Verzoekschrift aan het Arbitragehof

Verzoekschrift aan het Arbitragehof
Vanwege de vzw Liga voor Mensenrechten, met zetel in de Van Stopenberghestraat 2 te
9000 Gent, vertegenwoordigd door haar voorzitter Paul Pataer, BressersBlanchaertlaan 2 te 9051 Gent.
Tot vernietiging en/of schorsing van de wet van 1 maart 2002 “betreffende de
voorlopige plaatsing van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben
gepleegd”, verschenen in het Belgisch Staatsblad van 1 maart 2002. Deze wet wordt
verder “Everbergwet” genoemd, naar het gelijknamige centrum dat in EverbergKortenberg werd opgericht bij K.B. van 1 maart 2002, in uitvoering van voornoemde wet.
Dit verzoekschrift is gericht tegen de ministerraad van de federale Belgische regering,
verantwoordelijk voor de uitvoering van de federale wetgeving, vertegenwoordigd door
de Eerste Minister, waarvan het kabinet is gevestigd in de Wetstraat 16 te Brussel.
Onderwerp van het beroep
Voornoemde wet houdt een schending in van de bevoegdheidsverdeling tussen de
federale wetgever en de communautaire decreetgevers, zoals werd vastgelegd in artikel
5, § 1, II, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen
zoals gewijzigd bij de wet van 8 augustus 1988. Volgens bedoeld artikel zijn de
Gemeenschappen bevoegd voor de jeugdbescherming “met inbegrip van de sociale en de
gerechtelijke jeugdbescherming”, maar met uitzondering van, ondermeer, “de
organisatie van de jeugdgerechten, hun territoriale bevoegdheid en de rechtspleging
voor die gerechten” en de “opgave van de maatregelen die kunnen worden genomen ten
aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd”.
De jeugdbescherming is aan de Gemeenschappen toevertrouwd binnen het raam van hun
bevoegdheden inzake bijstand aan personen.
De wet van 1 maart 2002, die het voorwerp uitmaakt van dit verzoekschrift, houdt geen
rekening met deze bevoegdheidsverdeling en kan derhalve door het Arbitragehof
worden beoordeeld in toepassing van artikel 1 – 1° van de bijzondere wet van 6 januari
1989 op het Arbitragehof.
1
Het Arbitragehof wordt via dit verzoekschrift eveneens aangesproken om te oordelen
over de schending door de federale wetgever van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet
bij de totstandkoming van de Everbergwet. Dit in toepassing van artikel 1 – 2° van de
bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.
Verzoekster meent inderdaad dat de Everbergwet op verschillende punten
discrimineert en het gelijkheidsbeginsel schendt op een manier die niet verenigbaar is
met voornoemde artikelen van de Grondwet. De gronden van deze discriminaties zullen
verder worden ontwikkeld bij de uiteenzetting van de middelen.
Ontvankelijkheid in hoofde van de verzoekster
De vzw Liga voor Mensenrechten stelt zich tot doel: “elke onrechtvaardigheid en elke
aanslag op de rechten van personen of gemeenschappen te bestrijden.
Zij verdedigt de beginselen van gelijkheid, vrijheid en humanisme, waarop de
democratische maatschappijen gebaseerd zijn, en die onder meer vervat zijn in de
Verklaring van de Rechten van de Mens van 1789, bekrachtigd door de Belgische
Grondwet van 1931, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948, de
verdragen met betrekking tot de burgerlijke en politieke rechten, evenals de
economische, sociale en culturele rechten, en het Europees Verdrag tot Bescherming
van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 1950. De vereniging
streeft haar doeleinden na los van elke politieke of confessionele binding”.
(artikel 3 van de statuten, hierbij gevoegd, verschenen in het Belgisch Staatsblad van
13/6/91).
Met verwijzing naar artikel 2, 2° van de bijzondere wet van 6.1.1989 op het
Arbitragehof heeft de Liga derhalve een gewettigd belang om bij het Arbitragehof een
beroep tot schorsing of vernietiging in te stellen tegen een wet die, haar inziens,
fundamentele beginselen van de Grondwet schendt.
De beslissing om dit verzoekschrift in te dienen werd genomen door de Raad van Beheer
van de vzw in zijn vergadering van 29 juli 2002, zoals moge blijken uit bijgevoegd
uittreksel van de notulen van de vergadering van 29.7.02.
De ontvankelijkheid van een verzoekschrift, gericht aan het Arbitragehof, uitgaande
van de vzw Liga voor Mensenrechten, werd door het Arbitragehof reeds aanvaard, meer
bepaald in zijn arresten van 25 oktober 2000 en 1 maart 2001 met respectievelijk het
nummer 106/2000 en 32/2001.
Uiteenzetting van de middelen
1. Schending van de in de Grondwet en de bijzondere wetten vastgelegde
bevoegdheidsverdeling tussen de federale en communautaire overheden.
2
1.1.
De Raad van State, afdeling wetgeving, heeft in zijn advies met nummer
32467/VR, uitgebracht met betrekking tot het wetsvoorstel tot wijziging van de wet
van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, (zie Doc 50/0942/004 – Kamer van
Volksvertegenwoordigers) de stelling ontwikkeld dat de federale wetgever een systeem
van jeugdsanctierecht of van op herstel gerichte maatregelen kan instellen op grond van
de residuaire bevoegdheid die hem toekomt tot zolang artikel 35 van de Grondwet niet
in werking is getreden. De Raad van State meent dat een zodanig optreden van de
federale overheid mogelijk is omdat het jeugdsanctierecht vreemd is aan de
aangelegenheid van de jeugdbescherming. De door de jeugdrechtbank te nemen sancties
of herstelmaatregelen kunnen, volgens de Raad van State, niet worden uitgevoerd in of
worden begeleid door voorzieningen die vallen onder de bevoegdheid van de
Gemeenschappen, maar zullen, in voorkomend geval, worden ingeschakeld in
voorzieningen die ressorteren onder de federale overheid.
In de inleidende uiteenzetting door de hoofdindiener van het wetsvoorstel (zie Doc. 501640/004 – Kamer van Volksvertegenwoordigers – p. 4), dat aan de basis ligt van de
Everbergwet, wordt benadrukt dat de indieners van het wetsvoorstel zich hebben
gesteund op voornoemd advies van de Raad van State om de federale wetgever bevoegd
te achten te legifereren om een instelling, zoals het Everbergcentrum te creëren met
het oog op de voorlopige plaatsing van minderjarigen die een als misdrijf omschreven
feit hebben gepleegd. De federale wetgever zou zich hier dus in zijn residuaire
bevoegdheid aangesproken achten.
1.2.
Deze redenering of deze stellingname kunnen niet worden gevolgd. Op de
ministerraad van 16 mei 2002 werd immers beslist dat een voorontwerp van
jeugdsanctierecht er niet zou komen. De ministerraad is afgestapt van de optie van een
jeugdsanctierecht en heeft besloten terug te gaan naar de wet op de jeugdbescherming
van 8 april 1965; een wet die een overduidelijk hulpverlenend karakter heeft. Daardoor
verliest de Everbergwet haar legitimiteit. De plaatsing van minderjarigen, die een als
misdrijf omschreven feit hebben gepleegd, komt aldus opnieuw in de logica van de wet
van 1965. In die logica zijn enkel de Gemeenschappen bevoegd voor de uitvoering van de
maatregelen.
Indien wordt gekozen voor een jeugdrecht met een overduidelijk hulpverlenende inslag,
ook al zijn dwangmaatregelen terwille van de openbare orde nodig, dan is de uitvoering
van die maatregelen uitsluitend de bevoegdheid van de Gemeenschappen.
1.3.
Of de federale overheid in deze kan optreden op basis van haar residuaire
bevoegdheid, is ook om een andere reden betwistbaar. Artikel 5, § 1, II, 6° van de
bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet dat de Gemeenschappen bevoegd zijn voor
alle aangelegenheden inzake jeugdbescherming, behoudens de uitdrukkelijke
uitzonderingen, reeds vernoemd. In deze uitzonderingen is niets voorzien in verband
met de instellingen of infrastructuur. Door de verwijzing naar “minderjarigen die een als
misdrijf omschreven feit hebben gepleegd” op te nemen onder de hoofding van
jeugdbescherming, heeft de wetgever in de bijzondere wet van 1980 duidelijk de
stelling ingenomen dat de bevoegdheid inzake inrichting en oprichting van instellingen
3
voor jeugdige delinquenten, behoort tot de overheid bevoegd voor jeugdbescherming en
niet tot de overheid bevoegd voor openbare veiligheid.
Wij kunnen dus stellen dat, omdat geen specifieke bepaling deze bevoegdheid heeft
toevertrouwd aan de federale wetgever, maar dit wel in zijn algemeenheid aan de
Gemeenschappen is toegewezen, alleen de Gemeenschappen hiervoor bevoegd zijn. Het
probleem van de residuaire bevoegdheden is hier niet van toepassing, om de eenvoudige
reden dat de bijzondere wet zelf uitdrukkelijk de Gemeenchappen bevoegd heeft
verklaard. Dat jeugdbeschermingsmaatregelen ook van dwingende aard kunnen zijn,
verandert niets aan deze bevoegdheidstoewijzing.
1.4
Voorgaande beschouwingen winnen nog aan kracht door de vaststelling dat de
noodzaak van een Everbergwet op een bepaald ogenblik door de wetgever werd
verantwoord “omdat de door de Gemeenschappen ingerichte gesloten afdelingen voor
jeugdige delinquenten, onvoldoende ruimte boden voor de opvang van de betrokken
minderjarigen”. Dit betekent dat de door de Everbergwet beoogde plaatsing voor
minderjarigen in een federale instelling, overbodig zou worden zodra de
gemeenschapsvoorzieningen voldoende in aantal aanwezig zouden zijn. Zie in dat verband
de verklaring van de hoofdindiener van het wetsvoorstel dat aan de basis ligt van de
Everbergwet (Doc. 50-1640/004 – Kamer van Volksvertegenwoordigers, p. 5), waar hij
de hoop uitdrukt dat de Gemeenschappen ooit voldoende gesloten instellingen zullen
inrichten, waardoor onderhavige wet niet meer nodig zal blijken.
1.5.
Dat de federale wetgever zich met de Everbergwet op het terrein heeft begeven
van de decreetgever van de Gemeenschappen, moge nog impliciet blijken uit de artikelen
9 en 10 van de wet van 1.3.2002, waarin de onmisbare band met de Gemeenschappen
wordt uitgedrukt m.b.t. de pedagogische omkadering van de aan het Everbergcentrum
toevertrouwde personen.
1.6.
Volgens de algemene toelichting bij het Everberg-wetsvoorstel kan een federaal
“Everberg” voor de “voorlopige plaatsing van minderjarigen die een als misdrijf
omschreven feit hebben gepleegd” enkel bestaan in een systeem waar de finaliteit
veeleer bestraffend en maatschappij-beveiligend van aard is (zie Doc. 50-1640/01 –
Kamer van Volksvertegenwoordigers, p. 4). Die finaliteit wordt in feite en in rechte
tegengesproken door de inhoud van artikel 3-4° van de wet van 1.3.2002, waarin wordt
aangegeven dat de in de Everbergwet op te nemen personen, personen zijn die in
aanmerking komen voor opname in inrichtingen en instellingen zoals bedoeld in de
artikelen 37, § 2, 3°, juncto 52 en 37, § 2, 4°, juncto 52, van de wet van 8 april 1965,
inbegrepen de gesloten opvoedingsafdelingen, zoals bepaald in artikel 52 quater van
dezelfde wet.
1.7.
De Raad van State stelt in hoger vernoemd advies op het wetsvoorstel tot
wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming (Doc. 50942/004 – Kamer van Volksvertegenwoordigers, p. 11), dat een maatregel van
maatschappelijk beveiliging geen maatregel is als bedoeld bij artikel 5, § 1, II, 6°, d) van
4
de bijzondere wet van 8.8.1980, maar een maatregel die wordt ingevoerd op grond van
de residuaire bevoegdheid van de federale overheid.
Over het invoeren van die beveiligingsmaatregel dient, volgens de Raad van State, geen
overleg te worden gepleegd met de gemeenschapsregeringen.
Gezien de federale regering i.v.m. de totstandkoming van de “Everbergwet” het overleg,
uitmondend in samenwerkingsakkoorden met de Gemeenschappen, uitdrukkelijk heeft
nagestreefd, kan worden besloten dat in de ogen van de federale regering de
Everbergwet dan toch niet bedoeld was voor het invoeren van beveiligingsmaatregelen.
Daardoor heeft de federale regering zelf de federale bodem uit haar Everbergwet
weggeslagen.
1.8.
Besluit
Een centrum opgericht in uitvoering van de “Everbergwet” zou een logische, en
grondwettelijk verantwoorde, plaats hebben kunnen krijgen binnen een wettelijk
omschreven jeugdsanctierecht, zoals bijvoorbeeld werd uitgewerkt in het “voorontwerp
van wet houdende antwoorden op delinquent gedrag door minderjarigen” (het ontwerp
Maes genoemd, naar de voornaamste auteur van het voorontwerp, m.n. advocaatgeneraal Christian Maes).
Nu echter een hervorming van het jeugdbeschermingsrecht in de richting van een
jeugdsanctierecht vooralsnog achterwege blijft, zijn alleen de Gemeenschappen bevoegd
voor de opvang en de begeleiding van jeugdige delinquenten en zijn alleen de
Gemeenschapsraden bevoegd om ter zake te legifereren.
De wet van 1 maart 2002 “betreffende de voorlopige plaatsing van minderjarigen die
een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd”, dient derhalve nietig te worden
verklaard, want in strijd met de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de
Gemeenschappen.
2. Schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet (gelijkheidsbeginsel en verbod
van discriminatie)
2.1.
Een eerste schending van voornoemde beginselen schuilt reeds in de titel van de
wet.
De wet viseert minderjarigen die een “als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd”.
Dit wordt nogmaals herhaald in artikel 2 van de wet.
Minderjarigen kunnen volgens die formulering van hun vrijheid worden beroofd zonder
dat, op grond van een gerechtelijke uitspraak, werd vastgelegd dat ze het als misdrijf
omschreven feit wel degelijk hebben gepleegd of dat ze daaromtrent in verdenking
werden gesteld.
De vrijheidsberoving kan hier dus, krachtens de Everbergwet, gebeuren t.a.v.
minderjarigen die zelfs nog niet verdacht zijn van het plegen van “misdrijven” of zelfs
nog niet daarvoor werden “veroordeeld”.
5
De discriminatie van bedoelde minderjarigen t.a.v. volwassenen is hier flagrant en wordt
op geen enkele manier verantwoord door een specificiteit van het minderjarig zijn.
2.2. In de eerste alinea van artikel 3 wordt de toegang tot het Centrum beperkt tot
jongens. Meisjes worden dus uitgesloten. Minderjarigen van verschillend geslacht
worden aan een verschillende rechtsregeling onderworpen.
Het Arbitragehof heeft reeds gesteld dat een verschil in behandeling enkel kan voor
zover voor het onderscheid een objectieve en redelijke verantwoording bestaat (zie
o.m. Arbitragehof nr. 18/90, 23 mei 1990, B.S. 27/7/1990). Er is geen enkele objectieve
grond aanwezig om te veronderstellen dat de “maatschappelijke beveiliging”, waarvoor
het Everbergcentrum zo dringend moest worden opgericht, per definitie meer in het
gedrang dreigt te komen door jongens dan door meisjes.
Zelfs indien statistisch zou worden vastgesteld dat jongens gewelddadiger zouden zijn
en daarom een groter veiligheidsrisico vormen dan meisjes, dan nog is een verschillende,
in een wet vastgelegde, justitiële behandeling tussen beiden daarom niet verantwoord.
Volgens diezelfde redenering zou een Everbergweg in zijn toepassing kunnen worden
beperkt tot jongeren uit een grootstedelijk milieu, gegeven dat – hypothese – in dat
milieu gewelddadiger of delinquenter jongerengedrag voorkomt dan in andere milieus.
2.3. Een wellicht belangrijker vorm van discriminatie schuilt in de verschillende
behandeling van jongeren die dezelfde “als misdrijf omschreven feiten hebben
gepleegd” en, als gevolg van zuivere toevalligheden, in het ene geval terechtkomen in het
federale Evergergcentrum en in het andere geval in een gemeenschapsinstelling.
Zo kunnen Everberg-jongeren worden opgesloten voor een periode van maximum 2
maanden en 5 dagen, terwijl op basis van artikel 52 quater van de wet van 8 april 1965
jongeren in gemeenschapsinstellingen kunnen worden opgesloten voor een verlengbare
periode van 3 maanden.
Herhalen we dat de toevallige verschillen in regime alleen te maken hebben met de
aanwezigheid van beschikbare plaatsen in de instellingen van de Gemeenschappen.
De Everbergwet heeft dus als rechtstreeks gevolg dat minderjarigen in Everberg “de
facto” en “de iure” vroeger vrij kunnen komen dat minderjarigen die, om precies
dezelfde feiten gepleegd in dezelfde omstandigheden, in een gemeenschapsinstelling
werden geplaatst.
2.4. Een laatste evidente vorm van discriminatie, die strijdig is met de
grondwettelijke bepalingen, is de onmogelijkheid om voor de in Everberg geplaatste
jongeren een uitgewerkt programma van (her)opvoeding uit te stippelen, wat in principe
en in feite wel mogelijk is voor jongeren geplaatst in gemeenschapsinstellingen.
Deze discriminatie is het rechtstreeks gevolg van de in de tijd beperkte duur (maximum
van twee maanden en vijf maanden) van de opname in het Everbergcentrum. De
pedagogische begeleiders in het Centrum zijn daardoor beperkt in het uitstippelen van
een pedagogisch programma op lange of halflange termijn, wat nadelig is voor de
betrokken minderjarigen.
Discriminerend zonder meer is eveneens dat voor jongeren geplaatst in Everberg
blijkbaar geen schoolse opleiding is voorzien.
6
Ook het feit dat de in Everberg geplaatste jongeren op ieder moment kunnen worden
overgeplaatst naar een gemeenschapsinstelling, waardoor het begonnen pedagogisch
programma wordt onderbroken, leidt tot een verschillende behandeling van jongeren als
gevolg van een door de wet ingevoerd onderscheid.
2.5
In artikel 5 van de wet wordt tenslotte vermeld dat “de ouders of de personen
die de betrokkene onder hun bewaring hebben (…) behoorlijk worden gehoord” door de
jeugdrechtbank vooraleer een beschikking van handhaving van de “voorlopige maatregel”
wordt genomen. Voogden worden hier blijkbaar uitgesloten van dit recht om gehoord te
worden. Een voogd heeft immers niet altijd “de bewaring” van de betrokken
minderjarige en “bewaring” impliceert niet altijd de uitoefening van het ouderlijk gezag,
wat wel eigen is aan de voogdij over minderjarigen.
3. Het verzoek tot schorsing
3.1.
Verzoekende partij meent dat er gegronde redenen zijn om een verzoek tot
schorsing van de bestreden wet aan het Hof voor te leggen, gegeven de ernst van de
middelen, hierboven ontwikkeld, en gegeven dat de onmiddellijke uitvoering van de wet
van 1 maart 2002 een “moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen” (art. 20 van
de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof).
Dit moeilijk te herstellen ernstig nadeel heeft in de eerste plaats te maken met het
uiterst delicate karakter van alles wat te maken heeft met opvoeding en heropvoeding
van jongeren die een delinquent gedrag vertonen. Elke verkeerde beleidsdaad t.a.v. deze
doelgroep kan verstrekkende kwalijke gevolgen hebben zowel voor de verdere levensloop
van de betrokkenen, als voor de openbare veiligheid.
3.2. Een tweede reden om te kunnen spreken van een “moeilijk te herstellen ernstig
nadeel” heeft te maken met de slordige en overhaaste totstandkoming van de
Everbergweg.
In de toelichting bij het wetsvoorstel (Doc. 50-1640/01 – Kamer van
Volksvertegenwoordigers – p. 4) lezen we dat een gebrek aan opvangplaatsen voor
jeugdige delinquenten aanleiding gaf tot een wetgevend initiatief en dat dit gebrek aan
opvangmogelijkheden het gevolg was en is van “de onvoorspelbaarheid van de omvang,
het tijdstip en de ernst van de jeugddelinquentie”. Er zijn geen ernstige bewijzen door
de overheid aangebracht dat er de jongste tijd een dergelijke dramatische stijging van
de jeugddelinquentie heeft plaatsgevonden, dat een onvolkomen “noodwetgeving”
noodzakelijk maakte.
De werkelijke achtergrond en oorsprong van de Everbergwet ligt in de noodzakelijke
afschaffing van artikel 53 van de wet van 8 april 1965 op de jeugdbescherming. Door die
afschaffing konden jongeren niet langer “voorlopig worden geplaatst” in een gevangenis.
Ons land was verplicht bedoeld artikel 53 af te schaffen ingevolge de veroordeling van
België door het EHRM bij arrest van 29 februari 1988 (arrest Bouamar). Bij wet van 4
mei 1999 werd bedoeld artikel 53 uiteindelijk opgeheven “op een door de Koning te
bepalen latere datum en uiterlijk op 1.1.2002” (B.S. 2.6.1999).
7
Die datum (1.1.2002) werd vastgelegd omdat de Belgische overheden zichzelf de nodige
ruimte in de tijd wilden geven voor het ontwikkelen van aanvaardbare alternatieven. Die
alternatieven lieten zeer lang op zich wachten, waardoor de Everbergwet in ijltempo in
elkaar werd gebokst en afgekondigd. Dezelfde overhaasting kenmerkt(e) de bouw en de
start van het Everbergcentrum.
Deze vorm van wetgevend werk weerstaat de toets van een fundamentele kritiek niet en
“verdient” zo vlug als mogelijk uit ons wetgevend arsenaal te worden verwijderd.
Het nadeel voor de betrokkenen is zo groot dat het effect van de Everbergwet in de
kortste tijd zou moeten worden uitgewist.
23 augustus 2002
Meer info: [email protected]
8