Maatregelen in vijf Europese landen die zorgen dat jonge mensen

MaatregeleninvijfEuropeselandendiezorgendatjongemensenmet
gezondheidsproblemennietafhankelijkwordenvaneenuitkering1
Introductie
DelaatstetijdgroeitinEuropadebezorgdheidoverhetaantaljongerendatlangdurigeen
arbeidsongeschiktheidsuitkering/pensioen(ao-uitkering)ontvangt.Enkelelandenwaaronder
Nederlandnamenmaatregelenomhetaantaljongerendatpermanentdearbeidsmarktverlaat
vanwege–veelalpsychische-gezondheidsproblementebeperken.DeZwitserseoverheidwilin2017
eveneensdeschadelastbeperkenénvoorjongemensenmeteenbeperkingdekansopwerk
vergroten.VoorhenishetvoorbeeldDenemarkendatdeleeftijdvoorrechtopeenao-uitkering
drastischverhoogde.Deeffectendaarvanwarenechternietaantoonbaar.HetZwitsersFederale
BureauvoorSocialeVerzekeringen2lietdaaromin2016onderzoekdoennaareffectenvan
hervormingendievijfEuropeseoverhedendoorvoer(d)en.ProjectleiderPrinsdeedmeteengroep
landenexpertsonderzoeknaardaadwerkelijkuitgevoerdehervormingeninOostenrijk,Denemarken,
Nederland,hetVerenigdKoninkrijkenZweden3.Debeschrevenhervormingenrichtenzich-volledig
ofinhoofdzaak–ophetvoorkomenenaanpakkenvanuitkeringsafhankelijkheidvanjongerenmet
eenhandicapenopactivering.InhetbijzonderwildebureauFSIOinformatie("feitenencijfers")over
deachtergrondenvandegenomenmaatregelen,hoedezezijngeconceptualiseerd,welkespecifieke
regels,programma'sofafsprakenzijngemaakt,hoezewordenuitgevoerd,watdereactiesvande
verschillendebetrokkenactorenzijn,enwatdeimplicatiesvanmaatregelenzijn.Hetvijf-landenonderzoekisvooralbeschrijvendenmeldtvoorsentegensopeen"neutrale"wijze,rekening
houdendmetdenationalecontext.
Hetsyntheserapportgeefteenoverzichtvandebevindingen.FSIOpubliceerdehetrapportop23
maart2017inhetEngels,DuitsenFrans4.DeonderhavigeNederlandsesamenvattingisbedoeld
geïnteresseerdelezersdaaropmerkzaamoptemaken.EnopdevijfEngelstaligenationalerapporten
waarinopgestandaardiseerdewijzedeverzameldeinformatiewordtgepresenteerd,metinde
bijlagengedetailleerdeinformatieperland5.
Deselectievandelandenenhervormingenzijnondermeer:
•Denemarken,datominaanmerkingtekunnenkomenvooreenao-uitkeringstrengere
leeftijdsgebondencriteriaintroduceerdevoorjongerenmetbeperkingeneneenspeciaalprogramma
terondersteuning(2013)invoerde;
1
Gebaseerdop:R.Prins(2017)Youngpersonswithhealthconditions:measuresonpreventionofdisability
benefitdependencyandactivation.Anoverviewofselectedreforms,experiencesandlessonsfromfivecountries
en;EL.DeVos(2017)Measuresonpreventionofdisabilitybenefitdependencyandactivationofyoungpersons.
Netherlands:YoungpersonswithHealthProblemsandEmployment.
2
FederalOfficeofSocialInsurance,FSIO/BSVinformeertoverdepublicatiesopdewebsite
https://www.bsv.admin.ch/bsv/de/home/publikationen-und-service/forschung/forschungspublikationen.html
3
RienPrinsincoöperatiemet:TobiasCarstensen,Denmark;SaraHultqvist,Sweden;MichaelFuchs,Austria;
SarahWoodin,UnitedKingdom;EdwinL.deVos,Netherlands.
4
SyntheserapporteninEngels,DuitsenFrans
5
DeNationalerapporteninEngels:Denmark ;UnitedKingdom ;Austria ;Sweden en;Netherlands 1
•Zwedenintroduceerdealin2003leeftijdsbeperkingenvoorao-pensioenenwaardoorverzekerde
jongerdan30jaarnietlangerinaanmerkingkomen.Bovendienwerdennieuwe
activeringsmaatregeleningevoerd;
•Oostenrijkscherpterecent(2014)criteriavoorao-uitkeringenaanvolgenshetprincipe"reintegratiegaatvoorinvaliditeitspensioen"enintroduceerdeeen"re-integratie-uitkering".Eenaantal
jaareerder(2011)warenmaatregelenvoorsecundairepreventievaninstroomin
bedrijfspensioenvoorzieningengeïntroduceerdennieuweactiveringsdiensten;
•HetVerenigdKoninkrijkintroduceerdeverschillendemaatregelen,waaronderdrempelsomin
aanmerkingtekomenvoorao-uitkeringenenspecifiekeactiverendeenondersteunende
programma's,bijv.voorjongerenmetpsychischeaandoeningen;
•NederlandkendeonderdenaamWajong-alsuitzonderinginEuropa-eenspecialeao-uitkering
voorjongeren(vanaf18jaar)meteenchronischziekteofhandicap.DeWajongwerdin2010
hervormdvoornieuweinstromers.DezogenaamdeWajong2010ismindergerichtop
uitkeringsafhankelijkheid,meeropactiveringenopbetereovergangvan(speciaal)onderwijsnaarde
arbeidsmarkt.Hetlandenrapportbeschrijftdehervormingenenresultatentussen2010en20156.In
2015werddeWajongvoornieuweinstromersopnieuwvolledighervormd,omredenendieook
hedentendagezeerinteressantzijn.
Algemeneconclusiesoverhervormingeninvijflanden
Hetsyntheserapportmeldtvierconclusiesoverdehervormingen.Teneerstedathetloontomde
criteriavoordetoegangtotao-uitkeringenaantescherpenterverminderingvanhetaantal
aanvragenenverlagingvandeinstroomendeuitkeringskostenvanjongeverzekerden(bijv.
Oostenrijk,Denemarken,Zweden).Indetweedeplaats,inkomenssteunblijftnodigvoorzowelde
jongerenmeteenbeperkingdieeenuitkeringisgeweigerd,alsdegenendiemetsubsidiedeelnemen
aanactiveringsprogramma’sofwerkeninregulierebanen.Voorbeeldeninverschillendelanden
(bijvoorbeeldZweden,Denemarken,Nederland)tonenaandatactiveringsmaatregelenlangduren(in
sommigelandenkandeelnameaanactiveringsprogramma'stot3of5jaarduren),terwijlde
afhankelijkheidvanuitkeringennieteindigt.Tenderde,deuitstroomnaarderegulierearbeidsmarkt
vanuitactiveringprogramma'slaateengemengdbeeldzien,afhankelijkvandedoelgroep.Voor
enkelevandeactiveringprogramma’swordtopgemerktdatdeze(zeer)slechtwerken,waaronder
arbeidsbemiddelingofverlagingvanuitkeringen.Maarinsommigelanden(bijvoorbeeldOostenrijk,
VerenigdKoninkrijk)zijnaanzienlijkverbeterdearbeidsbemiddelingresultatengevonden,zoalsbij
jongerenmetgezondheidsbeperkingendienieteerderwerkten.Ondanksenkelesuccessenwordtin
allelandenrapportagesopgemerktdat-aanheteindvandeelnameaaneenspecifiek
arbeidstoeleidingsprogramma–eenaanzienlijkdeelvandejongerenmeteenbeperkingafhankelijk
blijftvaneensoortuitkering,zoalsziekte-uitkeringen(Zweden)ofsocialebijstand(Oostenrijk,
Nederland).
Lessenoverorganisatieencoördinatievanhervormingen
6
DeVos(2017)Measuresonpreventionofdisabilitybenefitdependencyandactivationofyoungpersons.
Netherlands:YoungpersonswithHealthProblemsandEmployment.
2
Demeestehervormingenvanao-uitkeringsregelingenzijncomplex:zeomvattennietalleeneen
bepaalderegeling,maaromvatteneenveranderinginmeerdereregelingenenprogramma's.Soms
betrefthetdegelijktijdigeintroductievanverschillendearbeids-en
inkomensverzekeringsmaatregelen.Ditfeitbemoeilijktnietalleendeevaluatievanhetsuccesvan
specifiekeprogramma-elementenentoontdediversiteit,tegenstrijdighedenenuitdagingenvoorde
betrokkenstakeholders.
Dehervormingenvindennietgeïsoleerdplaats:deinstitutionelecontextofleidendeparadigma'sin
hetoverheidsbeleidrondonderwijs,arbeidenzorgkunnengelijktijdigveranderen.Ditismetname
zichtbaarinhetVerenigdKoninkrijk(bijv.bezuinigingsmaatregelen,afschaffingvanbeschutte
werkplaatsen)enNederland(decentralisatievanactiveringstakennaargemeentenen-ophetzelfde
moment-bezuinigingen).
Daarbijhebbennieuweorganisatiestructurenenorganisatiestijdnodigomtelerenwerkeninde
nieuwecontext.Delandenrapportenwijzenopmeerdereuitvoeringsproblemendiegelijktijdig
dienentewordenaangepakt:
-Inzetvannieuweorganisaties(enmensen)ennieuweverdelingvanverantwoordelijkhedenmaakt
herzienesamenwerkingencoördinatienodigomdeefficiëntietevergrotenenonnodigevicieuze
cirkelsofgrijzezonestussendeautoriteitenenuitvoerderstevoorkomen.AlleeninZwedenisdeze
kwestievanafhetbegin("doorfinanciëlecoördinatie")gerichtaangepakt;
-Bovendienwordenvaak(nieuwe)multidisciplinaireorganisatiesenteamsgecreëerd,diehun
dienstenenprioriteitendienenteintegreren.Maardeorganisatiesendemensenbinnenteams
richtenzichvervolgensopverantwoordelijkheidvanenvoorhuneigenorganisatieenop
"traditionele"prioriteitenenklantgroepen;
-Medischerevalidatie-modellenenmaatregelenvoereninindividueleherstelprogramma'snog
steedsdeboventoon.Ditopbasisvanperlandverschillende–lange-traditiesrondziekteenherstel.
Invergelijkingdaarmeeisereengeringgebruikvanberoepsrevalidatieenopleidingofondersteuning
bijzoekennaareen(nieuwe)baanenbehoudtdaarvan.
BevindingenenresultatenlandenrapportNederland
DeWetwerkenarbeidsondersteuningjonggehandicapten(Wajong)iséénvande
inkomensvoorzieningenaangebodeninNederland7.DezeregelingisuniekinEuropavanwegehet
verstrekkenvaneenminimuminkomenaanjongemensenmetbeperkingenvanwege
gezondheidsproblemenvanafdeleeftijdvan18jaar.Inaanmerkingkomenjongerendievanwege
ziekteofhandicap(ontstaanvoorhun18deoftijdenshunstudie)arbeidsongeschiktzijnomdatzijniet
instaatzijnomeenminimuminkomenteverdienen.DeelnameaandeWajongwordtbeoordeeld
dooruiteringsinstantieUWV.UWVdraagtzorgtvoordeWajong-uitkeringendeinstrumentenen
financieringvoorjongerenmeteenhandicapdiewillenwerkenof(gedeeltelijk)werkenenvoor
financiëlesteunaanhunwerkgevers.Hetlandenrapportbeschrijftaanleiding,in-enuitvoeringen
afschaffingvandenieuweWajong2010tussen2010en2015.
7
DeWetarbeidsongeschiktheidsvoorzieningjonggehandicapten(Wajong2015),voorduurzaamvolledig
arbeidsongeschiktejonggehandicapten,isvoordenieuweinstroomindeplaatsgekomenvandeWetwerken
arbeidsondersteuningjonggehandicapten(WajongenWajong2010).
3
DevoorgangervandeWajongwerdgeïntroduceerdin1976alsvolksverzekeringvoorzwaar
gehandicaptejongerentothun65stejaar.Discussieoverdeuitkomstvandewetgevingbegonalsnel
nadeintroductie(alsgevolgvantoenemendeclaimsengroei),maarleiddetot2010niettot
belangrijkesysteemveranderingen.Hettotaalaantalbegunstigdensteegvan40.000inheteerste
jarentot200.000in2009.Dezestijgingkwammededoordegroeivanhetaantaljongerenmeteen
psychiatrischeaandoeningofeenontwikkelingsstoornis.Daarbijblijktdegroeisamentehangenmet
deherkomstvandejongeren.
BijzonderinhetNederlandsesysteemisdathetmogelijkisomtegelijkertijdeenWajonguitkeringte
ontvangenentewerken.In2009was24%vandeWajong-ontvangers(parttime)aanhetwerk.
Ongeveer9%werktevooreenregulierewerkgeveren15%hadeenbaanbijeensociale
onderneming.Erwerdgeschatdat66%vandetotaleWajong-gerechtigdeninstaatwasominde–
nabije-toekomst(gedeeltelijk)tewerken,terwijlslechts34%werdbeschouwdalsduurzaam
ongeschiktvoorwerk.Raadgeversvandeoverheidovertuigdenpoliticiensocialepartnerservandat
inhetjaar2040hetaantalWajong-ontvangerszougroeiennaar400.000.Eenstelselwijzigingwerd
noodzakelijkgeachtenvlakvoordefinanciëlecrisisin2008overeengekomen.
DenieuweWajongwerdgeïntroduceerdin2010voordenieuweinstroomvanjongerenmeteen
handicap.Hetwasindeeersteplaatsbedoeldomlangdurigeafhankelijkheidvanjongemensenmet
gezondheidsproblementebeperkenentoeleidingnaarwerktebevorderen.Sindsdeinvoeringvan
deWajong2010komenjonggehandicaptenindewerk-,studie-ofuitkeringsregelingterecht:
•
•
•
Jonggehandicaptenvoorwieeenbetaaldebaannooittotdemogelijkhedenzalbehoren,
vallenonderdeuitkeringsregelingvandenieuweWajong.Voorhenstaat
inkomensbeschermingvoorop.
Jonggehandicaptendiestuderenofnogopschoolzittenenstudiefinancieringkrijgen,vallen
onderdestudieregeling.Zijontvangeninkomenssteunvanmaximaal35%vanhetwettelijk
minimumloon.
Jonggehandicaptenmetperspectiefophetverrichtenvanwerk,ofwaarvanhetperspectief
oparbeidnietuitgeslotenkanworden,komenindewerkregeling.Bijhenstaathetrechtop
arbeidsondersteuningcentraal:hulpbijhetvindenenbehoudenvanwerk.Deeerste
assessmentisopdeleeftijdvan18jaar,waarnadepersoonintensievebegeleidingen
coachingontvangtinhetberoepsonderwijsenberoepsopleidingenondersteuningbijhet
zoekennaarwerkenvoorbaanbehoud.Dedefinitieveherbeoordelingisopdeleeftijdvan27
jaar,Cliëntenmetwerkcapaciteitzijnverplichtomwerkofeenopleidingaanbodte
accepteren.
InheteerstejaarvandeWajong2010daaldedeinstroommet10%.Bovendienstroomdende
meestevandenieuwebegunstigdenindewerkregeling(56%)endestudieregeling(37%).Inde
werkregelingwarenjongemensenmetontwikkelingsproblemen,zoalsADHD,
oververtegenwoordigd;indestudieregelingzijnjongerenoververtegenwoordigdmeteenlichtetot
matigeverstandelijkehandicap.
In2014waserweereengroeiindeWajonguitkeringsafhankelijkheid,watresulteerdein66.000
begunstigdenvandeWajong2010aanheteindevan2014.Ongeveer183.000mensenontvingen
nogsteedsdeoudeWajong-uitkering,zodaterintotaal250.600Wajongbegunstigdenwaren.
Slechts12%vanaldezebegunstigdenhad(gedeeltelijk)regulierwerk(arbeidscontract),terwijl11%
4
eenbaanhadbijeensocialewerkvoorziening(socialeonderneming).HetaantalnieuweWajong
2010begunstigdendieindienstwarenofwerkvondenwasgedaald;degenendiewerkvonden
haddeninvergelijkingmetvoorgaandejarenkorterearbeidscontracten.VolgensdeuitvoerderUWV
haddittemakenmetdeeconomischecrisis,hethogeniveauvanjeugdwerkloosheidopdatmoment
enproblemenbijintegralesamenwerkingmetgemeentenenzorg-enscholingsinstellingen.
Vanaf2010heeftUWVgeïnvesteerdinhetmakenvanafsprakenmetgemeenten,(lokale)
werkgevers,gezondheids-enonderwijsinstellingen.Zijdiendennetwerkentevormenomhet
voortijdigschoolverlatenteverminderenenhetscheppenvanbanenvoorjongerenmeteen
handicaptestimuleren.Vanbeginafaanwarendepolitiekadviseursenhogeambtenarenervan
overtuigddatdeWajong2010werkgelegenheidsstrategieënnietzoudenleidentotmeerbanenvoor
jongerenmeteenhandicapentotminderWajong-uitkeringen.
Deeconomischecrisisendekrimpendeoverheidsbudgettenleiddentoteenroepomverandering
vanoverheidsbeleidensnijdenindeuitgavenvoordegezondheidszorgensocialeuitkeringen.In
2012resulteerdeNeo-liberaleopvattingenvaninvloedrijkehogebestuurdersinhetvoorstelde
verantwoordelijkheidvoordegezondheidszorgendesocialezekerheiddiendeteworden
gedecentraliseerdengeïndividualiseerd.Daarbijwerddegrondslagvansocialesystemenveranderd
van'IedereNederlanderheeftgelijkerechtenophetgebruikvandienstenenvoorzieningen'naar
‘Watisdeindividuelebehoefteeneigenkrachtomtekunnenparticiperenindesamenleving?'.De
grondslagenuitgewerkteplannenwarenintegenstellingtotdekortlopendeWajong2010.Inhet
voorjaarvan2012warenerparlementsverkiezingenenpartijendiekortdaaropderegeringscoalitie
vormdenhoefdenslechtstetekendenonderdevoorbereiddemaatregelen,bijhetkruisje.
Decentralisatieen‘eigenkracht’werkengenezend
Decentralisatieen‘eigenkracht’zouderemediezijnenin2015kregenNederlandsegemeentende
volledigeverantwoordelijkheidvoordejeugd-ggzenvoordeinkomensenmaatschappelijke
participatievanjongerenmeteenhandicapdienietvolledigarbeidsongeschiktzijn.Ditinnavolging
vanlandenalsEngeland,DenemarkenenZweden.HethardewerkenvanUWVwasnietbeloonden
afsprakenvooreenintegraleaanpakwerdennietlangernagekomen.DegrotevierG4gemeenten
richtenzichalvastophunnieuwetaken.Dekleinerezijnbegin2017nogzoekende.
Naslechtsvijfjaar(2015)werddeWajong2010weerhervormd.Vanafdatmomentontvangen
alleendegenendievolledigenpermanentarbeidsongeschiktzijneennieuweWajong2015.Inde
eerstemaandenvan2015wasdenieuweinstroomverlaagdmet90%(tot10%),terwijlde
arbeidsdeelnameookin2016beperktbleefendeafhankelijkheidvansocialebijstandvan
gemeentenonderjongerenstijgt.
5