De ambtenaar van de toekomst

Meer doen met minder
Hoe de ambtenaar en de beleidsafdeling van de toekomst
meer kunnen doen met minder
Aanleiding: waarom een nieuwe ambtenaar en beleidsafdeling?
De directe aanleiding is de veel gehoorde stelling dat de overheid met veel minder
ambtenaren toe kan. Om kosten- en efficiencyoverwegingen gaan op rijksniveau duizenden
arbeidsplaatsen verloren, evenals bij uitvoerende instellingen. Maar ook het gemeentelijk
niveau lijkt de dans niet te ontspringen. De arbeidsmarktspecial van Binnenlands Bestuur in
het najaar van 2003 maakte duidelijk dat gemeentebesturen de discussie over minder
ambtenaren niet uit de weg gaan. Vergrijzing laat het ambtelijk apparaat als vanzelf krimpen.
Daarnaast lijken gemeentebesturen ook steeds meer bereid het instrument van gedwongen
ontslagen te hanteren.
Maar de maatschappelijke problemen worden daar niet kleiner van! Deze maatschappelijke
vraagstukken (te vertalen in beleidsopdrachten) zijn vaak zeer complex en omvangrijk - zo
mag tegenwoordig openlijk erkend worden - en de rol van de gemeentelijke overheid is dat
eveneens. Een verdeling van de werkelijkheid (en de beleidsafdeling) in beleidsterreinen
volstaat niet langer; de werkelijkheid is integraal van zichzelf. Dit alles vraagt om een andere
aanpak van beleid; een aanpak waarin samenhang en integraliteit het uitgangspunt vormen. En
deze andere aanpak vraagt ook om een andere invulling van de functie van beleidsambtenaar;
een invulling waarvoor wellicht de term ‘interventieambtenaar’ toepasselijker is. De
maatschappelijke problemen vragen namelijk om meer daadkracht en resultaatgerichtheid.
Naast bezuinigingsoverwegingen en de maatschappelijke problemen die om “iets anders”
vragen, speelt nog steeds de imagokwestie van het beroep ambtenaar. Dit imagoprobleem zet
een rem op de instroom van jonge, ambitieuze mensen in overheidsorganisaties. En instroom
van nieuwe kennis en ‘jonge frisheid’ is juist ook in deze tijd uiterst belangrijk. Dat
ambtenaar een aantrekkelijk beroep kan zijn dat er maatschappelijk toe doet, is een boodschap
die niet klakkeloos door iedereen wordt aangenomen. De spotjes die het Rijk de afgelopen
jaren heeft uitgezonden over Werken bij het Rijk, laten zien dat de aantrekkelijkheid van het
ambtenarenvak kennelijk een flinke PR nodig heeft. Nu schijnt de economische teruggang als
vanzelf het ambtenarenberoep weer wat aantrekkelijker te maken vanwege ‘de zekerheid’ die
het met zich meebrengt, maar de toenemende vergrijzing en daarmee de krapte op de
arbeidsmarkt zijn zeker niet van voorbijgaande aard.
Ons betoog wil tegemoet komen aan alle drie de genoemde aanleidingen: bezuiniging, de
noodzaak om complexe maatschappelijke problemen echt aan te pakken en het imago van de
ambtenaar. De hoofdvraag vatten we ambitieus samen: hoe meer te doen met minder? Twee
oplossingen zijn zeker de moeite van het onderzoeken waard: keuzes maken en een andere
werkwijze. De keuzes zijn aan de gemeentepolitiek (maar in het keuzeproces kan ook de
ambtenaar van toekomst een rol spelen); de andere werkwijze betreft vooral de ambtelijke
organisaties en daarbinnen focussen wij in het bijzonder op de beleidsambtenaren. Maar dit
artikel betreft niet alleen de ambtenaar; ook de (beleids-)afdeling waarvan hij1 onderdeel
uitmaakt en de gemeentelijke politiek zijn onderdeel van de verandering.
1
Waar ‘hij’ staat, kan uiteraard ook ‘zij’ gelezen worden.
1
Dit artikel beschrijft een ideaalbeeld; geen reden tot ongerustheid dus als u of uw
beleidsafdeling niet aan het beeld voldoet! Het ideaalbeeld is bedoeld als referentiekader en
inspiratiebron voor gemeenten op basis waarvan discussie gevoerd kan worden. Want dat
deze discussie zowel politiek als ambtelijk binnenkort in vele gemeenten geagendeerd moet
worden, is – kijkend naar de bovengenoemde aanleidingen - vrijwel onvermijdelijk.
Hoe gaat de beleidsambtenaar van de toekomst te werk?
Lokale analyse
De ambtenaar van de toekomst weet dat de legitimering van zijn werk buiten het
gemeentehuis ligt. Complexe maatschappelijke problemen vormen het uitgangspunt voor zijn
werk. Soms is de aanleiding om met een probleem aan de slag te gaan ‘lokaal’. Bijvoorbeeld
wanneer er overlast is, wanneer er in een bepaalde wijk problemen zijn of met een specifieke
groep in de gemeente. Vaker (tot nu toe tenminste) is de aanleiding om beleid te gaan maken
een impuls van rijkswege. Een wet of een stimuleringsmaatregel vergen van gemeenten dat ze
beleid gaan maken. Voorbeelden zijn beleid rondom de jeugdgezondheidszorg, de Wet Werk
en Bijstand en binnenkort ook de Wet Maatschappelijke Zorg. Gemeenten gaan dan niet zo
zeer probleemgedreven aan de slag, maar veel meer gericht op de door het rijk aangeboden
oplossing. De grove landelijke analyse van het probleem adopteren gemeenten met graagte als
de lokale analyse. Daarmee wordt eigenlijk een stap overgeslagen. Want lokaal ligt het
probleem vaak specifieker dan een landelijke nota kan verwoorden. Een lokale analyse moet
daarom de eerste stap zijn, om te voorkomen dat met een te grove analyse het beleid ‘boven
de markt blijft hangen’ en om ‘jumping to conclusions’ te voorkomen. Bovendien
bewerkstelligt een lokale probleemanalyse met het relevante veld vaak betrokkenheid, energie
en gezamenlijkheid.
De lokale probleemanalyse is pas af als het echte probleem is geanalyseerd en de ware
oorzaken in beeld zijn gebracht. Tweetal voorbeelden: het gaat eigenlijk niet om de
wachtlijsten, maar om gezondheidsproblemen en/of de gebrekkige structuur van het
zorgaanbod die de achterliggende oorzaak van de lange wachtlijsten zijn. En een harde
aanpak van vroegtijdige schoolverlaters bestrijdt symptomen, maar de werkelijke oorzaken
worden er niet mee aangepakt.
De ambtenaar van de toekomst is gedreven om maatschappelijke problemen te analyseren en
aan te pakken; voor het type ‘wereldverbeteraar’ is op lokaal niveau een wereld te winnen als
hij in staat is resultaten te laten zien. Met zijn voelsprieten in de lokale samenleving en in de
landelijke ontwikkelingen, detecteert hij maatschappelijk problemen. Vervolgens moeten deze
op de lokale politieke agenda laten plaatsen. Het schrijven van een startnotitie kan hierin
behulpzaam zijn. Daarin weet de ambtenaar van de toekomst het probleem kernachtig te
beschrijven, herkenning op te wekken en zo ruimte te creëren voor zichzelf om aan de slag te
gaan. De startnotitie kan ook dienst doen om eventuele politieke kaders en randvoorwaarden
vooraf te verhelderen. Daarmee krijgt de beleidsambtenaar in feite politiek mandaat om het
geconstateerde probleem aan te gaan pakken.
Regierol
Omdat het om complexe problemen gaat, kan de beleidsambtenaar dat per definitie niet alleen
oplossen. In zijn rol als regisseur weet hij dat hij spelers nodig heeft om een goed stuk op de
planken te zetten. Omdat deze spelers veelal maatschappelijke partners zijn waarvan de
medewerking vaak niet afdwingbaar of te koop is, weet hij dat procesvaardigheden en vooral
2
interventietechnieken wezenlijk zijn om partijen rondom het maatschappelijk probleem samen
te binden.
De beleidsambtenaar werkt vanuit betrokkenheid en weet ook betrokkenheid in het veld te
bewerkstelligen. Hij weet dat de expertise in het veld zit; zowel voor de analyse als voor de
oplossing van het probleem. Zijn rol is om de expertises uit het veld doelgericht aan elkaar te
knopen. ‘De kunst van het combineren’ behoort tot de basisvaardigheden van de ambtenaar
van de toekomst.
Uitvoering van beleid
Beleid formuleren is vaak niet het probleem, zo weet de ambtenaar van de toekomst; het
probleem zit veel meer in de uitvoering. In maart 2003 bracht de Algemene Rekenkamer een
rapport uit met de titel ‘Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de
Algemene Rekenkamer’. Er is sprake van een slechte aansluiting tussen beleidsambities en de
uitvoeringspraktijk. Dit heeft gevolgen voor de geloofwaardigheid van de overheid. De
Rekenkamer zoekt de oorzaken voor de hardnekkige uitvoeringsproblemen van beleid onder
andere bij een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens en bij
overwaardering van beleidsvorming naast een onderwaardering van de uitvoering. Omdat
beleid pas beleid is als het is uitgevoerd, houdt de ambtenaar van de toekomst al bij het maken
van beleid ook de uitvoerbaarheid in de gaten. Pas in de uitvoering wordt daadwerkelijk het
maatschappelijke vraagstuk waar het allemaal om begon, van een oplossing voorzien.
Wie de schoen past…..
De persoonlijkheid die bij deze werkwijze past is betrokken, gedreven, initiatiefrijk en actief
en zelfstandig. Qua belangstelling is deze beleidsambtenaar een generalist; in het oplossen
van maatschappelijke vraagstukken ligt zijn uitdaging.
De methodiek ‘projectmatig werken’ zal steeds vaker gebruikt worden. De ambtenaar van de
toekomst is hiertoe in staat. Hij kan, met veelal beperkte middelen, door motiveren van de
verschillende samenwerkingspartners een maximaal resultaat boeken. De ambtenaar van de
toekomst heeft in de rol van projectleider weinig formele macht, maar via het goed inregelen
van zijn projectopdracht, kan hij alle macht verkrijgen die hij voor zijn opdracht nodig heeft.
Vervolgens kan hij door middel van een mix van taakgerichtheid en mensgerichtheid, samen
met de partners in het horizontaal werkverband, resultaten bewerkstelligen. Deze effectiviteit
oefent hij uit door te netwerken, te communiceren, door gebruik te maken van zijn kennis en
ervaring, door zijn visie overtuigend en helder neer te zetten en door het maken van écht
contact! In het contact met burgers en instellingen is goed kunnen luisteren, analyseren, het
uitstellen van oordelen en het gezamenlijke belang voor ogen houden, belangrijk.
Het profiel van de ambtenaar van de toekomst ziet er ongeveer zo uit:
Zijn (persoonlijkheid)
Kunnen (vaardigheden/kennis)
-
-
Betrokken
Commitment
Gedreven
Initiatiefrijk
Actief
Zelfstandig
Generalist
-
Willen (drijfveer/ambitie)
Proces begeleiden en samenwerken
Kennis van beleid maken in alle fases,
dus van probleemanalyse tot uitvoering Projectmatig werken
Mensenkennis
Beheerst de kunst van het combineren
Open onderhandelen
Resultaatgericht interveniëren
Goed kunnen analyseren
Daadwerkelijk maatschappelijke
problemen aanpakken
Luisteren: staat open voor een
diversiteit aan meningen
Op zoek naar gezamenlijkheid: gericht
op wat bindt in plaats van wat scheidt
3
Wat heeft de beleidsambtenaar van de toekomst nodig om te kunnen functioneren
Naast het bovenstaande profiel, heeft de beleidsambtenaar van de toekomst ook nog een
bepaalde context nodig die de bovenstaande wijze van functioneren bevordert. Deze context
bevat in ieder geval de beleidsafdeling, de leidinggevende en de politiek. Ook de
gemeenteomvang is van invloed.
De beleidsafdeling
De beleidsafdeling van de toekomst bestaat uit de functies beleidsregisseur,
beleidsmedewerker en beleidsondersteuner. De ambtenaar van de toekomst functioneert
binnen een beleidsafdeling als een beleidsregisseur. Daarbinnen is hij de generalist die met
urgente, complexe vraagstukken aan de slag gaat. Daarnaast zijn er de beleidsmedewerkers
(veelal zoals we die nu ook kennen) die verder gaan met het vraagstuk als het in de
uitvoeringsfase – de onderhoudsfase – terecht komt. Deze uitvoeringsfase is, zoals eerder
aangegeven, overigens al wel voorbereid door de beleidsregisseur.
Naast de beleidsregisseurs en de beleidsmedewerkers, zijn er beleidsondersteuners. Zij
ondersteunen de beleidsregisseurs en de beleidsmedewerkers. Zij maken bijvoorbeeld
verslagen van de bijeenkomsten, doen subsidie-afhandelingen, houden monitor-gegevens bij
en verrichten andere ondersteunende werkzaamheden.
De leidinggevende
De beleidsambtenaar van de toekomst, vindt in zijn leidinggevende een goede
gesprekspartners. Coachend leidinggeven is de basisvaardigheid die de beleidsregisseur van
zijn leidinggevende verwacht. Deze leidinggevende is de poortwachter tussen de politiek en
de beleidsafdeling. Adhoc-opdrachten van politieke zijde zijn alleen mogelijk in geval van
een calamiteit. Voor het overige wordt gewerkt volgens een afdelingsplan, waarin de
maatschappelijke problemen waar de ambtenaren van de toekomst aan werken hun plek
hebben gekregen.
Politiek maakt keuzes
Uit het bovenstaande vloeit logisch voort dat de politiek keuzes zal moeten maken; niet alleen
keuzes voor wat te doen, maar ook voor wat niet meer te doen. Dit is lastig, want loslaten gaat
vaak met pijn gepaard. Maar het levert ook wat op. De Rotterdamse aanpak na de Fortuynrevolutie, waarin keuzes gemaakt worden om een beperkt aantal omvangrijke
maatschappelijke vraagstukken daadwerkelijk aan te pakken, zou dan ook wel eens tot meer
vertrouwen kunnen leiden dan een heleboel vraagstukken een beetje aanpakken met beperkt
resultaat. Burgers weten dan wat ze van de politiek mogen verwachten.
Ook de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling beveelt in haar rapport ‘Bevrijdende
Kaders’ aan dat overheid samen met maatschappelijke organisaties duidelijk keuzes maakt
voor beleidsprioriteiten. We moeten af van de Nederlandse bestuurscultuur van pappen en
nathouden waarin alles prioriteit heeft en daardoor niets, aldus de RMO. Het instrument dat
de RMO hierbij voorstelt, is dat van beleidsagenda’s vaststellen die tevens duidelijk aangeven
wie waarop kan worden aangesproken. Voor de al eerder genoemde Wet Maatschappelijke
Zorg is het instrument van een gezamenlijke bepaalde, beperkte beleidsagenda essentieel; de
behoefte (zorg en ondersteuning voor kwetsbare groepen) waaraan de wet tegemoet moet
komen is oneindig en de middelen zijn dat zeker niet.
4
Als er al een afdelingsplan wordt opgesteld, blijkt vaak in de praktijk dat de politieke waan
van de dag met groot gemak door de planning heen mag fietsen. Waarom niet een voorbeeld
nemen aan de begroting? Deze legt de uitgaven voor het komende jaar vast met hier en daar
wat vrije ruimte. Waarom niet op vergelijkbare wijze de ambtelijke capaciteit plannen en
vastleggen, met bijbehorende ‘begrotingsdiscipline’?
Nadat de keuzes gemaakt zijn, betrekt de ambtenaar van de toekomst de politiek intensief bij
het beleidstraject. Allereerst door de startnotitie die hij vervaardigt. Hierin wordt het probleem
kort geschetst en wordt de te bewandelen weg naar een oplossing beschreven. De ambtenaar
geeft aan wij hij nodig heeft om aan deze weg te timmeren, hoe hij interactief te werk wil
gaan en hoe hij daarbij ook de politiek wil betrekken. De startnotitie is een perfect instrument
in het kader van dualisme; de raad geeft het kader aan en de ambtenaar kan daarbinnen aan de
slag met het professionele veld en burgers en komt met tussentijdse resultaten en het
eindresultaat terug bij de raad. Wanneer het eindresultaat van het begin af aan als ‘advies van
het veld’ aan de Raad wordt gepresenteerd, heeft de gemeenteraad op haar beurt ruimte om tot
een eigen finale afweging te komen.
Hoe realistisch is het om te veronderstellen dat de politiek mee gaat werken aan het
verwerkelijken van het concept van de ambtenaar en de beleidsafdeling van de toekomst? Het
zal even wennen zijn, maar ook voor politici heeft de werkwijze z’n voordelen: de
resultaatgerichtheid van beleid zal sterk verbeteren en ook het gevoel van politiek en
ambtelijk apparaat om te werken aan dezelfde klus; het runnen van het bedrijf dat
samenleving heet!
Gemeenteomvang
Een gemeente moet van voldoende omvang zijn wil een beleidsafdeling er zo uit kunnen zien
als hierboven staat aangegeven. Is dat niet het geval, dan zijn er twee mogelijkheden om de
ambtenaar van de toekomst toch zijn intrede in gemeente te laten doen. De eerste
mogelijkheid is dat er een aantal ambtenaren van de toekomst worden aangesteld die
gemeentebreed projecten kunnen trekken. Beleid is beleid en een project is een project, zo is
de vooronderstelling hierbij. De vraag is alleen of deze vooronderstelling in de praktijk
houdbaar is; voorkeuren en passies van mensen zouden wel eens essentieel kunnen zijn voor
het boeken van resultaten.
Een andere manier om met de ambtenaar van de toekomst te gaan werken is regionale
samenwerking. De gemeente gaat samenwerken met één of meerdere buurgemeenten. De
samenwerkende gemeenten wijzen een coördinerende gemeente aan rondom een bepaald
vraagstuk. Vaak heeft dit ook de voorkeur van maatschappelijke partners die doorgaans al op
regionaal niveau functioneren. Zij helpen liever mee aan goed beleid op (sub)regionaal
niveau, dan versnipperd beleid per kleine gemeente.
Terug naar de startvraag: kan de ambtenaar van de toekomst meer doen met minder?
De ambtenaar van de toekomst legt zich kort gezegd, toe op een aantal politiek bepaalde
prioritaire maatschappelijke vraagstukken en hanteert daarin een werkwijze die neerkomt op
een goede probleemanalyse, goed regisseurschap en aandacht voor de uitvoering. De vraag is
nu of het haalbaar is om zo meer te doen met minder? Ja, dat kan, zo zien wij en laten wij ook
regelmatig zien in onze adviespraktijk. Voor voorbeelden verwijzen we naar onze web-site
www.keizerscs.nl. Voorwaarden daarbij zijn wel:
- de ambtenaar voldoet in hoge mate aan het profiel
5
-
de politiek durft keuzes te maken
de beleidsafdeling is zo ingericht dat de beschreven werkwijze wordt ondersteund
het hoofd van de afdeling durft poortwachter te zijn
Wordt daarmee tegemoet gekomen aan de aanleidingen?
- Bezuiniging: Ja, dat kan. Maar dan moet je niet alleen kiezen wat wel te doen, maar ook
wat niet meer te doen!
- Maatschappelijke problemen oplossen: ja dat kan, mits je de ware oorzaak van het
probleem eerst opspoort, durft te interveniëren en de uitvoering al bij het beleidsontwerp
meeneemt.
- Imago: doe je het anders en draag je dit uit als gemeente, dan trek je een ander type
ambtenaar aan. Meer doen met minder legt de krappe arbeidsmarkt voor
beleidsambtenaren ook bijna dwingend op; de kunst is dus om de baan zo aantrekkelijk
mogelijk te maken. Daar hebben we in de beschrijving van de ambtenaar van de toekomst
een poging toe gedaan.
Miek Hehenkamp
Anne Pastors
Beide auteurs zijn werkzaam als adviseur bij Keizerscs, Beleid en Management
Literatuur:
- Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, lessen uit recent onderzoek, 2003
- Graaf, h. van de en R. Hoppe, Beleid en politiek, een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde,
coutinho, Bussum, 1989.
- Pastors, Anne, De gemeente als regisseur, de regisseur als metafoor, 2002.
- RMO, RMO-advies nr. 24, Bevrijdende kaders, 2003.
6