Memorie van toelichting bij Klimaatwet

Voorontwerp voor
een Klimaatwet
Memorie van
toelichting
Inleiding
Deze Klimaatwet moet voor Nederland verankeren welke taakstellingen voor CO2-reductie,
energiebesparing en de toename van het aandeel duurzame energie op korte en lange termijn
gerealiseerd moeten worden. In 2050 is de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 95%
gereduceerd. Die taakstelling wordt gehaald met een tussendoel van minus 55% in 2030. Het
aandeel duurzame energie bedraagt in 2050 100%. De wet bepaalt dat op basis van vijfjaarlijkse
klimaatplannen het kabinet ieder jaar een klimaatbegroting maakt met bindende en samenhangende
taakstellingen voor de terugdringing van broeikasgassen, energiebesparing en de toename van het
aandeel duurzame energie. De vijfjaarlijkse klimaatplannen maken het beleid voorspelbaar voor alle
actoren in de samenleving die deel uit maken van de transitie naar een groene economie.
Achtergrond
Het klimaat verandert. De aarde warmt op.
Het IPCC (Intergovernmental Panel on
Menselijk handelen is daar verantwoordelijk
Climate Change) is de wetenschappelijke en
voor door ontbossing en de verbranding van
intergouvernementele organisatie, opgericht
fossiele brandstoffen. Door de concentratie
door de Verenigde Naties, die alle aspecten
van broeikasgassen in de atmosfeer dreigt
van klimaatverandering onderzoekt. Ook
een onomkeerbare opwarming van de aarde
hier zijn een kleine 200 landen lid van. Het
met grote natuurlijke, sociale en economische
IPCC brengt alle wetenschappelijke kennis
gevolgen. Over deze dreiging bestaat weinig
over klimaatverandering bij elkaar en brengt
wetenschappelijke en politieke twijfel. Al
de beleidsmogelijkheden in kaart om de
in 1992 werd onder verantwoordelijkheid
gevolgen van klimaatverandering voor milieu,
van de Verenigde Naties het Klimaatverdrag
economie en samenleving te beperken.
ondertekend. Dat trad in 1994 in werking
Het IPCC heeft vastgesteld dat bij een
en is door bijna 200 landen geratificeerd,
temperatuurstijging van twee graden Celsius
waaronder Nederland en de Europese Unie.
boven het pre-industriële niveau, het niveau
van voor het jaar 1850, het risico ontstaat op
concentratie broeikasgas. Op is op, geldt voor
een gevaarlijke, onomkeerbare verandering
dit broeikasgasbudget, willen we binnen de
van het klimaat. Om de temperatuurstijging
tweegradengrens blijven. En dat willen we.
te beperken moet de concentratie van
Dat hebben we internationaal op de klimaattop
broeikasgassen in de atmosfeer stabiliseren
van Cancun in 2010 afgesproken. Van deze
op ten hoogste 450 ppm, een maatstaf
grens zijn de doelstellingen voor beperking
voor het aantal deeltjes broeikasgas per
van de CO2-uitstoot afgeleid. Hoe sneller we
volume-eenheid. Sommige onderzoeken
de CO2-uitstoot fors beperken, hoe langer we
laten zien dat om de kans op verdergaande
hebben om het CO2-budget vol te maken. Hoe
klimaatverandering te verminderen wellicht
eerder we aan energiebesparing doen, hoe
al een stabilisatie van 350 ppm noodzakelijk
langer het duurt voor we maximumgrens voor
is. Het IPCC heeft uitgerekend dat we nog
CO2-uitstoot hebben bereikt. Hoe sneller we
ongeveer 1000 gigaton CO2 (en andere
duurzame energie ontwikkelen, hoe langer we
broeikasgassen die we aanduiden als CO2-
hebben om onze samenleving aan te passen
equivalenten; in het vervolg wordt voor de
aan de eisen van de tweegradendoelstelling.
eenvoud slechts gesproken van CO2 of
Andersom: hoe langer we wachten met
broeikasgassen) mogen uitstoten voordat
maatregelen, hoe drastischer deze in korte
deze grens bereikt is. Daarna moet de niet-
tijd genomen moeten worden in de toekomst.
natuurlijke uitstoot geheel stoppen. Zonder
Of: hoe langer we wachten, hoe minder het
maatregelen hebben we dit CO2-budget
realistisch wordt dat we wereldwijd binnen
binnen 20 tot 25 jaar opgemaakt.
het CO2-budget blijven. Dan wordt het
lastig, zo niet onrealistisch om nog binnen
Zo werkt het dus. We hebben de grens
de tweegradengrens te blijven, gewoonweg
nog niet bereikt, maar we mogen niet over
omdat de tijd opraakt.
de grens heengaan voor de maximale
Tragedie van de horizon
daarna gebeurt is pas relevant voor de
Klimaatverandering is een wereldwijd
daaropvolgende verkiezingscampagne. En
probleem en vraagt om een internationale
zelfs toezichthouders als Centrale Banken
aanpak. Dat is niet eenvoudig. Als het
hebben een beperkte horizon. Enkele jaren
ene blok landen niet meedoet, gaan ook
voor het monetaire beleid en iets langer, maar
andere landen aarzelen. Het is een klassiek
niet langer dan tien jaar, voor het toezicht op
voorbeeld van het gevangenendilemma.
de financiële sector. Verder in de toekomst
Landen en landenblokken kijken naar elkaar
kijken doen we niet en juist dat betekent
en allemaal vinden ze dat anderen meer
dat de risico’s van klimaatverandering
moeten doen dan zijzelf. Het resultaat is dat
stelselmatig worden onderschat. Voortdurend
er niets of te weinig gebeurt. Dit dilemma
worden doelstellingen niet gehaald, omdat
was bijvoorbeeld een belangrijke oorzaak
we beleid uitstellen. Het gevangenendilemma
voor het mislukken van de klimaattop in
en de tragedie van de horizon kunnen alleen
Kopenhagen in 2009. Politiek gezien is het
door politiek leiderschap en internationale
nog complexer. De gouverneur van de Bank
samenwerking doorbroken worden.
of England spreekt van de tragedie van de
horizon. Klimaatverandering is een lange-
Dat doen we ook, althans dat proberen we uit
termijn-ontwikkeling waarop de horizonnen
alle macht. Sinds 1992, sinds de Earth Summit
van actoren niet zijn ingesteld. Voor bedrijven
onder leiding van de Verenigde Naties in Rio
is de economische conjunctuurcyclus van een
de Janeiro, is er jaarlijks een internationale
aantal jaren relevant. Verder dan een aantal
klimaattop met als doel afspraken te maken
jaren vooruitkijken is lastig. Politici hebben
over de aanpak van klimaatverandering.
de horizon van de volgende verkiezingen,
In 1997 werden in het Kyotoprotocol
zo’n jaar of vier. Zij doen er alles aan om
doelstellingen afgesproken met betrekking
de volgende verkiezingen te winnen; wat
tot het verlagen van de CO2-uitstoot. In 2010
werd de tweegradendoelstelling internationaal
voor ontwikkelingslanden, landen die
vastgelegd. Deze internationale afspraken
nauwelijks hebben bijgedragen aan de
laten zien dat er vooruitgang geboekt wordt.
opwarming van de aarde, maar er wel de
Maar het gaat langzaam en soms, zoals in
grootste gevolgen van ondervinden. Al deze
Kopenhagen in 2009, mislukken klimaattoppen
internationale afspraken doen niets af van
omdat de politieke leiders van te veel landen
de nationale verantwoordelijkheid. Landen
niet over hun eigen schaduw heen kunnen
zelf moeten aan de slag om hun economieën
springen. Dan zijn er te veel landen die
duurzaam te maken, om te investeren in
zich niet willen vastleggen op concrete
hernieuwbare energie, om werk te maken van
doelstellingen. Nu de Verenigde Staten
energiebesparing en de CO2-uitstoot terug
en China als grote landen met een enorm
te dringen. We hoeven niet te wachten op
aandeel in de uitstoot van broeikasgassen met
het buitenland om te laten zien dat het kan.
elkaar afspraken hebben gemaakt, moet het
Sterker nog, er zijn landen die ver op ons
lukken om in Parijs internationale afspraken
vooruitlopen.
te maken over een strategie waarmee de
opwarming van de aarde onder de twee
graden kan worden gehouden.
Internationale afspraken zijn belangrijk, omdat
alle landen moeten meedoen in de strijd
tegen klimaatverandering. Een gezamenlijke
strategie is nodig om met geloofwaardige
en bindende reductieafspraken binnen de
tweegradendoelstelling te blijven. Daarnaast
zijn afspraken nodig over klimaatfinanciering
De opdracht voor
Nederland
De laatste jaren is voor velen duidelijk
onder andere Urgenda is aangespannen.
geworden dat het kan, dat we een hoge
We definiëren doelstellingen, maar hebben
levensstandaard kunnen combineren met
de neiging om beleid uit te stellen. Met zijn
een effectief klimaatbeleid. Zes jaar geleden,
uitspraak in de Klimaatzaak heeft de rechter
ten tijde van de top in Kopenhagen, werd de
ons met de neus op de feiten gedrukt. Wat
bijdrage van de ontwikkeling van duurzame
er internationaal ook gebeurt, Nederland
energie nog onderschat. Tegenwoordig
heeft een zelfstandige plicht om in 2020 de
is duidelijk dat duurzame energie een
uitstoot van broeikasgassen met ten minste
geloofwaardig alternatief is voor fossiele
25% ten opzichte van het niveau van 1990
brandstoffen. In veel landen is forse
terug te dringen. En dat kan ook, zo lieten het
vooruitgang geboekt. Op winderige dagen
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en
kan Denemarken met windenergie 140% van
het Energieonderzoek Centrum Nederland
de eigen elektriciteitsbehoefte opwekken.
(ECN) als adviseurs van de regering weten
De prijs voor zonnepanelen daalt razendsnel,
in reactie op de rechterlijke uitspraak. Het
waardoor zonne-energie hard op weg is
kabinet bereid nu extra maatregelen voor
de goedkoopste energiebron te worden.
om deze doelstelling daadwerkelijk te halen.
We zien dat economische groei samen kan
Een belangrijke stap in ons land is bovendien
gaan met een beperking van de uitstoot van
het energieakkoord dat met 40 partijen –
broeikasgassen.
van Greenpeace tot Shell – is gesloten. Dat
akkoord legt een fundering onder het klimaat-
Ook Nederland heeft last van de tragedie
en energiebeleid. Het geeft een impuls voor
van de horizon. Dat laat de rechterlijke
energiebesparing en een verviervoudiging van
uitspraak zien in de Klimaatzaak die door
het aandeel duurzame energie. Dit akkoord
biedt echter nog geen zekerheid voor na het
95% terugdringen kan niet zonder gelijktijdig
jaar 2023 en bij de uitvoering zelf zullen
te streven naar een volledig duurzame
alle zeilen bijgezet moeten worden om de
energievoorziening en een forse impuls
gedefinieerde doelstellingen te halen. Toch
voor energiebesparing. Vermindering van
is het akkoord een belangrijke stap in het
de uitstoot van broeikasgassen, stimulering
doorbreken van de tragedie van de horizon.
van duurzame energie en energiebesparing
hangen onlosmakelijk met elkaar samen.
De Raad voor de Leefomgeving en
De jaarlijkse taakstellingen voor de CO2-
Infrastructuur heeft geadviseerd een
uitstoot moeten dan ook vertaald worden
Klimaatwet te maken die stuurt op de
naar taakstellingen voor energiebesparing en
beperking van broeikasgassen. Een
duurzame energie. De Klimaatwet verplicht
Klimaatwet met heldere en afdwingbare
de regering tot het jaarlijks opstellen van
doelen, geeft overheden, burgers en
een klimaatbegroting en het 5-jaarlijks
bedrijven houvast als investeerders
maken van een klimaatplan waarin op basis
en medeontwikkelaars van beleid voor
van de laatste wetenschappelijke inzichten
energiebesparing en duurzame energie. Een
en de stand van de techniek bindende
Klimaatwet dus, die de taak die Nederland
taakstellingen en maatregelen voor de te
heeft in de aanpak van het klimaatprobleem
behalen energiebesparing en duurzame
vastlegt als verplichting voor de regering. Een
energie worden opgenomen. Voor CO2 is een
wet die voor Nederland een antwoord is op de
tussendoel geformuleerd van minus 55% in
tragedie van de horizon.
2030. Mocht het voor het klimaat noodzakelijk
zijn op basis van de meest recente inzichten,
De wet die de indieners voorstellen, definieert
dan kan het tussendoel in ambitie naar boven
taakstellingen voor terugdringing van de CO2-
worden bijgesteld.
uitstoot. De broeikasgassen met ten minste
De Klimaatwet sluit vrijblijvend beleid en
Maatschappelijke opgave
uitstel van beleid uit en maakt de opdracht
Dit wetsvoorstel wordt als voorontwerp
voor de regering helder en afdwingbaar. Zo
gepresenteerd. Dat heeft een politieke en
wordt innovatie gestimuleerd, kan gewerkt
maatschappelijke functie. De politieke functie
worden aan een betere luchtkwaliteit
is dat een inzet wordt gekozen voor de
en leefbaarheid van steden en zorgt
klimaat- en energietaakstellingen die voor
energiebesparing voor een kostendaling
Nederland zouden moeten gelden. Bovendien
voor huishoudens. De economie van de
wordt een raamwerk gedefinieerd voor een
toekomst is een groene economie. Als
klimaat- en energiebeleid dat de tragedie van
we daar nu in investeren, zorgen we voor
de horizon doorbreekt. Het mechanisme, de
verbetering van de concurrentiepositie,
tragedie van de horizon, is steeds hetzelfde.
stimuleren we werkgelegenheid en zorgen
Het is gemakkelijker overeenstemming te
we voor een houdbare economie. Nog onlangs
vinden over het lange termijndoel dan over
concludeerde het Europees Milieuagentschap
de doelen op de korte en middellange termijn.
dat Nederland internationaal vergeleken op
Het CO2-budget raakt echter op. Tempo
achterstand ligt bij de terugdringing van
houden is noodzakelijk om werkelijk de
energieverbruik en de toename van duurzame
tweegradendoelstelling te kunnen handhaven.
energie. Het energieakkoord is een flinke
Deze wet geeft het kader waarmee het
sprong vooruit, maar het is de ambitie van
noodzakelijke tempo gemaakt kan worden.
de indieners om met deze Klimaatwet tot
een strategie te komen die Nederland bij de
Dit voorontwerp presenteren heeft ook
koplopers brengt.
een maatschappelijke functie. Klimaat- en
energiebeleid kan niet overgelaten worden
aan techneuten en technocraten. De strijd
tegen klimaatverandering is niet alleen een
technologische opdracht, maar ook een
deel uit van energiecoöperaties. Juist de
maatschappelijke. Het geheel verduurzamen
samenleving loopt misschien wel harder
van onze energievoorziening in een
dan de politiek in Den Haag. Laat alle
tijdspanne van slechts enkele decennia,
maatschappelijke organisaties commentaar
verandert de samenleving. Afscheid nemen
geven, ideeën aanleveren, het debat voeren,
van kolen, gas en olie, waarvan we 150 jaar
alvorens de wet daadwerkelijk wordt
afhankelijk zijn geweest, vergt de inzet van
ingediend en zijn parlementaire behandeling
vele bedrijven, overheden en organisaties,
krijgt.
zoals die ook gezamenlijk zich hebben
verbonden aan het energieakkoord. Bedenk
De werking van de wet
alleen al dat het overgrote deel van onze
De wet legt voor langere tijd de taakstellingen
verwarming en keukens nog functioneert via
voor de regering vast. De taakstellingen
leidingen met gas uit Groningen. Toen we zo’n
betreffen een pad voor de terugdringing
veertig jaar geleden gas in Groningen vonden,
van de uitstoot van broeikasgassen en in
hebben we razendsnel alle huishoudens op
samenhang daarmee worden taakstellingen
het gasnet aangesloten. Dat laat zien dat
voor de toename van het aandeel duurzame
snelle veranderingen mogelijk zijn. We staan
energie en energiebesparing gedefinieerd.
voor een maatschappelijke transformatie die
Die samenhang betekent dat verschillende
omvangrijk, maar ook realistisch is en onder
ministeries betrokken zijn. Om die reden
meer betekent dat met deze Klimaatwet een
en om te garanderen dat de taakstellingen
exit-strategie voor de winning van olie en
gehaald worden, is het voorstel om met deze
gas op Nederlands grondgebied gemaakt
wet aan te geven hoe de coördinatie binnen
kan worden. Vele bedrijven en organisaties
de regering en in relatie tot het parlement
werken aan duurzame energie. Veel mensen
wordt vormgegeven. Een coördinerende rol is
leggen zonnepanelen op het dak of maken
er voor de premier, vergelijkbaar met de rol
die de minister van Financiën heeft voor het
woorden, het wettelijke kader voor de wijze
begrotingsbeleid. Vastgelegd wordt ook hoe de
waarop de regering ieder jaar moet voldoen
reductiedoelstelling voor CO2 als een CO2-
aan de taakstellingen voor het klimaat- en
budget wordt uitgerekend na vermindering van
energiebeleid. Worden doelstellingen per
de realisaties die Nederland bereikt middels
jaar niet gehaald, dan worden achterstanden
het Europese emissiehandelssysteem (ETS).
het jaar daarna ingelopen. Daarbij kan
de regering kiezen voor flexibiliteit bij de
Er is een zekere analogie met het opstellen
opdrachten voor verschillende ministeries.
van de miljoenennota gezocht. Daar is sprake
Als in een sector een doelstelling niet gehaald
van een kabinetsbrede verantwoordelijkheid,
wordt, kan de regering ervoor kiezen de
waarbij de miljoenennota overkoepelend is
opdracht voor een andere sector te verhogen.
voor het beleid van de jaarlijkse begrotingen
Dat is een proces dat aan de regering
van alle ministeries. Ook het klimaat- en
is, zolang de overkoepelende energie-
energiebeleid overstijgt een enkel ministerie,
en klimaattaakstellingen maar worden
omdat verschillende ministeries een taak
gerealiseerd.
hebben in de realisering van de doelstellingen.
Daarom wordt voorgesteld om jaarlijks
Naast het jaarlijkse proces dat in deze
een klimaatbegroting te maken waarvan
Klimaatwet wordt voorgesteld, stelt de
de taken van de verschillende ministeries
wet voor dat de regering iedere vijf jaar
worden afgeleid. De klimaatbegroting is
een klimaatplan opstelt. Het plan geeft
dan de jaarlijkse wet die de opgave voor
aan welke maatregelen voor de komende
het komende jaar vastlegt en gebaseerd
periode mogelijk zijn, zodat actoren zich
is op de doelstellingen uit de voorliggende
daarop kunnen instellen. Bovendien geeft
Klimaatwet en de jaarlijkse realisatie van
het de mogelijkheid om rekening te houden
taakstellingen. De Klimaatwet geeft, in andere
met relevante wetenschappelijke en
technologische ontwikkelingen en inzichten.
gehaald? Ook de Algemene Rekenkamer
Dat helpt om het beleid voorspelbaar en
doet daar verslag van en geeft een oordeel.
transparant te houden en te verzekeren
Voor zover klimaatbeleid deel is van de
dat doelstellingen jaarlijks gehaald kunnen
begrotingen en er departementale uitgaven
worden. Daarnaast houdt de regering jaarlijks
mee gemoeid zijn, is het vanzelfsprekend dat
een mate van flexibiliteit is bij de exacte
de Rekenkamer dit beleid per departement
invulling van het beleid met maatregelen. De
beoordeelt. Deze wet regelt al dat het kabinet
voorgestelde wettelijke betrokkenheid van
ieder jaar zelf een klimaatbegroting opstelt en
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
het beleid aanpast mochten de kabinetsbrede
draagt ertoe bij dat gebruik gemaakt wordt
taakstellingen niet gehaald worden. Het zou
van de beschikbare wetenschappelijke kennis.
echter behulpzaam kunnen zijn wanneer de
Het PBL is onafhankelijk in het verzamelen
Rekenkamer ieder jaar in mei een overzicht
van deze kennis. Hier is de analogie gemaakt
van de voortgang van het gehele klimaatbeleid
met de onafhankelijke positie die het
geeft, op basis waarvan het kabinet de
Centraal Planbureau heeft in het financieel-
begrotingsvoorbereiding voor het komende
economische beleid.
jaar kan aanpakken. De indieners hebben
het voornemen hierover bij onder meer de
Nog niet nauwkeurig is in dit
voorstel geregeld hoe de regering op
verantwoordingsdag, de derde woensdag in
mei, inzicht geeft in de voortgang van het
klimaatbeleid. Op deze dag legt de regering
verantwoording af over al het beleid en alle
rijksuitgaven van het afgelopen jaar. Hoeveel
geld is er uitgegeven en zijn de doelstellingen
Rekenkamer advies te vragen.