Theorie van de Provincie - Interprovinciaal Overleg

Theorie
van de
Provincie
Bestuurlijk essay van Prof. dr. Th. A. J. Toonen,
hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Essay
Theorie van de Provincie
Essay
Theorie van de Provincie
3
Inhoudsopgave
Voorwoord
5
Theorie van de Provincie
● Kleine vertelling over regionalisering
● 1 Regionalisering: drie perspectieven
● 2 Niet Thorbecke, maar de verzuiling
● 3 Ontzuiling en verkokering
● 4 Kenniseconomie als megatrend
● 5 Verbinden van ‘hard’ en ‘zacht’
● 6 Het huidige bestuurlijke debat
● 7 De betekenis van Thorbecke
● 8 De Schaal: duaal bestuur in de regio
● 9 Regionale configuraties in Nederland
● 10 Verandering in Variëteit
7
7
8
9
10
12
13
14
15
16
18
23
Colofon
28
4
Voorwoord
Dit essay is de ‘pennenvrucht’ naar aanleiding van een vraag die
begin 2005 aan professor Theo Toonen werd gesteld. De vraag
luidde samengevat: "Valt er een theorie van de provincie te formuleren?" Herman Sietsma, de secretaris van de provincie
Utrecht, wierp die vraag op. Theo Toonen heeft de handschoen
opgepakt. Zijn bijdragen werden steeds besproken in het zogenoemde Paushuizeberaad, een bont gezelschap uit alle lagen van
het openbaar bestuur. Langzamerhand groeide zo een indrukwekkend en omvangrijk essay.
Dat essay zal naar verwachting door professor Toonen als (semi-)
wetenschappelijke publicatie worden uitgebracht. Omdat het
Interprovinciaal Overleg (IPO) tezelfdertijd werkte aan de voorbereiding van een discussienotitie over het profiel van het
provinciaal bestuur ontstond het idee om het essay in bewerkte
en verkorte versie als publicatie van het IPO uit te geven.
Professor Toonen wilde daar graag aan meewerken en de journalist
Pieter Nieuwenhuijsen heeft die klus geklaard.
Naar de mening van Theo Toonen kan een theorie van de
provincie niet zonder een theorie van het rijk, van Europa, het
waterschap of de gemeente, net zo min als theorieën van het rijk
of van de gemeente kunnen zonder een theorie van de provincie.
Want, zegt Toonen: "In de optiek van Thorbecke is het de samenhang in het bestuurlijk bestel dat de doorslag geeft." In dit essay
echter heeft hij zich beperkt tot een visie op de functie en de rol
van de provincie als regionaal bestuur.
Voor het voorliggende essay is professor Toonen verantwoordelijk.
Het IPO heeft besloten tot de uitgave omdat het essay bijdraagt
aan de actuele discussie over profiel en positie van het provinciaal
bestuur. Op inspirerende wijze worden daarvoor bouwstenen
aangereikt.
Gerard Beukema
algemeen directeur IPO
5
6
Kleine vertelling over regionalisering
De HSL van de stadsprovincie kwam met een klap tot stilstand.
De bestuurlijke incrowd had weer eens buiten de waard van de
burger gerekend. Referendum deed zijn werk. Nu – een decennium later – komt het treintje van de regionalisering weer een
beetje in beweging. In het eerste wagonnetje van de kenniseconomie zitten al de internationaal toonaangevende bedrijven,
vooral zij die zich toeleggen op innovatie, life science,
(nano)technologie, ‘kenniswerkers’ en valorisatie. Sommige zien
zich al ver over de grens met Vlaanderen reizen. Een enkeling
gaat naar Duitsland. Lokaal wil graag meeliften naar de hotspot.
Behoorlijk traditionele bedrijfstakken als agrarische sector hebben zich net op tijd omgekleed in de Food Valley. Zij zijn in de
coupé naast de meer traditionele Mainports gaan zitten. Het reisgezelschap ziet zichzelf weerspiegeld in de ruiten. Als pieken in
de Delta. Mobiliteit, bereikbaarheid en diensteneconomie zaten
er al bij aankomst. Geduldig. Ingestapt op het vorige station. Hun
reis zal nog wel even duren. De Europese Commissie was even
uitgestapt. Maar Baroso heeft door zijn kok een oude
Spitsverklaring uit Lissabon laten ophalen. Zijn boek over de
constitutie was uit. Hij is snel weer aan boord geklommen.
Het midden- en kleinbedrijf (MKB) holt hard over het perron om
de aansluiting niet te missen.
In het volgende rijtuig zit de ruimtelijke sector gerieflijk te genieten
van de nieuwe inrichting. De fundamenteel herziene wet RO
oogt nog wat onwennig, maar de nieuwe inkleding van de Nota
voelt wel lekker aan. Ontwikkelingsplanologie had de overige reizigers al een beetje enthousiast gemaakt. Benieuwd of de nieuwe
bekleding bestand is tegen de vermoeiende tocht, vragen ruimte
en de rivier zich af of ze het bij het afscheid van hun oude technocratische vrienden en planfiguren droog zullen houden.
Verstedelijking, versteniging en bodemverzakking zitten dicht bij
elkaar en kijken naar buiten. Zij kunnen door beslagen ruiten niet
zien dat Den Haag en Schiphol het water bijna tot de lippen staat.
Het is nog steeds de vraag of Bollenstad het voor het vertrek zal
redden. Het heeft er ook veel van weg dat lightrail de boot zal
missen. Net nu er een plaatsje over is. Zuiderzeelijn blijkt niet
mee te kunnen.
Moederdepartement staat op het rangeerterrein. Enigszins
getraumatiseerd. Ze dubt of zij haar wagentje zal aanhaken.
Kamer had gevraagd of ze wilde komen kijken. De usual suspects
uit het eigen kamp zijn sinds de laatste reis nauwelijks van hun
plaats gekomen. Politie heeft zelfs gezelschap gekregen. Van
Brandweer en van de Dokters van GHOR. Veilig zitten zij te
kijken naar de ondernemers voor de publieke zaak. Druk in de
weer op het perron. Toezicht bemoeit zich ook met hen. Mag
misschien niet interveniëren. Administratie bezorgt wel érg veel
7
last. Corporatie en Hospitaal lijken aardig op weg de rit mee te
maken. Kinderopvang heeft een privé-trein genomen. Thuiszorg
heeft voor deze reis al wel haar nieuwe kleedje aan. Welzijn
wordt door wet ondersteund en lijkt het regionaliseringtreintje
nog niet te kunnen zien. Bijstand is nog druk van armoede
afscheid aan het nemen. Onderwijs weet het nog niet en jeugd
wil het zoals gewoonlijk nog niet weten.
Moederdepartement zucht. Ze heeft haar stadsgewesten al eens
eerder op reis gestuurd. Was bezorgd om goed bestuur.
Kaderwet kwam terug. Sterk vermagerd. Stadsprovincie heeft ze
niet meer gezien. Bij station andere overheid kwam onlangs
burgemeester bijna tussen de zelfgekozen wielen. Dualisme
loopt nog lang niet lekker. Zou ze eindelijk eens mee mogen
rijden? Of zouden de drie wagonnetjes opnieuw niet dezelfde
bestemming blijken te hebben. Zou ze opnieuw op het laatst de
regiotrein alleen de berg moeten opduwen? Zou ze opnieuw de
schuld krijgen als het mis ging? Ze aarzelt.
Theorie van de Provincie
1. Regionalisering: drie perspectieven
Regionalisering, het speelt volop in Europa. In pluralistische landen,
waar religieuze, etnische of regionale afkomst een belangrijke rol
speelt in het openbare leven, is ‘de regio’ vanouds een belangrijk
gegeven in de nationale politiek, dat ook zijn voren trekt door de
bestuurlijke inrichting van die landen. Denk aan België,
Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland of Spanje.
Maar ook in landen die in dit opzicht een zwakkere traditie
hebben, is regionalisering tegenwoordig aan de orde. GrootBrittannië is daarvan een goed voorbeeld. Ging daar het
pluralisme altijd schuil onder een homogene bestuurlijke
opbouw, onder Blair hebben nu toch Wales en Schotland hun
eigen parlement en bestuur gekregen en Groot-Londen zijn status
aparte. Zelfs de ‘superhomogene’ Denen - een regionaal
bestuurlijk niveau tussen Rijk en gemeenten kende Denemarken
dan ook nooit – ruiken aan de regio, nu ook daar de vorming van
bestuurlijke regio’s op handen is. Met als belangrijkste taak de
ziekenhuiszorg.
En Nederland? In een ver verleden waren we een confederatieve
Republiek, gedragen door autonome gewesten en sterke steden.
Wat je noemt pluralistisch. In de negentiende eeuw maakte die
plaats voor een veel homogener bestuurlijk stelsel, met - niet
toevallig - weinig ruimte voor de opvolgster van de gewesten: de
provincies. De bestuursstructuur, die resulteerde uit Thorbeckes
grondwet en zijn organieke wetten, was in formele zin homogeen, met voor de wet gelijke en gelijkwaardige provincies en
gemeenten. Waarmee Nederland zich bij uitstek zou onderscheiden, was de verzuiling, het sociologische fenomeen dat aan
het einde van de negentiende eeuw opkwam en tot diep in de
twintigste eeuw het gezicht van Nederland zou bepalen. En ook
al is de Nederlandse samenleving inmiddels ontzuild, de erfenis
van de verzuiling heeft nog altijd grote invloed op de bestuurlijke
inrichting. Dat bijvoorbeeld het regionaal bestuur hier minder
taken heeft in vergelijking met andere landen, is rechtstreeks
terug te voeren op de het proces van verzuiling. Kreeg in vergelijkbare landen de regio een belangrijke bestuurlijke rol
toebedeeld in het proces van (‘sociale’) modernisering, in
Nederland leverde de verzuiling de benodigde bestuurlijke
kaders. Dat gold althans op het sociale en culturele vlak: onderwijs, gezondheidszorg, welzijn, maatschappelijk werk, jeugdzorg,
cultuur. Op deze terreinen heeft in Nederland, anders dan in ons
omringende landen, dan ook nauwelijks regionalisering plaatsgevonden, de bestuurlijke opvang lag elders. Deze historische
ontwikkeling is in twee opzichten van groot belang. In de eerste
plaats verklaart het waarom de Nederlandse provincies nauwelijks
een rol zijn gaan spelen op het terrein van de ‘mensgerichte’
1
WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, 2004.
8
taken. In de tweede plaats moet worden onderkend dat er met de
ontzuiling een probleem is ontstaan met betrekking tot de
bestuurlijke vormgeving op deze terreinen. Onder de verzuiling
was dit hecht geïntegreerd in het maatschappelijk bestel, wat
zorgde voor cohesie en disciplinering; het verschafte een vorm
van legitimiteit. Met de ontzuiling verloren genoemde publieke
taken echter ook hun institutionele ankers. De verantwoordelijkheid
is verder verschoven naar de rijksoverheid, een gedepartementaliseerde omgeving, waar taken verkokerd worden uitgeoefend.
Voor disciplinering en samenhang ontbreekt het institutionele
repertoire. Is het toeval dat de publieke dienstverlening op
sociaal en cultureel terrein met grote problemen kampt, soms van
een crisisachtige dimensie? Eind vorig jaar heeft de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in een uitvoerig
en zeer kritisch rapport hierover nog een boekje opengedaan1.
Bij een plaatsbepaling van de provincie in het Nederlandse
bestuur, zal men de ontzuilde werkelijkheid en de gevolgen daarvan voor het binnenlands bestuur nadrukkelijk in de beschouwingen
moeten betrekken. Biedt regionalisering wellicht de institutionele
ankers die de publieke sector nu zo node blijkt te missen? Een
tweede perspectief van waaruit we naar de provincies kunnen
kijken is dat van de opkomende internationale kenniseconomie.
De toekomst in ons deel van de wereld is aan regio’s die elkaar
op kwaliteit beconcurreren. Om succesvol te zijn en mee te kunnen
komen, moeten zij voldoen aan de eisen die een kenniseconomie
stelt. Fysieke infrastructuur, ruimtelijke kwaliteit, goed milieubeheer springen hier in het oog. Voor de provincies zijn dat bekende
terreinen; hun huidige bestuurlijk profiel bestaat overwegend uit
de taken die ze uitoefenen voor de fysieke omgeving. Voor de
kenniseconomie is dit echter nog maar het halve verhaal. Die
verlangt behalve een goede omgevingskwaliteit ook sociale
kwaliteit: publieke en sociale voorzieningen, onderwijs cultuur,
stedelijkheid. Omgevings- en sociale kwaliteiten zullen in onderlinge samenhang moeten worden benaderd. De vraag is wie hier
voor de verlangde samenhang gaat zorgen. De commissieGeelhoed, die enkele jaren geleden rapporteerde aan het IPO,
heeft er overtuigend op gewezen dat hier een taak ligt voor de
provincie. Met erkenning uiteraard dat aan de steden en stadsgewesten een sleutelrol is voorbehouden, als generatoren van
economische activiteit en van stedelijkheid. Het vereiste samenstel
van kwaliteiten, op zowel fysiek als op sociaal terrein, vraagt daarnaast echter om samenhangen die de territoriale schaal van de
stadsgewesten te boven gaat. Volgens de commissie-Geelhoed
is het schaalniveau waarop zulke afwegingen kunnen worden
gemaakt, minimaal dat van de huidige provincies en vaak zal het
daar nog bovenuit gaan: referentiekader is dan het Noorden,
de Randstad e.d2. Het derde perspectief van waaruit we naar de
provincie kijken is de bestuurlijke regioproblematiek en de
kwaliteit van de oplossingen daarvoor. Het ontwikkelen van een
strategie voor regionalisering kan nu eenmaal niet worden losgezien
van oplossingen in het verleden, of pogingen daartoe. De oogst
van de afgelopen decennia behelst onder meer Wgr-gebieden,
Kaderwetgebieden, stadsgewesten, stadsprovincies in spe en het
grotestedenbeleid. Deze opsomming geeft al aan dat in
Nederland een veelheid van uiteenlopende probleemgebieden
tot de regioproblematiek (‘regionale gat’) wordt gerekend. Dat
verklaart ook waarom in de loop der jaren zo’n divers en
verbrokkeld beeld is ontstaan in de ruimten tussen de drie
bestuurslagen die met elkaar de hoofdstructuur vormen van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat: hulpstructuren, bestuurlijke
drukte, ambtelijke drukte, bestuurlijke schemerzones, gebrek aan
transparantie, oncontroleerbaarheid. Dat beeld wordt nog verder
gecompliceerd door de aanwezigheid in de regio van gedeconcentreerde rijksdiensten, agentschappen en zbo’s. Het maakt
eens te meer duidelijk hoezeer er op het bovenlokale en regioniveau
behoefte bestaat aan bestuur dat, beter dan nu, voldoet aan
maatstaven van goed bestuur. De te kiezen regionaliseringsstrategie
moet daarom mede worden gezien als een poging om hier tot
kwaliteitsverbetering te komen.
Deze drie gezichtspunten - ontzuiling en regionalisering, internationale kenniseconomie, beter regiobestuur - zullen in dit essay
nader worden bezien op hun betekenis voor de provincie en
voor de toekomstige ontwikkeling van het regionaal bestuur in
Nederland. Van belang is daarbij ook de onderlinge samenhang:
door de drie gezichtspunten aan elkaar te verbinden ontstaat een
theorie van de provincie. Een theorie, wel te verstaan, die recht
doet aan actuele maatschappelijke ontwikkelingen, de eisen van
de opkomende internationale kenniseconomie en de condities
voor good governance in de regio. Daarbij geven we er ons
rekenschap van dat een regionaliseringstrategie ook moet
passen in de staatsrechtelijke en staatkundige uitgangspunten
waarop het binnenlands bestuur is gebaseerd. Ofwel, het
gedachtegoed van Thorbecke. De negentiende-eeuwse staatsman is vaak aangeroepen in debatten over bestuurlijke reorganisatie, zij het meestal volgens de gangbare interpretatie van het
‘Huis van Thorbecke’. Helaas heeft deze metafoor al te vaak het
denken over oplossingen bemoeilijkt of geblokkeerd. Wij menen
echter dat Thorbeckes ‘intelligent ontwerp’ niet statisch en
mechanisch is, maar dynamisch en flexibel. En daarmee veel
meer ruimte laat voor strategische aanpassingen van de schaal,
voor variëteit en gedifferentieerde oplossingen, dan vaak is
gedacht.
2
Commissie-Geelhoed, Op schaal gewogen, 2003.
9
2. Niet Thorbecke, maar de verzuiling
Generaties Nederlanders zijn vertrouwd geraakt met het beeld
van de provincie als een nogal bleek ‘middenbestuur dat - met
weinig eigen "smoel" - enigszins zit ingeklemd tussen Rijk en
gemeenten’. Dat beeld klopt als beschrijving van de situatie, zoals
ze tot voor kort bestond. Dat het een vertrouwd beeld is, wil echter niet zeggen dat de bleke provincie is zoals Thorbecke het zich
per se had gedacht, of dat ze een uitvloeisel is van zijn staatkundig
model. De zwakke provincie is veeleer het resultaat van een
fundamentele politieke en sociologische ontwikkeling die het
binnenlands bestuur in Nederland gedurende meer dan een
eeuw heeft bepaald en een eigen kleur heeft gegeven: de maatschappelijke en politieke verzuiling. Dit proces kwam pas na
Thorbeckes constitutionele arbeid goed op gang, na 1860, was
sterk expansief tegen het einde van de 19e eeuw, om te worden
‘bekroond’ met de politieke pacificatie van 1917. Het proces van
verzuiling heeft bij uitstek het historische takenpakket, de rolopvatting en de bestuurlijke cultuur van de provincie als algemene
gebiedscorporatie beïnvloed. Medio negentiende eeuw speelde
er in Nederland nauwelijks een regionale problematiek in de
moderne zin van het woord. Tegen de tijd dat de (sociale)
modernisering tot ontwikkeling kwam – aan het einde van de
negentiende eeuw – had de verzuiling zich al sterk ontwikkeld en
zich meester gemaakt van beleidsvelden die in ons omringende
landen typisch ‘regionale’ domeinen zouden zijn: zorg, welzijn,
cultuur, onderwijs, gezondheidszorg. In Nederland hebben wij
de landsdelige regio – grofweg: het Katholieke Zuiden, het
Protestantse Noordoosten en Zuidwesten en de Algemene
Randstad regio – historisch gezien vooral bestuurd langs de lijnen van het verzuilde bestel en het daarbij horende maatschappelijke initiatief. De zogenoemde ‘maatschappelijke
ondernemingen’ van vandaag (woningcorporaties, ziekenhuizen,
welzijns- en zorginstellingen, e.d.) vinden hier hun oorsprong.
Provincies restte de taak van toezichthouder en administratieve
bewaker en coördinator van gesloten beleids- en verdelingsakkoorden. Door gebrek aan beleidsinhoudelijke dynamiek leidde
dit op den duur onvermijdelijk tot een tamelijk administratieve
taakuitoefening en bestuurscultuur. Tot op zekere hoogte kende
de verzuilde pluriformiteit van de Nederlandse samenleving wel
degelijk ook een regionale dimensie. Wellicht niet zo sterk als in
veel andere landen en minder zichtbaar, omdat een officiële taalstrijd ontbrak – ‘dialecten’ werden gewoon als minderwaardig
gezien aan het ABN – en de overige verschillen werden gemaskeerd door de spelregels van de pacificatiepolitiek. De tegenstelling tussen Randstad en ‘overig Nederland’ overlapte lange tijd
de tegenstelling tussen de niet-confessionele en confessionele
bevolkingsdelen. Natuurlijk was er de sociaal-economische
tegenstelling tussen de algemene (‘liberale’) en sociaal-democratische bevolkingsgroepen, maar onder het zuilenstelsel lag het
zwaartepunt daarvan toch vooral in de Randstedelijke regio. (Een
aantal confessionele enclaves maakte handig gebruik van deze
tegenstelling).
Het proces van verzuiling werd zo op het punt van de mensgerichte taken een geduchte institutionele concurrent voor de
provincies en stond hun ontwikkeling tot volwaardige regionale
besturen in de weg. Sterker: de provincies zijn er, historisch
gesproken, in feite niet aan te pas gekomen, omdat de zuilen zich
al hadden georganiseerd voordat de sociale questie, in het
verlengde van de Industriële Revolutie, aan het eind van de
negentiende eeuw ook in Nederland op de deur klopte. Het
gemeenschappelijke belang van (verzuilde) lokale en nationale
elites smeedde hechte politieke allianties om de provincies als
bestuur verder buiten het spel te houden. Men had ze ook niet
nodig. De coördinatie tussen nationale en lokale systemen en
tussen verschillende beleidssectoren - wat in beginsel een
belangrijke taak had kunnen zijn voor regiobesturen - kon
autonoom worden verzorgd door de netwerkinstituties van het verzuilde - maatschappelijke middenveld. Gegeven de machtsverhoudingen kon men kritiek op het weinig democratische
karakter van deze structuren voor lange tijd gemakkelijk van zich
laten afglijden. Bovenstaande analyse geldt, als gezegd, vooral
voor de mensgerichte taken. In het huidige België zijn die – niet
toevallig - het domein van de (Vlaamse, Waalse en Duitse)
‘Gemeenschappen’. Met betrekking tot de gebiedsgerichte taken
(water, wegen, infrastructuur) - in België de verantwoordelijkheid
voor de (Vlaamse en Waalse) Gewesten - is de Nederlandse
provincie vanouds al beter ingeschakeld in het bestuur. Hooguit
stuitte ze daarbij op de taaie concurrentie van waterschappen en
van de soms omvangrijke rijksdiensten in de regio, zoals
Rijkswaterstaat. In de tweede helft van de twintigste eeuw was
actieve inschakeling van de provincie in deze domeinen in het
geheel niet meer omstreden. Het is in historisch perspectief niet
zo vreemd dat dit gebeurt op het moment dat de verzuiling over
zijn hoogtepunt heen was, vanaf de jaren zestig en zeventig van
de vorige eeuw. In retrospectief is het verleidelijk om zich de
vraag te stellen hoe de bestuurlijke inrichting van Nederland zich
zou hebben ontwikkeld als de verzuiling zich niet, of in veel zwakkere mate had voorgedaan. Men mag veilig veronderstellen dat er
sterkere regio’s waren geweest en dat vergroting van de provincies
al in een eerder stadium de politieke agenda had bereikt.
Mogelijkerwijs zouden er bestuurlijke coördinatiemechanismen
zijn ontstaan op regionaal niveau, waarmee bijvoorbeeld de
belangen van zorg en onderwijs beter op elkaar konden worden
afgestemd. De bijna exclusieve oriëntatie van de Nederlandse
3
provincie op gebiedsgerichte taken, bracht met zich mee dat ook
in eigen kring het regionale debat vrijwel uitsluitend draaide om
de ruimtelijke, gebiedsgerichte component. Ook de commissieGeelhoed gaat het vooral om een ruimtelijk-economische analyse3.
Lange tijd is de culturele component in het regionale debat als
bestuurlijk weinig relevant beschouwd. Zijn domeinen als onderwijs,
zorg, welzijn en woningbouw niet van belang voor regionaliseringsprocessen? Waarom zou Nederland in dit opzicht een
uitzondering vormen op de internationale regel? Hebben deze
instituties van de civil society geen regionale bestuurlijke
gesprekspartners nodig?
3. Ontzuiling en verkokering
De zuilen in Nederland namen lange tijd de bestuurlijke coördinatie en uitvoering van culturele en mensgerichte taken voor hun
rekening – in scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen, woningcorporaties, zorg- en bejaardentehuizen, enz.. Het ging daarbij
om een tweevoudige coördinatie: de zuilen coördineerden en
disciplineerden elk in eigen kring de activiteiten in de verschillende beleidssectoren, terwijl ze naar buiten toe als intermediair toezagen op de verdelende rechtvaardigheid bij de toedeling van
middelen door de overheid. Ter vergelijking: in het Belgische
staatsbestel zijn deze verantwoordelijkheden toegewezen aan de
(regionale) Gemeenschappen, in Duitsland en Spanje veelal aan
de regio’s of de Länder, die daar samen met hun lokale besturen
verder vorm en inhoud aan geven. In Nederland zijn de uitvoeringsorganisaties van de zuilen lange tijd ‘in medebewind geroepen’.
Deze verzuiling manifesteerde zich in operationeel opzicht vooral ook op lokaal niveau. De voorcoördinatie en voorzorg op het
niveau tussen Rijk en gemeenten was geen zaak van rijksdiensten
of provincies, maar voor de culturele instituties van de zuilen.
Deze waren ten opzichte van elkaar verdeeld en verschillend,
maar verzorgden intern belangrijke intermediaire en coördinerende taken: verticaal tussen elite en massa en horizontaal tussen de
beheerders van de verschillende mensgerichte voorzieningen in
de sectoren onderwijs, welzijn, zorg en gezondheid.
Legendarisch (en romantisch tegelijk) klinken vandaag de dag de
verhalen uit die tijd over de eendrachtige samenwerking tussen
schoolbesturen, directeuren van woningcorporaties, pastors en
leiders van (armen)zorg en welzijnsinstellingen van dezelfde
denominatie. Eensgezind droegen deze zorg voor de veiligheid
in de wijk of de aanpak van schoolverlaters, zagen toe op een
gemengde samenstelling van wijken of woonblokken of traden
gezaghebbend op tegen ‘asociale gezinnen’. Met name regio’s
die qua verzuiling homogeen waren, zoals het Noorden, het
Zuiden en de Bible Belt, speelden de instituties van de zuilen hun
vrij onzichtbare, maar effectieve rol bij de culturele integratie van
Interprovinciaal Overleg, Op schaal gewogen, Regionaal bestuur in Nederland in de 21e eeuw, 2002.
10
uiteenlopende groeperingen en maatschappelijke domeinen.
Men hoeft het verleden niet te idealiseren om te beseffen dat er
met de ontzuiling ook belangrijke (culturele) coördinatie- en
integratiemechanismen aan het bestuurlijke repertoire zijn onttrokken. Als daarvoor niets in de plaats komt, rest slechts centrale
sturing van rijkswege met haar onvermijdelijke verkokering, of de
tucht van de markt als alternatieve coördinatiemechanisme.
Precies wat we nu meemaken. We zien thans hoe bewindslieden
op het terrein van de zorg, het wonen of het onderwijs met die
keuze worstelen, omdat tegenwoordig een bestuurlijke middenweg
ontbreekt. Door een (zelfopgelegd) gebrek aan institutionele
alternatieven voor coördinatie en integratie - het bestuur in de
regio is vooralsnog geen optie – ziet de rijksoverheid zich
geplaatst voor gedwongen keuzes. De keuze voor marktwerking
op het terrein van zorg en welzijn wordt vooral ingegeven door
afkeer van ‘centralisme’. Waar in Nederland de regio blijkbaar
nauwelijks een optie is, wordt in de omringende landen de coördinerende en integrerende taak juist op het regionale bestuurlijke
niveau ondergebracht, of het nu gaat om onderwijs, gezondheidszorg dan wel cultuur. In institutioneel opzicht lijkt Nederland
zo bezien kansen te missen. Marktwerking kent haar grenzen op
het gebied van de ‘toegelaten instellingen’ in zorg, onderwijs,
welzijn en gezondheid en leidt op zijn best tot regionale quasimarkten. Woningcorporaties hebben de ‘doorsteek naar de
markt’ al eens proberen te maken. Maar hun maatschappelijke
doelstelling, de zorg voor betaalbare woningbouw, vergt dat zij
structureel en bestuurlijk zijn ingebed in de regionale samenleving.
Ook de andere maatschappelijke ondernemingen - zoals thuiszorg (koepel: LVT), ziekenhuizen (NVZ), verpleging en verzorging
(Arcares), beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (Bve
Raad) en hoger onderwijs (HBO) - komen onvermijdelijk te
staan voor de vraag waaraan zij hun externe maatschappelijke
legitimering ontlenen voor beslissingen die zij zeggen te nemen
in het belang van Maatschappelijke Doelstellingen. Ten tijde van
de verzuiling – waarvan al deze instellingen, althans hun instituties,
deel hebben uitgemaakt - was deze beslissing aan de zuilelites.
Vandaag de dag kijkt de civil society liever zelf mee. Maar hoe
organiseren we dat? Wie is het bestuurlijke aanspreekpunt?
Dringt zich niet steeds duidelijker de behoefte op om het institutionele repertoire tussen markt en staat weer wat te verbreden?4
Een geïntegreerd bestuurlijk en maatschappelijk verantwoordingskader, zoals de zuilen dat vroeger op geheel eigen en naar
hedendaagse maatstaven onnavolgbare wijze boden. De provincie biedt qua schaal en bestuurlijke positionering met wat aanpassingen het geschikte bestuurlijke vangnet. Maar als deze
regionale weg niet wordt bewandeld, zal het institutionele
vacuüm worden opgevuld met hetzij marktwerking, professionele
netwerken, zbo’s of ambtelijke rijksdiensten. Maar waartoe leidt
dat? Mede door het ontbreken van een effectieve regionaliseringsstrategie is lange tijd op de ontzuiling gereageerd op een
wijze die vooral de verkokering van het stelsel vergrootte. Via
‘professionalisering’ in het lokaal georganiseerde welzijnswerk,
‘centralisatie’ in de (gezondheids)zorg en ‘netwerken’ in het
onderwijs. De drie terreinen met een sterke verzuiling zijn na verloop van tijd dan ook grootscheeps in de problemen gekomen.
Werd wie tien, twintig jaar geleden sprak over ‘crisis’ in onderwijs,
welzijn (‘leefbaarheid’) en cultuur (integratie), nog terzijde
geschoven als onheilsprofeet, nu begint pijnlijk duidelijk te
worden wat een institutionele wirwar is ontstaan op het terrein
van jeugd- en gezinszorg – voorheen typisch verzuilde taken.
De coördinatie laat veel te wensen over, zo zeer dat geestelijk
gehandicapte kinderen lange tijd onopgemerkt aan de ketting
kunnen worden gelegd of probleemgezinnen in de kou blijven
staan. Te vaak blijkt dat welzijns- en zorginstanties langs elkaar
heen werken. Ook op andere terreinen van sociaal beleid faalt de
voorzorgstructuur. Steeds meer koepelorganisaties blijken het
contact met de maatschappelijke achterban - in de tijd van de
verzuiling een vanzelfsprekendheid - te zijn kwijtgeraakt ten
faveure van een oriëntatie op de belangen van de eigen organisatie. Gezinscoaches en een nationale projectgroep ‘Operatie
Jong’ redden het op zichzelf niet en zoeken koortsachtig naar
een institutionele infrastructuur. Thuiszorg en geestelijke gezondheidszorg vertonen een soortgelijk beeld. Natuurlijk, het
operationele werk moet op lokaal niveau gebeuren. Maar wie
zorgt voor systematische kwaliteitsbewaking, bestuurlijke
dekking, coördinatie en integratie van deze lokale transacties in
de regio? Brancheorganisaties, adviesbureaus, ambtelijke regionale
rijksinspecties? Of democratisch gelegitimeerde regiobestuurders? Is de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) niet
een poging om een geïntegreerde institutionele structuur voor
het welzijnswerk op lokaal niveau tot ontwikkeling te brengen?
En heeft dat ook geen regionale repercussies?
4
Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (NTMO) m.m.v. Theo Toonen, Gerrit Dijkstra, Frits van Der Meer, de Waarde van de maatschappelijke Onderneming
Geborgd, NTMO, Hilversum, januari 2003; WRR, Bewijzen van Goede Dienstverlening, december 2004; SER, Ondernemerschap voor de publieke zaak, april 2005.
11
4. Kenniseconomie als megatrend
Stond in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw bij het
denken over regionale ontwikkeling vooral de compacte stad
centraal (Vierde Nota, Vinex, stadsprovincies), het ruimtelijke
gezichtspunt van de internationale economische ontwikkeling is,
onder impulsen van de opkomende kenniseconomie, sindsdien
nogal verruimd. De commissie-Geelhoed signaleerde, onder
verwijzing naar de preadviezen van Salet en anderen:
‘Veel "nieuwe stedelijkheid" organiseert zich niet meer exclusief
via stedelijke knooppunten of stadsgewesten – hoe belangrijk die
op zichzelf ook mogen blijven –, maar veel meer gespreid. Het
Nederland van de 21ste eeuw vertoont het beeld van een grote
metropolitane zone die vanuit het westen in oostelijke en zuidoostelijke richting dwars door het land loopt, om daarna aansluiting te vinden bij het Roergebied en op de Vlaamse Ruit. In deze
Europese kernzone, die het grootste deel van Nederland beslaat,
is de grens tussen stad en open ruimte vrijwel niet meer te trekken. In het verleden is steeds getracht die grens zo scherp mogelijk vast te leggen.’ 5
De analyse van de commissie-Geelhoed sluit aan bij het
paradigma van de ruimtelijke kenniseconomie dat inmiddels
gemeengoed is. Ze onderbouwt dit gedegen voor de fysieke,
gebiedsgerichte taken: ruimtelijke inrichting, mobiliteit, milieu,
landschap, water. Veel minder aandacht schenkt de commissie
aan de sociale en culturele taken. Het feit dat provincies traditioneel een geringe rol spelen in deze domeinen, is daar ongetwijfeld debet aan. Dat neemt niet weg dat in de kennissamenleving
de sociale en culturele kwaliteit een wezenlijke rol spelen. Ze zijn
als het ware ‘meekoppelende belangen’ in de ontwikkeling naar
een kennissamenleving. Lokale economieën, schrijft de commissieGeelhoed, staan voor de taak om aansluiting te vinden bij de
opkomende mondiale netwerkeconomie. Dat doen ze niet alleen
door te voorzien in goede bedrijfseconomische vestigingsvoorwaarden (arbeidsverhoudingen, geschoolde werknemers,
bereikbaarheid, e.d.), maar ook door een aantrekkelijke woon- en
werkomgeving, die de goed opgeleide werkers van de kenniseconomie aan zich weet te binden: duurzaamheid, stedelijkheid,
cultuur en een goed sociaal klimaat dat bijdraagt aan stabiliteit en
veiligheid. Een kenniseconomie kan niet zonder een kennissamenleving. We staan hier voor een paradoxale ontwikkeling.
Lange tijd is gedacht dat de postmoderne kenniseconomie zou
leiden tot deterritorialisering: ruimte en tijd zouden er als gevolg
van de moderne informatie- en communicatietechnologie niet of
5
veel minder toe doen. Nieuwe bedrijvigheid, heette het, kan zich
overal vestigen. De ironie echter van de nieuwe informatietechnologie, schrijft de ook in Nederland bekende Amerikaanse
stadssociologe Saskia Sassen, is dat we haar pas ten volle kunnen
benutten als we toegang hebben tot conventionele infrastructuur:
luchthavens en vliegtuigen voor de internationale netwerken,
treinen en auto’s voor de metropolitane en regionale netwerken.
‘De ironie van het huidige elektronische tijdperk is dat de oudere
notie van de regio en oudere vormen van infrastructuur weer
opkomen als kritische sleutelsectoren van de economie.’6 Anders
gezegd: de afhankelijkheid van deze vestigingsvoorwaarden
maakt de internationale netwerkeconomie toch weer plaatsgebonden. Regio’s en steden, aldus Geelhoed, staan daarmee in de
bestuurlijke voorhoede. Wordt de boot gemist, dan kunnen hele
regio’s achteropraken.
De economische en maatschappelijke dynamiek van vandaag
laat diepe sporen na in de ruimtelijke en economische inrichting
van Nederland. De scheiding tussen stad en open ruimte
vervaagt, de mobiliteit en de afstand in het woon-werkverkeer
nemen toe, er ontstaan steeds meer bedrijven- en woonlocaties
buiten de ‘compacte’ stadsgewesten. De verstedelijking waaiert
uit, schaalvergroting is de trend in vrijwel alle beleidsdomeinen
die met de ruimtelijke en fysieke inrichting te maken hebben:
wonen, verkeer en vervoer, regionaal economisch beleid, landinrichting, waterbeheer, duurzaamheid. ‘De kaart van Nederland is
voor een belangrijk deel niet anders dan één grote metropolitane zone die vanuit het westen in zuidoostelijke richting loopt en
daar aansluiting vindt op het Roergebied en via het zuidwesten
op het Vlaamse stedelijke gebied.’ 7
Het accent van het regionale bestuur in de kenniseconomie verschuift van het met elkaar verbinden van stad en platteland, naar
het open houden en onderhouden van de infrastructurele, sociale en culturele verbindingen tussen verschillende stedelijke
kernen, het zorgen voor doorstroming en mobiliteit en het
beschermen van algemeen erkende, bijzondere kwaliteiten en
collectieve waarden binnen de regio. De commissie-Geelhoed
meent dat de grote inrichtingsvragen die deze dynamiek met
zich meebrengt, voor een deel via de steden en stadsgewesten
kunnen worden beantwoord, maar niet uitsluitend. Het antwoord
zal deels moeten worden gegeven op een hoger regionaal plan.
De internationale netwerkeconomie vraagt daarom niet alleen om
een revival van steden, maar ook om revitalisering van regio’s.
Hier ligt een zeer belangrijk werkterrein van de provincies. De
commissie tekent hierbij aan dat de schaal waarop sommige van
Op schaal gewogen, p 18.
Saskia Sassen, The impact of new technologies and globalization in cities, from Arie Graafland en Deborah Hauptman (eds), Cities in Transaction, 2001, in: LeGates, Stout,
op.cit.,2005: 219 .
7
Op schaal gewogen, p. 58.
6
12
de grote inrichtingsvragen (verstedelijking, lokale en regionale
economie, waterbeheer, duurzaamheid, landinrichting, verkeersinfrastructuur) zich afspelen, ook de schaal van de bestaande
provincies te boven gaat.
5. Verbinden van ‘hard’ en ‘zacht’
In de kennissamenleving komt het erop aan dat in de regio een
effectieve en productieve verbinding wordt gelegd tussen de
fysieke en de sociaal-culturele infrastructuur. De herstructurering
van de agrarische sector, ofwel de transformatie van het platteland, is naast een economisch-ruimtelijke ook een sociale en
culturele opgave. De Franse gehechtheid bijvoorbeeld aan de
EU- landbouwfondsen is zeker niet alleen economisch bepaald,
maar ook voor een deel gevoed door zorg over wat liberalisering
zou betekenen voor de culturele betekenis en uitstraling van het
Franse platteland (waarop critici uit Nederland of Engeland nu
juist zo dol zijn). Om dichter bij huis te blijven, Ruimte voor de
Rivier is niet enkel een ruimtelijk en ecologisch veiligheidsvraagstuk, het grijpt diep in in de leefomstandigheden van mensen. Het
biedt daarbij ook nieuwe kansen. Mensen willen graag aan of
nabij water wonen: Blauwe Stad in Groningen, Waterpark
IJmeer. Waar blijft het Parklandschap Groene Hart? Het realiseren van zulke ambities vraagt in veel regio’s om een grootscheepse uitruil van belangen. De verstedelijkingsopgaven van
de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, de Habitat Richtlijn, de
Kaderrichtlijn Water, zij stellen hoge eisen aan het creatieve en
innovatieve vermogen van belanghebbenden in de regio. Zij
maken elk (omvangrijk) waterstaatkundig, ecologisch, infrastructureel en gebiedsgericht project mede een sociaal en cultureel
issue. Staat dus in de moderne kennissamenleving de verbinding
van de ‘harde’ en ‘zachte’ sector, tussen de ‘fysieke’ en de ‘sociale’
infrastructuur centraal, de instituties die in Nederland in het verleden
bewust of onbewust de verbinding verzorgden tussen lokaal en
nationaal en die de pluriformiteit manageden, het zuilenstelsel,
zijn lang geleden opgedroogd. Ervoor in de plaats kwamen
bureaucratische of semi-ambtelijke structuren. Daarbij wordt
allengs duidelijk dat deze structuren de publieke dienstverlening
door de voormalige middenveldorganisaties ernstig belemmeren
en het vertrouwen in hun professionaliteit in de weg staan.8
Om redenen die eerder zijn aangegeven heeft de Nederlandse
provincie op het terrein van de hier genoemde mensgerichte
taken historisch nauwelijks een rol toegewezen gekregen. Alleen
op het terrein van de jeugdzorg heeft de provincie momenteel
aanzienlijke bestuurlijke verantwoordelijkheden en wordt veel
geld in de problematiek geïnvesteerd. Daar de bestuurlijke
verhoudingen op het terrein van de jeugdzorg als geheel niet
goed op elkaar aansluiten, is deze taak omstreden.
8
9
WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, rapport nr 70, Amsterdam 2004.
NRC Handelsblad, 30 juni 2005.
13
Vanuit de hier ontwikkelde optiek zou het voor de hand liggen
om eens te bekijken hoe – in het belang van jeugd, onderwijs,
veiligheid, uitvoerende instellingen en vooral ook gemeenten die
veel van het uitvoerende werk zullen moeten doen – een meer
geïntegreerde aanpak in de regio tot stand kan worden gebracht.
Jeugdproblematiek houdt zich niet aan gemeentegrenzen, instellingen voor jeugdzorg zullen niet beter gaan functioneren als ze
worden onderworpen aan een per definitie verkokerd centraal
bestuurlijk regime. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de vorming
van cultuurfondsen en de verschillende andere zorgvoorzieningen die hier al de revue zijn gepasseerd. De grote steden hebben
zich meermalen uitgesproken voor het betrekken van de regionale
dimensie in de keuzes van subsidies voor kunst- en cultuurinstellingen. Het is ook merkwaardig dat niemand nog de vraag stelt
naar het democratisch tekort dat steeds meer cultuurfondsen
bedreigt. Het is een kwestie van tijd voor we weer gaan beseffen
dat cultuurpolitiek politiek is, en dat cultuur en regio onvermijdelijk
met elkaar zijn verbonden. Ook op het terrein van zorg, sociaal
beleid, onderwijs en ziekenhuizen zijn ontwikkelingen gaande die
vragen om een regionale bestuurlijke infrastructuur. Het gaat hier
niet om een abstracte ‘coördinerende’ materie. Het gaat om
bestuurlijke verantwoordelijkheden:
‘Een vrouw met uitgezaaide borstkanker van het agressieve type
HER2-positief kan maar beter niet in Friesland wonen. Of in
Utrecht, Drenthe, Flevoland of Gelderland. Dan is de kans groot
dat haar een levensverlengende standaardtherapie met het dure
medicijn trastuzumab wordt onthouden. Terwijl vrouwen met hetzelfde type borstkanker in Zeeland en Zuid-Holland dankzij een
ruimhartiger voorschrijfgedrag gemiddeld zo’n zeven maanden
langer leven ‘. 9
Wie kan gelegitimeerd zulke keuzes maken? Als gekozen en
gelegitimeerd bestuur komen de genoemde provincies hier niet
in beeld. Gekozen wordt nu voor ‘marktordening’ en centrale
regie. Bij de ‘decentralisatie’ van de zorg worden de zorgverzekeraars daardoor opgezadeld met een zware bestuurlijke verantwoordelijkheid, terwijl het hen ontbreekt aan relevante
legitimeringmechanismen. Het gevolg? Inderdaad: weer nieuwe
regelgeving door het ministerie. Noch de sector, noch de burger,
noch de zorgverzekeraar zelf zal zonder adequate bestuurlijke
inbedding in de regio op termijn veel plezier beleven aan zijn
nieuw verworven status. Het bovenstaande is slechts één voorbeeld. Ook herinneren wij ons calamiteiten met kinderen, met
probleemgezinnen, die zich konden voltrekken omdat zorginstellingen langs elkaar heen bleken te werken. Het probleem daarbij
is dat die wel (moeten) letten op de interne bedrijfsvoering, maar
niet op hun inbedding in regionale zorgstructuren.
De remedie vanuit de ministeries komt er meestal op neer dat
regels en toezichtstructuren zich snel opstapelen.10 De provincie
beschikt - als men daarvoor zou kiezen - over een regionale en
democratische bestuurlijke infrastructuur voor het maken van het
soort afwegingen dat het bovenstaande trastuzumab-voorbeeld
schetst, en dat zich nu noodgedwongen in de anonimiteit van de
bedrijfsvoering van zorgverzekeraars afspeelt. Een gekozen
lichaam kan ten opzichte van de inwoners de verantwoording
nemen voor het soort criteria dat bij dat soort afwegingen op hun
grondgebied voor hun inwoners behoren te gelden.
6. Het huidige bestuurlijke regiodebat.
De beide in het voorgaande besproken gezichtspunten - regionalisering na ontzuiling, regionalisering en kenniseconomie leveren belangrijke bouwstenen op voor een regionaliseringstrategie.
Er is echter nog een derde gezichtspunt: zo’n strategie zal ook
moeten bijdragen aan de oplossing van de bestaande bestuurlijke
regioproblematiek. Al tientallen jaren worstelt het binnenlands
bestuur, het ministerie van BZK voorop, met de bestuurlijke
regioproblematiek. Dat in het dichtbevolkte en verstedelijkte
Nederland de discussie over regiovorming steeds sterk in het
teken stond van de (groot)stedelijke problematiek, is op zichzelf
niet verbazingwekkend. De opkomende kenniseconomie zorgt
intussen wel voor een accentverlegging: van de grote of centrumstad verschuift het debat naar de policentrische, multipolaire
of meervoudig samengestelde ‘regiostad’. Dit geeft al aan dat
bezwaarlijk kan worden gesproken van ‘de’ regioproblematiek.
Bij nauwkeurige waarneming kunnen we in het huidige regiodebat drie soorten problemen onderscheiden, die elk om een eigen
bestuurlijke en strategische aanpak vragen: de Big Village-problematiek, de Stedelijke Agglomeratie-problematiek en de
Capital City of Internationale Hoofdsteden-problematiek.
Bij de Big Village-problematiek gaat het in feite om de ‘gewone’
stedelijke problematiek die zich in zijn verschillende dimensies
ook in andere, kleinere gemeenten voordoet, maar die zich in de
grote stad onderscheidt door schaal, accumulatie en complexiteit. Deze problematiek is lange tijd voorwerp geweest van het
Grotestedenbeleid en staat nu centraal in de energieke pogingen
van steden als Rotterdam, Amsterdam en Den Haag om ‘de boel
bij elkaar te houden’ en de lasten van de multiculturele samenleving
beter te verdelen tussen stad en omliggende gemeenten. Bij de
Agglomeratievraagstukken gaat het om de onderlinge verhoudingen tussen gemeenten binnen een stads- of streekgewest.
Twee soorten problemen zijn hier aan de orde: aan de ene kant is
er de noodzaak tot interlokale samenwerking om gemeenschappelijke diensten in stand te houden. Zouden gemeenten elk voor
10
zich die diensten moeten onderhouden, dan zou dat te kostbaar
of te weinig doelmatig zijn. Aan de andere kant zijn er vraagstukken
die om een gemeenschappelijke strategische aanpak op agglomeratie- of stadsgewestelijk niveau vragen. Bijvoorbeeld een
gemeenschappelijk beleid voor woningtoewijzing, bedrijfsvestiging of gronduitgifte. Voor beide probleemtypen is de Wet
gemeenschappelijke regelingen (Wgr) het beschikbare vehikel.
Voor het eerstgenoemde type probleem blijkt de Wgr al tientallen
jaren een probaat middel. Door de bank genomen stelt ze de
overheden in staat om een stelsel van gemeenschappelijke voorzieningen in stand te houden, van gemeenschappelijke inkoopcentra tot grondbedrijven en van gezamenlijke technische
diensten tot computercentra. Maar ook onderwijscentra, gezamenlijke sociale diensten en reïntegratiebedrijven. Uit deze
opsomming blijkt al dat de Wgr weliswaar een oude vorm is,
maar een met een dynamische inhoud. Het blijkt een geschikte
opvang voor telkens weer nieuwe inter- en bovenlokale voorzieningen, zonder de noodzaak van structuurwijzigingen. Deze
doeltreffendheid ten spijt is het functioneren van de Wgr altijd
onderwerp van kritische beschouwingen geweest. Daarbij werd
vooral gewezen op de veronderstelde onoverzichtelijkheid en
ondoorzichtigheid, het gebrek aan democratische controle en de
bestuurlijke drukte die eruit zouden voortvloeien. Toch zou
Thorbecke zeer wel met de Wgr hebben kunnen leven. Hij zou
er ongetwijfeld op hebben gewezen dat eerder sprake is van
ambtelijke dan van bestuurlijke drukte. Als er al sprake zou zijn
van een probleem dan zou dat ook in zijn ogen het ‘democratisch
gat’ zijn. Maar dit laten gemeenten (en provincies) zelf ontstaan,
doordat te weinig wordt nagedacht over de vraag hoe de intergemeentelijke diensten het beste kunnen worden bestuurd en
gemanaged (de governance-structuur). Thorbecke zou erop wijzen dat er niets op tegen is om al deze uitvoerende diensten binnen een bepaald gewest in één bedrijfsverzamelgebouw onder
te brengen en desnoods ook onder een eigen door gemeenten
aan te sturen ‘concernbestuur’ (vergelijk de voorstellen van de
commissie-Leemhuis voor het politiebestel). Provincies zouden
daarbij kunnen worden ingeschakeld voor externe kwaliteitsbewaking, het bewaken van hardheidsclausules en van procedures
voor calamiteiten en voor conflictoplossing. Ingewikkelder ligt het
met de Wgr als instrument voor gemeenschappelijk beleid. Als
gevolg van het uitgangspunt van unanimiteit werkt de Wgr hier niet
goed. Prisoner’s dilemma en liftersgedrag zijn bekende verschijnselen. De Kaderwet (met centralisatie als nadeel) dient er
dan ook toe om het Wgr-stelsel van zijn vrijblijvendheid te ontdoen. Mogelijk is ook dat één belanghebbende ten langen leste
besluit het gemeenschappelijke belang dan maar voor eigen
rekening te behartigen. Vaak zijn het de centrumsteden die zich
voor dit karretje van voortrekker laten spannen.
WRR, op cit.; SER, Ondernemerschap voor de publieke zaak - Advies, publikatie nummer 4, Den Haag, april 2005.
14
Zij hebben immers het meeste belang bij de regionale ontwikkeling.
De (stads)regionale problematiek die zich de laatste tijd het
sterkst opdringt, betreft de positie van stedelijke centra als internationale hoofdstad (Capital City): als mainport, als internationale
juridische hoofdstad (zoals Den Haag), nationaal openbaar
vervoerscentrum, als internationale modestad, financieel centrum,
ICT-stad, centrum voor cultuur, voor ‘creative industry’ en wat
dies meer zij. Het doel is daarbij het bereiken van de top of een
hoge klassering in de internationale, nationale of regionale stedelijke hiërarchie. De verhouding tussen rand en centrum binnen
een stedelijke agglomeratie, wordt er dan één van speerpunten
en de kwaliteit van hun omgeving, van hotspots en hun regionale
infrastructuur, van ‘Pieken en hun Delta’. Een Wgr-structuur
gedijt slecht in zo’n belangenconfiguratie.Het gevaar bestaat
daardoor dat de centrumstad onevenredig grote offers moet
brengen, waarmee ze in de internationale concurrentie meteen
op flinke achterstand wordt gezet.
Of benutten we de aanwezigheid van een onafhankelijk en extern
gelegitimeerd besluitvormingsorgaan in de regio als kader om,
waar nodig, op meer decentraal niveau de knopen door te
hakken? Daarbij is het goed om erop te wijzen dat het vaak
gehanteerde uitgangspunt van unanimiteit nergens in de Wgr is
voorgeschreven; binnen gegeven kaders kan het dus ook anders.
Het openbaar bestuur in de Kenniseconomie vraagt vooral om
strategische keuzes op regionaal niveau. Deze spelen zich niet of
hooguit gedeeltelijk af op stads- of agglomeratieniveau. Zij
vergen aanpassing van het schaalniveau in het regionale denken.
Dergelijke besluitvorming vraagt om een gebiedsafbakening
waar alle belangen zijn vertegenwoordigd, zodat er voldoende
ruimte is voor uitruil. De verkokerde departementale structuur
met zijn gescheiden beleidscircuits is niet de geschikte omgeving
voor uitruil van belangen. De regio heeft wat dat betreft heel wat
betere papieren.
7. De betekenis van Thorbecke
In de afgelopen tien jaar is de grotestadsproblematiek in
Nederland van karakter veranderd. De Big Village-problematiek
staat weliswaar nog steeds in het centrum van de aandacht, maar
het grotestedenbeleid is ontdaan van zijn tobberigheid. Op de
‘krachtdadige aanpak’ van de stadsproblematiek staat een
premie: het wordt gezien als ‘sexy’ en er vallen stemmen mee te
winnen, zoals het optreden van Leefbaar Rotterdam laat zien.
Bouwden de steden nog niet zo lang geleden met voorrang voor
armen en sociaal zwakkeren, nu is doorstroming centraal komen
te staan. Grote steden bouwen ook duurdere woningen om
welgestelden binnen de eigen grenzen te houden en doorstroming op de woningmarkt te realiseren. Van corporaties en
agglomeratiegemeenten wordt gevraagd dat zij ook hun aandeel
leveren in de sociale woningbouw, opdat de centrumstad een
gevarieerdere bevolkingssamenstelling kan krijgen. Voor het
overige is de agglomeratieproblematiek onveranderd aanwezig,
met dien verstande dat - onder invloed van de kenniseconomie scherper onderscheid zal moeten worden gemaakt tussen het
beheer van intergemeentelijke diensten en voorzieningen en
strategische besluitvorming. Bij het eerste zal in toenemende
mate de vraag aan de orde moeten komen: hoe organiseren wij
de democratische controle en verantwoording op uitvoerende
organisaties van gemeenschappelijk belang? Waar de aandacht
bovenal naar zou moeten uitgaan is het derde regionaliseringprobleem, ofwel de strategische besluitvorming over de positie
van de internationale hoofdsteden (‘Pieken in de Delta’, e.d.). Op
vrijwilligheid en vrijblijvendheid gebaseerde bestuurlijke arrangementen onder de Wgr kunnen deze problematiek niet goed
verwerken. Er is op dit punt meer verbindende sturing nodig.
Komt die van het Rijk en vragen we weer om meer centralisatie?
15
Het is ongetwijfeld de meest gebezigde metafoor in beschouwingen over het binnenlands bestuur: het Huis van Thorbecke.
Met zijn drie verdiepingen: de gemeenten beneden, het rijk
boven en een bescheiden tussenlaag, de provincie, op de
middelste verdieping. Plannen voor bestuurlijke reorganisatie
werden steeds nauwgezet getoetst aan het Huis, dat aan de
negentiende-eeuwse staatsman wordt toegeschreven. Wat daarvan afweek, zoals een gewestelijke of landsdelige ‘vierde’
bestuurslaag, zou daarom nooit beleid kunnen worden. Een
ander zeer gangbare interpretatie van Thorbeckes erfenis is
uniformiteit. Het Huis is als metafoor helaas even krachtig als
misleidend. Thorbecke heeft nooit een Huis willen ontwerpen.
Wat hem voor ogen stond was geen architectonische blauwdruk,
maar een intelligent institutioneel ontwerp voor een staatkundige
structuur die dynamische nieuwe ontwikkelingen mogelijk zou
maken. De metafoor van het Huis schept een veel te bouwkundig
en mechanistisch beeld. Thorbeckes ontwerp is beter getypeerd
als een voorwaardenscheppend, dynamisch en evolutionair
systeem. Meer dan een bouwwerk was de staat in zijn ogen een
levend organisme. Hij dacht niet vanuit een rationeel ontwerp,
maar vanuit de evolutionaire ontwikkeling van staatkundige
stelsels. Een modern, hedendaags concept als de transactiestaat
zou zeer wel aan hem zijn besteed.
De autonomie der delen (bestuurslagen) stond bij Thorbecke voorop, al is recht van initiatief misschien een betere aanduiding. Dit recht
kan worden uitgeoefend in een open huishouding. Dit autonome
vermogen tot vernieuwing is één van de verklaringen van de uitzonderlijke duurzaamheid van Thorbeckes gedachtegoed.
Gemeenten hebben door de jaren heen overigens veel drukker
gebruikgemaakt van het recht van initiatief tot vernieuwing dan de
provincies. Die hebben zich voornamelijk als trouwe
uitvoerders van hun wettelijke (medebewinds) taken laten zien.
Het wordt tijd dat daarin verandering komt. Want veel domeinen
van de kennissamenleving en de kenniseconomie vragen om
vernieuwende initiatieven op regionaal niveau. Daaronder ook
het aan elkaar verbinden van gebiedsgerichte en mensgerichte
taken. Dit veronderstelt een zelfbewustzijn waarvoor Thorbecke
alle aanleiding geeft. In diens denkwereld is het provinciaal
bestuur het vehikel bij uitstek voor de staatkundige vormgeving
van het publieke domein in de regio, wat daarvan ook de precieze
schaal of territoriale afbakening mag zijn. Samen met de instituties
van de civil society (maatschappelijk middenveld, maatschappelijke
ondernemingen, marktpartijen, bedrijven, burgerinitiatief)
vormen regionale overheden de crux van een internationaal serieus te nemen regionaal bestuur. Gemeenten en provincies zíjn
niet het regionale en lokale bestuur, zij maken er deel van uit. In
de hedendaagse literatuur over netwerkbestuur wordt dit aangeduid
als horizontalisering. Van belang is hier ook het begrip governance (bestuur als proces), dat iets anders is dan government
(bestuur als staatsrechtelijke organisatie). Net als transactiestaat
passen deze begrippen zeer wel in het open systeem van
Thorbecke. Governance, transactiestaat - voorkomen moet
worden dat dit horizontale besturen in vrijblijvendheid verzandt.
Thorbeckes ontwerp moet daarom ook worden opgevat als een
maatschappelijk besluitvormingssysteem. In zijn open systeem,
waarin de delen gelijkelijk zijn betrokken op het geheel (de
publieke taak), participeert lager gezag in beslissingen van hoger
gezag. Dit maakt het systeem consensusgericht. Alle relevante
belangen moeten in de overwegingen worden meegenomen.
Daarom is het noodzakelijk dat het besluit wordt genomen op het
bestuursniveau dat die belangen overziet. Om het systeem
besluitvaardig te houden, kan het evenmin zonder voorrangsregels en kent het wel een hiërarchie. Het besluitvormingssysteem
van Thorbecke wil dus zowel consensusgericht als slagvaardig
zijn. Thorbecke zag daarom goed dat er per beleidsterrein
steeds drie gescheiden niveaus nodig zijn: voor beleid (normering), voor de uitvoering en een tussenlaag die ook een deel van
de verantwoordelijkheid draagt: toezicht, bemiddeling, regionale
coördinatie. In belangrijke delen van de publieke sector ontbreekt
dit laatste of is het uit de algemene bestuurlijke lijn gehaald. Dit
verschijnsel zien we vooral bij de mensgerichte publieke taken,
die, meer dan de gebiedsgerichte taken, onderwerp zijn geworden
van departementale verkokering, met alle gevolgen van dien (zie
ook onze beschouwing terzake over ontzuiling en verkokering,
par. 3). Er zou veel voor te zeggen zijn als in deze domeinen de
provincies als tussenlaag een deel van de verantwoordelijkheid
16
zouden gaan dragen. Anders dan vaak wordt gedacht stond
Thorbeckes ontwerp niet voor uniformiteit. Integendeel, hij
ontwierp globale kaders (gemeentewet, provinciewet). Juist
omdat hij deze in al hun globaliteit precies omschreef, was er binnen
die kaders grote vrijheid om arrangementen aan te gaan met
publieke en private partijen. Zo laat Thorbecke ruimte voor
differentiatie en voor de pluriformiteitsgedachte in het regionaal
bestuur. Dat zal nodig blijken, want met zijn uiteenlopende
dimensies en domeinen (regionalisering van mensgerichte taken,
voorwaarden scheppen voor de kenniseconomie, opvang
gewestelijke bestuursproblematiek), die ook nog eens effectief
met elkaar moeten worden verbonden, is hedendaags regionaal
bestuur bij uitstek gelaagd en meervoudig bestuur. Het is althans
onwaarschijnlijk dat deze drie domeinen kunnen worden
vertegenwoordigd in een enkelvoudige, unitaire bestuurlijke
organisatie in de regio.
8. De schaal: duaal bestuur in de regio
Als gezegd, de hedendaagse regionale problematiek kent een
samengesteld en gelaagd karakter. Zo stellen de genoemde drie
domeinen van regionaal bestuur uiteenlopende eisen aan de
schaal waarop ze kunnen worden vertegenwoordigd en behartigd
en aan elkaar kunnen worden verbonden. In de combinatie zullen
uiteenlopende oplossingen en configuraties denkbaar en wenselijk
zijn. Met dit voor ogen lopen we navolgend de drie domeinen
langs voor een gedachteoefening, in de verwachting dat dit
nadere bouwstenen zal opleveren voor een hedendaagse regionaliseringstrategie.
Gebiedsgerichte, fysieke aspecten
In deze tijd, die vraagt om economische en sociale vernieuwing,
is juist op het regionale niveau het vermogen tot autonoom initiatief
en tot bestuurlijke innovatie dringend gewenst. Het meest in het
oog springt dat in het domein van de gebiedsgerichte,
ruimtelijke regionale taken. Met name de commissie-Geelhoed
heeft hiervoor terecht aandacht gevraagd. In de regionaliseringstrategie van de commissie wordt de huidige provinciale schaal
onomwonden ter discussie gesteld. Het kan snel gaan. Tien of
vijftien jaar geleden werd schoorvoetend gesproken over de
beide ‘vleugels’ van de Randstad. De gedachte aan een bestuurlijke eenheid voor de Randstad als geheel was nog hoogst
abstract. Inmiddels zijn de Noordvleugel en de Zuidvleugel vaste
begrippen geworden in de beleidstaal en is de ‘ene’
Randstadprovincie een thema op de agenda van de betrokken
provincies. Ook initiatieven als Deltametropool, wat nog niet zo
lang geleden een abstractie was, hebben we een meer operationeel
gezicht gegeven. In het licht van het hedendaagse Europese
Randstad Abstract, Perron Nederland, Abraham de Swaan.
regiobegrip zou het overigens een vergissing zijn als de betrokken
provincies zich nu zouden concentreren op de beide vleugels.
Want de vleugelgedachte is in feite niet veel meer dan het
verlengde van de stadsprovinciegedachte uit een vorig decennium. Daarover bestonden terecht twijfels, in het besef van het
gevaar dat de grote steden opgesloten zouden raken in een te
klein gebied, terwijl het belang van de assen die hen met andere
stedelijke kernen verbonden, al wel zichtbaar was. Voorzichtigheid met het omhelzen van de vleugelgedachte als richtsnoer
voor de provinciale regionaliseringstrategie is dus geboden. Er is
juist veel voor te zeggen om beide vleugels aan elkaar te verbinden.
Daarbij is het bij uitstek de taak voor de regionale overheid - en
zo zien wij provincies hier – om de verbinding tussen de complementaire, internationale stedelijke kernen in West-Nederland te
verzorgen. Die samenhang betreft de open gebieden en
gemeenschappelijke fysieke gebruiksgoederen – water (berging,
ruimte voor de rivier, veiligheid, kostbare infrastructuur), het
groen (Parklandschap Groene Hart, Waterpark IJmeer) en de
mobiliteit op de kleinere, menselijke schaal (lightrail; rondje
Randstad met gegarandeerde reistijden volgens een nader te
bepalen norm).
gebracht bij de ‘Gemeenschappen’ en de gebiedsgerichte bij de
‘Gewesten’. Vervang Gemeenschappen door ‘zuilen’ en
Gewesten door ‘provincies’ en de parallelliteit met de
Nederlandse situatie is opmerkelijk. Beide domeinen zijn in
België overigens gekoppeld. In Nederland geldt de gedachte
om het mensgerichte compartiment in verband te brengen met
het regionaliseringsproces vooralsnog als rijkelijk abstract. Maar
dat was de Randstadidee tien jaar geleden ook. Wel is er voorlopig
voldoende tijd voor een goede analyse. En daarvoor bestaat alle
aanleiding nu de decentralisatie op handen is van een aantal
belangrijke taken op sociaal- en cultureel terrein: onderdelen van
de zorg, het sociale beleid, de bijstand en de wederopbouw van
het welzijn onder de Wet maatschappelijke ondersteuning.
Robuuste ontwikkelingen die regionale repercussies zullen krijgen, op intergemeentelijke en ‘bovenstadgewestelijke’ schaal.
Het alternatief zou zijn dat de samenhang op centralistische wijze
moet worden georganiseerd. Opgemerkt moet worden dat de
stadsregio’s onder de Kaderwet altijd aan de sociale en culturele
dimensie zijn voorbijgegaan. De Kaderwet staat nog altijd (eenzijdig) in het teken van de oude Vinex-strategie, waarin ruimtelijke
knooppunten en de compacte stad centraal staan. De tekortkomingen die aan het licht traden toen de Vinex-wijken eenmaal
waren opgeleverd – uit een oogpunt van toegankelijkheid, sociale
veiligheid, publieke voorzieningen - illustreerden slechts de
eenzijdigheid van het concept. Met het oog op de kennissamenleving zal uit een ander vaatje moeten worden getapt.
7
1
8
3
4
5
2
6
Mensgerichte, culturele aspecten
Doen Belgen het beter? Wie weet. Maar de duale manier waarop daar de regionalisering vorm heeft gekregen, maakt wel
nieuwsgierig: de mensgerichte regionale taken zijn daar onder-
9
Illustratie uit bijlage van de Nota Verkeer en Vervoer, concept vierde Nota.
17
Samenwerking is hier geboden: tussen woningcorporaties en
zorginstellingen bij de totstandkoming van woonzorgcombinaties,
tussen onderwijs en sociale zaken op het terrein van de bestrijding van schooluitval, jeugdwerkloosheid en werk voor jongeren
zonder ‘startkwalificaties’. Het gaat om de samenwerking tussen
de justitiële en de welzijnsaanpak (Glenn Mills School) bij de
bestrijding van de jeugdcriminaliteit, of samenwerking van onderwijs met volkshuisvesting en ruimtelijke ordening ter bestrijding
van de segregatie in het onderwijs. Zolang het op (proef)
projectbasis geschiedt, is zulke samenwerking best op nationaal
niveau door de betrokken departementen te organiseren. Maar
zodra het een zekere omvang krijgt en het bestuurlijk
routine dient te worden, dient het te worden overgedragen aan
instanties in de regio. Het liefst aan instanties met een algemene
bestuurlijke bevoegdheid, die in staat is tot het soort afwegingen
dat wordt verlangd. Het zal nog wel even duren voor de
genoemde decentralisatievoornemens concreet genoeg en de
geesten in bestuurlijk Nederland voldoende rijp zijn. Genoeg
aangrijpingspunten intussen voor de provincies om zich op deze
situatie voor te bereiden en hiervoor politieke steun te zoeken.
De bestuurlijke, ‘good governance’ component
De decentralisatie naar de gemeenten van ‘mensgerichte’ publieke
taken op het terrein van welzijn, bijstand, zorg en - wie weet –
onderwijs, zal onvermijdelijk repercussies hebben voor de
organisatie van de lokale dienstverlening. Daarbij gaat het minder
om de territoriale schaal dan om de aanzienlijke investeringen die
voor deze hoogwaardige voorzieningen nodig zijn en die door
afzonderlijke gemeenten niet zullen kunnen worden opgebracht.
Ook reïntegratie gaat weer terug naar de gemeenten, maar deze
zullen voor een effectieve aanpak toegang moeten hebben tot
een infrastructuur van hooggekwalificeerde, gespecialiseerde en
professionele organisaties. Gemeentelijke herindeling houdt dat
proces niet bij zonder het contact met de burger geheel te
verliezen. Als er dan geen bestuurlijk orgaan is dat in de regio
met een eigen democratische legitimering kan zorgen voor
bestuurlijke inbedding, dan kan het niet anders of zo’n ontwikkeling loopt uit op de invoering van ‘privatisering en marktwerking’
dan wel vorming van agentschappen of zbo’s. En als dat vanwege het quasi monopoliekarakter na verloop van tijd fout loopt,
rest nog slechts de ministeriële verantwoordelijkheid, dus de
omvorming tot een gedeconcentreerde rijksdienst, waar
gemeenten en bijstandstrekkers het verder mee moeten doen.
Voor vele ‘maatschappelijke ondernemers’ geldt nu al dat zij zich
op regionale schaal bewegen, maar daar feitelijk geen bestuurlijk
aanspreekpunt hebben. Wie de ‘Pieken in de Delta’s’ zijn, kan
alleen op grootschalig regionaal niveau met enige afstand en
onafhankelijkheid worden bepaald en vastgesteld, anders
11
prevaleert weer het maaiveld van de polder. Wie is in dat proces
de bestuurlijke counterpart? Of neem het midden- en kleinbedrijf
(MKB). In alle opzichten is dat een sleutelbranche voor de
kenniseconomie, zowel voor de economische starters en de
allochtone ondernemer als de sociale reïntegratie in het lokale
sociale beleid. Bezinning op de plaatsbepaling van een noodzakelijke belangenvertegenwoordiging in de regio voert al gauw in
de richting van een regionale SER. De provincie komt dan in
beeld, maar die regionale SER is in de jaren negentig toch
wegens overbodigheid uit de provinciewet geschreven? De
voorheen verzuilde en later ‘geprofessionaliseerde’, dan wel
gecentraliseerde middenveldorganisaties van de gezondheidszorg, het (beroeps)-onderwijs, de thuiszorg en de ouderenzorg
positioneren zich met toenemend zelfvertrouwen als maatschappelijke ondernemers en zijn op zoek naar een maatschappelijk
verantwoorde bestuurlijke inbedding. De ‘regie’ van de commerciële markt achten zij voor de regulering van hun maatschappelijke
missie en doelstellingen geen redelijk alternatief. Steeds duidelijker
wordt echter dat zij niet centraal kunnen worden aangestuurd
zonder daarbij verkokering, detailcontrole, bureaucratisering,
een grote regeldruk en zware administratieve lasten op de koop
toe te moeten nemen. De oplossing schuilt in het ene Regionale
Loket voor de Maatschappelijke Onderneming.
9. Regionale configuraties in Nederland
De drie hier onderscheiden gezichtspunten kunnen aanleiding
geven tot uiteenlopende bestuurlijke regionaliseringstrategieën
(regional governance) en vormen van regionalisering (regional
government) in de diverse delen van het land. Het kiezen van de
schaal en de organisatorische inrichting kan per landsdeel of
provincie verschillend uitpakken. Het Thorbeckiaanse systeem
laat een dergelijke benaderingswijze zeker toe en moedigt deze
zelfs aan. Aan welke regionale configuraties valt te denken in de
verschillende delen van het land.?
De Randstad: ruimte scheppende provincie
Met de commissie-Geelhoed beamen wij dat ook in de regionale
discussie de culturele dimensie aan belang gaat winnen.
De commissie constateert: ‘Dat culturele samenhang zich ook
landsdelig laat vertalen illustreert de situatie in de Randstad (historisch: Holland en Utrecht). Het westen van Nederland is
vanouds de regio met de meest stedelijke traditie en een zeer
sterke externe oriëntatie. Opvallend was en is de grote culturele
diversiteit en het open culturele klimaat, dat de regio aantrekkelijk
maakt(e) als vestigingsplaats voor buitenlanders. Culturele
kenmerken, die al sedert de zeventiende eeuw dominant aanwezig zijn in wat later de Randstad zou heten.’ 11
Commissie Geelhoed, Op schaal gewogen; regionaal bestuur in nederland in de 21e eeuw, blz 53, Uitgever IPO, maart 2002.
18
Daarbij moet wel worden aangetekend dat deze kenmerkende
‘open cultuur’ vooral opgaat voor de ruimtelijk-economische en
gebiedsgerichte component en veel minder voor de ‘gemeenschapsorganisatie’. Want daarbij is eerder sprake van pluriformiteit en relatieve geslotenheid. In een mensgerichte benadering
komen naast de steden als symbool, vooral buurten en gemeenschappen centraal te staan. Dat maakt al snel duidelijk dat Den
Haag geen Oude Wetering is. De Schilderswijk en Wassenaar
liggen internationaal op steenworp van elkaar, maar verschillen
niet alleen in economische identiteit hemelsbreed. Katwijk is
zeker geen Noordwijk, laat staan Leiden. En waar Katwijk lijkt op
Scheveningen, heerst van oudsher competitie en rivaliteit. De
‘open cultuur’ van de Randstad is vooralsnog een optelsom van
lokale identiteiten. Kiest men voor de Randstad of kiest men voor
Katwijk? Zonder bestuurlijk tegenwicht hebben lokale gemeenschappen toch de neiging om zich naar binnen te keren in plaats
van de gemeenschappelijke dynamiek op te zoeken. En voor de
grote steden geldt dat niet minder. De deelname van wethouders
van grote steden aan bijvoorbeeld Deltametropool gebeurt vanuit defensieve overwegingen: zij zitten er om ontwikkelingen
tegen te houden die zij voor hun stad (of beleidsportefeuille)
schadelijk achten. Het naar internationale maatstaven zeer aantrekkelijke profiel van de Randstad als een open en cultureel
gedifferentieerde regio, gaat dus gepaard met een culturele,
mensgerichte component waarin veel meer de afzonderlijke en
veel kleinschaliger stedelijke en substedelijke gemeenschappen
L.P. T. Verwey, Uitgeverij 010, copyright 1996.
19
centraal staan. Er is echter nauwelijks of geen ‘gemeenschapsorganisatie’ voor de mensgerichte activiteiten op regionaal, dat is
randstedelijk niveau, althans zo wordt er nog nauwelijks naar de
Randstad gekeken. Om die open, internationale cultuur van de
Randstad als een samenhangend pluriform stelsel verder tot ontwikkeling te brengen, is een institutionele drager nodig. Een dergelijk kader bestaat op dit moment op randstedelijk niveau niet.
De geleidelijke uitbouw van de gebiedsgerichte dimensie kan op
termijn overigens ook leiden tot concretisering van de pluriforme
en dynamische gemeenschapsdimensie van de Randstad.
Voor de Randstad zou voor de hand liggen om de ruimtelijke en
fysieke component tot vertrekpunt te nemen van (landsdelige)
regiovorming. Temeer ook daar de stadsbestuurders voorlopig
nog wel andere dingen aan hun hoofd zullen hebben. Zij worden
door hun kiezers aangesproken op hun bijdrage aan de culturele component: ‘de boel bij elkaar houden’, ‘no go areas’, verpaupering, integratievraagstuk, ‘gevoel van veiligheid’. De
belangrijkste opgave van een Randstadprovincie zal liggen in het
verbinden van de vleugels van de Randstad tot een niet-vrijblijvende samenwerking. Van wezenlijk belang is daarbij het open
houden van de fysieke en sociale ruimte tussen de verschillende
stedelijke kernen waaruit de Randstad als dynamische en pluriforme ‘regionale stad’ is samengesteld, zowel in sociaal als in
ruimtelijk opzicht. De regionalisering in de Randstad dient in het
teken te staan van het scheppen van ruimte voor fysieke en sociale mobiliteit en strategische ‘uitruilen’. Vanuit de Noordvleugel
wordt de grens met Flevoland en Utrecht al als knellend ervaren.
Wil men serieus werk maken van de Stedelijke Wateropgaven,
Leven met Water, Ruimte voor de Rivier, het economische en
sociale mobiliteitsvraagstuk, de inpassing van Mainport Schiphol,
de bescherming, kwaliteitsverbetering en benutting van het
Groene Hart als international regionaal landschapspark, de
mogelijkheden van het IJmeer als hoogwaardige en ecologisch
duurzame stedelijke woonlocatie aan het water, de herinrichting
van woongebieden en landgebruik in combinatie met herstructurering van de agrarische sector: Bollenstad, Drijvende Kassen,
Wonen met Water, een Kennisboulevard van de Magic Mile in
Amsterdam Zuid tot de Maasboulevard in Rotterdam Oost, met
Leiden, Den Haag en Delft in de as van de Nanotechnologische,
Life Science en Kenniseconomische ontwikkeling gekoppeld aan
een hoogwaardige infrastructuur van onderling verbonden
Culturele Topinstellingen, die de internationale allure van Capital
Cities als Amsterdam, Rotterdam en Den Haag op internatonaal
regionaal niveau onderling kracht bij zetten, dan is randstedelijk
beleid en randstedelijke besluitvorming geboden.
Het maatschappelijke belang van één provinciale organisatie
voor de Randstad valt niet beter te illustreren dan aan de hand
van de bestaande bestuurlijke situatie. De huidige provinciegrens
tussen de beide Hollanden verhindert volgens veel waarnemers
dat bovengenoemde belangen en projecten van Randstedelijk
belang überhaupt de strategische agenda van de provinciebesturen halen. En van de verkokerde Haagse ministeries mag al
helemaal niet worden verwacht dat ze dit institutionele vacuüm
zullen weten te vullen. De beleidsvorming in de Randstad is
gebrekkig, en strategisch gezien onder de maat voor een gebied
dat zich nog altijd tot de topregio’s van Europa mag rekenen.
Wat anders dan ‘interne’ overwegingen let de provincies NoordHolland, Zuid-Holland en Utrecht om hun uitvoerende diensten
op het terrein van water, vervoer, ruimtelijke ordening, veiligheid
en (kennis)economie voor een deel samen te voegen onder de
noemer van een gezamenlijke strategische agenda, onder te
brengen in een gemeenschappelijke regeling? De meest betrokken ministeries zouden eveneens kunnen worden uitgenodigd
om mee te doen. Een dergelijke constructie (‘Wgr plus Randstad’
op basis van een Kaderwet?) kan worden beschouwd als een
eerste stap op weg naar de Randstadautoriteit (die overigens in
1989 al door de commissie-Montijn is bepleit). Wat Flevoland
betreft, gezien de grootstedelijke woonambities die het heeft in
Waterpark IJmeer, zou het logisch zijn als Almere zich bij de
Randstad aansloot. Overig Flevoland heeft nog de ruimte die het
in staat stelt om een aantal noodzakelijke ontwikkelingen op
eigen grondgebied in goede banen te leiden. Op den duur zal
het zich moeten aanpassen aan de verdere landsdelige ontwikkeling.
Het Noorden: de federatieve provincie
De Noordelijke regionale strategie richt zich al meer dan een
decennium op verregaande bestuurlijke integratie op landsdelig
niveau van die beleids- en organisatieonderdelen die zich bezig
houden met ruimtelijke en fysieke inrichting, mobiliteit en economie. Tegelijkertijd vormen de Friese, Drentse en Groningse
(culturele) ‘gemeenschappen’ de basis voor een hechte mensgerichte, culturele regionale organisatie. Een verschil met de
Randstad is wel dat de Noordelijke provincies vanuit sociale en
culturele optiek een duidelijke eigen identiteit hebben, die samenvalt met genoemde regionale gemeenschappen. In de randstadprovincies heeft de sociale en culturele oriëntatie van de
samenleving zich vooralsnog op een lager schaalniveau van
steden en gemeenten vastgezet. Deze situatie in het Noorden
veronderstelt vooralsnog een meer gelede, federale vorm van
landsdeelvorming. De landsdelige dynamiek in het Noorden is in
de afgelopen tien jaar voor een belangrijk deel ingegeven door
de mogelijkheid om Europese fondsen te krijgen. Een tweede
20
drijfveer was de regionale achterstandspositie van het Noorden
in de Nederlandse context. De Europese structuurfondsen zijn
niet langer onuitputtelijk, als gevolg van de uitbreiding van de EU
en van de afnemende bereidheid in Nederland en Europa om
nog langer geld rond te pompen. De Noordelijke provincies
staan daarmee voor de opgave om de wat opportunistische
samenwerking ten behoeve van de fondsen om te zetten in een
meer duurzame alliantie. Voorkomen moet immers worden dat
de huidige samenwerking uiteenvalt zodra de Europese subsidiestroom ophoudt. Zo liggen er voor Noord-Nederland
mogelijkheden om zich aan te sluiten bij ontwikkelingen aan de
Noordflank van Europa, in plaats van zich tot in lengte van jaren
te moeten concentreren op het verkrijgen van Europese steun.
Kijken we naar de bestuurlijke vormgeving, dan dient het
‘Belgische model’ zich aan als logische optie. Er ontstaat dan een
landsdelig opererend Regionaal Gewest met gebiedsgerichte,
fysieke en bestuurlijke (governance) infrastructurele taken, met
daarbinnen drie regionale (Drentse, Friese en Groningse)
Gemeenschapsbesturen die in de vorm van binnenprovinciale
decentralisatie zichtbaarheid, herkenbaarheid en mensgerichte
taken op het terrein van zorg, cultuur, wonen en onderwijs voor
hun burgers op zich nemen.
Het Zuiden: de grensoverschrijdende provincies
Een gedifferentieerde ontwikkeling speelt zich ook af in de
Zuidelijke regio. Kijken we eerst naar de positie van Zeeland.
Omdat de Randstad als vervoerseenheid steeds compacter gaat
opereren en de corridor naar de Vlaamse Ruit voor een groot
deel niet over, maar net langs het Zeeuwse grondgebied loopt,
komt de zuidwestelijke provincie steeds verder van de Randstad
af te liggen. Naast nadelen uit een oogpunt van bereikbaarheid,
biedt dit ook vestigingsvoordelen, bijvoorbeeld voor ‘kenniswerkers’
die niet zo afhankelijk zijn van reistijden of die aan een aangename woonomgeving de voorkeur geven boven de hectiek van een
yuppenbestaan in een randstedelijke omgeving. De opening van
een universiteitscampus in Middelburg is in dat geval van bijzondere betekenis en duidt op potentie van de provincie. Ook de
ligging tussen twee wereldhavens moet Zeeland onvermijdelijk
strategische opties bieden. Zeeland is in feite het voorbeeld van
een Niche regio, waarbij nog niet geheel duidelijk is waar precies
de mogelijkheden liggen in het zich ontwikkelende krachtenveld
tussen Antwerpen en Rotterdam, dan wel tussen de Vlaamse Ruit
en de Randstad. De strategische ontwikkeling van de Zeeuwse
regio zal zeker haar beslag moeten krijgen in de euregionale verhoudingen tussen beide mainports. Er is geen dwingende reden
om hier overhaast te werk te gaan. De regiovorming in Zeeland
zou voor de komende periode kunnen worden geplaatst in het
geschetste governance-perspectief. In de eerste plaats, bij wijze
090102© de Volkskrant. Bron: Nederlands Architecten Instituut, tentoonstelling ‘Op Europees Spoor’. Kaarten door NEXT Architects.
van voorbeeld, ‘best practice’ van grensoverschrijdende samenwerking, met de Randstad enerzijds en met de Vlaamse Ruit
anderzijds. Zeker zo belangrijk is dat de tijd wordt benut voor het
creëren van slagvaardige interne bestuurlijke verhoudingen,
zodat de mogelijkheden van de Zeeuwse Niche naar buiten toe
optimaal kunnen worden benut op de momenten dat zij zich
aandienen. Dat zal een evolutionair proces zijn waarin serendipiteit
– de gelukkige samenloop van omstandigheden – optimaal moet
worden benut op het moment dat deze zich voordoet. De slagvaardigheid van de provincie als regionale entiteit lijkt nu enigszins te worden gehinderd door een interne competentiestrijd in
het ‘zorgdomein’ op bovenlokaal niveau tussen provincie en
gemeenten. Van een provincie die tijdens de hoogtijdagen van
de verzuiling deel uitmaakte van de Bible Belt, zou mogen
worden verwacht dat juist op het terrein van zorg, wonen, welzijn
en wellicht het onderwijs, institutionele modernisering tot stand
wordt gebracht, ten einde weer te komen tot een adequate, geïntegreerde en mensgerichte regionale voorzorgstructuur.
Moderne governance-inzichten kunnen worden aangegrepen
om een hedendaagse regionale taakverdeling tot stand te
brengen die andere regio’s tot voorbeeld kan strekken.
In Zuid-Limburg is de situatie in zekere zin vergelijkbaar, in die zin
dat de landsdelige ontwikkeling hier nog nadrukkelijker over de
landsgrenzen heen gaat. Zuid-Limburg heeft ‘autonoom’ al de
nodige ontwikkeling doorgemaakt dankzij de nabije Europese
dynamiek. Dat deze grensoverschrijdende ‘landsdeelvorming’
21
nog allerlei problemen kent, blijkt bijvoorbeeld uit de onmogelijkheid voor een woningcorporatie om ten behoeve van de
ontwikkeling van de woningmarkt in Maastricht te investeren in
de woningmarkt van Luik, terwijl alle betrokken partijen in de
regio aangeven dat dit de beste maatschappelijke investering is
die men onder de gegeven omstandigheden van deze maatschappelijke onderneming kan vragen. Het heeft er daarom veel
van weg dat de volgende generatie van ‘euregionale’ samenwerkingsprojecten zich deels zal gaan richten op de culturele
component, in aanvulling op de ruimtelijk-economische en fysieke
inrichting. De wenselijkheid van optimale benutting van de zorginfrastructuur in de grensregio aan de verschillende kanten van
de landsgrens (politie, brandweer, ambulancediensten, ziekenhuizen, zorginstanties), dwingt intussen tot nadenken over geheel
nieuwe grensoverschrijdende bestuurlijke constructies.
Noord-Brabant: consoliderende regio
De provincie Noord-Brabant is ongeveer de enige provincie
waar de strategische regionale opgaven momenteel min of meer
samenvallen met de bestaande bestuurlijke grenzen. De ontwikkeling van een grootschalig en provinciebreed reconstructieplan
voor het platteland, waarin op diverse punten een uitruil plaats
vindt van veehouderij, woon- en natuurgebieden, is hiervan
wellicht de beste illustratie. De gebiedsgerichte en de mensgerichte componenten lijken wat schaal betreft vooralsnog te wijzen in dezelfde richting, wat in het licht van de geschiedenis niet
zo verwonderlijk is. Voor zover wordt gesproken van interne
geledingen en de wenselijkheid van nieuwe indelingen, betreft dit
de situatie rond de afzonderlijke Brabantse steden, die meer zelfstandigheid zouden willen ten opzichte van de provincie. De
Brabantse stedenrij wordt in diverse analyses gekenmerkt door
een onderling aanvullende diversiteit en complementariteit. Deze
zou wegvallen als er geen overkoepelend regionaal bestuur was
dat tegenover de altijd weer bestaande neiging van stedelijke
kernen tot meer autonomie de checks and balances bewaakt.In
meer dan één opzicht lijkt Brabant momenteel de toetssteen
voor de meerwaarde van het provinciale bestuur in de regionale
ontwikkeling van Nederland. In de wat verder weg gelegen toekomst komt de grensoverschrijdende samenwerking met
Vlaanderen vanzelf in beeld.
Gelderland en Overijssel: Ladies in waiting?
Grensoverschrijdende samenwerking met Duitsland is de sleutel
waarin de regiovorming in het Oostelijke landsdeel zou moet
worden gezet. Gelderland en Overijssel hebben in dit opzicht al
een reputatie hoog te houden en zich langs verschillende wegen
als competitieve Europese regio weten te manifesteren. Zij hebben al menige internationale beauty contest op dit punt glansrijk
weten te doorstaan. De regionale echo van de verzuiling en
ontzuiling klinkt nog door in het hardnekkige streven van Twente
naar een bestuurlijke of bestuursculturele status aparte, maar
voor het overige is helder dat de toekomst van dit landsdeel toch
vooral zal worden gedefinieerd in relatie tot de ontwikkeling met
Duitsland, meer in het bijzonder met Noordrijnland-Westfalen,
dat qua economische betekenis als deelstaat nog altijd tot de
kopgroep van sterkste landen van de wereld mag worden
gerekend. Het wachten is in zekere zin op de wederopleving van
de Duitse economie, waarvoor overigens nog een reeks van
hervormingen in de voormalige ‘diesel van Europa’ nodig zullen
zijn. Net als in Zuid-Limburg tekent zich echter ook hier de
noodzaak af om in de euregionale samenwerking – grondwet of
geen grondwet – een kwaliteitsslag te maken en het Nederlandse
(nationale) ambitieniveau in de samenwerking met Duitsland
over de volle breedte aanmerkelijk te verhogen: kenniseconomie,
taal en cultuur, ruimtelijke planning en afstemming van infrastructuur.
Het Benelux-Arbeitsprogramm van de Landesregierung
Nordrhein-Westfalen kent een ambitieuze agenda die aan
Nederlandse zijde alleen kan worden bediend wanneer de
grensoverschrijdende samenwerking ontdaan wordt van zijn
‘grensstreek karakter’ en op een hoger plan, dan wel hogere
schaal wordt getild. Noordrijnland-Westfalen zegt te willen aankoersen op Grenzüberschreitende Regionsbildung von
europäischen Ausmass. Daarbij zal de coördinatie met andere,
meer westelijk en zuidelijk gelegen regiobesturen steeds vaker
nodig zijn, terwijl betrokkenheid van departementen van alge-
22
meen bestuur dringend nodig is. Instanties als het Nationaal
Innovatie Platform dienen actief te worden ingeschakeld.
Ruimtelijk-planbureaus moeten hun verantwoordelijkheid nemen
door nu eindelijk eens bruikbare ruimtelijke analyses te maken op
het niveau van Noordwest-Europa en te voorkomen dat in de
volgende ruimtelijke ordeningsnota Duitsland wederom als terra
incognita moet worden opgevoerd. De Duitsers spreken weliswaar niet van ‘Pieken in de Delta’ – geef ze eens ongelijk – maar
Noordrijnland-Westfalen hanteert wel exact dezelfde filosofie
waar het gaat om de ruimtelijk economische ontwikkeling in de
Europese kenniseconomie. De ruimtelijke vraagstukken gaan al
lang niet meer om de afstemming van woningbouw, overheidsen nutsvoorzieningen aan beide kanten van de grens, maar
vergen ruimtelijke strategieën, die onder invloed van de komst
van Betuwelijn, IJzeren Rijn en pijplijnverbindingen voor petrochemische industrie tussen Rotterdamse Haven, Antwerpen en
het Roergebied een geheel nieuwe dimensie zullen gaan krijgen.
Het zou onzin zijn te veronderstellen dat Haagse departementen
deze ‘schaalsprong’ dan maar voor hun rekening zouden moeten
nemen. Nodig is een regionaal bestuur dat voldoende massa en
bestuurskracht kan ontwikkelen om de betrokken nationale,
regionale en internationale stakeholders uit overheid, economie
en samenleving aan beide zijden van de Duits-Nederlandse
grens te mobiliseren en te activeren tot een effectieve grensoverschrijdende regionale strategie. Dit stelt hoge eisen aan de
kennis en kwalificaties (taal!) van het regionale apparaat dat met
het management van dit proces wordt belast. De samenvoeging
van de bestuurlijke apparaten van Gelderland en Overijssel moet
toch voldoende ambtelijk en bestuurlijk talent kunnen opleveren
en vrijmaken om deze taak op zich te nemen? Net als in de
Noordelijke provincies moet het vervolgens toch mogelijk zijn
om binnen dit grotere provinciale verband verschillende regionale Gemeenschappen in te richten voor de cultuur- en mensgerichte zorg en voorzorgstructuren waar de mensen in deze
hoogwaardige woonregio terecht zo aan hechten. Dan krijgt
wellicht Twente ook nog eens de bestuursculturele status die het
ambieert, zij het niet als ‘stadsprovincie’.
Nederland Waterland: Een Wadden of IJsselmeer Regio?
Deze regionaliseringexercitie in vogelvlucht is niet compleet zonder de vraag te stellen of er ‘rijksregio’s zijn die omwille van
‘ontkokering’ en bestuurlijke cultuurverandering voor provincialisering in aanmerking zouden moeten komen. Meer in het
bijzonder kan men denken aan de Waddenzee, die feitelijk nog
wordt bestuurd op basis van een bestuurlijk anachronisme als de
PKB.13 Rijksambtenaren – voor de vorm en nominaal afgedekt
door de vertegenwoordigende lichamen van Rijk en provincies –
proberen de ontwikkelingen in het Waddengebied te bestieren
met behulp van vergunningenbeleid voor de Waddenzee. Het
land en de zee worden bestuurlijk gescheiden, waar integratie
toch zo voor de hand ligt. Van regionale inbedding van deze
extreem hoogwaardige ecologische piek in de Nederlandse
Delta is op deze wijze in bestuurlijk opzicht geen sprake. Binnen
de verkokerde en verbureaucratiseerde structuur is het feitelijk
slechts mogelijk een stand still-principe te handhaven in een
kwetsbaar gebied, waar stilstand alleen maar achteruitgang kan
betekenen. Voor het IJsselmeer - één van de laatste zoetwaterbekkens in Noord-West-Europa, waar dit hoe langer hoe schaarser wordt - geldt dat er al helemaal geen instantie is die bestuurlijk
toeziet op ontwikkeling en beheer en zorg draagt voor regionale
inbedding. Terwijl het evident is dat hier een grote ‘herstructureringopgave’ ligt, al is het alleen maar om af te komen van de cultuur om dit zoetwaterbekken vooral te zien als lozingsreservoir
voor regionale afwateringssystemen. Beide ‘regio’s’ voldoen in
bestuurlijk opzicht nauwelijks aan de criteria die daaraan in eerder
geschetste ruimtelijke paradigma’s worden gesteld. De vraag
dient zich aan of bij het doordenken van een nieuwe landsdelige
provinciale indeling deze natuurmonumenten in bestuurlijk
opzicht ook niet de status dienen te krijgen die zij verdienen. Zij
zouden bijvoorbeeld ondergebracht kunnen worden in een
Waddenregio, met een vooral infrastructurele en ecologische
taakstelling. Het ligt dan voor de hand deze problematiek onder
te brengen bij een te vormen Landsdeel Noord-Nederland. Dit
zou ook richting kunnen geven aan de keuze waarvoor de provincie Flevoland (minus Almere) nog zal komen te staan. Wellicht
biedt het ook nog soelaas aan de Kop van Noord-Holland die
zichzelf niet echt tot de Randstad rekent. Op die manier zouden
West-Friesland en Friesland ook weer verenigd zijn.
10. Verandering in variëteit
De verschillende, hier onderscheiden componenten van het
regionaliseringsproces - gebiedsgericht, mensgericht en
bestuurlijk kwaliteitsgericht - wijzen in hun consequenties qua
vorm, inhoud en schaal per landsdeel soms in een andere richting. Omdat in de Nederlandse traditie regiovorming altijd is
opgevat als een eenvormig proces, kan dit gegeven verlammend
werken: ‘Het is willekeurig, er is geen optimale schaal, het ene criterium (democratie) wijst de ene kant op, het andere criterium
(doelmatigheid) de andere.’ Beleid of nieuwe organisatievormen
moeten in deze gedachtegang uniform over het hele land worden uitgerold. Regiovorming wordt nog steeds te veel gezien als
een herindeling van de tweedimensionale kaart van Nederland in
plaats van als een aanpassing van het bestuurlijke systeem aan de
multidimensionale regionale dynamiek, die de hedendaagse
13
economische en sociale ontwikkeling kenmerkt. Terwijl bijna alle
historische en buitenlandse voorbeelden aangeven dat ‘regionaal
bestuur’ – net als trouwens ‘lokaal bestuur’ – een gelaagd, multidimensionaal besturingconcept impliceert. Provincies en
gemeenten zijn gelijkwaardige organen – onderling en ten
opzichte van elkaar – en kunnen binnen verschillende delen van
het land als government deel uit maken van geheel verschillende
regionale governance-structuur. De gedachte dat zij overal
dezelfde, uniforme positie dienen in te nemen, is om te beginnen
staatsrechtelijk niet juist en is nimmer praktijk geweest. Het zou
daarenboven een ongewenste, nieuwe uiting zijn van ‘overheidscentrisch’ denken in zaken van openbaar bestuur en samenleving,
waarbij governance wordt gereduceerd tot government.
De regionalisering heeft binnen de grenzen van Thorbeckes
model in het verleden dan ook al heel verschillende vormen aangenomen. Ook Europees gezien is van belang te beseffen dat
regionalisering letterlijk nergens een uniform proces is.
Regionalisering is per definitie een sterk geregionaliseerd gebeuren.
Het is voor de Duitstalige Gemeenschap in België – die is er ook,
al hoor je er nooit over – een heel ander proces dan voor de
Vlaamse gemeenschap. Het is in Catalonië en in Baskenland een
heel ander proces dan in Andalusië. Het is in de regio rond Turijn
een heel ander proces dan in de regio rond Napels. Het is in de
voormalige Oost-Duitse deelstaten van de Bondsrepubliek een
heel ander proces dan in Beieren, Hessen of NoordrijnlandWestfalen, deelstaten die onderling nog weer sterk van elkaar
verschillen.
Ook in Nederland dient de pluriformiteitsgedachte in het regionaal bestuur centraal te staan. De redelijk duurzaam blijkende
gedachte van een regionaal bestuur dat bestaat uit 25 of meer
gewesten - ‘districten’ dan wel ‘miniprovincies’- komt voort uit
een fixatie op de vraag naar de coördinatie en democratische
controle van uitvoerende en producerende taken die nu bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en gedeconcentreerde
rijksdiensten zijn ondergebracht. Juist het feit dat die indelingen
nu al zo’n dertig jaar in dezelfde richting wijzen, zou moeten
geruststellen. Men kan er blijkbaar gevoeglijk vanuit gaan dat
men te maken heeft met een redelijk stabiele structuur, waarbinnen de noodzakelijke bestuurlijke processen kunnen worden
georganiseerd, zonder ze onder regie te brengen van een
orgaan met algemene bevoegdheden en een open huishouding.
Gegeven de taakstelling van nagenoeg alle Wgr-verbanden en
van uitvoerende rijksdiensten, zou het staatkundig gesproken
‘zonde’ zijn als hieraan een ‘algemene bevoegdheid’ tot initiatiefrijk beleid zou worden ‘verspild’. Dit betekent dat men ook zou
kunnen volstaan met getrapte verkiezingen of andere vormen
Theo Toonen, Jos Staatsen, Goed bestuur voor de wadden, ‘s-Gravenhage (Cie Waddenzee; Ministerie van VROM) voorjaar 2004.
23
van indirect bestuur, zeg: een regionale Raad van Bestuur voor
het Beheer van Uitvoerende Stadsgewestelijke Diensten.
Of noem het Federatiegemeenten. Duidelijk moet wel zijn dat,
met uitzondering van de ‘hoofdsteden’ en andere ‘Pieken in de
Delta’, dit niet de schaal is waarop de hedendaagse strategische
vraagstukken in de regio spelen. En als er op dat gewestelijke
niveau niettemin problemen bestaan - en daarvan is in diverse
stadsgewesten ontegenzeggelijk sprake -, dan verdient het
aanbeveling om hiervoor een bestuurlijke kwaliteitsstrategie te
ontwikkelen. Deze zou in de plaats moeten komen van het
kwantiteitsdenken dat de intergemeentelijke samenwerking altijd
heeft beheerst, met haar fixatie op aantallen Wgr-regelingen,
aantallen bestuurslagen, aantallen overlappingen, aantallen
functionele samenwerkingverbanden en de ambitie (als doel op
zichzelf) om deze aantallen telkens weer te reduceren.
De ‘bestuurlijke regio’s’ die bijvoorbeeld de commissie-Andeweg
van de PvdA in haar analyse onderscheidt, zijn in vergelijkende
termen: Départements, Kreise, counties, districts of op zijn best
Regierungsbezirke voor de coördinatie van uitvoerende
ambtelijke diensten. Zij zijn het verlengstuk van lokaal beleid. Het
is belangrijk de inter- en bovengemeentelijke verhoudingen
permanent te stroomlijnen, transactiekosten (bureaucratie) te
minimaliseren en onder democratisch toezicht te houden, maar
het zijn in onze analyse wat betreft schaal (‘lage regionalisering’)
en oriëntatie (‘uitvoering’) daarmee precies de verkeerde eenheden
om de strategische regionale ontwikkeling op het Nederlandse
grondgebied aan op te hangen. De commissie-Andeweg gaat
ervan uit dat het juist op landsdelig niveau‘… vooral externe taken
(bijvoorbeeld de betrekkingen met de EU) en coördinatie van
regionale besturen betreft, en veel minder het zelf ontwikkelen
van beleid, (daarom) is het denkbaar het bestuur daar voorlopig
indirect vorm te geven via verkiezing door de regionale (gewestelijke, TT) politici. Als de landsdelen zich wel ontwikkelen tot
belangrijke niveaus van beleidsvorming is dat uiteraard onvoldoende.’ 14
Wij menen echter, met de commissie-Geelhoed, dat effectuering
van de Europese kenniseconomie in de Nederlandse verhoudingen
juist vraagt om regionalisering op landsdelig niveau, zij het in
gevarieerde vormen in uiteenlopende gebieden. De actuele
ontwikkeling vraagt bij uitstek om vernieuwende creativiteit en strategisch initiatief op de schaal van de ‘hoge regionalisering’. Dan is
indirecte verkiezing van regionale besturen inderdaad onvoldoende.
In het denken over verandering zijn pluriformiteit, differentiatie en
variëteit sleutelwoorden, niet alleen in het organische staatsbeeld
van Thorbecke, maar ook in het hedendaagse denken over
regionale ontwikkeling. Het is in de visie van Thorbecke nu net
14
niet de bedoeling deze pluriformiteit centraal te ‘regelen’. Het
gaat erom via de inrichting van een effectief, maar globaal
bestuurlijk kader een pluriforme ontwikkeling mogelijk te maken.
De missie van het ministerie van BZK in het regionale hervormingsproces zou dan ook moeten zijn de erkenning dat een
variëteit aan oplossingen voor gewenste regionale configuraties
wenselijk is. Om vervolgens een maatgerichte en gebiedsgerichte
aanpak van de regionalisering tot ontwikkeling te brengen. Op
het punt van ‘streeksgewijze’ gemeentelijke herindeling heeft het
departement in dit opzicht nu juist de nodige ervaring opgedaan.
Waarom die methode dan niet toegepast op het regionaliseringvraagstuk?
De opgave bij de vormgeving van het nieuwe ‘meso-bestuur’ is
niet het opnieuw tekenen van de bestuurlijke kaart van
Nederland, maar ervoor te zorgen dat de transactiekosten
(bestuurskosten, administratieve lasten) van de verschillende
regionale bestuurlijke configuraties en arrangementen worden
geoptimaliseerd. De ‘angst’ dat met regionale differentiatie
onevenwichtigheden in het systeem van regionale besturing
zouden kunnen ontstaan, kan daarbij eenvoudig worden omgezet
in een zekerheid dat een vergaande ‘landsdelige’ regionale organisatie in de hier geschetste benadering al helemaal niet ‘de
opdeling van Nederland’ zal betekenen. Integendeel. Het is
wellicht wenselijk dat de rijksdienst wat meer ‘naar buiten’ - dat wil
zeggen Europa en de wereld – zou gaan functioneren om daar
onze belangen sterker te vertegenwoordigen. De noodzaak van
een nationale regie van de Nederlandse belangen in een
Europese ruimte blijft onverkort (ook) voor de samengestelde
‘kenniseconomische’ regio’s bestaan, zelfs als er maar vier of vijf
van zouden worden ingevoerd op Nederlands grondgebied. Er
zal dringend behoefte bestaan aan een instantie die de activiteiten
van verschillende regio’s op elkaar kan afstemmen, of in ieder
geval uit elkaar kan houden. Anders herhaalt zich op het niveau
van de regio, de concurrentie die we nu zien bij de stedelijke
kernen. In het perspectief van Thorbecke dient het Rijk - als sluitsteen - te zorgen voor de eenheid in een dynamisch, bottom up
functionerend systeem waarin steden en regio’s autonomie (recht
op initiatief) hebben en ook gebruiken. In feite is dat de negentiende-eeuwse opvatting over het functioneren van onze staatsstructuur. En daarmee is nog steeds niets mis. De moeite die het
de gemeenten nu al kost om tot een standpunt te komen over het
kabinetsbeleid inzake ‘Pieken in de Delta’ is in dit verband
tekenend. Zodra alle gemeenten in VNG-verband gezamenlijk
een standpunt dienen te bepalen, oriënteert ieder zich op de
hoogte van het maaiveld en overheerst het belang van de Delta.
Alleen instanties die het vermogen hebben tot enige afstand en
overzicht, zijn in staat tot backing the winners.
Partij van de Arbeid, De Leidende burger, 2005. Rapport over bestuurlijke vernieuwing van de Commissie Andeweg, p46.
24
Niet in de laatste plaats zal de discussie ook moeten gaan over
de provincies zelf. Waar staan de provincies, dankzij of ondanks
Provincies van de toekomst, Presterende provincies en andere
vernieuwingsprojecten waar ze zich in het afgelopen decennium
op hebben gestort? Bestaat de politieke bereidheid om zich te
begeven op terreinen die historisch niet, maar institutioneel wel
tot de provinciale core business kunnen worden gerekend? Is de
organisatie intern voldoende in evenwicht om de ‘harde’
gebiedsgerichte taken te verzoenen en te vermengen met de
maatschappelijk inmiddels even harde, maar in de overheidsorganisatie nog vaak als ‘zacht’ ervaren mensgerichte activiteiten?
Is de macho-organisatie van de ‘harde infrastructuur’ in staat wat
feminiene trekken en een gevoel voor de mensgerichte zorg en
voorzorg te incorporeren? Is de provincie voldoende ingericht
om als capaciteitsorganisatie met een open en steeds wisselende
maatschappelijke taakstelling te functioneren of overheerst nog
de prestatiegerichte en ‘afrekenbare’ productorganisatie die de
provincie als ‘middenbestuur’ lange tijd was - aangestuurd door
anderen? Zijn de institutionele en organisatorische voorwaarden
voor ‘scheppende coördinatie’ – tegenwoordig: ‘ruimtelijk
ontwikkelingsbeleid’ – binnen de eigen organisatie voldoende
ontwikkeld, voordat men zijn beklag weer elders gaat doen op
zoek naar de ‘doorzettingsmacht’ die provincies toch echt zelf
kunnen en zullen moeten ontwikkelen? Behalve aan de eigen
competenties zullen de provincies ook aandacht moeten schenken
aan bondgenootschappen. Is het niet hoogste tijd dat het wederzijdse vijandbeeld in de verhouding tot de gemeenten wordt
teruggedrongen, om plaats te maken voor strategische allianties
en belangengemeenschappen? Het door ons beschreven dynamische, bottom up functionerende bestuurssysteem, waarin ‘autonome’ steden en regio’s beide bestuurlijk initiatief uitoefenen, is in
het belang van de gemeenten én van de provincies.
Een integrerende, op maatschappelijke prestaties gerichte
instantie op het regionale niveau, zou een sterke bijdrage kunnen
leveren aan de gewenste herordening. Het nagenoeg door
iedereen gewenste regionale ontwikkelingsbeleid in de kenniseconomie, gaat om meer dan alleen ontwikkelingsplanologie,
alhoewel het van verstandige strategie zou getuigen om daar nu
maar eens even alle kaarten op te zetten en te voorkomen dat
ook dit bij een nieuw buzzword blijft. Naast de fysieke en de
culturele of maatschappelijke infrastructuur dient de kwaliteit van
het bestuur een belangrijke rol te spelen in de organisatie en de
legitimering van het regionale proces. Zou Thorbecke de vraag
worden voorgelegd, dan zou hij antwoorden dat in zijn structuur
de provincie hiervoor de gedachte instantie was. De schaal waarop de hier geschetste problematiek zich afspeelt, gaat in het
Europa van de toekomst in veel gevallen over de grenzen van de
bestaande provinciale indeling heen, en vaak over de landsgrenzen.
25
Colofon
Dit is een uitgave van het Interprovinciaal Overleg (IPO)
Postbus 16107
2500 BC Den HJaag
Telefoonnummer (070) 888 12 12
Faxnummer(070) 888 12 80
www.ipo.nl
Tekst
Theo Toonen, hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Bewerkt door Pieter Nieuwenhuijsen, journalist
Ontwerp em fotografie:
Delta III Visuals & Communications bv, Den Haag
Druk:
Drukkerij Paulussen
IPO-publicatienummer: 252
Den Haag, oktober 2005
26
27
28