Ex-post evaluatie van de duurzaamheid van de Belgische

Ex-post evaluatie van de duurzaamheid van de
Belgische gouvernementele samenwerking
Algemene samenvatting
Evaluatie van duurzaamheid
De Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking gaf
opdracht tot een ex-post evaluatie van de duurzaamheid van de Belgische
gouvernementele ontwikkelingssamenwerking. De evaluatie richtte zich op twee
partnerlanden (Benin en Bolivia) en twee sectoren (gezondheid en landbouw) en besloeg
de periode 2000-2015. De evaluatie werd uitgevoerd door een consortium van twee
adviesbedrijven (hera en ADE).
Bij het begin van de evaluaties werd voor zowel Benin als voor Bolivia een
veranderingstheorie uitgewerkt. De twee veranderingstheorieën vormden de basis voor
de evaluatiematrix, met vijf belangrijkste evaluatievragen ter begeleiding van de
dataverzameling en analyse. Het evaluatieteam gebruikte verscheidene methoden ter
beoordeling
van
de
duurzaamheid
van
ontwikkelingsresultaten,
waaronder
documentonderzoek, interviews en focusgroepen. Naast het afleggen van verantwoording
is leren de belangrijkste doelstelling van de evaluatie.
Duurzaamheid in het kader van ontwikkelingssamenwerking behelst het meten van de
waarschijnlijkheid of de voordelen van een interventie zich zullen voortzetten nadat
donorfinanciering wordt stopgezet. De volgende zeven duurzaamheidscomponenten
worden onderscheiden: 1) politieke duurzaamheid; 2) institutionele duurzaamheid; 3)
economische en financiële duurzaamheid op het niveau van begunstigde instellingen; 4)
economische en financiële duurzaamheid op het niveau van de doelbevolking; 5)
socioculturele duurzaamheid; 6) ecologische duurzaamheid; 7) technologische
duurzaamheid. Gezien het feit dat het evaluatieteam in belangrijke mate op secundaire
bronnen van uiteenlopende kwaliteit moest terugvallen, konden niet alle
duurzaamheidscomponenten in detail worden beoordeeld. Met name de beoordeling van
socioculturele duurzaamheid bleek problematisch in verband met de relatief korte duur
van het veldwerk en de afwezigheid van goede secundaire bronnen.
In verband met de focus op relevante leerpunten heeft het evaluatieteam veel aandacht
besteed aan de analyse van factoren die verklaren waarom resultaten al dan niet
duurzaam zijn. Externe verklarende factoren zijn gerelateerd aan de veranderende
omstandigheden in partnerlanden en de specifieke sector. Interne verklarende factoren
zijn gerelateerd aan de Belgische gouvernementele ontwikkelingssamenwerking. Aan de
hand van een stoplichtanalyse werd beoordeeld en geïllustreerd of verklarende factoren
op een positieve, neutrale of gemengde, of negatieve manier bijdroegen aan de
duurzaamheid van resultaten. Aangezien de evaluatie werd beperkt tot twee landen en
twee sectoren, kunnen de resultaten van de evaluatie niet algemeen toepasselijk worden
verklaard. Desondanks zijn de evaluatieresultaten geplaatst in het veranderende kader
van de Belgische gouvernementele ontwikkelingssamenwerking, met inbegrip van de
beheerscontracten tussen de Belgische Staat en BTC, het uitvoerende Belgisch
Ontwikkelingsagentschap, en zodoende was het mogelijk om een aantal algemene
leerpunten te formuleren ten aanzien van hoe duurzaamheid in de totale beleidscyclus
beter kan worden aangepakt.
Volgens de OESO is duurzaamheid één van de vijf belangrijkste evaluatiecriteria in
ontwikkelingssamenwerking, maar krijgt het relatief weinig aandacht omdat ex-post
evaluaties na beëindiging van interventies niet vaak voorkomen. Daarnaast verschaffen
tussentijdse en definitieve projectevaluaties geen inzicht in de duurzaamheid van
resultaten; ze kunnen slechts de potentiële duurzaamheid inschatten. Desondanks
kunnen uit recente ex-post evaluaties bruikbare methodologische lessen worden geleerd.
Een belangrijke algemene les uit deze duurzaamheidsevaluatie en andere
impactevaluaties is dat goede kwantitatieve en kwalitatieve basisgegevens nodig zijn, in
combinatie met longitudinale gegevens, op basis waarvan de impact en duurzaamheid
van ontwikkelingsinterventies kunnen worden nagegaan. In een afzonderlijke
methodologische nota met lessen presenteert het evaluatieteam specifieke
methodologische lessen over hoe de evaluatie van duurzaamheid kan worden verbeterd.
Verschillen tussen Benin en Bolivia op landen- en sectorniveau
Beide landen hebben een bevolking van ongeveer 10 miljoen mensen. Benin kent echter
een hoge bevolkingsgroei van 3% per jaar, terwijl de bevolkingsaanwas in Bolivia 1.6%
bedraagt (cijfers 2013). Beide landen worden gekarakteriseerd door relatief stabiele
democratische regimes en hebben een geleidelijke economische groei doorgemaakt,
hoewel Bolivia sinds 2006 sneller is gegroeid dan Benin. Als gevolg daarvan heeft Bolivia
zich tot een middeninkomensland ontwikkeld (BNP per hoofd van de bevolking in 2013:
US$ 2620), terwijl Benin nog steeds een laaginkomensland is (BNP per hoofd van de
bevolking in 2013: US$ 790). De groei in Bolivia had een daling van de armoede tot
gevolg, hoewel onder 45% van de bevolking nog steeds armoede heerst en
inkomensongelijkheid hoog blijft. In Benin leeft naar schatting 36% van de bevolking
onder de armoedegrens en dit percentage blijft ondanks de matige economische groei
ongewijzigd.
In het algemeen kan Bolivia worden gekarakteriseerd als een land van geleidelijke
vooruitgang
en
met
een
duidelijk
socio-economisch
beleid.
Internationale
ontwikkelingshulp aan Bolivia is aanzienlijk gereduceerd en bedraagt momenteel
ongeveer 1% van het BBP. Vele bilaterale donoren hebben zich reeds teruggetrokken uit
de bilaterale gouvernementele samenwerking of bereiden beëindiging daarvan voor. Ook
in Benin werd nieuw beleid ontwikkeld, maar het land kreeg tegelijkertijd te maken met
aanzienlijke uitvoeringsproblemen en terugslagen. Benin is nog steeds in grote mate
afhankelijk van ontwikkelingshulp en ongeveer 50% van de overheidsuitgaven wordt
gefinancierd door donoren. Er bestaat nog steeds veel armoede en de economie is niet
gediversifieerd en gevoelig voor externe schokken. Armoede en voedselonzekerheid
komen vaker voor op het platteland dan in de steden. De algemene verschillen op
landenniveau worden weerspiegeld op sectorniveau. Voor Bolivia zijn de
gezondheidsindicatoren vele malen beter dan voor Benin en wijzen ze bovendien op
geleidelijke verbetering, tegen langzamere vooruitgang in Benin. De bijdrage van de
landbouwsector van de twee landen aan hun nationale economieën verschilt aanzienlijk:
in Benin bedraagt deze 35-37% van het BBP met een licht opwaartse trend, terwijl voor
Bolivia 13-15% wordt opgetekend met een dalende tendens. In Benin geldt de landbouw
als één van de drijvende krachten achter economische groei.
De Belgische gouvernementele ontwikkelingssamenwerking in
Benin en Bolivia
De Belgische ontwikkelingssamenwerking met partnerlanden is gebaseerd op (in principe
vierjaarlijkse) gezamenlijk geformuleerde Indicatieve Samenwerkingsprogramma's
(ISPs). Hoewel de ISPs met name betrekking hebben op gouvernementele of directe
samenwerking, die door BTC wordt uitgevoerd, omvatten zij eveneens de indirecte
samenwerking met partnerlanden via NGOs en universiteiten. De bilaterale beleidsdialoog
tussen België en haar partnerlanden is gekoppeld aan de ISPs.
Tabel 1 bevat een overzicht van de duur van de ISPs voor de twee landen en de ermee
samenhangende financieringen. Het overzicht toont aan dat in Benin de ISPs grotendeels
volgens plan werden uitgevoerd, met slechts één verlenging (voor de derde ISP). Voor
Bolivia was de uitvoering van ISPs problematischer en was er sprake van verscheidene
lange verlengingen. Het financieringsbedrag voor Benin lag vele malen hoger dan dat
voor Bolivia. De Belgische overheid heeft aangekondigd dat de gouvernementele
samenwerking met Bolivia met ingang van 30 juni 2019 wordt stopgezet.
Tabel 1. Indicatieve Samenwerkingsprogramma's (ISP's) met Benin en Bolivia,
1998-2017
Jaren
Benin
miljoen
€
Bolivia
miljoen
€
9
8
9
9
0
0
0
1
0
2
0
3
0
4
ISP 1998-2003
96-98
25
ISP 2000-2003
0
5
0
6
0
7
ISP 20042007
30
Verl
0
8
0
9
1
0
1
1
12
ISP 2008verl
2011
52
ISP 2008-2011 Verl
30
40
1 14
3
1
5
16
17
ISP 2013-2017
55
ISP 20142016
15
ver
l
De samenwerking tussen de twee landen wordt al jaren gekenmerkt door een
opmerkelijke mate van stabiliteit en in beide landen worden de twee sectoren
(gezondheid en landbouw) al meer dan 20 jaar door België gesteund. Vroeger steunde
België ook andere sectoren, maar overeenkomstig internationale verdragen betreffende
de effectiviteit van ontwikkelingshulp is de Belgische steun aan partnerlanden in de loop
der tijd teruggebracht naar twee sectoren. Transversale thema's zoals gender en milieu
maken een integraal deel uit van de ISPs.
De ISPs voor Benin zijn duidelijk gericht op twee regio’s: Atacora-Donga in het noorden
en Mono-Couffo in het zuiden. In Bolivia werd in de loop der tijd de regionale focus
verlegd: aanvankelijk was er een behoorlijk aantal interventies in de lage landen rondom
Santa Cruz, maar de ISP 2000-2003 concentreerde zich op de armere hooglanden, met
name de provincie Chayanta. In latere ISPs voor Bolivia was de regionale focus minder
expliciet, hoewel de landbouwinterventies min of meer geconcentreerd werden in de
departementen Cochabamba en Chuquisaca, alsmede de provincie Chayanta, die deel
uitmaakt van het departement Potosi.
In beide landen voerde de Belgische ontwikkelingssamenwerking in beide sectoren een
aantal projecten uit, waarbij werd gepoogd om tot een meer programmatische
benadering te komen. In geen van beide landen werd echter een echte sectorbenadering
ingevoerd op basis van akkoorden tussen de nationale regering en donoren over de
implementatie van een sectorbeleid en regulier beleidsoverleg. Alle interventies sluiten
nauw aan bij het relevante nationaal beleid. Projectsteun is de meest voorkomende
hulpmodaliteit. Alleen in Bolivia werd ook een andere hulpmodaliteit toegepast, namelijk
in de vorm van Belgische bijdragen aan basketfunding voor nationale programma's voor
ondervoeding en landbouw. In Benin wordt de nodige aandacht besteed aan de
institutionele verankering van de verschillende projecten, waarbij getracht wordt
interventies op lokaal niveau te koppelen aan interventies op nationaal niveau.
Outputs en outcomes
Onderstaande tabel bevat een samenvatting van de outputs waaraan België via
verschillende interventies heeft bijgedragen, gegroepeerd overeenkomstig de door het
evaluatieteam ontwikkelde veranderingstheorieën.
Type outputs
Benin
Bolivia
Gezondheid
Verbeteringen aan de
aanbodzijde
Het verstrekken van
infrastructuur en apparatuur
voor
gezondheidsvoorzieningen;
Capaciteitsversterking van
zorgpersoneel op verschillende
niveaus (onder meer
nationaal);
Betere planning
gezondheidszorg en betere
beheerssystemen op
Het verstrekken van
infrastructuur en apparatuur voor
gezondheidsvoorzieningen;
Lichte capaciteitsversterking van
zorgpersoneel op lokaal niveau;
Verbeterde planning en
uitvoering van
gezondheidsstrategieën op
gemeentelijk niveau.
Type outputs
Verbeteringen aan de
vraagzijde
Benin
verschillende niveaus;
Beter nationaal beleid,
bijvoorbeeld op het gebied van
bloedtransfusies.
Versterking van
gebruikersplatforms
betreffende gezondheidszorg;
Inkomstengenererende
activiteiten voor lokale
gezondheidswerkers,
vrouwengroepen en andere
leden van gebruikersplatforms
betreffende gezondheidszorg;
Opstelling van een
resultaatgericht
financieringssysteem voor
gezondheidszorg.
Bolivia
Capaciteitsversterking van aan
gezondheids- en
voedingsdiensten gerelateerde
lokale overheden,
gemeenschapsleiders en
gemeenschapsgroepen.
Landbouw
Capaciteitsversterking van
overheids- en private actoren
Beperkte verstrekking van
infrastructuur en apparatuur
aan overheids- en private
actoren. Capaciteitsversterking
van overheidsactoren op
verschillende niveaus en van
een aantal
producentengroepen.
Verbetering van
landbouwproductietechnieken
of andere verbeteringen in de
landbouwwaardeketen
De focus op tussenpersonen
heeft geleid tot verbeterde
dienstverlening aan
producenten ten aanzien van
de commercialisering van
gewassen en tot een lichte
verbetering van de distributie
van inputs;
Aangenomen mag worden dat
België heeft bijgedragen aan
de geconstateerde toename
van landbouwproductie in
Atacora-Donga.
Verstrekking van infrastructuur
en apparatuur met name aan
producentenorganisaties:
verbetering van
productiecapaciteit;
Versterkte
producentenorganisaties;
Capaciteitsversterking van
landbouwteams/-afdelingen in
gemeenten en in het
departement Cochabamba;
Formulering van een nationaal
beleid voor irrigatiebekkens.
Verbeterde irrigatiebekkens en
adequaat irrigatiebeheer van
genoemde bekkens;
Introductie en toepassing van
verbeterde landbouwtechnieken;
Introductie en toepassing van
verbeterde praktijken met
betrekking tot de gezondheidzorg
van vee;
Verbeterde commercialisering;
Diversificatie en toename van
landbouwproductie.
Er zijn belangrijke verschillen en overeenkomsten tussen de benadering van de Belgische
coöperatie in de twee landen en de gerealiseerde outputs. In Benin lag de nadruk
voornamelijk op versterking van de overheidsactoren op verschillende niveaus om de
bevolking beter van dienst te kunnen zijn en tegelijkertijd haar betrokkenheid te
verhogen. Dit kan worden gekoppeld aan de dubbele institutionele verankering op lokaal
en nationaal niveau die centraal staat in de Belgische ontwikkelingssamenwerking met
Benin. In Bolivia heeft de nadruk met name gelegen op versterking van de
dienstverlening
op
lokaal
niveau
en
versterking
van
gemeenschapsen
producentengroepen. Met name op het niveau van de doelgroep zijn de outputs concreter
en beter waarneembaar in Bolivia dan in Benin. In beide landen toonde de uitvoering van
projecten een gemengd beeld, met zowel redelijk succesvolle projecten, als projecten
waarvoor de voorgenomen outputs niet werden gerealiseerd. Zo concentreerde een
gezondheidszorgproject in de provincie Chayanta in Bolivia zich met name op de bouw
van gezondheidsvoorzieningen en de verstrekking van apparatuur (hardware), maar
werd aan adequate personeelsbezetting van de voorzieningen relatief minder aandacht
besteed. In bepaalde landbouwprojecten in Benin en Bolivia werd tevergeefs getracht
landbouwinnovaties door te voeren. In Bolivia werden echter wel nieuwe
vruchtensoorten, zoals perziken, geïntroduceerd. Vier van de tien geselecteerde
interventies in de twee landen realiseerden het merendeel van de geplande outputs en
outcomes en werden daarmee doeltreffend geacht.
Gezien de verschillen in context en benadering is het niet verbazend dat in Bolivia meer
tastbare outcomes werden gerealiseerd dan in Benin. Desalniettemin zijn in de twee
gezondheidsdistricten in Benin die langetermijnhulp van België ontvingen de prestatieindicatoren op het gebied van de volksgezondheid, zoals bezoeken aan
gezondheidsvoorzieningen en het aantal bevallingen in gezondheidscentra, aanzienlijk
beter dan het regionale gemiddelde, hoewel niet alle doelstellingen worden gehaald. In
Bolivia is een duidelijke verbetering te zien van de voedingssituatie onder kinderen, met
name in de leeftijdsgroep jonger dan 2 jaar, en is ook de kennis van voeding onder de
doelbevolking verbeterd.
De door België – samen met andere donoren – gesteunde landbouwinterventies hebben
een directe bijdrage geleverd aan de toegenomen productie van bepaalde gewassen, fruit
en groenten in Bolivia, en aan betere marketing. In Benin kan daarentegen geen verband
worden geconstateerd tussen de Belgische hulp en de toegenomen landbouwproductie,
hoewel mag worden aangenomen dat de bilaterale hulp van België in enige mate heeft
bijgedragen aan de positieve dynamiek. Gezien de beperkte rol van de Belgische
samenwerking en de verschillen in economische verbeteringen in beide landen kan de
omvang van de Belgische bijdrage aan hun landbouwproductie niet worden vastgesteld.
De ex-post evaluatie van de outputs en outcomes in Bolivia is positiever dan op basis van
de analyse van secundaire bronnen – inclusief finale evaluaties – en de in Brussel
gehouden interviews voorafgaand aan het terreinbezoek, werd verwacht.
Politieke, institutionele en economisch-financiële duurzaamheid
Politieke
en
institutionele
duurzaamheid
kregen
de
meeste
aandacht
in
beleidsformuleringen, projectontwerpen en evaluaties. Het is duidelijk dat via de ISPs,
alle interventies nauw aansluiten bij het nationale beleid voor de respectievelijke
sectoren. Dit kan worden beschouwd als een eerste vereiste voor de politieke
duurzaamheid van resultaten. Van groot belang voor duurzaamheid is echter of
sectorbeleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Dit laatste vereist goed leiderschap en de
wil om te veranderen. In het algemeen zijn in Bolivia de politieke en institutionele
omstandigheden beter dan in Benin en daarom gunstiger voor het realiseren van
duurzame ontwikkelingsresultaten.
Op basis van het decentralisatiebeleid dat sinds 1994 in Bolivia wordt doorgevoerd,
beschikken gemeenten over middelen voor het leveren van diensten aan de burgers. De
Belgische hulp, met name aan de landbouwsector, concentreerde zich op
capaciteitsversterking van gemeenten en gemeenschappen, waarbij de nodige
koppelingen werden gelegd naar de departementale en nationale niveaus. Een deel van
de bereikte outputs en outcomes in de twee sectoren is duurzaam vanuit politiek,
institutioneel en economisch-financieel oogpunt. De systemen bevatten echter nog
steeds aanzienlijke zwakke punten, zoals personeelsverloop in de gezondheidszorg,
onvoldoende kennis en spanningen tussen het centraal niveau en de gemeenten.
Nauwkeuriger omschrijving en een betere balans tussen de ‘hardware’ en ‘software’ van
projecten, met name in de gezondheidssector, zou kunnen hebben bijgedragen tot
duurzamere resultaten. In de praktijk bleken gemeenten en andere actoren in staat om
de activiteiten na stopzetting van de Belgische ontwikkelingssamenwerking voort te
zetten. Dit betekent niet dat er geen ruimte en behoefte is aan verdere verbetering,
maar het is een eerste aanzet.
In Benin is beoordeling van de duurzaamheid van resultaten lastig omdat de Belgische
interventies in het kader van ontwikkelingssamenwerking nog steeds plaatsvinden in
dezelfde (thematische en geografische) gebieden. Derhalve dient hier de hypothetische
situatie – wat zou er gebeuren als de hulp wordt stopgezet – te worden beoordeeld.
Ondanks institutionele versterking op verschillende niveaus is de beoordeling van de
verwachte institutionele duurzaamheid van resultaten niet erg positief. Ten eerste zijn er
onvoldoende fondsen beschikbaar voor de levering van diensten. Slechts 10% van de
overheidsfinanciering wordt toegewezen aan de gezondheidssector en daarmee schiet
Benin tekort ten opzichte van de Abuja Declaratie die voorschrijft dat ten minste 15%
van het jaarlijkse budget moet worden ingezet ten behoeve van gezondheidszorg. De
achterstand in de uitvoering van de nodige structurele hervormingen waartoe in vele
beleidsmaatregelen is besloten, belemmeren duurzaamheid. Dit heeft te maken met een
gebrek aan leiderschap. Een paar uitzonderingen daargelaten blijft het institutionele
milieu in Benin in het algemeen zwak en kwetsbaar, ondanks alle pogingen tot
versterking ervan. De verbeteringen in de aanpak van bloedtransfusies, waarvoor een
afdoende nationaal systeem is opgezet, zijn hierop een positieve uitzondering. Mits
financiering ervan is gegarandeerd, zijn de vooruitzichten dat dit systeem in adequate
mate kan blijven functioneren, goed. Algemene afhankelijkheid van hulp blijft echter zeer
hoog en de belangrijkste politieke, institutionele en economisch-financiële voorwaarden
voor duurzame resultaten zijn in Benin nog niet gerealiseerd.
Socioculturele en socio-economische duurzaamheid op het niveau
van de doelbevolking
Aan de duurzaamheid van resultaten op het niveau van de bevolking werd relatief weinig
aandacht besteed, hoewel in beide landen in beide sectoren werd getracht om de
bevolking te betrekken bij eerdergenoemde activiteiten. De duurzaamheid van versterkte
gemeenschaps- en producentenorganisaties vereist een toereikend institutioneel kader
en de continue beschikbaarheid van fondsen. Aangezien de Boliviaanse gemeenten over
(beperkte) fondsen beschikken en gewend zijn om samen te werken met
gemeenschapsgroepen, zijn de vooruitzichten voor duurzame resultaten hier relatief
positief. Dit is veel minder het geval in Benin, waar niet verwacht kan worden dat de
overheid in de nabije toekomst uit eigen middelen fondsen beschikbaar zal stellen aan
gemeenschapsgroepen. De projecten hebben echter geen inschatting gemaakt van de
capaciteit van de bevolking om zelf hun eigen organisaties te financieren, hoewel deze
niet erg hoog wordt geacht. Dit betekent dat de duurzaamheid van gemeenschaps- en
producentenorganisaties in het gedrang zou komen als donorfinanciering zou worden
gestaakt.
Hoewel een aantal specifieke activiteiten – met name op het gebied van gezondheid en
voeding – op vrouwen was gericht, kreeg de rol van vrouwen in gemeenschapsgroepen
relatief weinig aandacht. De twee gezondheidszorgprojecten in Bolivia en één soortgelijk
project in Benin waren specifiek op vrouwen gericht en slaagden erin om vrouwen een
grotere rol te geven in de verschillende netwerken rond gezondheidsvoorzieningen.
Gezien de voortgaande steun kan de feitelijke duurzaamheid van deze resultaten echter
niet worden vastgesteld. In het algemeen werd gender niet als een belangrijk
transversaal thema behandeld. De relatief beperkte aandacht voor gender vormt een
risico voor de socioculturele duurzaamheid van resultaten.
Toch kon socioculturele duurzaamheid niet diepgaand worden beoordeeld, vanwege een
tekort aan adequate informatie in secundaire bronnen en onvoldoende tijd om diepgaand
onderzoek te doen. Zo is er bijvoorbeeld geen informatie over in hoeverre de bevolking
de geïntroduceerde innovaties (zoals op prestaties gebaseerde financiering in de
gezondheidssector in Benin) accepteert en evenmin over hoe zij de kwaliteit van de
geleverde diensten ervaart. Deze factoren hebben te maken met het vertrouwen van de
bevolking in de overheid voor wat betreft de levering van de benodigde diensten. In
sommige andere landen werd nuttig onderzoek over deze onderwerpen uitgevoerd,
waaruit interessante verklaringen naar voren kwamen over waarom het aantal bezoeken
aan gezondheidsinstellingen laag blijft in bepaalde landen en waarom landbouwinnovaties
niet worden geaccepteerd. Voor Benin en Bolivia was over deze twee onderwerpen echter
geen relevante informatie voorhanden.
Technologische en ecologische duurzaamheid
De beoordeling van de technologische en ecologische duurzaamheid van resultaten is
gematigd positief, met uitzondering van ecologische duurzaamheid voor de
landbouwsector in Benin. In het algemeen werden zowel in de gezondheidssector als in
de landbouwsector passende technologische interventies geïntroduceerd waarbij rekening
werd gehouden met de capaciteiten van de betrokken actoren. De benodigde training
werd voorzien om de overname van technologische innovaties te vergemakkelijken.
Zoals eerder aangegeven werd een aantal specifieke innovaties in landbouw niet
overgenomen, omdat ze geen productiegroei teweegbrachten of omdat de
marketingmogelijkheden beperkt waren. In beide landen werden passende systemen
ontwikkeld voor biomedisch afval. Water en sanitaire installaties in en rondom de
gezondheidsvoorzieningen werden verbeterd en functioneren nog steeds. In Bolivia, waar
landbouwsteun gericht was op de irrigatiebekkens en een stimulans gaf aan biologische
teelt, werd de nodige aandacht geschonken aan milieuaspecten. De interventies hebben
daar aantoonbaar geleid tot verminderde erosie. Daarentegen hebben in Benin
verschillende studies de fragiele milieuomstandigheden en de negatieve gevolgen van
klimaatverandering aangetoond. Deze overwegingen zijn echter niet vertaald naar de
projectstrategieën voor landbouw, aangezien de nadruk hier lag op verbetering en
diversificatie van de landbouwproductie.
Externe verklarende factoren
Contextuele factoren zijn vrij belangrijk bij het verklaren of verduurzaming van
resultaten mogelijk is. In Bolivia is de ontwikkelingscontext vele malen gunstiger dan in
Benin. Beide landen kennen een gunstig sectorbeleid, dat is ondersteund door goede
wetgeving en decentralisatiebeleid. In Benin echter, ontbreekt het aan voldoende
leiderschap om dat beleid en de daarmee samenhangende structurele hervormingen
doelmatig uit te voeren. In Bolivia is sprake van sterk leiderschap voor uitvoering van
het beleid op basis van belangrijke concepten als soevereiniteit en ‘vivir bien’.
De relatief beter ontwikkelde economische basis, die onder meer tot uiting komt in de
recent verworven middeninkomensstatus voor Bolivia, biedt een goede basis voor
duurzame resultaten. Dit komt weer tot uitdrukking in hogere financiering voor
gezondheidsdiensten,
ook
op
gemeentelijk
niveau,
en
het
instellen
van
verzekeringssystemen. In Benin komt de economische groei maar langzaam op
gang en blijft de overheidsfinanciering van gezondheidsvoorzieningen op een laag
niveau en ver verwijderd van de doelstelling in de Abuja Declaratie. Daarnaast leveren de
hoge bevolkingsgroei en urbanisatie in Benin weliswaar mogelijkheden, maar ook
veel problemen op. Hoewel dit enerzijds op korte termijn leidt tot een grotere vraag naar
landbouwproducten en gezondheidsdiensten, verhoogt het anderzijds de druk op de
nationale middelen en kan het duurzame ontwikkeling op lange termijn ondermijnen.
Het institutionele raamwerk toont in beide landen sterkten en zwakten, met meer
sterkten in Bolivia en meer zwakheden in Benin. In Benin hebben ondanks alle
institutionele steun die wordt verstrekt door de vele donoren, waaronder België, zwakten
op alle niveaus de overhand. In Bolivia is een aantal gemeentes niet sterk in het leveren
van gezondheidsdiensten. In beide landen heeft een hoog personeelsverloop, met name
in de gezondheidssector, een negatieve invloed op de duurzaamheid van positieve
resultaten voor wat betreft versterking van organisaties.
In beide landen is de beleidsdialoog tussen de nationale regering en donoren niet
goed ontwikkeld en blijft deze hoofdzakelijk beperkt tot het op elkaar afstemmen van
beleid en technische en administratieve aangelegenheden, terwijl problemen op het
gebied van uitvoering niet worden aangepakt. In Bolivia steunt de regering Morales
het concept ‘nationale soevereiniteit’, wat niet goed samen gaat met een
diepgaande beleidsdialoog met buitenlandse donoren. Dit betekent dat afhankelijk
van het leiderschap, op sectorniveau de kwaliteit van de dialoog in de loop der tijd
aanzienlijke verschillen te zien kan geven. De dialoog in de gezondheidssector is zeer
beperkt en dit verklaart waarom de ‘basketfundfinanciering’ van het voedingsprogramma,
die gedurende een aantal jaren goed heeft gewerkt, nu door de donoren wordt stopgezet.
Anderzijds is in de landbouwsector een nieuw ‘basketfund’ opgezet voor irrigatiebekkens
en komt een nieuwe dynamiek tussen de overheid en donoren op gang. In Benin hebben
donoren belangrijke financiële en technische ondersteuning verschaft om een nieuw
beleid te ontwikkelen, maar uitvoering van dat beleid en feitelijke hervormingen blijven
achter op de planning. Als gevolg daarvan heeft de beleidsdialoog in Benin in de loop
der jaren momentum verloren. Benin blijft afhankelijk van hulp, maar gezien de
beperkte hervormingen is er niet langer sprake van gezamenlijke agendabepaling.
Ondanks vele gesprekken over sectorbenaderingen zijn projectinterventies de
belangrijkste hulpmodaliteit
en
worden
gemeenschappelijke strategieën
niet
daadwerkelijk nagestreefd.
Verklarende factoren Belgische gouvernementele samenwerking
Hoewel de externe factoren cruciaal zijn voor duurzame resultaten, kan de Belgische
samenwerking ook bijdragen aan duurzaamheid.
Alle ISPs zijn goed afgestemd op het nationale beleid, wat een positief effect heeft
op duurzaamheid. De ISPs worden door beide landen gezamenlijk vastgesteld.
Partnerlanden waarderen België als donor vanwege haar openheid voor een dialoog en
haar flexibiliteit. Ook de sectorconcentratie en de regionale concentratie van de
steun hebben een positieve invloed op de duurzaamheid van resultaten. Toch zijn de
specifieke duurzaamheidsproblemen gerelateerd aan het verstrekken van steun aan de
armste regio in een land, niet goed doordacht. In het algemeen komt duurzaamheid
in ISPs nauwelijks aan de orde en worden geen exitstrategieën opgesteld.
Aangezien België beoogt steun op lange termijn te verstrekken, werd ervan uitgegaan
dat exitstrategieën niet nodig waren. De niet-tijdgebonden steun aan specifieke
sectoren belemmert echter de realisatie van duurzame resultaten, aangezien de
voorwaarden voor een goede overdracht niet worden gespecificeerd.
Complementariteit en coherentie van interventies krijgen de nodige aandacht, met
de nadruk op koppelingen tussen de verschillende bilaterale projecten, en minder
aandacht voor complementariteit met activiteiten van de Belgische indirecte
samenwerking (met uitzondering van de laatste ISP in Bolivia) en activiteiten van andere
donoren. De bilaterale beleidsdialoog is met name gericht op technische en
administratieve (project)aangelegenheden. Factoren die een invloed hebben op
duurzaamheid, zoals het uitblijven van hervormingen, komen niet echt ter sprake.
Hoewel overkoepelende politieke, institutionele en financiële factoren die de
duurzaamheid beïnvloeden niet gemakkelijk in een bilaterale beleidsdialoog aan de orde
kunnen worden gesteld – daarvoor is namelijk een groter forum vereist – heeft België
toch kansen gemist om deze factoren ter tafel te brengen. Een goede sectoranalyse in
combinatie met een analyse van de comparatieve voordelen van België als
donorland is een belangrijk vereiste voor succesvolle sectorinterventies. Daarnaast
blijkt de combinatie van steun op verschillende niveaus (lokaal, regionaal en
nationaal) een positieve factor. Gezien de context in beide landen en bij gebreke van een
sectorbrede benadering, zijn projectinterventies de voornaamste hulpmodaliteit,
ook al is dit niet altijd de meest optimale hulpmodaliteit voor duurzame resultaten. De
keuze – met name in Benin – om de steun op departementaal niveau te combineren met
institutionele steun op nationaal niveau, wordt in principe geschikt geacht. Echter,
bilaterale projecten op nationaal niveau kunnen te ambitieus zijn en zaken
pogen aan te pakken waarover ze geen controle hebben. In Bolivia heeft België
bijgedragen aan de ‘basketfundfinanciering’ van een nationaal ondervoedingsprogramma
en wordt gestart met ‘basketfundfinanciering’ van de irrigatiesector. In principe kan deze
hulpmodaliteit duurzame resultaten genereren, mits aan bepaalde voorwaarden worden
voldaan. Het voedingsprogramma in Bolivia heeft tot goede resultaten geleid, maar de
dialoog met de financierende donoren was gecompliceerd en als gevolg daarvan hebben
deze zich geleidelijk aan teruggetrokken.
Adequate identificatie en goede formulering van projectinterventies vormen een
positieve factor. In het algemeen is de kwaliteit van de formuleringen van de Belgische
interventies in het kader van ontwikkelingssamenwerking in de loop der tijd wel beter
geworden, maar één en ander is voor verdere verbetering vatbaar, met name wat betreft
de integratie van duurzaamheidsproblemen. Recente projectdocumenten bevatten een
adequate contextanalyse, inclusief een adequate institutionele analyse, maar diepgaande
baselineonderzoeken op basis van bevolkingsenquêtes werden niet uitgevoerd. Risico's
worden
eveneens
geïdentificeerd
met
daaraan
gerelateerde
risicoverminderende
maatregelen.
Desalniettemin
wordt
geen
aandacht
geschonken aan de voorwaarden voor duurzame resultaten en overdracht.
Transversale zaken krijgen in de meeste projecten ook te weinig aandacht. In Bolivia
waren er in de beginjaren in beide sectoren een aantal projecten die weliswaar te lijden
had van slechte formuleringen, maar desondanks een aantal duurzame resultaten
opleverden, omdat de gemeentes de activiteiten konden voortzetten.
Ownership van de interventies vanaf het moment van identificatie en formulering
beïnvloedt duurzaamheid in belangrijke mate, maar verschilde aanzienlijk per interventie.
Gedurende
de
uitvoering
is
voldoende
flexibiliteit
noodzakelijk
en
de
projectdocumenten dienen niet als een ‘blueprint’ te worden opgevat. Projectbeheer zou
niet gericht moeten zijn op resultaten, maar op duurzame resultaten. Te veel druk op
tijdige uitvoering van interventies kan een negatief effect hebben op duurzaamheid.
Mits doelgericht en in de juiste mate verstrekt kan technische assistentie
bijdragen aan duurzame resultaten. De inzet van een relatief groot aantal technische
assistenten kan makkelijk leiden tot substitutie en overdracht van activiteiten
bemoeilijken. Soms zijn technische assistenten te veel betrokken bij administratieve
zaken.
Monitoring en evaluatie vinden in adequate mate plaats, maar zijn door hun aard
beperkt tot de projectcyclus en kunnen daarom duurzaamheid niet daadwerkelijk aan de
orde stellen. Monitoring- en evaluatiesystemen ondergingen aanzienlijke verbetering in
de loop der tijd en leveren in principe een goede basis voor beoordeling van de
duurzaamheid van resultaten. De relatief recente pogingen tot kapitalisatie door BTC
en de wetenschappelijke en versterkende steun zouden meer inzicht kunnen geven in de
duurzaamheid van resultaten, ware het niet dat de huidige nadruk op zichtbaarheid ligt.
Ten slotte zou het interessant zijn om te weten of en zo ja, hoe de individuele
beheerscontracten tussen de Belgische staat en BTC een invloed hebben gehad op de
duurzaamheid van resultaten. Zo hier al een relatie tussen bestaat, is die in elk geval van
indirecte aard. De verantwoordelijkheid voor de beleidsformulering en de beleidsdialoog
heeft altijd bij DGD gelegen, terwijl BTC verantwoordelijk is voor de uitvoering. Voor alle
beheerscontracten geldt dat een goede uitwisseling van informatie tussen de
attaché en BTC, op basis van een goede werkrelatie, van zeer groot belang is voor
de realisatie van duurzame resultaten. Hoewel de werkrelatie tussen deze actoren in de
laatste acht jaar in beide landen goed is geweest, is er ruimte voor systematische
verbetering. Er werd geen bewijs gevonden dat de veranderingen in de
beheerscontracten de duurzaamheid op positieve of negatieve wijze hebben beïnvloed.
Aanbevelingen
voor
de
ontwikkelingssamenwerking
Belgische
gouvernementele
Voor alle actoren:

Aangezien
het
realiseren
van
duurzame
resultaten
een
gedeelde
verantwoordelijkheid is van alle actoren, dient nóg meer aandacht te worden
geschonken aan goede samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de
Belgische actoren van de gouvernementele ontwikkelingssamenwerking en de
partnerlanden. De ISPs zouden specifiek aandacht moeten schenken aan de
identificatie van factoren die duurzaamheid beïnvloeden en het monitoren van die
factoren in de beleidsdialoog.

De expertise met betrekking tot duurzaamheid van ontwikkelingssamenwerking
moet verder worden verbeterd via integratie ervan in de trainingsprogramma's, en
duurzaamheid dient meer aandacht te krijgen in de kennisuitwisselingssystemen.

Een diepgaande gezamenlijke reflectie op verdere verbetering van het M&Esysteem voor de Belgische gouvernementele ontwikkelingssamenwerking is nodig.
BTC is verantwoordelijk voor M&E gedurende de interventiecyclus. In de
formuleringsfase zou BTC duurzaamheid op meer systematische wijze moeten
beoordelen en duurzaamheidsindicatoren moeten identificeren die in het M&Esysteem zouden moeten worden opgenomen. Daarnaast zou BTC kunnen starten
met een beperkt aantal impactevaluaties van geselecteerde interventies, die vanaf
het begin af aan zouden moeten worden ingebouwd in de interventiecyclus, om er
lering uit te kunnen trekken. De Dienst Bijzondere Evaluaties zou zich nog meer
kunnen richten op bredere evaluaties, niet specifiek gericht op interventies, die
duurzaamheid op systematische wijze benaderen.
Voor de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking:

Duurzaamheid systematisch aanpakken in de ISPs en afspraken maken over
deadlines en voorwaarden in verband met de overdracht aan instellingen van het
partnerland, en deze zaken aan de orde stellen en monitoren in de beleidsdialoog.

Specifieke termijnen overwegen voor de samenwerking in een specifieke sector,
met inbegrip van tijdige voorbereiding van een exit- en/of transitiestrategie per
sector, maar wel met inachtneming van voldoende flexibiliteit in de uitvoering om
zo duurzame resultaten te kunnen realiseren.

Voor partnerlanden die op afzienbare termijn de middeninkomensstatus bereiken,
exit- of transitiestrategieën uitwerken als integraal onderdeel van het ISP, ruim
voordat het formele politieke besluit wordt genomen.

Meer de nadruk leggen op de beleidsdialoog (d.w.z. de bilaterale beleidsdialoog),
maar in het bijzonder ook op de bredere sectorbeleidsdialoog waar belangrijke
zaken zoals de uitvoering van hervormingen en sectorfinanciering worden
besproken en druk wordt uitgeoefend om deze te realiseren.
Voor BTC:

Bij het formuleren van interventies, explicieter zijn in het benoemen van
voorwaarden voor exit- en transitie van de hulprelatie; duurzaamheidsindicatoren
identificeren en monitoren; en ‘exit at entry’ (vertrekken bij aankomst)
voorbereiden.

Een beperkt aantal (4-6) nieuwe interventies selecteren waarvoor uitgebreide
baselinestudies zullen worden uitgevoerd, die zich lenen voor impactevaluaties
met behulp van Randomised Control Trials om er lering uit te trekken, en de focus
op impact op het niveau van de doelgroepen verhogen. Plaatselijke universiteiten
of onderzoeksinstellingen kunnen mogelijk een positieve rol spelen.
Goed nadenken over het juiste aantal en de verankering van technische
assistenten en hun verwachte bijdrage aan duurzame resultaten.


Nadenken over het huidige M&E-systeem en het systeem voor kapitalisatie van
resultaten en wetenschappelijke ondersteuning teneinde de focus op outcomes,
impact en duurzame resultaten meer op de langere termijn te kunnen richten.
Voor partnerlanden:

De nodige aandacht besteden aan de verschillende componenten van
duurzaamheid in de bilaterale beleidsdialoog, maar met name ook in de
beleidsdialoog met donoren op sectorniveau, en afspraken maken over te
monitoren duurzaamheidsindicatoren.

Inzetten op planning op langere termijn van steun van donoren per sector,
waarbij gestreefd wordt naar een juiste balans tussen de verschillende
hulpmodaliteiten en met inachtneming van exit- en transitiestrategieën van
donoren.