkeling van ruimtelijke kwaliteiten in een gebied
samen op lopen met het waterveilig/klimaatbestendig maken van dat gebied.
22
Het vraagt om een echt nieuwe rol in de raad, waarbij zich voor de overgang een kip-ei
probleem voordoet: mensen die echt iets willen gaan niet in de politiek, mensen in de
politiek vinden dat ze het voor het zeggen hebben.
Roel in ’t Veld stelt een professionaliseringslag voor door raadsleden vergoeding
te geven op basis van wat ze daarvóór verdienden. Zo krijg je mensen die wel
conceptueel kunnen denken en die niet kiezen voor de raad omdat dat hun (enige)
carrièremogelijkheid is.
De raadsleden nieuwe stijl zouden in ontwerpateliers met bewoners in gesprek kunnen
gaan over concurrerende visies. Zo krijg je zinvolle, zingevende (kan vanuit politieke
visies) ontmoetingen in plaats van concurrentie tussen fracties onderling, bewoners en
politici, gemeenten onderling. Je stimuleert dus niet het ‘tegen’-gedrag of verzet tegen
de overheid (dat mede is veroorzaakt door de cultuur van inspraak in Nederland), maar
burgers met goede ideeën kunnen medeburgers corrigeren. Zo bouw je verder aan het
broze vertrouwen.
Geert Teisman is o.a. auteur van ‘Publiek Management op de grens van chaos en orde.
Over leidinggeven en organiseren in complexiteit’ (2005).
23
3
Praktijkvoorbeelden
24
Hardenberg - Toekomstvisie
Casus
Op 1 januari 2001 trad de herindeling van Avereest, Gramsbergen en Hardenberg in.
Gemeenten samenvoegen is geen kleinigheid. Het is een proces waar vaak jaren
overheen gaan én een proces waarin vertrouwen winnen en resultaten tonen
belangrijk zijn. Dit laatste was voor Hardenberg aanleiding om al snel met een
interactief toekomstontwikkelingsproces te starten.
Het bijzondere aan de toekomstvisie 2004-2019 als ontwikkelingsplan was dat
de raad van begin af aan initiatiefnemer was en is gebleven; de wijze waarop de raad
de bevolking erbij heeft betrokken, typeert het bestuurlijk samenspel in Hardenberg.
In de startfase van het ontwikkelingsplan bracht de ambtelijke organisatie van de
gemeente het bestaande beleid in kaart, samen met maatschappelijke trends en
ontwikkelingen. Vervolgens raadpleegden het college en de organisatie uitgebreid
de inwoners over hun visie op de toekomst. Het resultaat was een lijst van wensen
en ideeën, met tegenstrijdigheden en zonder samenhang. Vervolgens brachten raad,
college en organisatie samenhang in de verzamelde informatie en meningen door
vijf programmalijnen te benoemen en vier mogelijke scenario’s te presenteren. In 
de laatste fase legde de gemeenteraad deze lijnen en scenario’s voor aan de inwoners,
bedrijven en instellingen van Hardenberg. Op basis hiervan maakte de gemeenteraad
keuzes en stelde hij de toekomstvisie vast.
Het proces in randvoorwaarden
Tijd, capaciteit en de goede middelen zijn van belang. Het traject duurde langer
dan≈oorspronkelijk gepland. Hardenberg koos ervoor deze tijd te nemen zodat er
een goede toekomstvisie zou komen te liggen, met een zo groot mogelijk draagvlak.
Een proces waar bewoners en maatschappelijke organisaties goed de ruimte krijgen
om mee te praten, kost nu eenmaal veel tijd. Gedurende het hele proces werkten
raadsleden, het college en de ambtelijke organisatie actief en constructief mee.
De vier scenario’s boden een goed hulpmiddel om de discussie met de inwoners
te≈ordenen en keuzes scherp te krijgen. De grote lijn in de discussie was het scenario
Stevig, met daarbij een aantal uitzonderingen en dilemma’s. De toekomstvisie is
opgebouwd volgens de zeven bouwstenen uit de scenario’s. In een bijlage bij de
visie staan de volledige tekst van het scenario Stevig uit de publiekskrant en de
bouwstenen van alle vier de scenario’s.
25
Het proces en de participatie
De gemeente raadpleegde de inwoners van de gemeente Hardenberg tweemaal.
Eind 2002 organiseerde de gemeente het eerste publiekstraject met als doel wensen
en ideeën te inventariseren, waarbij mensen wel gevraagd werd om te kiezen.
De tweede keer ging de gemeenteraad met de inwoners in gesprek op basis van
vier scenario’s. In deze tweede ronde was het doel niet meer inventariseren, maar een
keuze in samenhang te maken op basis van argumenten. In januari en februari 2004
deden 800 mensen hun zegje. In twaalf kleinschalige bijeenkomsten, kriskras door de
hele gemeente heen, werden gesprekken gevoerd op basis van inhoud en argumenten.
Daarnaast waren er twee extra bijeenkomsten met leerlingen uit het voortgezet
onderwijs en een extra bijeenkomst met de industriële kringen in Hardenberg.
Het publiekstraject leverde veel politieke dynamiek op.
De rol van de gemeenteraad
De toekomstvisie was een initiatief van de gemeenteraad, waarmee de raad meteen
z’n eigen duale proeftuin koos. Burgerparticipatie, volksvertegenwoordiging en
kaderstelling stonden centraal in het proces. De combinatie van leerschool met een
strategisch proces ervoer de Hardenbergse raad als bijzonder positief. De raad sprak
de intentie uit om vaker trajecten te doen waarin direct met de bevolking gepraat
wordt om te horen wat er leeft. Inmiddels is dit ook gebeurd, bijvoorbeeld tijdens
de tussentijdse evaluatie van de toekomstvisie in 2007.
Het was belangrijk voor de duale rol dat de raad dit traject zelf deed en dat het
college de raad de ruimte liet. Dit traject laat zien welke mogelijkheden er zijn in de
verhouding tussen de raad met z’n politieke rol en het college als dagelijks bestuur.
De raad was dan ook terecht trots op dit intensieve traject, waar veel mensen aan
meededen. De raad kon genoeg argumenten verzamelen om een visie te kunnen
maken. En de raad gaf vervolgens ook weer ruim aandacht aan een goede terug­
koppeling naar de bevolking na de besluitvorming. Dit gebeurde in de vorm van
een bijeenkomst en een publieksversie van de toekomstvisie.
Kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol
Met de vier scenario’s gaf de raad het kader aan waarbinnen de lokale bevolking verder
mee kon denken. Zijn vertegenwoordigende rol vulde de raad in door actief informatie
op te halen. Na een training in voorzitten en gesprekken leiden gingen de raadsleden
groepsgewijs en politiek neutraal naar de verschillende kernen toe. Door er niet
meteen politiek iets van te hoeven vinden kregen de raadsleden een aardig beeld van
hoe er over de verschillende scenario’s werd gedacht en konden de raadsleden hun
eigen mening vormen over hoe onderdelen van de scenario’s het beste pasten in een
over all visie voor Hardenberg. Het actief hun gezicht laten
26
zien versterkte de onderlinge verbondenheid tussen de raadsleden, doordat de raad in
de informatieophaalfase als eenheid optrad.
Toetsende rol
Bij de visieontwikkeling is rekening gehouden met het monitoringproces, evaluatie en
controle. Het ontwikkelingsplan is te zien als een lange termijn meerjarenplan dat zijn
vertaling heeft in de programma- en meerjarenbegroting. Daarin zijn de in de visie
ontwikkelde programmalijnen terug te vinden. Dat vergroot voor de raadsleden en de
lezers van de begroting het inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen worden bereikt
en eventueel waar en hoe bijsturing nodig is. Voordeel is tevens dat de vastgestelde
visie onder de aandacht blijft en dat bevordert een consequent en consistent beleid/
handelen.
Bij het evaluatieproces van de visie in 2007 herhaalde de nieuwe raad dezelfde
werkwijze. Neveneffect daarvan was dat de nieuwe raadsleden daardoor snel op
de hoogte waren van de visie en ook snel te weten kwamen wat er zoal leeft in
Hardenberg. Bij de evaluatie waren de zalen aanmerkelijk minder drukbevolkt.
Daarbij kan een rol spelen dat men de specifiek gekozen evaluatieonderwerpen
minder  belangrijk vond, maar ook dat men in het algemeen minder belang
hechtte aan participatie dan direct na een herindeling.
Omgaan met je rollen als raad
1 Werk aan de relatie tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Dat kan heel goed
vorm krijgen in de werkrelatie tussen burgemeester, griffier en gemeente­secretaris.
Zij stutten als het ware de drie geledingen die de gemeente als eenheid vormt naar de
bevolking. Dit is natuurlijk ook afhankelijk van personen, maar ook van cultuur. Aan
dat laatste kun je zeker werken. Het scheppen en gunnen van ruimte voor elkaar is
daarbij een wezenlijk onderdeel.
2 Geef elkaar de ruimte als raad en college. Kies er bewust voor om als raad als
toehoorder aanwezig te zijn bij een actief college en als college als toehoorder
bij een actieve raad. Loslaten en vertrouwen in elkaar zijn hier belangrijk.
3 Bereid je als raad goed voor op je rol in het proces (en houd de andere geledingen
daarover goed op de hoogte). Doe dat door training op voorzitten, gespreksvoering
en presentatie.
4 Wees je bewust van het belang hoe om te gaan met verwachtingen. De rol van de
raad verandert lopende een proces: van informatie halen tot meningsvorming tot
uiteindelijk het nemen van beslissingen. Bij iedere rol past een bepaalde invulling.
Neem dat ook mee in de voorbereiding.
5 Wees je er bewust van dat je als raad soms optreedt als eenheid naar buiten, maar dat
niet bent. Waar het college stoelt op collegiaal bestuur, is dat bij de raad anders.
27
6 Blijf op de hoogte en betrokken als raad. Geef het presidium de rol van klankbord­
groep voor het proces en agendeer de voortgang regelmatig.
7 Zorg ervoor dat burgers een reden hebben uit hun stoel te komen. In Hardenberg
was de herindeling de omstandigheid waardoor burgers interesse en belangen
hadden, in andere gevallen moet je wellicht iets creëren waardoor je mensen
aanspreekt op hun interesse. Samenkomsten op thema’s organiseren kan ook
heel goed werken. Dat maakt gericht uitnodigen mogelijk en bevordert de
belangstelling om deel te nemen.
Naarden - Herindeling
Casus
De gemeente Naarden stond in 2005/2006 voor een van de belangrijkste beslissingen
uit haar geschiedenis: zou Naarden als zelfstandige gemeente verder gaan of ervoor
kiezen om samen met een of meer andere gemeenten de krachten te bundelen in
een nader te bepalen vorm. Op 19 december 2006 nam de gemeente­raad hierover
een besluit na een lang en uitgebreid bestuurlijk en participatief traject.
Het proces begon in 2005 toen Naarden met vijf andere regiogemeenten een
onderzoek liet uitvoeren naar de bestuurskracht van de afzonderlijke gemeenten.
Het college van B&W nam naar aanleiding van het bestuurskrachtrapport als standpunt
in dat alhoewel de bestuurskracht van Naarden als voldoende werd beoordeeld, op
langere termijn fusie noodzakelijk was. Daarbij leek het een goede optie om te streven
naar een fusie met tenminste Bussum. Dat was ook zo opgenomen in het
coalitie­akkoord.
Het proces in randvoorwaarden
Het college handelde steeds naar de letter van het coalitieakkoord, zowel betreffende
de beoordeling van de bestuurskracht als betreffende de wenselijkheid van een
eventuele fusie, met wie en het tijdspad. Daarmee was het bestuursakkoord een
belangrijk richtinggevend kader. Van belang is dat het proces zich in twee fasen
afspeelde: de eerste fase van consultatie van de bevolking door de raad en de tweede
fase van consultatie van de bevolking door het college in opdracht van de raad.
Tussen deze twee fasen waren de gemeenteraadsverkiezingen van 2006.
Een belangrijke rol speelde ook de provincie. Die maakte in juni 2006 een start met het
proces tot gemeentelijke herindeling in de regio Gooi en Vechtstreek op grond van de
Wet Algemene Regels Herindeling (Arhi) en kondigde aan de variant van Gooistad te
willen onderzoeken. Gedeputeerde Staten streefden ernaar in februari 2007 een
herindelingsontwerp vast te stellen. Daarop konden zienswijzen worden ingediend
door inwoners (via de gemeente) en de gemeente zelf (met inbegrip van de zienswijzen
van inwoners).
28
Het raadsbesluit van 19 december 2006 was een proces dat de gemeente Naarden zelf
op gang heeft gebracht. Het besluit vormde formeel geen onderdeel van de Arhiprocedure, maar een van de gedeputeerden had wel om zo’n besluit van de gemeenten
gevraagd, zodat Gedeputeerde Staten mede op basis van deze besluiten een
herindelingsontwerp konden opstellen.
Uiteindelijk was en bleef het aan de raad om een beslissing te nemen. Waar het op
aankwam, was hoe alle gegevens en argumenten werden gewogen in een vraagstuk
met een hoge mate van complexiteit waar de argumenten in samenhang tegen het
licht moesten worden gehouden. Daarom leende het onderwerp zich naar de mening
van het gemeentebestuur niet voor een referendum. De beslissing kwam, naar haar
mening, bij uitstek toe aan de gemeenteraad wiens samenstelling immers het resultaat
was van de gemeenteraadsverkiezingen. Daarin hadden de burgers hun keuze ook door
dit onderwerp kunnen laten meebepalen.
Het proces en de participatie
Raad en college hechtten er erg veel waarde aan om de inwoners van Naarden het
woord te geven over deze ingrijpende keuze. Belangrijke momenten eind 2005 en
begin 2006 waren onder meer een digitale enquête onder de bewoners, stads­
gesprekken van raadsleden met bewoners en de bijeenkomst De Parade, waar
inwoners hun opvattingen konden inbrengen. In de tweede helft van 2006 liet het
gemeentebestuur de inwoners opnieuw aan het woord, omdat na de zomer van 2006
tussentijds een rapport van onderzoeksbureau Buitenhek en Van Doorn Consultancy
was verschenen in opdracht van de gemeenten Naarden en Bussum. In dat rapport
werden de voor- en nadelen van samengaan vanuit verschillende invalshoeken
benoemd (geografische samenhang, identiteit, draagvlak en bestuurskracht).
De bewoners kregen de kans hun mening te uiten via een digitaaldebat, door het
inspreken op videozuilen (Ik-Ver-Tel-Mee, zie filmpje
http://www.adviesvandestad.nl/index.php?page_id=20) en door deel te nemen aan
een uitgebreide slotavond samen met raad en college. Het belang van het onderwerp
rechtvaardigde deze intensieve aanpak, zodat de raad op 19 december tot een goed en
afgewogen besluit zou komen.
De rol van de gemeenteraad
De raad ging op een aantal momenten in het proces zelf actief aan de slag.
In de begin­fase in 2006 leidden raadsleden rondetafelgesprekken met bewoners.
Op de grote bijeenkomsten (Parade in februari 2006 en Slotavond in november 2006)
haalden raadsleden actief informatie op. Ook bij de andere activiteiten werd de
raadgeïnformeerd (digitale enquête en digitale debat) en bij de videozuilen waren
raadsleden aanwezig.
29
Kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol
De gemeenteraad van Naarden bracht dit proces zelf op gang. De raad speelde aan
de start een actieve rol om op basis van geluiden uit de bevolking voor zichzelf een
oordeel te vellen over de herindelingsmogelijkheden. Door zelf de digitale enquête
te laten uitzetten, de stadsgesprekken te leiden en de slotconferentie de Parade te
organiseren kon de raad goed naar de bevolking luisteren. Dat was voor de politiek
ook belangrijke input waarmee men de verkiezingscampagne van 2006 in ging.
De raad opende voor zichzelf hiermee de mogelijkheid om de kaders te stellen voor
de herindelingskeuzes en tegelijkertijd goed het contact met de bevolking te leggen.
Toetsende rol
In de tweede fase van het proces trad de gemeenteraad op als opdrachtgever en was
de actieve uitvoerende rol aan het college. De raad liet zich wel goed informeren en
kon als toehoorder aanwezig zijn bij de videozuilen en op de slotavond in de Grote Kerk.
Hierdoor kreeg de raad de mogelijkheid om de informatie te toetsen die hij uiteindelijk
zou krijgen om zijn besluit te nemen in december 2006.
Omgaan met je rollen als raad
1 Durf te weten te komen wat er in de gemeente leeft over een onderwerp. Zeker bij
zo’n belangrijke beslissing die veel bewoners raakt in hun emotie met en beleving
van de stad, en waar de raad zelf ook echt nog zoekende is en ruimte kan bieden.
2 Stel je open en toon dat. De raad van Naarden liet zien dat hij het serieus meende
met participatie door toegankelijke instrumenten (breed uitgezette digitale enquête,
rondetafelgesprekken en een dynamische slotavond) te benutten, waardoor mensen
zich ook echt uitgenodigd voelden. De inwoners zagen in de raad echt hun volks­
vertegenwoordiger, die hen betrok om goed op te komen voor hun belangen.
3 Manage de verwachtingen. De rol van andere kaderstellende overheden en de
ruimte die er daardoor wel en niet is voor beïnvloeding door de bevolking,
moeten voortdurend worden gecommuniceerd. Bij de Parade in februari 2006
werd de Commissaris van de Koningin geïnterviewd. Deze gaf duidelijk aan hoe
hij en de verantwoordelijk gedeputeerde dachten over de herindelingen in de
provincie en waarde ruimte was om mee te denken.
4 Toets of je de goede informatie krijgt. Door als toehoorder bij de door het college
georganiseerde activiteiten te zijn, wisten de raadsleden hoe de bevolking over
bepaalde ontwikkelingen dacht. Dit konden zij naast de collegevoorstellen leggen
om zo tot een goed gevoed oordeel te komen.
30
Almere - Duurzaamheidprincipes
Casus
De gemeente Almere gaat tot 2030 enorm groeien. De wethouder en de gemeente­raad
willen deze groei op een duurzame manier vormgeven, waarbij bewoners,
deskundigen, ambtenaren, stakeholders en politiek samen in gesprek zijn over de
‘goede groei’.
In de eerste helft van 2009 zijn de Almere Principles ontwikkeld. Onder begeleiding
van De Beuk Organisatieadvies formuleerden ambtenaren van Almere en het bureau
van William McDonough zeven duurzaamheidprincipes voor de schaalsprong.
Deze zijn getoetst en verrijkt door de gemeenteraad, B&W, deskundigen en stake­
holders. Daarna stelde de gemeenteraad de Almere Principles vast en zijn ze in
boekvorm verschenen.
De raadsleden van de gemeente Almere spraken in verband met de schaalsprong
Almere 2030 af om een eigen dialoog aan te gaan, zowel met de stad (burgers, met
name jongeren en raadspanel) als met de omgeving (volkvertegenwoordigende niveau
van omliggende en betrokken gemeenten en provincies). Dit vanuit het besef dat een
besluit over de schaalsprong consequenties en effecten heeft die ook de omgeving van
Almere aangaan. Door een eigen dialoog te voeren met bewoners en omgeving wilden
de raadsleden ook hun beelden en visies betrekken bij hun eigen afwegingen en
standpuntbepaling.
Het proces in randvoorwaarden
De raad gaf al in januari 2009 de waarden die hij belangrijk vond voor de toekomst
van de stad, aan in het boek ‘Almere 2030 en de Raad’. Op basis van een motie van
18 december 2008 ging men het dialoogproces aan met bewoners. Daarbij werd
nadrukkelijk ingezet op jongeren, als de beslissers van de toekomst. Ook werd het
reeds bestaande raadpanel van Almere, waarmee tot nu toe slechts online contact
bestond, nauwer betrokken. In het voorjaar van 2009 zijn verschillende stappen gezet,
die steeds voortbouwden op de resultaten van eerdere stappen. Daardoor bleven de
raadsleden goed aangesloten en kon duidelijk worden gecommuniceerd en
teruggekoppeld op de betrokken Almeerders over doel, verwachtingen en resultaten.
Uiteindelijk leidden deze stappen en de dialoog tot een ‘open brief’ van de raad aan
het college. Daarin beklemtoonde de raad het belang dat hij aan de dialoog hechtte en
verzocht hij het college aanbevelingen mee te nemen in de verdere ontwikkeling van
de schaalsprong Almere 2030. Het ging aansluiting van het consultatietraject van het
college bij de dialoogstappen van de raad om overlap te voorkomen, om voldoende
middelen om de dialoog in deze vorm te kunnen uitvoeren en om bereidheid tot
medewerking van onderwijsinstellingen en andere organisaties.
31
Het proces en de participatie
Almere Principles
Bij de totstandkoming van de Almere Principles participeerde de raad door input te
geven op de inhoud van de Principles én door te bepalen (tijdens de besluitvormende
raads­vergadering) hoe hij ze wil hanteren: als inspiratiebron en niet als toetskader
waaraan elk individueel project moet voldoen.
Op 8 april 2009 bespraken gemeenteraadsleden met ambtenaren en collegeleden
inhoudelijk aan zeven tafels de zeven Almere Principles. Daarbij gaven zij per principe
een ‘visie’ mee, die daarna is uitgewerkt in een aantal richtinggevende uitspraken.
Zo deed de raad een kaderstellende uitspraak.
Deskundigen en stakeholders participeerden in de ontwikkeling door op 9 april 2009
de principes te verrijken. Bij de besluitvorming in de gemeenteraadsvergadering woog
de raad alle inbreng en stelde de Almere Principles vast. De raad nam zich voor nog
met de bevolking in gesprek te gaan over de schaalsprong en de bijbehorende
principes.
Dialoog van de Raad
Ervaring met de dialoogbijeenkomsten met naastliggende en betrokken gemeenten
en provincies leerde dat alle betrokkenen het waardevol vinden om standpunten,
dilemma’s en vragen met elkaar te kunnen uitwisselen. Zo kunnen ze beelden
bijstellen en een start maken met het zoeken naar bondgenootschappen.
Bij verschillende partijen bestond bereidheid om de dialoog voort te zetten.
De gemeenteraad achtte het van groot belang om verdere stappen hierin steeds te
ontwikkelen in afstemming met het bestuurlijke niveau van alle betrokken partijen.
Het ging niet alleen om begrip creëren voor elkaars dilemma’s, maar ook om
onderzoeken waar gemeenschappelijke waarde gerealiseerd kan worden.
Startend vanuit de waarden die de raad m.b.t. de toekomst van Almere belangrijk vond,
zocht de raad naar input van bewoners. Het raadspanel werd gevraagd de waarden van
de raad te prioriteren, aan te vullen en te concretiseren.
Jongeren van diverse Almeerse scholen (450) gingen aan de hand van stellingen in
debat over deze waarden en in een roadshow langs scholen zijn de onderwerpen
verder verdiept en formuleerden jongeren adviezen aan de raad.
In een dialoogavond met circa 40 raadspanelleden is voortgebouwd op alle eerdere
dialoogstappen en zijn voorwaarden en aanbevelingen voor de schaalsprong
geformuleerd.
32
De rol van de gemeenteraad
Kaderstellende rol
Almere Principles
Bij de ontwikkeling van de Almere Principles is het gelukt een duurzaamheidskader
mee te geven dat raadsbreed is gesteund. Daarmee heeft het kader een breed draagvlak
en is de kans groot dat het ook als duurzaam kader in de tijd overeind blijft. Door er
geen toetsingskader aan vast te hangen hoopt de raad dat de Principles inspirerend in
plaats van belemmerend werken. Hij zal (als volks­vertegenwoordiger) toezien op het
‘naleven’ van de Principles.
Dialoog van de Raad
Het benoemen van kernwaarden en het voeren van een eigen dialoog zijn later sterk
gewaardeerd door partijen. Het leidde ertoe dat binnen politieke partijen raadsleden
van verschillende gemeenten en statenleden elkaar opzochten om een
gemeenschappelijke lijn, een politiek standpunt te bepalen. Uit de dialoog kwamen
beelden in de vorm van visies en standpunten, die weer gepresenteerd werden tijdens
debatten in maart. De beelden over de betekenis van de stad waren wel verschillend,
maar ze werden verbonden door de randvoorwaarden, ook sociaal en economisch, om
die beelden realiseerbaar te maken. De opbrengsten werden vertaald in raadsbesluiten
in maart en juli 2009.
Volksvertegenwoordigende rol
Almere Principles
Tijdens het ontwikkelen van de Principles stelde de raad zich als
volksvertegenwoordiger op, zonder vanuit (partij)politieke gebaande paden te praten.
Daarmee manifesteerde hij zich als volksvertegenwoordiger voor huidige
en toekomstige bewoners. In de uitwerking van de Principles (o.a. in het jaarplan 2010
en bij het uitvoeren van projecten) kan de raad weer rekening houden met individuele
belangen en het algemeen belang en dus een afweging maken hoe hij zich als
volksvertegenwoordiger zal opstellen.
Dialoog van de Raad
Het voeren van een eigen dialoog met de stad (en omgeving) maakte het de raadsleden
mogelijk om bij hun afwegingen en standpuntbepaling de beelden en visies van
bewoners (en van omliggende gemeenten en provincies) te betrekken.
De meerwaarde is versterkt door het vinden van de goede vorm om echt in gesprek
te komen met voor de stad belangrijke doelgroepen. Almere is de jongste stad van
Europa, het aandeel jongeren in stad is heel groot, dus het was cruciaal deze doelgroep
te bereiken. Door samenwerking met vier scholen, de studenten­vereniging en een
33
groep jongeren met een handicap, waren alle soorten jongeren vertegenwoordigd en
werden ze goed voorbereid. Van belang was ook de keuze voor Studio Cé als locatie.
Daar konden 450 jongeren aanwezig zijn, de ruimte was zeer geschikt voor de
debatvorm en er konden tv-opnamen worden gemaakt. Een andere succesfactor was
dat Dolf Jansen en Marie Carmen Oudendijk als presentatoren goed aansloten bij deze
doelgroep.
De rondetafelbijeenkomst met het raadspanel werd door zowel raadsleden als leden
van het raadspanel positief gewaardeerd. Een fysieke ontmoeting blijkt bij te dragen
aan de motivatie van leden van het raadspanel om mee te blijven doen aan de digitale
onderzoeken. Ook deze vorm draagt voor raadsleden bij aan het invullen van hun
volksvertegenwoordigende rol.
Toetsende rol
Almere Principles
Bij de ontwikkeling van de Principles had de raad een toetsende rol op het proces:
loopt het zoals afgesproken en komt iedereen aan bod? Bij de vaststelling van de
Principles is deze vraag bevestigend beantwoord, waarbij voor de uitwerking (zoals 
de dialoog van de raad) nog een aantal opgaven zijn gedefinieerd.
Dialoog van de Raad
De raad stelde bij de aanbieding van de ‘open brief’ in de bijgevoegde stukken over de
Dialoog voor zichzelf een aantal opvallendheden vast als ervaringen voor de toekomst.
Hier toetste de raad dus zowel het proces als zijn eigen rol. Een mooi staaltje van
zelfreflectie.
In het contact tussen raads- en panelleden viel op dat de verhouding heel gelijk­waardig
was. Op sommige punten ontstond een spanning tussen beide groepen: wanneer
panelleden het over een onderwerp unaniem met elkaar eens waren, gingen
raadsleden zich in een soort Pavlovreactie verdedigen en uitleggen waarom de
panelleden het toch niet helemaal goed zagen. Toen dit werd benoemd en
bespreekbaar gemaakt, verliepen de gesprekken beter.
Raadsleden werden zich ervan bewust dat het ook bij gesprekken over de toekomst
goed is om te starten vanuit de huidige situatie. Mensen moeten eerst even de zorgen
en ideeën over het hier en nu kwijt, voordat ze over de toekomst kunnen praten. Ook
was het goed voor de raadsleden om weer eens te beseffen hoeveel kennis er onder
bewoners aanwezig is en dat er grote bereidheid is om tijd en die knowhow te
investeren.
34
Omgaan met je rollen als raad
1 Zoek de bewoners op. Zeker als je wilt inzetten op specifieke groepen, zoals
jongeren, vraagt dat de bereidheid hen daadwerkelijk op te zoeken en het gesprek
met hen aan te gaan op ‘hun’ plekken. De oogst van wat je hoort, zal dan ook groter
zijn, omdat zij makkelijker praten in een voor hen vertrouwde omgeving.
2 Bouw je proces zorgvuldig op. De Dialoog was een stap-voor-stap opgebouwd
proces. De informatie en kennis van iedere stap droegen weer bij aan het zetten van
de volgende stap. Neem als raad de regie hierin of schakel een neutrale regisseur in.
3 Neem de tijd en wees geduldig. Wanneer je bewoners of ondernemers uitnodigt om
met jou in gesprek te gaan over een ontwikkeling, zullen ze vaak graag even eerst wat
kwijt willen over het hier en nu. Laat dat ‘bruine water’ stromen, zodat erdaarna
voldoende ruimte ontstaat om over nieuwe beelden en ideeën te praten.
4 Realiseer je dat je informatie ophaalt. Laat je niet verleiden om in de verdediging
te schieten of voorbarig standpunten af te geven. Wees open in je benadering en
toon je betrokkenheid en je nieuwsgierigheid.
35
Intermezzo: Georganiseerd advies van de burger
In dit intermezzo brengen we een aantal bevindingen van Monique Leyenaar bijeen.
Burgervisitatiecommissie Leeuwarden
De blik van buitenstaanders
De burgervisitatiecommissie van Leeuwarden is nog eenmalig in haar soort in
Nederland. Een aantal inwoners van de gemeente heeft enkele maanden lang het
functioneren van de gemeenteraad gevolgd. Het doel was om met een advies te komen
hoe de lokale politiek aantrekkelijker en begrijpelijker kon worden voor Leeuwarders.
De commissie bekeek hoe het doen en laten van de gemeenteraad en de raadsleden
op gewone burgers overkwam en presenteerde begin 2008 haar bevindingen in een
eindrapport (Uit het oog en het hart, januari 2008). Het rapport geeft ook aanbevelingen
tot verbetering en verandering. Het bleek dat er nogal wat grote en kleine maatregelen
mogelijk waren om de politiek interessanter te maken voor gewone burgers.
De burgervisitatiecommissie bezocht gedurende enkele maanden raadsvergaderingen,
commissies, fracties en ook een collegevergadering. Ook observeerden leden van de
visitatiecommissie andere gemeenteraden, hielden ze interviews en voerden ze
gesprekken tijdens informele bijeenkomsten. Zo heeft de commissie de gemeentelijke
politiek van binnen en van buiten kunnen waarnemen. Ze heeft kunnen zien en ervaren
waar raadsleden in Leeuwarden voor staan en hoe ze werken.
De inzet van de gemeenteraad
De gemeenteraad van Leeuwarden nam het besluit tot het instellen van de visitatie­
commissie in april 2007. De raad werkte actief mee aan het in leven roepen van de
commissie en het daadwerkelijk in gang zetten van het visitatieproces. Op een oproep
van de gemeenteraad in de huis-aan-huis-krant meldden zich 100 kandidaten waaruit de
acht commissieleden werden geselecteerd. De gemeente­raad schreef in de oproep op
zoek te zijn naar “enthousiaste en kritische burgers voor de burgervisitatie­commissie. De visitatie­
commissie adviseert de gemeenteraad over de wijze van debatteren en presentatie van de gemeente­
raad, de aantrekkelijkheid van de vergaderingen en de leesbaarheid van de raadsstukken.”
Belangrijk is hier dat de raad zich kwetsbaar heeft durven opstellen. Het ging immers
om zijn doen en laten als raad en hoe de burger daar tegenaan keek. Uiteindelijk werpt
deze houding ook vruchten af: er ligt nu een advies geschreven met de blik van de
burger, waarmee de raad zelf concreet verder stappen kan zetten.
Deze open en toegankelijke houding is een absolute randvoorwaarde voor dit soort
processen, waarbij de burgeradviseurs alle ruimte en mogelijkheden wordt geboden
hun werk te doen.
36
Burgerjury in Oude-IJsselstreek
Experimentgemeente
De gemeente Oude-IJsselstreek was in 2009 één van de twaalf experiment­gemeenten
van In actie met burgers! De gemeente ging op zoek naar nieuwe democratische
werkvormen om de interactie tussen inwoners, gemeentelijke organisatie en politiek
te verbeteren en vast te stellen welke essentiële onderdelen en spelregels er nodig zijn
voor democratische vernieuwing. Hierbij speelde de herindeling mee. In de
voormalige kleinere gemeenten bestond een sterke betrokkenheid van burgers,
ondernemers en maatschappelijke organisaties. De gemeente wilde nu kijken hoe die
betrokkenheid te vertalen was naar een moderne aanpak passend bij de
grootschaligere bestuursverhoudingen en zo de al dan niet vermeende afstand tussen
burger en bestuur verkleinen.
De Bond van Honderd
In juni 2009 kwamen onder de noemer de ‘Bond van Honderd’ zo’n 70 burgers,
raadsleden, wethouders en de burgemeester van de gemeente Oude-IJsselstreek
samen. Met de Bond van honderd wilde de gemeente meer burgers bereiken dan
zij tot dan toe deed. Een van de doelstellingen was ook een manier te vinden om de
mensen die er niet bij waren, toch te bereiken. De Bond van Honderd is op zichzelf
al zo’n vernieuwende manier, mede omdat Oude-IJsselstreek samen met de burgers
wilde onderzoeken hoe hun inbreng vorm kan krijgen. Op de bijeenkomst in juni 2007
werd gericht gesproken en doorgedacht op mogelijke experimenten, te weten een
burgerjury, een burgervisitatie of een burgerbegrotingsforum.
Bouwstenen voor vormgeving van burgerparticipatie
De brainstorm leidde tot een aantal bouwstenen voor burgerparticipatie, zoals:
• Geef iedere belangenvereniging een eigen contactpersoon.
• Werk met een kerngebonden budget.
• Sluit een convenant tussen de raad en belangenverenigingen.
• Stel een politiek onafhankelijk burgerpanel in.
• Denk na over een makkelijk bereikbaar digitaal platform, waarop ook interactie met
de burgers mogelijk is door bijvoorbeeld MSN.
• Gebruik werkvormen als keukentafelgesprekken, trainingsmethoden en
straatinterviews.
• En het advies: “Onderzoek eerst een aantal casussen die nu lopen of zijn afgerond,
zodat we hiervan kunnen leren en het in de toekomst beter kunnen aanpakken.”
37
Vormgeving: drie concepten
Burgerjury: De Bond van Honderd concludeerde dat zo’n jury wel moest bestaan uit
een doorsnede uit de maatschappij en goed geïnformeerd op pad moest kunnen gaan.
Wanneer je als gemeente(raad) dit experiment ingaat, moet je er daadwerkelijk voor
gaan dat burgers jou een advies geven. Het moet om een zwaarwegend en goed
beargumenteerd advies kunnen gaan. Dus de jury moet goed van informatie worden
voorzien en toegang krijgen tot relevante stukken. De gemeenteraad behoudt
overigens zijn taak in het democratisch proces. Daar verandert de instelling van
een burgerjury niets aan.
Burgervisitatie: Het mogelijke experiment van een burgervisitatie is erop gericht dat
een groep van drie tot zes burgers die niet politiek betrokken zijn, kijken naar wat er
goed gaat en wat er beter kan binnen de gemeente. Een onafhankelijke club die als het
ware de blinde vlekken signaleert. Belangrijk is het om goed te bekijken wat de rol van
de visitatiecommissie precies moet worden, hoe je deze positioneert en wat de kaders
zijn waarbinnen de burgervisitatie kan werken.
Burgerbegrotingsforum: De Bond van Honderd bekeek ook hoe het mogelijk kon
zijn om met een burgerbegrotingsforum advies uit te brengen aan de raad nadat
het college de begroting heeft samengesteld. De conclusie werd getrokken dat het
burgerbegrotings­forum past in de bestaande procedure en op relatief eenvoudige wijze
inspraakmogelijkheden biedt.
De raad koos uiteindelijk voor de burgerjury als experiment om de interactie tussen
inwoners, gemeentelijke organisatie en de politiek te verbeteren. De burgerjury
(een groep van vijftig personen, willekeurig samengesteld via een loting), kreeg als
specifieke opdracht mee om te kijken of de voorzieningen in Oude IJsselstreek goed
over de verschillende kernen zijn verdeeld. De burgerjury ging in februari 2010 aan het
werk. De twee andere experimenten met burgervisitatie en burgerbegrotings­forum
worden waarschijnlijk op een later moment uitgevoerd.
Opzet van de burgerjury
Onder begeleiding van Kees Niemöller (Radboud Universiteit) werden de volgende
afspraken gemaakt:
• ongeveer 75 leden die een doorsnede vormen van de lokale bevolking
(geselecteerd op leeftijd, geslacht, opleiding, kern en etniciteit)
• een advies over de volgende vraag: “Bent u tevreden over de huidige verdeling van middelen
en voorzieningen over de vijftien kernen in Oude-IJsselstreek? Zo nee, is een aanpassing van deze
verdeling gewenst? Zo ja, wat zou er dan in de verdeling moeten veranderen?”
• één bijeenkomst waarvoor de leden een vergoeding krijgen
38
• de beschikking over feitelijke en gebalanceerde informatie over de verdeling
van middelen en voorzieningen over de kernen de taken en bevoegdheden van
de gemeente in deze (informatiebrochure)
• daarnaast op de dag zelf ondersteuning door deskundigen en belanghebbenden
discussie in kleine groepen onder leiding van neutrale, professionele moderatoren
en een dagvoorzitter en daarnaast plenaire discussie over de vraagstelling
• als resultaat een adviesrapport dat een week later aangeboden zal worden aan
het raadspresidium, dat heeft toegezegd het advies te zullen betrekken in de
beraadslagingen over de verdeling van de middelen en voorzieningen van de
volgende raadsperiode.
Deze opzet werd besproken in een raadscommissie samen met leden van De Bond van
Honderd. Belangrijk aandachtspunt was of er voldoende mensen zouden participeren
in dit project en of de samenstelling van de burgerjury voldoende representatief zou
zijn. De begeleider gaf aan dat het aantal aanmeldingen veelal zo groot is dat bijna
altijd wel een representatieve groep kan worden gevormd. Aandacht voor de
samenstelling en selectie van de jury was een duidelijk criterium dat werd
meegenomen in de verdere opzet.
Een ander belangrijk aandachtspunt was de status van het adviesrapport van de
burgerjury. Enerzijds moet het niet te vrijblijvend zijn en zo zijn invloed verliezen,
anderzijds neemt de burgerjury niet de rol van de gekozen volksvertegenwoordiging
over. Belangrijk is dat de burgemeester garandeerde dat het advies zeer serieus zal
worden genomen en dat de politici zullen uitleggen wat ze met het advies hebben
gedaan en waarom. Raadsleden gaven zelf aan dat de raad met hele goede argumenten
moet komen als hij besluit het advies naast zich neer te leggen.
Er zal zeker ook de nodige publiciteit zijn rondom het adviesrapport, wat ook van
invloed zal zijn. In de raadscommissie is afgesproken om enige maanden nadat het
adviesrapport is aangeboden, de Bond van Honderd te betrekken bij een terugblik op
wat ermee is gedaan.
Burgerforum (opgetekend uit ‘Burger aan zet’ ) 8
Randvoorwaarden
De essentie van een burgerforum is dat de deelnemers kunnen discussiëren, hun
opvattingen beargumenteren en ook steeds de mening van de andere deelnemers tot
zich nemen. Wil je deze dynamiek bereiken, dan moet wel worden voldaan aan een
aantal randvoorwaarden. De deelnemers moeten van te voren met elkaar afspraken
maken en deze hebben geaccepteerd. Denk aan spelregels als ruimte laten aan andere
8
‘Prof. Dr. M. Leyenaar: De burger aan zet’ In: Burgerforum: theorie en praktijk. Faculteit der
Managementwetenschappen, Radboud Universiteit Nijmegen, februari 2009
39
meningen, ruimte vragen voor eigen opvattingen, erkenning van en respect voor het
belang van ieders inbreng.
Het inzetten van professionele, onafhankelijke en met betrekking tot het onderwerp
van de discussies neutrale moderatoren, is essentieel. Zij zijn er uiteindelijk
verantwoordelijk voor dat iedereen inbreng kan leveren en dat niet wordt afgeweken
van het onderwerp waar het over gaat.
Dus is het ook essentieel dat het de deelnemers exact weten waarover en waarom zij
met elkaar in gesprek gaan. De vraagstelling is bepaalt de effectiviteit van het beraad
van de deelnemers. Burgerfora kunnen gaan over hele concrete vragen, die van belang
zijn voor een gemeentebestuur en waarover men een gefundeerde mening wil hebben
van een doorsnede van de burgers.
Representativiteit
Vrijwel alle door Leyenaar onderzochte burgerfora liepen tegen eenzelfde probleem
op: een oververtegenwoordiging van hoger opgeleiden en politiek geïnteresseerden en
een ondervertegenwoordiging van allochtonen. Leyenaar stelt dat men daar “als men het
probleem vroegtijdig onderkent, wel het nodige aan (kan) doen. Streven naar zo goed mogelijke
afspiegeling in plaats van statistische perfecte representativiteit verhelpt het probleem enigszins,
maar het blijft een lastig onderdeel van het proces. Om tot een zo goed mogelijke afspiegeling van de
betrokken groepen in de populatie te komen zal men nauwkeurig te werk moeten gaan en er voldoende
middelen voor moeten uittrekken”.
Een belangrijke voorwaarde is dat die groepen burgers die door de uiteindelijke
politieke besluitvorming worden geraakt, ook daadwerkelijk zijn vertegenwoordigd.
Invloed/impact
De impact op de politieke besluitvorming is moeilijk te meten. Leyenaar onderscheidt
twee zaken: “werkelijke impact op de verdere besluitvorming (coproductie)” en “het serieus nemen
van de uitkomsten door de betrokken bestuurders (advisering)”.
Voor de deelnemers is vooral het laatste van belang. Zij weten en accepteren dat
de uiteindelijke besluitvorming in andere organen plaatsvindt, maar willen wel de
zekerheid dat hun advies daarbij zwaar meeweegt. Ze krijgen deze garantie wanneer
een wethouder dit publiekelijk uitspreekt of wanneer raadsleden en andere
bestuurders aanwezig zijn bij het in ontvangst nemen van de bevindingen van
het forum.
De media spelen een rol bij het onder de aandacht van een groter publiek brengen van
het burgerforum. Die aandacht maakt anderen zich ervan bewust dat zijzelf zich ook
met de politiek kunnen bemoeien en het vergroot het draagvlak voor de resultaten.
Het hele proces moet transparant en toegankelijk zijn. Een mooi middel is een eigen
website waardoor overige burgers kunnen meedoen aan de discussie. Zo’nwebsite
kan dan tegelijkertijd dienen als communicatiekanaal tussen de deelnemers aan het
burgerforum en de overige burgers. Aandacht in de media maakt ook dat de politieke
besluitvormers de resultaten minder makkelijk kunnen negeren of bagatelliseren.
40
Haarlemmerliede en Spaarnwoude - Strategische visie
Casus
Van kleinere gemeenten wordt wel gezegd dat ze niet goed berekend zouden zijn op
hun taken. Ze zijn minder bestuurskrachtig, zoals dat dan heet. De zelfstandigheid
van deze gemeenten wordt ter discussie gesteld, waarbij vaak het criterium van
inwoneraantal gehanteerd wordt. De Minister van BZK nuanceerde deze opvatting:
voor haar is niet het inwoneraantal maar de bestuurskracht van een gemeente
doorslaggevend. Terecht, want er zijn voldoende kleinere gemeenten die zich goed
redden. Haarlemmerliede en Spaarnwoude is zo’n gemeente. Deze gemeente heeft een
stevige strategische positie in de regio, ontleend aan de groene buffer én aan de rijke
lokale democratie met haar stevige gemeenschapszin en de korte lijnen tussen burgers
en bestuur.
Om zelfstandig en bestuurskrachtig te blijven stelde de gemeente Haarlemmerliede en
Spaarnwoude een strategische visie op. Daarin wordt de gewenste ontwikkeling van de
gemeente op hoofdlijnen beschreven. Ook zijn de strategische opgaven benoemd die
de gemeente zal uitvoeren om deze visie te kunnen realiseren.
De visie geeft antwoord op vragen als: Hoe kan de gemeente Haarlemmerliede
en Spaarnwoude als zelfstandige gemeente voortbestaan in het licht van de
toekomstige ontwikkelingen? Hoe kan de gemeente optimale bestuurskracht
ontwikkelen in het gemeentelijke krachtenveld van Amsterdam, Haarlem,
Haarlemmermeer, Zaanstad en Velsen?
De strategische visie is een richtsnoer voor de toekomst van de gemeente.
Niet alleen voor het gemeentebestuur, maar ook voor de lokale gemeenschap en
de buur­gemeenten. Want zij zullen samen inhoud moeten geven aan de gewenste
toekomst. Daarom heeft de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude de dorps­
raden, bewoners en de vertegenwoordigers van instellingen, belangengroepen, het
bedrijfs­leven en buurgemeenten betrokken bij het opstellen van de strategische visie.
Het proces in tijd
In het raadsprogramma 2006-2010 gaf de gemeenteraad van Haarlemmerliede en
Spaarnwoude het college van B&W opdracht om een strategische visie op te (laten)
stellen. Het college nam dit over in zijn collegeprogramma. De strategische visie moet
duidelijkheid verschaffen over de toekomstige ontwikkeling van de gemeente, met als
belangrijk uitgangspunt een zelfstandig en bestuurskrachtig Haarlemmerliede en
Spaarnwoude.
Het college ontwikkelde in 2008 een stappenplan, dat erin voorzag om binnen een jaar
te komen tot een strategische visie. De gemeente koos ervoor bewoners, bedrijven en
(belangen)organisaties een ruime stem te geven. De raad werd na elke fase
geïnformeerd over de voortgang. Ook speelden de raadsleden een luisterende rol (in
41
beginfase) en een faciliterende rol (in de arenaconferentie). Vanzelfsprekend sprak
de raad het definitieve oordeel over de strategische visie uit namens alle
belanghebbenden.
Het college vroeg de bureaus De Beuk Organisatieadvies en SGBO om ondersteuning te
bieden in het proces van de ontwikkeling van de visie, de beschrijving van de scenario’s
en de redactie van de strategische visie. Zij gaven de betrokkenheid met bewoners,
belanghebbenden en bedrijven op diverse momenten in het proces vorm en
begeleidden bijeenkomsten.
Het proces voltrok zich in vier fasen. In november 2008 is met bewoners van de
drie kernen de Agenda voor de Toekomst opgesteld. De uitwerking en verdieping
van  drie ontwikkelingsscenario’s kwamen in februari en maart 2009 tot stand via
creatieve sessies in een restaurant in het recreatiegebied, rondrijdend in een bus door
de gemeente en in fort Penningsveer. De confrontatie van de voor- en nadelen van de
scenario’s vond plaats op 18 mei 2009 tijdens een Arenaconferentie met stieren en
tribunes in de sporthal van Spaarndam. Op 30 juni 2009 bespraken raad en college van
Haarlemmerliede en Spaarnwoude de uiteindelijke strategische visie in eerste
instantie. De visie is 24 november 2009 in de gemeenteraad vastgesteld. Hiervoor is een
bijzondere raadsvergadering bijeengeroepen in Sugar City, met uitzicht op de
gemeente. Bij deze vergadering waren circa 100 (!) belangstellenden aanwezig.
Het proces in randvoorwaarden
De raadscommissie besprak de randvoorwaarden voor de ontwikkeling van de
strategische visie. Daaruit formuleerde de raad spelregels voor het proces en
één vertrekpunt.
Spelregels: De gemeenteraad blijft tijdens het proces aangehaakt door op de
bijeenkomsten aanwezig te zijn. Na elke fase (agenda, scenario’s en besluitvorming)
wordt de raad geïnformeerd en kan hij ingrijpen als hij dat nodig acht. (Dat is niet
gebeurd, de raad was tevreden over het verloop en de opbrengst van het proces.)
Vertrekpunt: De zelfstandigheid van de gemeente is geen doel op zich, maar wordt van
tevoren als effectief middel gezien voor het contact tussen bewoners en de politiek.
Daarom werd het als vertrekpunt meegegeven, waarbij er ruimte was voor deelnemers
in het proces om een andere onderbouwde mening te geven.
Het proces en de participatie
De gemeenteraad besprak de aanpak en planning van de participatieve manier waarop
de strategische visie zou worden ontwikkeld. Met de vaststelling gaf hij hetkader voor
het proces en zijn eigen rol aan.
42
In november 2008 is met bewoners besproken welke onderwerpen op de Agenda
voor de Toekomst moesten komen. De raadsleden waren als toehoorders op
deze bijeenkomsten. Er werden drie ontwikkelingsscenario’s geformuleerd, die
drie uiterste richtingen vertegenwoordigden, waarbij ook de rol van de politiek en
de relatie met de inwoners onderwerp van gesprek was. De uitwerking en verdieping
van drie scenario’s vond plaats in creatieve sessies met bewoners, ondernemers en
(maatschappelijke) organisaties.
Tussentijds bleek dat jongeren ondervertegenwoordigd waren in het proces.
Zij werden met de Ik-Ver-Tel-Mee zuil bij het sportpark gevraagd naar hun ideeën
over de toekomst, wat bruikbare input opleverde.
De confrontatie van de voor- en nadelen van de scenario’s vond plaats tijdens een
Arenaconferentie. De scenario’s Levendig en Leefbaar werden als stier de arena
binnengeleid en door de tribunes wordt beoordeeld, aangepast en verrijkt.
De tribunes stelden een criterium/invalshoek/perspectief voor om het scenario
te beoordelen: zelfstandige en bestuurskrachtige gemeente - positie in de regio diversiteit - meer kernen. Door deze vorm raakten alle deelnemers (bewoners,
ondernemers, ambtenaren, politici en andere betrokkenen) niet alleen goed op
de hoogte van de meningsvorming over de gewenste visie, maar werkten zij hier
ook actief aan mee en werden enthousiast over de inhoud. Doordat de Arena in
één ruimte plaatsvond (de sporthal), hoefde er niet teruggekoppeld te worden
uitwerkgroepen en ontstond collectiviteit. Tijdens deze bijeenkomst werden de
scenario’s verrijkt, zonder dat er echt sprake was van een keuze. Wel werd een
duidelijke voorkeur bij de bevolking merkbaar. De aanwezige raadsleden waren
gespreksleiders van de verschillende tribunes en werden ook door bewoners bevraagd
op hun voorkeuren en belangen. Zo waren ze als volksvertegenwoordiger zichtbaar en
aanspreekbaar en konden ze de breedte van de discussie overzien.
De rol van de gemeenteraad
De raad was tijdens het proces enkele malen actief. Geheel aan de voorkant in zijn
kaderstellende rol als opdrachtgever. Tussen de verschillende fasen in met zijn
controlerende/toetsende taak op het proces en op de rijkdom van de inhoud en
de mate waarin bewoners betrokken waren. Tijdens de arenaconferentie en bij de
behandeling in de raadscommissie in zijn opiniërende rol. En als besluitvormend
orgaan aan het einde van het proces. Veel individuen en belangengroepen spraken
de raad aan, waarmee hij ook zijn volksvertegenwoordigende taak heeft gepakt.
De grote opkomst bij de besluitvormende vergadering bewees de betrokkenheid
van een grote groep burgers.
43
Kaderstellende rol
De raad pakte zijn kaderstellende rol in het participatieproces meer op het proces dan
op de inhoud. Uiteraard noemde hij wel onderwerpen die hij belangrijk vond (zoals
het groene karakter), maar hij koos er bewust voor de inhoud ‘uit de bevolking te
halen’.
Het vertrekpunt van een bestuurskrachtige en zelfstandige gemeente is ook een kader,
waarbij men openstond voor tegenargumenten (bij voorbeeld wat als de lasten te hoog
worden voor een zelfstandige gemeente?).
Toetsende rol
Tussen alle fasen in het proces had de raad gelegenheid om de procesgang te toetsen.
Bij veel bijeenkomsten luisterden raadsleden als toehoorder mee. Over de scenario’s
vond een opiniërende raadsbijeenkomst plaats, waarbij fracties al een idee kregen of
de visie paste bij hun denkwijze. De raad was actief betrokken bij de arenaconferentie
en bij het debat in de besluitvormende vergadering, waarbij zowel over de kwaliteit
van het proces als over de inhoud van de toekomstvisie positief is geoordeeld.
Volksvertegenwoordigende rol
De raad was als opdrachtgever en in verschillende rollen betrokken. Bij de bijeen­
komsten waren leden zichtbaar en aanspreekbaar. Steeds legde de dagvoorzitter aan de
aanwezigen uit in welke rol de raadsleden er waren, zodat hierover geen misverstanden
konden ontstaan.
Tussen de opiniërende en besluitvormende fase zat flink wat tijd, wat ruimte gaf voor
het raadplegen van de achterbannen en de inbreng van belangen van bewoners en
ondernemers bij de fracties. Hier is aantoonbaar gebruik van gemaakt.
De grote opkomst bij de bijeenkomsten en de manier waarop de raadsleden zich aan
hun rol hielden, gaven de bewoners alle ruimte. Daarbij konden de raadsleden vanuit
hun volksvertegenwoordigende rol accenten leggen.
Omgaan met je rollen als raad
1 Veel ruimte geven aan bewoners en bedrijven vraagt om moed van de raad en
vertrouwen in het proces én de inhoud (kennis in de samenleving). Het vraagt
ook om vertrouwen in elkaar, dus elkaar de ruimte geven en gunnen.
2 Bouw momenten in waarop je als raad geïnformeerd wordt. Dan ben je op dehoogte
van de voortgang van het proces en hoe de inhoud zich ontwikkelt. Waar nodig kan
dan worden bijgestuurd. Je bent zo ook zichtbaar geïnteresseerd en aanspreekbaar,
ook al geef je nog geen inhoudelijke oordelen.
3 Wees je bewust van de rolverdeling: raad stelt kaders en is opdrachtgever, college
voert uit als opdrachtnemer. Raadsleden en ambtenaren kunnen de ‘couleur local’
aanbrengen. Het proces is een mooie kans voor een goed gesprek met je bevolking.
44
Binnenmaas - Vitale kernen
Casus
Binnenmaas is op 1 januari 1984 ontstaan door een gemeentelijke herindeling en per
1 januari 2007 voegde zich de kern ‘s-Gravendeel daarbij. In de gemeente ontstond na
de uitbreiding van vijf naar zes dorpen behoefte aan een toekomstvisie. Daarin moest
duidelijk worden hoe om te gaan met de voorzieningen in de hele gemeente vanuit de
samenhang tussen de verschillende kernen.
De voorgeschiedenis leerde dat er al heel veel was onderzocht en geschreven over
de toekomst van de kernen en hun samenhang, maar dat dit nooit politiek was
behandeld of tot concrete beslissingen had geleid. Met de uitbreiding werd
behandelen en beslissen steeds urgenter.
De gevolgde aanpak kreeg duidelijk een proceskarakter, hoewel eerst was gedacht aan
een project. De opdracht voor het proces (uitgevoerd door p2managers) omvatte ook
een participatieaanpak bij de visieontwikkeling.
Het visieproces kende vier fasen:
Fase 1
Weg vrijmaken
Wat is het gezamenlijke doel van het project en hoe pakken we
het aan?
Fase 2
Weten
Wat verstaan we onder het begrip vitaliteit en hoe is het op dit
moment gesteld met de vitaliteit in de zes dorpen?
Fase 3
Wensen
Welke wensen leven er bij bestuurders, inwoners en
maatschappelijke organisaties op het gebied van vitaliteit?
Fase 4
Kiezen
Op welk toekomstbeeld koersen we af en welke middelen
zetten we daarvoor in?
Bestuurders, inwoners en maatschappelijke organisaties waren in alle fasen betrokken,
waarbij het zwaartepunt per groep verschilde. Inwoners en organisaties waren vooral
actief in fase 2 (weten) en fase 3 (wensen), terwijl bestuurders ook in fase 1 (weg
vrijmaken) en fase 4 (kiezen) een grote rol speelden.
Het proces in randvoorwaarden
Er lag al veel materiaal, waarop nog niet echt gehandeld was. Raad en college werkten
er samen naar toe om duidelijk te krijgen waar wel en niet overeenstemming over was
en wat wel en wat niet bespreekbaar was met de deelnemers in het participatieproces.
Aan het begin zijn hiervoor werkconferenties georganiseerd en tijdens het proces is de
vinger continu op de pols gehouden. Tussentijds kreeg de raad ontwikkelingen en
45
herijkingsmogelijkheden voorgelegd, waardoor de beïnvloedingsruimte voortdurend
onder de aandacht was en kon worden geherdefinieerd.
Het proces en de participatie
Er is goed aandacht besteed aan de voorkant van het proces om vast te stellen hoe ver
men zou willen gaan met burgerparticipatie in het project. Aan de hand van de
participatieladder zijn keuzes gemaakt en bediscussieerd. Duidelijk was dat het
gemeentebestuur ruim baan wilde bieden voor inbreng van maatschappelijke partners
en inwoners. Deze opvatting van de gemeenteraad en college is op het project van
grote invloed geweest. Ook is vastgelegd hoe de standpunten in de gemeenteraad en in
het college lagen. Zo werd duidelijk waar overeenkomsten en waar nog grote
verschillen van inzicht aanwezig waren over het te voeren beleid.
Een mooi moment in de aanloop naar het project was een (reeds gepland) werkbezoek
van de raad aan de kern Westmaas. Die avond is een start gemaakt metde
vitaliteitsdiscussie. Onder leiding van de burgemeester werd over diverse onderwerpen
gesproken. Er bleken volop ideeën te bestaan en de aanwezigen gaven duidelijk aan dat
zij actief mee wilden denken over de toekomst van Westmaas.
Daarna volgden gesprekken in de dorpen met sleutelpersonen, over hun visie op de
toekomst van de kern en van Binnenmaas als geheel, en met de maatschappelijke
partners in Binnenmaas, over de samenhang in voorzieningen tussen de kernen. Deze
manieren van in gesprek gaan waren nieuw voor de kernen en voor de betrokkenen, en
leidden tot meer zicht op de onderlinge verhoudingen.
Nadat al deze informatie was ingewonnen, kwamen de bewoners uit de kernen dorpen
aan bod. In de kernen konden zij inspreken bij de Ik-Ver-Tel-Mee zuil, op straat, in
verzorgingshuizen en bij scholen. Dat leverde zo’n 1000 filmpjes met korte
videoboodschappen op. Compilaties daarvan werden gebruikt tijdens debatavonden
en in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Op basis van al het tot dan toe
ingewonnen materiaal zijn scenario’s gemaakt over de toekomst van de voorzieningen
en ook over de geëigende rol van de gemeente om deze visie te realiseren.
In de laatste fase voor vaststelling van de visie in de raad gingen bewoners en
maatschappelijke partners op debat- en gespreksavonden in gesprek met college
en ambtenaren. De raadsleden waren daar als toehoorders bij aanwezig.
Uiteindelijk is de visie unaniem door de raad vastgesteld en volgt in 2010 de
implementatie.
De rol van de gemeenteraad
De raad is actief betrokken en stelde zich lopende het proces ook steeds actiever op.
Belangrijk was de slag van de traditionele vertegenwoordigende rol vanuit de directe
lijn met de eigen kern naar het overstijgende niveau van Binnenmaas als een geheel
46
groter dan de som der delen. Daar komt ook de spanning bij van wanneer je nou
de touwtjes wat laat vieren en wanneer je ze weer aantrekt.
De raadscommissie maatschappelijke zaken ruimde iedere commissievergadering tijd
in voor terugkoppeling en zonodig bijsturing van het project. De raadscommissie
wijzigde het plan van aanpak door te kiezen voor intensivering van de activiteiten
gericht op het maken van interactief beleid met maatschappelijke partners,
sleutelpersonen en inwoners in alle dorpen.
Daarnaast participeerden raadsleden en collegeleden zowel bij de activiteiten van
Ik-Ver-Tel-Mee als bij de avonden in de dorpen actief.
Kaderstellende en toetsende rol
In een proces als dit komen de kaderstellende en de toetsende rol sterk samen. Bij de
regelmatige terugkoppeling was er continu aandacht voor de beïnvloedingsruimte:
de kaders werden op basis van wat men had gehoord en gezien bevestigd of herijkt.
De raadscommissie maatschappelijke zaken speelde hierin een belangrijke rol.
Volksvertegenwoordigende rol
In een gemeente die uit verschillende kernen bestaat, waartussen de samenhang
nooit goed is besproken, ligt een zekere vorm van cliëntelisme snel voor de hand.
Het invullen van de volksvertegenwoordigende rol als raadslid van Binnenmaas en
niet van een kern, was een groeiproces dat een deel van de raad nog moest doormaken.
De manier waarop zij hun rol konden invullen – als toehoorder bij debatten en als
interviewer bij de Ik-Ver-Tel-Mee zuil – ondersteunde dit leerproces. De raadsleden
werden zichtbaarder en ontdekten zelf welk potentieel er was aan menselijk en
maatschappelijk kapitaal in Binnenmaas. Dat vormt een van de mooie essenties van
de volksvertegenwoordigende rol.
Omgaan met je rollen als raad
1 Neem aan het begin van een participatieproces de tijd om goed de kaders en
randvoorwaarden te bespreken en vast te stellen. Communiceer dit naar alle
betrokkenen.
2 Blijf alert op de ontwikkelingen, laat je daarover goed informeren en houd stevig
de vinger aan de pols. Bevestigen en herijken hoort erbij, in een proces lopen zaken
soms anders dan je kunt voorzien. Dat is het verschil met een op een concreet
resultaat gericht project. Een raadscommissie is een mooi podium voor terug­
koppeling en doorpraten over het procesverloop.
3 Neem alle kansen waar om je zichtbaar betrokken te tonen. Dat kan als toehoorder,
maar ook als gespreksleider of interviewer. Let er dan wel op dat je als raadslid
informatie haalt en nog niet hoeft te geven. Aan het einde van het proces, als
beslissingen moeten vallen, ben je als raadslid bij uitstek aan bod om je mening
en standpunt af te geven.
47
4 Realiseer je altijd dat je voor het dilemma kunt komen te staan dat je kern- of
wijkoverstijgende beslissingen moet nemen als raadslid. Dus weet waar je je directe
lijn met een kern of wijk moet loslaten om voor de hele gemeente tot een besluit te
komen, maar ook wanneer je dat juist niet moet doen.
48
Intermezzo: Proefarena in Tiel
De gemeente Tiel investeert al een aantal jaren intensief in het versterken van het
vertrouwen van burgers in de lokale overheid, in het vergroten van de betrokkenheid
van haar inwoners en in het verkleinen van de afstand tussen bewoners en bestuur.
Tiel heeft daarmee ervaring opgedaan in enkele grote projecten. In de publicatie­reeks
Burgerparticipatie in Tiel deelde de gemeente haar ervaringen met anderen. Van succes­
factoren tot valkuilen, alles komt uitgebreid aan bod in de beschrijvingen van de
verschillende toegepaste manieren om de inwoners te betrekken bij gemeentelijke
ontwikkelingen.
Gesprek over burgerparticipatie tussen bewoners, raad, college en ambtenaren
Eind 2009 nam burgemeester Steven de Vreeze het initiatief tot een interactief gesprek
over burgerparticipatie en burgerbetrokkenheid anno 2010. Interactief, want het
gesprek werd georganiseerd tussen bewoners, raadsleden, collegeleden en ambtenaren
van de gemeente.
Gekozen werd voor een arena. In deze werkvorm wordt een vraagstuk voorgelegd
aan vier tribunes. De eerste tribune beoordeelt de casus en brengt veranderingen
en verrijkingen aan. Daarna beoordeelt de tweede tribune het aangepaste vraagstuk
en doet daar ook weer voorstellen over. Zo gaat het door. Na behandeling door de
vierde tribune is de eerste tribune weer aan de beurt om de gemodificeerde casus
te beoordelen en te verrijken. Pas als alle tribunes tevreden zijn kan het vraagstuk
de arena verlaten.
49
De tribunes vertegenwoordigden groepen uit het gemeentelijk krachtenveld rond
burgerparticipatie: bewoners, raadsleden, collegeleden en ambtenaren. Elke tribune
keek vanuit haar eigen invalshoek naar de casus en reageerde op de vraag welke mate
en vorm van participatie zij hierop zou voorstellen. De groepen formuleerden vooraf
hun eigen criteria aan de hand waarvan zij de casus en de vraag over de participatie
wilden beoordelen.
Verschillende perspectieven en verschillende criteria
Door deze conferentievorm worden alle deelnemers zich bewust van de verschillende
perspectieven die spelen. Ook wordt duidelijk hoe die perspectieven zich vertalen naar
de rol die de groep speelt in de samenleving.
Voor de start van de arena voelden de deelnemende bewoners zich in de minderheid.
bewoners zien de gemeente namelijk vrijwel altijd als één geheel. Toen de aanwezigen
zich opdeelden in tribunes, die alle vier aardig gevuld waren, werden de vier groepen
zichtbaar. Het was voor de bewoners interessant om tijdens de arena te zien hoe de
verschillen lagen tussen raadsleden, collegeleden en ambtenaren.
De belangrijkste criteria per tribune
Bewoners
laagdrempeligheid van het proces
uitgaan van vertrouwen in elkaar en elkaars kunnen
transparantie van het proces
transparantie van het proces
Raadsleden
weten met wie je praat (representatief genoeg?)
duidelijkheid over de grenzen van het onderwerp
duidelijke afspraken maken over het proces
kiezen voor geschikte onderwerpen
open en heldere communicatie, waaronder het terugkoppelen wat er is gedaan
met de opgehaalde informatie
Collegeleden
verwachtingen managen is essentieel
bewust kiezen voor de inzet van participatie (geen oneigenlijke redenen)
duidelijke keuzes maken over de mate van participatie (volgens de
participatieladder)
Ambtenaren
het moet gaan om algemeen belang (in ieder geval meer dan van één individu)
helder en begrijpelijke communicatie
vasthouden aan de kern van het vraagstuk
heldere afspraken over rol- en taakverdeling
Verschillende reacties op de casussen
Twee fictieve casus werden door de arena geleid: ‘Betaald parkeren op de Waalkade’
en ‘Sociaal pension in Tiel’. De vier tribunes reageerden vanuit hun perspectief en
50
criteria op de vraag over de mate en vorm van participatie. Ook hier waren weer
verschillen te zien.
Ambtenaren
De onderwerpen raken duidelijk het algemeen belang en zijn daarom voor
participatie vatbaar, maar dan wel op de tree ‘informeren’ van de participatie­
ladder. Het gaat om begrip (en draagvlak) kweken, in gesprek komen en
uitleggen wat de gemeente ermee wil bereiken. Het is aan de ontvanger wat
deze met de informatie doet.
Collegeleden
Het besluit tot betaald parkeren als principe is niet meer voor participatie
vatbaar. Wel is bij hoe het besluit moet worden vormgegeven, betrokkenheid
van belanghebbenden zeker op haar plek.
Bij het vestigen van een sociaal pension moet het college de raad - als gekozen
volksvertegenwoordigers – criteria en locaties voorleggen; de beslissing is aan de
raad. Bij de uitvoering is wel participatie gewenst met omwonenden en andere
betrokkenen.
Bewoners
Het is vooral belangrijk om vertrouwen van belanghebbenden te winnen door
transparant te zijn en als bestuur je betrokkenheid te laten zien. Dat is meer dan
informeren alleen. Er moet wel iets te bespreken en uit te wisselen zijn, want
waarom zou je anders ergens naar toe gaan als belanghebbende? Als een
principe van betaald parkeren al vaststaat, dan gaat het dus daar niet meer over.
En het vestigen van een sociaal pension is echt een bestuurlijke
verantwoordelijkheid. Wek niet de verwachting dat dat anders zou zijn.
Communiceer tijdens participatietrajecten ook duidelijk over het proces zelf.
Raadsleden
De raad moet als hoogste orgaan de burgers goed informeren over genomen
besluiten. Over de uitvoering van betaald parkeren kan de raad zelf ook
verschillende groepen belanghebbenden consulteren en dat weer terugkoppelen
naar de ambtelijke organisatie voor uitwerking. In een proces als dat van het
sociaal pension is het zeer belangrijk al heel vroeg open te communiceren (wees
de media voor) en vertrouwen te wekken. Ook moeten bewoners goed bij de
uitvoering worden betrokken en er vertrouwen in krijgen dat zij na uitvoering
met hun klachten daadwerkelijk ergens terecht kunnen.
Wat zegt dit over de rol van de gemeenteraad?
De raad heeft een belangrijke rol in het vertrouwen wekken van bewoners en andere
belanghebbenden dat goed met hun belangen wordt omgegaan. Tegelijkertijd bleek
tijdens de start van de arena dat de raad als eigenstandig orgaan niet zo zichtbaar is.
Immers bewoners kijken eerder naar de gemeente als één geheel dan drie aparte
geledingen raad, college en ambtelijke organisatie.
Vertrouwen wekken gaat door als raad te zorgen voor een goede communicatie naar
de bewoners en belanghebbenden en door het nemen van je verantwoordelijkheid
als hoogste en besluitvormend orgaan. En vervolgens je ook betrokken te tonen bij
de uitvoering van besluiten.
51
Omgaan met je rollen als raad
1 Neem je verantwoordelijkheid. Bij omstreden voorzieningen als een sociaal pension
beslist de raad en doet de raad er goed aan met het college in gesprek te gaan over
criteria en locatie. Het moet duidelijk zijn dat je hier als raad je verantwoordelijkheid
neemt als gekozen volksvertegenwoordiging en hoogste bestuursorgaan van de
gemeente.
2 Toon je betrokkenheid. Dat kan door zelf bewoners en belanghebbenden te
informeren over de onderbouwing van je besluiten. En door je te laten zien bij
de uitvoering, zonder de rol van college en ambtenaren over te nemen.
3 Committeer je aan het proces. Het gaat er niet alleen om of er burgerparticipatie
moet zijn, maar ook hoe en waartoe. Stel van tevoren een gezamenlijke aanpak vast,
zodat voor iedereen de kaders en spelregels duidelijk zijn en je elkaar daaraan kunt
houden.
4 Blijf altijd transparant op inhoud en proces. Het is een bekend gegeven: vertrouwen
komt te voet en vertrekt te paard. Door een enkele foute zet kun je het opgebouwde
vertrouwen in één keer tenietdoen. Houd elkaar als raad, college en ambtelijke
organisatie alert op het open en transparant communiceren met alle betrokkenen.
Arnhem - Ontwikkelingsvisie
Casus
Begin 2008 startte het participatieproces voor Stadsblokken-Meinerswijk. Dit is
een uiterwaardengebied in het hart van Arnhem ten zuiden van de Nederrijn,
met bijzondere natuurwaarden, zichtbare en onzichtbare cultuurhistorie en enkele
woonplekken. Bij hoogwater staat zo’n tweederde deel van het gebied onder water.
De gemeente wilde samen met zoveel mogelijk inwoners, belangengroepen en andere
belangstellenden een gebiedsvisie voor de toekomst van het gebied bepalen. Iedereen
kon meedenken en ideeën voorstellen. De gemeente zou zelf géén plannen inbrengen.
Van tevoren waren duidelijk de kaders aangegeven, waarin de bijzondere natuur- en
landschapswaarden en de rivierkundige eisen om de veiligheid binnendijks te
garanderen belangrijk waren.
In november 2007 had de raad ingestemd met de start van de visieontwikkeling
Stadsblokken-Meinerswijk, gebaseerd op een unieke open participatieve aanpak.
Het proces was opgedeeld in twee fases: de Verkenningsronde en de Uitwerkingsronde.
In de Verkenningsronde begin 2008 werd onderzocht welke ideeën er leefden onder
belanghebbenden en belangstellenden, wat leidde tot negen denkrichtingen voor het
gebied. In de Uitwerkingsronde werden de denkrichtingen ontwikkeld tot bouwstenen
(bijvoorbeeld op het gebied van water of cultuurhistorie). Bouwstenen konden worden
samengevoegd en zo uitgroeien tot bestanddelen van scenario’s. Op deze wijze werden
52
de resultaten van de Verkenningsronde vertaald in kansen, mogelijkheden en risico’s
voor het gebied. Dit resulteerde in een bevindingen­rapportage.
Op 14 december 2009 stelde de gemeenteraad de bevindingenrapportage vast,
waarmee het proces werd afgerond. In het bevindingenrapport staan de kader­stellende
uitgangspunten voor de ontwikkeling van het gebied. De volgende stap is het
uitwerken van een gebiedsvisie.
Het proces in randvoorwaarden
De randvoorwaarden voor de ontwikkeling van het gebied waren beschreven
in een Nota van Uitgangspunten. Daarin stonden de drie soorten spelregels
voor de invulling van Stadsblokken-Meinerswijk.
Opgaven: afkomstig van het Rijk (Rijkswaterstaat) en de provincie Gelderland, die in de
nieuwe gebiedsinvulling moesten worden gerealiseerd.
Ambities: geformuleerd door de gemeente Arnhem, waarvan de uitwerking niet
verplicht was, maar wel gewenst.
Uitgangspunten: de algemene beleidsregels, waarmee rekening moest worden
gehouden. Deze uitgangspunten gingen bijvoorbeeld over wonen in het gebied, het
verkeersbeleid in heel Arnhem, de functies van de dijken en het minimaal behouden
van de huidige waterkwaliteit.
Het proces en de participatie
De Verkenningsronde startte met een inspiratieperiode waarin informatie over het
gebied en over het participatieproces beschikbaar werd gesteld aan belangstellenden.
Daarna werden ideeën verzameld tijdens bijeenkomsten van de belangstellenden
met vakinhoudelijke specialisten en creatieven over de invulling van StadsblokkenMeinerswijk. De vervolgstap was dat de vele ideeën in kleiner verband verder werden
uitgewerkt tot voorlopige denkrichtingen voor het gebied. Deze werden in een
terugkoppelingsbijeenkomst teruggelegd en ten slotte vond er een presentatie van
de uitgekristalliseerde denkrichtingen plaats.
Daarna startte het ontwerponderzoek in de Uitwerkingsronde. Hiervoor werden
de deelnemers aan de werkateliers uit de Verkenningsronde uitgenodigd en enkele
indieners van plannen. Zo werd een brug geslagen tussen de twee rondes.
Via bouwstenen zijn mogelijkheden en beperkingen met belangstellenden verkend
en uitgediept om de eerste schetsen van de scenario’s te kunnen maken. Na twee
informatiebijeenkomsten waarin de ontwerp- en wateropgave in de breedste zin werd
toegelicht, zijn in drie avonden de meningen gepeild over de scenario’s. Die meningen
zijn opgenomen in de bevindingenrapportage.
53
Een belangrijke rol was weggelegd voor het Stadspanel, een groep van vijf Arnhemmers
en drie deskundigen die onder leiding van een onafhankelijke voorzitter reageerden
op de belangrijkste producten die in het planvormingsproces werden ontwikkeld.
Het Stadspanel gaf vanuit een onafhankelijk positie met schriftelijke reacties
kwalitatief hoogwaardig en evenwichtig advies aan de gemeenteraad. Het Stadspanel is
gevraagd in elk geval te reageren op de denkrichtingen en de scenario’s. Op verzoek van
het projectbureau of op eigen initiatief kon het panel ook andere producten van advies
voorzien.
Bouwstenen
formuleren
Scenario’s Bevindingenrapport
samenstellen en Advies
Participatieproces
nov
dec
jan
feb
mrt
apr
2009
Besluitvorming
Ontwikkelingsvisie
De rol van de gemeenteraad
De raad was enkele malen actief tijdens het proces. Geheel aan de voorkant in zijn
kaderstellende rol als opdrachtgever tot het proces, tussen Verkenningsronde en
Uitwerkingsronde opiniërend in zijn toetsende rol en tenslotte als besluitvormend
orgaan aan het einde van het proces. De raad werd op de hoogte gebracht van de
reacties/opvattingen van de verschillende adviesgroepen.
Kaderstellende rol
De kaders voor het planvormingsproces waren verwoord in de Nota van uitgangs­
punten Gebiedsontwikkeling Stadsblokken-Meinerswijk (september 2007). In deze
notitie zijn de meest relevante richtlijnen/uitgangspunten/beleidsvoorwaarden voor
de eventueel toekomstige transformatie van het gebied beschreven. De notitie was
onderdeel van de opdracht die de raad formuleerde voor het proces, te weten:
- alle aanwezige ideeën te verzamelen en te bundelen tot denkrichtingen
- vervolgens alle meningen over mogelijke toekomstige invullingen in beeld te
brengen, zowel van direct belanghebbenden zoals grondeigenaren, inwoners en
gebruikers, maar ook overige belangstellenden
- met als doel dat op basis van die informatie de raad als besluitvormend orgaan,
alles overziend, een richting kan bepalen voor de gebiedsvisie.
In de kaderstellende rol heeft de raad dus vooral opgetreden als opdrachtgever voor
het proces en er niet in eigen kring verder over gediscussieerd. De raad wilde zelf nog
geen plannen ‘opleggen’ en vooral de reacties en ideeën van de belangstellenden
afwachten.
54
Toetsende rol
Tijdens en aan het einde van het proces was er gelegenheid voor de raad om de gang
van het proces te toetsen. Bij veel bijeenkomsten konden raadsleden als toehoorder
meeluisteren. Ook ontving de raad een evaluatie van het procesverloop in de
Verkenningsronde.
Op twee momenten was de raad actiever betrokken.
Politieke peiling: Tussen Verkenningsronde en Uitwerkingsronde n juni 2008 was er
een informerende bijeenkomst over het participatieproces Stadsblokken-Meinerswijk, ter
ondersteuning van de Politieke Maandag. De Politieke Peiling werd in de hal van
het Stadshuis gehouden voordat de commissie Stadsprojecten zou beginnen. Tijdens de
bijeenkomst werd een terugblik gegeven over het verloop van het participatieproces tot
dat moment. Insprekers gaven een korte presentatie op de gekozen denkrichtingen en
raadsleden konden aan statafels in gesprek met verschillende bij het proces betrokken
partijen.
Besluitvorming: In december 2009 stelde de gemeenteraad de Bevindingen­rapportage
vast, waarmee het proces werd afgerond. In het rapport staan de kaderstellende
uitgangspunten voor de ontwikkeling van het gebied. De raad gaf het college de opdracht
om een gebiedsvisie uit te werken binnen deze kaders. Bij de vaststelling van de
Bevindingenrapportage nam de raad aanvullend twee moties en een amendement aan.
Ook beoordeelde de raad tijdens de behandeling het doorlopen participatieproces.
Volksvertegenwoordigende rol
Er trad een complicatie op die bij uitstek de politieke en volksvertegenwoordigende rol
van de raad raakt. Niet zozeer als raad als wel als raadsfracties en raadsleden.
Het onderwerp – het behoud van het groene, landschappelijke en natuurlijke karakter
van het gebied – ligt in Arnhem heel gevoelig. Tijdens de verkiezings­campagnes in
2006 lieten partijen zich ook uit over al dan niet ruimte bieden voor bebouwen van
het gebied. Zo was GroenLinks mordicus tegen meer bebouwing in Meinerswijk.
Na de verkiezingen nam GroenLinks plaats in het college. De coalitie zette in op het
burgerparticipatieproces en verbond zich aan het resultaat. Bij de besluitvorming
stond GroenLinks voor een dilemma, omdat de partij tegenstrijdige verwachtingen
had gewekt: die in de verkiezingstijd en die als coalitiepartner. Ze moest besluiten
ofwel haar verkiezingsbeloften niet gestand te doen ofwel de resultaten van het
participatieproces onrecht te doen. Dat kan het dilemma zijn van een gekozen
volksvertegenwoordiger.
Omgaan met je rollen als raad
1 Bezint eer ge begint of wel denk goed na over de verwachtingen die je in het verleden
hebt gewekt en wees je ervan bewust hoe je er in een andere situatie in kunt staan.
Dat hoeft je niet te weerhouden van een participatieproces, maar vergt wel uitleg aan
de voorkant en niet pas een verdediging achteraf.
55
2 Bouw toetsmomenten in. Dan ben je op de hoogte van de loop van het proces en
hoe de inhoud zich ontwikkelt. Je bent zo ook zichtbaar geïnteresseerd, ook al geef
je nog geen inhoudelijke oordelen.
3 Wees je bewust van de rolverdeling: raad stelt kaders en is opdrachtgever, college
voert uit als opdrachtnemer. Als je er bewust voor kiest zelf binnen ruime kaders
(inclusief de verplichte van andere overheden en reeds aangegane lokale
verplichtingen) nog geen invulling te geven maar daadwerkelijk een open
planvormingsproces in te gaan, dan heb je je daar ook aan te houden.
4 Ga goed om met verwachtingen van je eigen rol en die van degenen die je betrekt.
Dat gold in dit proces voor de rol die het stadspanel had. Het panel trad op als toetser
van het doorlopen proces. Het is van belang om van tevoren na te denken hoe je als
raad nog iets toevoegt als zo’n stadspanel het proces goed vindt en ook laat blijken
dat het inhoudelijk goed is aangepakt.
5 Denk goed na over hoe je omgaat met de aard van het resultaat. Dat kan door
rekening te houden met verschillende scenario’s over de omvang van de opkomst
en de mate van unanimiteit op de uitkomst van een proces.
Velsen - Samenspraak
Casus
In 2008 werd op voorstel van de burgemeester van Velsen een onderdeel uit het
collegeprogramma opgepakt: hoe kunnen we gaan experimenteren met burger­
participatie? Er was in de gemeente behoefte aan duidelijkheid over wat samen­spraak
met de burger inhoudt en hoe je dat vorm kunt geven. Wat wordt er al gedaan, hoe
wordt dat uitgevoerd en wat zou er verder moeten gebeuren?
Hoe staat het met de positie van de wijkplatforms? Is er naast deze in Velsen reeds lang
bestaande vorm van burgerparticipatie bij bewoners behoefte aan andere en nieuwe
vormen?
In maart 2009 gaf de gemeenteraad de conceptnota Inspraak en Samenspraak vrij om
samen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties te zoeken naar
antwoorden op vragen uit deze nota. Na een digitale enquête en een interactieve
thema-avond in september 2009 werd de nota herschreven met een nieuwe titel:
We houden contact. Deze werd in december 2009 besproken in een klankbord­overleg
met maatschappelijke organisaties en tijdens een openbare bijeenkomst.
Na aanpassingen op basis van deze bijeenkomsten is de uiteindelijke versie van de nota
We houden contact in januari 2010 door de raad goedgekeurd.
Het proces in randvoorwaarden
De eerste bouwstenen voor burgerparticipatie waren al gelegd met de verordening
Burgerinitiatief (2001), de Inspraakverordening Velsen (2005), de Referendum­
56
verordening (2007) en in het collegeprogramma Velsen 2006-2010 ‘Samen-werken
aan Velsen’. Een belangrijk aspect in het proces was het wijkgericht werken en de
samenwerking met de wijkplatforms in Velsen. In de voorgaande jaren speelden
wijkplatforms al een actieve rol bij burgerparticipatie door het geven van gevraagd
en ongevraagd advies over onderwerpen die de wijk(bewoners) aangaan. In het
interactieve traject van 2009 kwam de rol van de wijkplatforms niet aan de orde.
Hun positie is belicht in een notitie in het kader van wijkgericht werken.
Het proces en de participatie
De eerste aftrap om het samen denken en spreken op gang te brengen was het
Burgerjaarverslag 2008 ‘De inwoner als middelpunt’. Daarin gaf de burgemeester
enkele voorwaarden voor succesvolle participatie aan. In maart 2009 gaf de raad
het concept-beleidskader ‘Inspraak en Samenspraak’ vrij om uitgebreid in de Velsense
gemeenschap te bespreken. Met hulp van externe adviseurs (De Beuk Organisatie­
advies) is deze lijn van de burgemeester voortgezet.
Op de informatiepagina van de gemeente is een oproep aan inwoners gedaan om
mee te denken over het gemeentelijk beleid inzake burgerparticipatie. Men kon zich
opgeven om mee te doen aan een digitale enquête en een bijeenkomst. De digitale
enquête werd uitgezet onder maatschappelijke organisaties, vertegenwoordigers van
belangengroepen, wijkcentra en bewoners die zich hadden aangemeld. Tijdens een
bijeenkomst in het stadhuis waren naast mensen uit deze groepen ook raadsleden
aanwezig. Tegelijkertijd werd op de website van de gemeente een digitale
ervaringskamer ingericht, waar alle Velsenaren hun mening konden geven over
belangrijke thema’s rond burgerparticipatie. De ervaringskamer blijft na dit proces
beschikbaar om concrete ervaringen uit te wisselen na burgerparticipatieprocessen.
De opgehaalde input is in een volgende versie van de nota verwerkt en opnieuw
voorgelegd aan ‘het veld’. In twee bijeenkomsten kregen maatschappelijke
instellingen, bewoners en hun vertegenwoordigers opnieuw de ruimte om op deze
versie te reageren.
In de sterk herschreven beleidsnota We houden contact staat nu hoe burgerparticipatie
in Velsen vorm krijgt. Belangrijke uitgangspunten zijn: duidelijk maken over welke
vraagstukken men kan meepraten, tijdig en consequent informeren en helder de
grenzen van het vraagstuk aangeven. Om een onderwerp in samenspraak met burgers
verder te ontwikkelen, moeten vooraf belangrijke afwegingen worden gemaakt over
de zinvolheid van een participatieproces. Dat zijn: de mate van beïnvloedingsruimte,
openheid, of er overeenstemming tussen actoren is over het proces, bestaande weten regelgeving en de beschikbare (financiële en/of personele) middelen.
Als duidelijk is welke onderwerpen in samenspraak met de inwoners van Velsen
ontwikkeld worden, zal de gemeenteraad heldere kaders en opdrachten aan het
college  mee moeten geven. De raad kan burgers vooraf consulteren over gewenste
oplossingsrichtingen en voorwaarden en kaders stellen. Ook kan de raad aangeven
welke partijen zeker bij het proces betrokken moeten worden. Dan moeten de
57
onderwerpen in de tijd geplaatst worden zodat iedereen, inwoners, betrokken
organisaties, bestuurders en ambtenaren weten wanneer welk onderwerp aan de
orde is. Als een onderwerp in samenspraak is ontwikkeld, volgt meestal ook nog een
inspraakprocedure. Inspraak is op een aantal gebieden namelijk wettelijk verplicht.
Tot  slot kan de gemeente de burgers tijdens en na het proces naar hun mening en
oordeel vragen over de manier waarop de samenspraak en inspraak verlopen zijn.
De rol van de gemeenteraad
De gemeenteraad ging in maart 2009 akkoord met het vrijgeven voor samenspraak
van de nota Inspraak en Samenspraak. Voor de raad was de belangrijkste vraag of
maatschappelijke organisaties en inwoners van Velsen zich konden vinden in de
wijze waarop de gemeente Velsen hen betrekt bij politieke en maatschappelijke
vraagstukken. En zo ja, of ze het dan eens waren met de uitgangspunten/discussie­
punten die in de nota zijn opgenomen en of zij suggesties, aanvullingen en
alternatieven hadden.
Kaderstellende en toetsende rol
Uitgangspunt was dat bij burgerparticipatie mensen actief meedenken en meedoen bij
politiek/maatschappelijk onderwerpen, zodanig dat gefundeerde besluitvorming kon
plaatsvinden door het college van B&W en de gemeenteraad. Bij de discussie op basis
van de uitgangspunten en vragen uit de nota namen de raadsleden vooral een
toehorende rol aan. Ze haalden informatie op en konden toetsen of de door het
college aangeboden spelregels voor participatie overeenkwamen met hoe bewoners
en organisaties daartegen aankeken. Ook de positie van de wijkplatforms werd hierbij
betrokken.
In de laatste fase, na de vaststelling van de nota We houden contact, gaat de raad erop
toezien dat alle spelregels en afspraken daadwerkelijk en op de juiste wijze worden
uitgevoerd. Begin 2011 wordt de uitwerking door de raad getoetst.
Omgaan met je rollen als raad
1 Bepaal aan de voorkant van een proces de doelstelling en de richting en wanneer je
het proces als afgerond kan beschouwen. Een goede manier om dit te doen, is het
vaststellen van een startnotitie.
2 Houd tijdens het proces de voortgang in de gaten, een vinger aan de pols en stuur als
raad zo nodig bij. Dit kan door bijvoorbeeld een extra bijeenkomst te organiseren of
tussentijds het college vragen te stellen.
58
3 Wees als raad ook alert op het krachtenveld. Weet wat er leeft en zich afspeelt
in de lokale samenleving: als er al heel betrokken platforms of andere vertegenwoordigingen van bewoners of belanghebbenden zijn, let er dan op
dat deze worden meegenomen in het proces.
4 Geef bij de afronding aan waarin het proces waardevol is geweest en waar het een
andere aanpak nodig had, dus honoreren en controleren.
5 Laat aan bewoners je betrokkenheid zien, buit de dialoog met de burger uit.
Wees zichtbaar tijdens het proces in de rol die past bij de fase waarin het proces
zich bevindt.
59
4
Verder lezen
Artikelen
• ‘Hans Bekkers en Henk Bouwmans: Bekwame burger redt democratie.
Interview met Roel in ’t Veld’ In: Binnenlands Bestuur, week 34, 21-08-2009, pp 26-31
• ‘Prof. dr. Bas Denters, drs. Merel de Groot en dr. Pieter-Jan Klok: Een wezenlijke vertegenwoordiging
der burgerij. Over de rollen van de gemeenteraad na de dualisering van het gemeente­
bestuur’ In: Congresuitgave Staat van de Dualisering, november 2008, pp 59-73
• ‘Laurens de Graaf: De Raad van burgers’ In: Lokaal bestuur, 2009, 33, pp 18-19
• ‘Laurens de Graaf: Is interactief beleid nu een instrument of is het democratisch?’
In: Nieuwsbrief In actie met burgers!, 2009
• ‘Prof. Dr. M. Leyenaar: De burger aan zet’ In: Burgerforum: theorie en praktijk
• Faculteit der Managementwetenschappen, Radboud Universiteit Nijmegen,
februari 2009
• ‘Silvia de Ronde Bresser en Jurrian Blokland: Dialoog van de raad met de stad’
In: Almere 2030, mei 2009
• ‘Roel in ‘t Veld: Ere wie ere toekomt. Lofrede, uitgesproken op 16 december 2009 te Arnhem
tijdens het Festival In Actie Met Burgers!’ In: Nieuwsbrief In actie met burgers!, 2009
(http://www.inactiemetburgers.nl/inhoud/speeches-festival)
60
Boeken en andere publicaties
• Denk niet voor anderen!! Burgerbetrokkenheid anno 2010. Tiel, januari 2010
• Handreiking van de gemeente Tiel n.a.v. een proefarena, voor eigen gebruik binnen
gemeente.
• Christa van Oorsouw: Raad en inwoners naar nieuwe verhoudingen. Thesis opleiding
Public Management en Policy, Open Universiteit Nederland, juni 2007
• Cees Oosterwijk: De tijddood. Prometheus, februari 2010
• Over de belevingswereld van een wethouder van een middelgrote stad en het
veranderend lokaal bestuur.
• Eduard van Vloten: Lokaal Samenspel. Hippolytushoef, februari 2010
• Over het lokale bestuur anno 2010, de rollen van de raad, het college, de ambtelijke
organisatie en burgers en maatschappelijke organisaties.
Geïllustreerd met interviews.
• Lokale Rekenkamerrapporten (gebruik door betreffende gemeente zelf, bij
voorbeeld Rekenkamercommissie Gemeente Gennep: Onderzoek naar
communicatiebeleid en burgerparticipatie. Gennep, juni 2009)
• Participatiewijzer, Tien spelregels voor behoorlijk omgaan met inbreng en inspraak
van burgers. Den Haag, september 2009 (zie ook www.nationaleombudsman.nl)
Binnenkort beschikbaar (maart/april 2010)
• Vervolg uitwisseling proeftuin op website Vereniging van Griffiers.
Voorbeelden uit de proeftuin komen hier uitgebreider aan bod. Nadruk blijft liggen
op uitwisselen ervaring en van elkaar leren.
• Harrie Aardema: Voorbij de hypocratie. Almere, maart 2010
• Onderzoek naar het vernieuwingsperspectief voor de nieuwe gemeenteraden en hun
samenwerking met buitenwereld, bestuur en ambtelijke organisatie.
• Lydia Schippers en Dick Termond (red): De kunst van het betrekken. Parels van
participatie. Academic Service, maart 2010
Beschrijving van voorbeelden van en succesfactoren voor medezeggenschap en
participatie. Interviews met ervaringsdeskundigen en wetenschappers.
61
Bijlage 1
Proeftuin De rol van de raad bij burgerparticipatie
In de proeftuin stond de participerende raad centraal. Wat kan de raad met
burgerparticipatie in zijn rollen van kaderstellen, volksvertegenwoordigen en
controleren? Hoe om te gaan met de spanning tussen het primaat van de raad,
inbreng en inzet van bewoners en representatieve democratie?
62
De belangrijkste conclusie uit één jaar experimenteren, observeren en ervaringen
uitwisselen: wat nodig is, is
de goede procesregie met de goede regisseurs aan de goede knoppen
•
•
•
•
voldoende tijd nemen voor verandering
voldoende ruimte om in rol te groeien
investeren in vertrouwen en ontwikkeling
begeleiden in leren loslaten
• voortrekkersrol presidium
• ontwikkelrol burgemeester-secretaris-griffier
•
•
•
•
gezamenlijke startnotitie
één gemeentelijk aanspreekpunt voor de procesregie
gezamenlijke communicatiestrategie
gezamenlijke terugkoppeling
Verder leren via:
• regionale proeftuinen voor raadsleden;
• intervisie van kernleden proeftuin en in griffierskringen;
• digitaal ontmoetingsplein raadsleden en griffiers (www.griffiers.nl).
De leerweg van de proeftuin bestond uit drie sporen:
• reflectie op eigen ervaringen (onderzoek in de eigen gemeente);
• observatie bij andere gemeenten (werkbezoeken aan ervaringsdeskundige
gemeenten);
• experimenten in eigen kring (volggroepjes van eigen experimenten).
Reflectie - aandachtspunten
• Wanneer wordt door wie (college/raad) gekozen voor burgerparticipatie bij de
beleidsvoorbereiding?
• Wanneer en hoe wil de raad in de beleidsvoorbereiding een rol spelen naast of
samen met het college?
• In een startnotitie de fasering in de rollen van de raad opnemen, inclusief de wijze
waarop een rol kan worden ingevuld.
• Bij de controlerende rol is de gevoelsmatige component belangrijk: wat voelen
mensen, wat ervaren ze?
• Raden kunnen veel meer kennis nemen van en aansluiten bij de gevoelswereld van
burgers.
63
• Belangrijk is goed leren segmenteren: het helpt om te redeneren vanuit specifieke
behoeften, belangen en beweegredenen van verschillende groepen bewoners en
belanghebbenden.
• Terugkoppeling richting burgers over wat de politiek heeft gedaan met de inspraak/
participatie, is een van de belangrijkste kritiekpunten en aandachtspunten bij
participatieprocessen.
Observatie - leerpunten
Gemeente Arnhem: Rijnboog
• Door het proces is bij raadsleden meer kennis ontstaan over burgerparticipatie.
• Bij een politiek gevoelig onderwerp met grote tegenstellingen binnen de raad is
het risico van verpolitiseren van de burgerparticipatie een niet te onderschatten
bedreiging van het proces.
• Burgerparticipatie kan bijdragen aan het democratische besluitvormingsproces als
er  nog keuzemogelijkheden zijn. Burgerparticipatie om politiek uit een impasse te
komen heeft niet het gewenste effect/resultaat, met teleurstelling bij inwoners/
instellingen tot gevolg.
• Tijdens het proces van participatie is het moeilijk om als politicus je mond te
houden.
Gemeente Amersfoort: opzet startnotitie
• Een startnotitie draagt bij aan verheldering van de rollen en verwachtingen.
• Bij het opstellen van een startnotitie is intensief samenspel nodig tussen organisatie
en griffie (belangrijke rol voor burgemeester-griffier-gemeente-secretaris).
• Geef in de startnotitie duidelijk aan waarover burgers inbreng kunnen leveren
en waarover niet.
•
Gemeente Hardenberg: toekomstvisie en later evaluatie
• Zorg voor de goede aansluiting bij de raad via een klankbord. Kies daar zorgvuldig je
mensen voor.
• Werk aan de relatie tussen griffier en burgemeester en tussen griffier en
gemeentesecretaris; het scheppen en gunnen van ruimte voor elkaar is daarbij
een wezenlijk onderdeel.
• Er is bewust voor gekozen om de raad als toehoorder bij een actief college aanwezig
te laten zijn en het college als toehoorder bij een actieve raad. Loslaten en
vertrouwen in elkaar maken dat mogelijk.
• Bereid raadsleden goed voor op hun rol (trainingen in voorzitten, gespreksvoering
en presentatie).
• Maak de raadsleden bewust van het belang van hoed om te gaan met verwachtingen.
64
• Wees je ervan bewust dat de raad soms optreedt als eenheid naar buiten, maar
dat niet is. Waar het college stoelt op collegiaal bestuur, ligt dat bij de raad anders.
• Zorg ervoor dat burgers een reden hebben om uit hun stoel te komen.
(Hier: “Wat na de herindeling?”)
Experimenten - lessen voor burgerparticipatie
Gemeente Geldermalsen: voorontwerpen bestemmingsplan
• Door de ontmoetingen in de kernen leren de bewoners de commissieleden beter
kennen en vice versa. Let wel op het risico van cliëntelisme.
• De wethouder is blij met het vroeg optrekken van de raad in het proces en niet
pas aan het einde ervan.
• Commissieleden koppelen plenair opgehaalde informatie terug, stellen in
commissieverband de kaders vast en kunnen later in de commissie toetsen wat
daarmee is gebeurd.
• Een voorontwerp bestemmingsplan werkt als een startnotitie. Door de raad zo vroeg
mogelijk te betrekken wordt het ook meer een gezamenlijk (beleids)proces.
Gemeente Oss: podiumbijeenkomsten
• Podiumbijeenkomsten bieden voldoende informatie om raadsleden hun politieke
werk te laten doen.
• Het is lastig om tegelijk raadsleden goed te informeren én inwoners te interesseren
in beleidsthema’s.
• Bij onderwerpen die inwoners direct aangaan, is de opkomst groot - bij algemene
uitnodigingen meestal niet.
• Probeer niet te veel programma in één bijeenkomst te stoppen en houd alleen een
bijeenkomst als er reden toe is.
Gemeente Oude-IJsselstreek: raadsexperiment
• Neem de tijd voor het veranderingsproces bij de raad.
• Bouw het op: binnen de gemeente, met het maatschappelijke middenveld en met
bewoners.
• Het is een proces en geen blauwdruk. Begeleid de raad in zijn rol, ook in het
loslaten.
• Zoek de goede voortrekkers: presidium, burgemeester samen met secretaris en
griffier.
65
Bijlage 2
Begin maart publiceerde het Instituut voor Publiek en Politiek onderstaande
open brief als handreiking voor de nieuw gekozen gemeentebesturen. De hierin
vermelde bouwstenen voor lokaal burgerparticipatiebeleid vormen ook voor de
beleidsinspanningen van Binnenlandse Zaken op dit terrein het fundament en
dus ook voor de reeks publicaties waar dit boekje deel van uitmaakt.
66
Vertrouwen in burgers
Bouwstenen voor burgerparticipatie in uw gemeente
Een nieuwe collegeperiode voor uw gemeente brengt nieuwe taken en uitdagingen
met zich mee. Als gemeentebestuur raakt u nooit uitgediscussieerd over hoe je
als gemeente op een effectieve manier inwoners betrekt bij besluitvorming en
uitvoering van beleid. En terecht. Er zijn vele goede voorbeelden maar vaak kan
het beter. Bovendien verandert de samenleving constant. U zult altijd weer
opnieuw moeten bekijken hoe u inwoners wilt en kunt betrekken bij uw werk.
Met deze brief wil het Instituut voor Publiek en Politiek u een aantal suggesties
oftewel bouwstenen meegeven voor de nieuwe raadsperiode. De start van de
nieuwe raads- en collegeperiode is een goed moment om hierover afspraken te
maken. De invulling is natuurlijk maatwerk per gemeente.
Waarom is burgerparticipatie (juist nu) zo belangrijk voor gemeenten?
• Omdat er veel maatschappelijke onrust is en het democratisch stelsel tegen grenzen
aanloopt. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen daalt gestaag verder. Dit is
een probleem voor zowel ‘gevestigde’ partijen als nieuwkomers. Burgerparticipatie
vervangt uiteraard niet de representatieve democratie en is geen panacee voor alle
problemen. Wel zijn het actief laten meedenken van inwoners en het
maatschappelijk initiatief onmisbaar; niet alleen af en toe meepraten maar echt
(mee)doen!
• Omdat in de huidige samenleving ideologieën steeds minder eenduidig zijn en
grenzen vervagen. Inwoners willen meer voor specifieke onderwerpen die hen
interesseren en voor kortere tijd betrokken worden.
• Omdat veel inwoners hoger opgeleid zijn en via verschillende wegen geïnformeerd
worden. Internet en nieuwe communicatiemiddelen zijn pas sinds een aantal jaren
echt gemeengoed. Dit biedt kansen voor gemeenten om inwoners te betrekken.
• Omdat de gemeenten de komende tijd flink moeten bezuinigen is een herbezinning
op de eigen taken nodig. Vooral complexe opgaven als vergrijzing, krimp, klimaat,
veiligheid en gebiedsontwikkeling zijn afhankelijk van draagvlak in de samenleving.
Meedenken via inspraak, maar vooral samen met inwoners beleid ontwikkelen en
uitvoeren, kan helpen om het draagvlak voor versobering van dat beleid te
behouden. Zo worden burgers bondgenoten en mede-eigenaren van het publiek
domein, in plaats van ontevreden inwoners.
• Omdat de gemeenten de afgelopen vijftien jaar veel hebben geëxperimenteerd met
burgerparticipatie. Er zijn veel goede voorbeelden, maar in de meeste gemeenten
vormt burgerparticipatie nog niet vanzelfsprekend een onderdeel van de manier van
werken (lees het rapport van de Nationale Ombudsman ‘Wij gooien het de inspraak
in’ en het rapport ‘Burgerparticipatie in de lokale politiek’ van het IPP).
67
Burgerparticipatie, wat is dat nou wel en niet?
• Burgerparticipatie is het deelnemen van inwoners en hun organisaties aan
agendering, ontwikkeling, besluitvorming en waar mogelijk uitvoering en evaluatie
van (in dit geval) gemeentelijk beleid. Maar:
• burgerparticipatie is geen uitholling van, maar een aanvulling op de representatieve
democratie. De rol van de gemeenteraad is niet uitgespeeld maar verandert wel.
• burgerparticipatie is niet alleen een doel op zich. Het is vooral een middel om
maatschappelijke opgaven aan te pakken, om verantwoordelijkheid te delen binnen
sectoren als zorg, veiligheid, onderwijs of leefbaarheid.
• burgerparticipatie gaat niet alleen over interactieve instrumenten, projecten en
methoden maar vooral over een open, geïnteresseerde, luisterende houding en
cultuur bij de gemeente.
• burgerparticipatie beperkt zich niet tot wijkgericht werken of communicatie, het is
onderdeel van een professionele werkwijze van ambtenaren, ingebed en verankerd
in de hele organisatie.
• burgerparticipatie gaat niet alleen over meepraten maar over het delen van
verantwoordelijkheid voor het publieke domein. Burgerparticipatie is niet alleen
gericht op besluitvorming en het produceren van beleidsdocumenten, maar ook
op de uitvoering van beleid.
• burgerparticipatie gaat niet alleen over initiatieven die een gemeente neemt om
inwoners bij beleid te betrekken, maar ook over het ruimte geven aan en
ondersteunen van burgers die zelf met ideeën en initiatieven komen.
Enkele feiten en cijfers
• 57% van de raadsleden vindt dat burgerinvloed de kwaliteit van de besluitvorming
verhoogt, met name als het gaat om interactief beleid of informele
burgerinitiatieven (Trouw).
• 94% van de gemeenten organiseren inspraak- of themabijeenkomsten (IPP).
• 46% van de gemeenten maakt gebruik van dorps- of wijkbudgetten (IPP).
• Bij 70% van de gemeenten zijn geen schriftelijke afspraken over rolverdeling
tussen College en Raad vastgelegd m.b.t. burgerparticipatie. Minder dan 50%
heeft een participatienota (IPP).
• Minder dan 20% van de gemeenten maakt actief gebruik van ‘nieuwe media’ bij
participatie (IPP).
• Burgerparticipatie wordt weinig geëvalueerd: 13% van de gemeenten doet dat vaak
(IPP).
• 100 gemeenten namen deel aan de proeftuinen “In Actie met Burgers!” (BZK/VNG).
• 50% van de VNG-leden vraagt om meer aandacht voor burgerparticipatiebeleid:
maak het, verbeter het en/of veranker het in de gemeentelijke organisatie (VNG).
68
Bouwstenen voor gemeentelijk participatiebeleid
Suggesties voor de gemeenteraden en besturen
Zoals bij belangrijke beleidsnota’s wordt ingegaan op de betrokkenheid van
bewoners, kan ook in het collegeakkoord en -programma een aparte alinea over
burgerparticipatie worden opgenomen. Zowel raadsleden, B&W als ambtenaren
staan veelal positief ten opzichte van burgerparticipatie. Maar de meeste
gemeenten hebben nog geen duidelijke interne rolverdeling en geen
burgerparticipatienota. Natuurlijk regel je burgerparticipatie niet alleen met een
nota en een alinea in het collegeprogramma. Maar die helpen wel om te bepalen
wat je als gemeente wilt met burgerparticipatie en hoe daarbij de taken tussen
burgers, raad en college zijn verdeeld.
1. Burgers met budgetten
Veel gemeenten hebben een leefbaarheidsbudget waarmee kleine bewoners­
initiatieven worden bekostigd. Om de verantwoordelijkheid voor het publieke
domein werkelijk over te dragen aan bewoners zijn ook structurele budgetten
mogelijk. Denk aan wijk- en dorpsbudgetten.
2 Geef burgerinitiatieven een kans
Richt de gemeentelijke organisatie zodanig in dat initiatieven van inwoners en
organisaties serieus worden opgepakt. Voorkomen moet worden dat inwoners
vastlopen in het gemeentelijke apparaat. Oplossingen zijn een éénloketfunctie en
een medewerker die het initiatief begeleidt. Regel een ‘initiatievenmakelaar’ of een
andere manier van ondersteuning. Zorg ook voor een koppeling van de initiatieven
naar college en raad.
3 Burgers hebben invloed op de gemeenteraad
Uiteindelijk is de raad het orgaan dat besluiten neemt. Hij kan wel het vertrouwen en
de legitimiteit van zijn besluiten vergroten door participatie mogelijk te maken of zelf
participatie te organiseren. De participatieve en representatieve democratie versterken
elkaar alleen als de gemeenteraad een actieve rol in het proces speelt. Hierbij een
aantal mogelijkheden waarmee de raad aan de slag kan:
• Referendum: door middel van een referendum kunnen burgers gevraagd of
ongevraagd beleid corrigeren of de gemeenteraad advies geven. Dit draagt bij aan
een politieke cultuur waarin de burger centraal staat.
• Het formele recht op een burgerinitiatief: hiermee kunnen inwoners een onderwerp
op de raadsagenda zetten. De gemeente kan inwoners deze mogelijkheid bieden
door middel van een gemeentelijke verordening.
69
• Vergadervormen: de meeste gemeenten hebben de afgelopen periode geëxperimenteerd
met vergadervormen. Een goede inrichting van de vergaderstructuur kan het
makkelijker maken voor inwoners om deel te nemen aan discussies.
• De raad organiseert zelf participatie: er is de laatste jaren veel geëxperimenteerd met
instrumenten. Denk eens aan een burgerjury, (digitaal) burgerpanel, burgerforum en
burgervisitatie.
4 Verankering burgerparticipatie in de organisatie: procesafspraken vastleggen
De afspraken (spelregels) voor burgers, raad en college over de manier waarop burger­
participatie wordt vormgegeven, moeten worden vastgelegd. Daarvoor is aandacht in
het collegeprogramma, in een kadernota burgerparticipatie en het is onderdeel van alle
belangrijke beleidsprojecten (bijvoorbeeld door een vaste paragraaf in startnotities).
5 Kwaliteit burgerparticipatie: evaluatie is de standaard
De kwaliteit van burgerparticipatie moet zijn geborgd, net zoals ander gemeentelijk
beleid. Dus als onderdeel van de planning & control-cyclus worden evaluaties
standaard uitgevoerd, en vindt toetsing door de gemeenteraad plaats en bewaking
door de burgemeester.
6 Burgemeester als hoeder van burgerparticipatie
De burgemeester staat enigszins op afstand van de partijpolitiek en kan zich als
onafhankelijke vertrouwenspersoon opstellen. Tevens heeft de burgemeester een
verantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit van besluitvormingsprocessen.
Overde invulling van deze rol kunnen afspraken worden gemaakt in het
collegeprogramma.
7 Open gemeente 2.0
• De gemeente is open over plannen en documenten die van belang zijn voor de
burgers: actieve openbaarheid en toegankelijkheid, ook digitaal.
• Het internet en nieuwe communicatiemiddelen bieden nieuwe mogelijkheden
om inwoners te betrekken.
8 Benadering specifieke doelgroepen
Bij al deze maatregelen bereikt de gemeente meestal een beperkte groep actieve
burgers. Die groep is essentieel om lokale kennis, betrokkenheid en energie te
mobiliseren. Maar het is tegelijkertijd belangrijk om apart aandacht te besteden om
ook afzijdige en moeilijk bereikbare burgers aan te spreken. Meestal moeten zij
speciaal worden opgezocht en met andere communicatiemiddelen worden benaderd.
70
Meer informatie en concrete voorbeelden
Meer informatie over de bouwstenen en links naar voorbeelden vindt u op
www.gemeenteraad2010.nl onder de knop ‘Bouwstenen voor burgerparticipatie’
Het Instituut voor Publiek en Politiek werkt regelmatig samen met het ministerie
van BZK en de VNG.
Kijk ook eens op:
www.publiek-politiek.nl
www.vng.nl/burgerparticipatie
www.minbzk.nl/onderwerpen/grondwet-en/democratie-en/projecten
Uiteraard kunt u altijd contact opnemen met het IPP.
Mail dan naar [email protected]
of bel met 020-5217600
71
Colofon
72
Dit boek is geschreven in opdracht van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
maart 2010
Auteurs:
Charlotte Riem Vis
Jeroen Haan
Eduard van Vloten
Eindredactie:
Ina van Diepen
De Beuk Organisatieadvies
www.beuk.nl
73
74
75
76
Publicatiereeks over burgerparticipatie
Publicatiereeks over burgerparticipatie
De raad en
burgerparticipatie
De raad en burgerparticipatie
Dit is een uitgave van
Cluster Democratie en Burgerschap
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 / 2500 EA Den Haag
www.minbzk.nl
© Juni 2010 | 33412 | B-3035-GMD32