[EP]

EUROPEES PARLEMENT
6 juni 2000
WERKDOCUMENT
over een voorstel voor een richtlijn van de raad tot instelling van een algemeen
kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (COM (1999) 565)
Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken
Rapporteur:
DT\414094NL.doc
Joke Swiebel
PE 285.927
DE POLITIEKE BETEKENIS VAN HET GELIJKHEIDSBEGINSEL EN ALGEHELE
SAMENHANG
Het recht op gelijke behandeling en bescherming tegen discriminatie is een fundamenteel
mensenrecht dat het hart van de Europese Unie raakt. Het uiteenlopen van aard en inhoud van de
Europese regelgeving waar het verschillende discriminatiegronden betreft, staat op gespannen
voet met dit uitgangspunt. Een hiërarchie van discriminatie-varianten zou het verkeerde politieke
signaal zijn. Bovendien ontstaat zo een lappendeken aan regels, hetgeen nadelig is zowel voor de
kwaliteit van de rechtsvorming als voor de transparantie voor de burger.
1
De (ontwerp) richtlijn tegen rassendiscriminatie (COM(1999)566 def) , kent een hogere
beschermingsniveau en een bredere werkingssfeer zowel in vergelijking met hetgeen in de
onderhavige ontwerp-richtlijn t.a.v. de discriminatiegronden godsdienst of overtuiging, handicap,
leeftijd en seksuele gerichtheid2 wordt voorgesteld, als in vergelijking met de bestaande
communautaire wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen.
Vooral dit laatste is een politieke absurditeit. De Europese wetgeving betreffende de
discriminatiegrond “geslacht” heeft te lijden onder de wet van de remmende voorsprong,
(seksediscriminatie staat maar al decennia lang op de EC/EU-agenda), en betreft in beginsel een
grotere groep burgers dan enige andere discriminatievorm in Europa.
De verschillen in beschermingsniveau betreffen zaken als de definitie van het
discriminatiebegrip, de formulering van uitzonderingsbepalingen, het verschijnsel “intimidatie”
(eng.: harassment), positieve actie, de werkingssfeer, bewijslast, represailles, de verdediging van
rechten, voorlichting, de mogelijkheid van groepsacties en of er al dan niet voorzien moet
worden in een onafhankelijke controle-orgaan.
Bij de werkingssfeer gaat het om de afbakening van de maatschappelijke terreinen waarop het
discriminatieverbod van toepassing is. De thans voorliggende kaderrichtlijn kent de smalste
werkingssfeer (zie artikel 3: werkgelegenheid, beroepsopleiding, arbeidsvoorwaarden,
lidmaatschap vakorganisaties), het bestaande pakket richtlijnen op het vlak van seksediscriminatie strekt zich ook uit tot de sociale zekerheid, terwijl de nieuw richtlijn tegen
rassendiscriminatie daarenboven ook sociale voordelen, onderwijs en het aanbod van en de
toegang tot goederen en diensten omvat.
Naar het oordeel van uw rapporteur dienen de verschillen in beschermingsniveau in beginsel in
het huidige wetgevingstraject gerepareerd te worden, met het niveau zoals dat voor het criterium
ras of etnische afstamming door het Parlement op 18 mei j.l. bij de aanvaarding van het rapportBuitenweg (A5-0136/2000) als leidraad. Voorzover van toepassing zullen in die zin
amendementen op de tekst van de Commissie worden voorbereid3.
Aangezien de Commissie thans - op basis van art. 141 VEG - werkt aan een voorstel tot reparatie
van de Richtlijn gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de arbeid (Richtlijn
1
Het document waarover de Raad het op 6 juni eens is geworden kent een aantal aanpassingen ten opzichte van de
oorspronkelijke tekst en verschilt ook weer op een aantal punten met de aangepaste ontwerprichtlijn van de Europese
Commissie inzake dat geadministreerd staat onder nummer COM (2000)328 definitief.
2 Het
criterium ras of etnische afstamming wordt in dit verband buiten beschouwing gelaten omdat na aanname van
de (ontwerp-)richtlijn tegen rassendiscriminatie de onderhavige kader richtlijn wat dit betreft niets nieuws zal
brengen. Ik ga ervan uit dat het criterium ‘ras of etnische afstamming’ daarna uit de tekst van de onderhavige
kaderrichtlijn zal worden geschrapt; amendering op dit punt is dan overbodig.
De rapporteur wil - wat de tekst van de artikelen van de ontwerp-richtlijn betreft - in ieder geval de volgende
amendementen zoals door het Parlement aangenomen bij het Buitenweg-rapport overnemen : 25, 26, 27, 28, 30, 31,
33, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 47, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 60 en 61.
3
PE 285.927
2/7
DT\414094NL.doc
76/207/EEG), is het in het belang van een geordend wetgevingsproces om deze voorstellen af te
wachten. Van de Raad en het Parlement mag worden verwacht dat zij dit voorstel inhoudelijk
met dezelfde maatstaven beoordelen, d.w.z. dat voor het criterium ‘geslacht’ een even hoog
niveau van bescherming tegen discriminatie wordt ingesteld als voor wat betreft de andere in art.
13 VEG genoemde gronden.
Het gelijktrekken van de boven aangeduide verschillen qua werkingssfeer is een operatie die
wellicht meer onderzoek en overleg vergt. Toch kan dat vanwege de alles overstijgende betekenis
van het gelijkheidsbeginsel zelve niet op de lange baan worden geschoven. Uw rapporteur wil
daarom voorstellen een horizonbepaling in de onderhavige richtlijn op te nemen, waardoor
Commissie en Raad worden gebonden om binnen een bepaald aantal jaren de werkingssfeer van
de anti-discriminatie wetgeving voor alle in art. 13 genoemde gronden gelijk te trekken, d.w.z.
dat deze voor alle gronden gelijk wordt aan die voor ras en etnische afstamming. Een dergelijk
bepaling versterkt de door de Commissie gekozen strategie van een stapsgewijze aanpak.
ARTIKELSGEWIJZE BEHANDELING
Het voorstel tot richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke
behandeling in werkgelegenheid en beroep bestaat uit een 18-tal artikelen verdeeld over 4
hoofdstukken. Aan de hand van 22 punten wordt duidelijk welke overwegingen ten grondslag
hebben gelegen aan de artikelen die er op volgen. In dit werkdocument beperkt uw rapporteur
zich vooralsnog tot een behandeling en voorstellen tot amendering van de artikelen.
Artikel 1 - Doel
a) Uw rapporteur is niet overtuigd geraakt door de pleidooien van verschillende kanten voor een
nadere definiëring van de discriminatiegronden. Integendeel, de tijdens de hoorzitting over de
4
artikel 13 problematiek aangevoerde argumenten geven aan dat dergelijke definitiebepalingen
nieuwe problemen oproepen. Al gauw zal een dergelijke exercitie leiden tot het omschrijven van
groepen personen die zich door het discriminatieverbod beschermd mogen weten en van groepen
die zulks moeten ontberen, een uitkomst die niet alleen juridisch absurd is maar ook politiek
ongewenst.
Wanneer discriminatie op grond van bepaalde godsdiensten en overtuigingen verboden zou zijn,
maar op grond van andere godsdiensten en overtuigingen (die buiten de definitie zouden vallen)
niet, voert men in feite een ‘erkenningspolitiek’ die niet alleen de scheiding tussen kerk en staat
geweld aan doet, maar ook op gespannen voet staat met de kern van het gelijkheidsbeginsel.
Mutatis mutandis geldt naar het oordeel van uw rapporteur hetzelfde voor de andere
discriminatiegronden.
Het discriminatieverbod betreft immers de ongeoorloofdheid van het maken van een onderscheid
door de ene persoon jegens de andere op basis van een door eerstgenoemde aan laatstgenoemde
toegedichte eigenschap of kenmerk. De vraag of laatstgenoemde ook realiter dat kernmerk of die
eigenschap bezit is principe irrelevant5. Om diezelfde redenen is ook de aangevoerde twijfel over
4
Deze werd op 23 en 24 mei jongstleden in Brussel gehouden en werd georganiseerd door de Commissie
Burgerrechten, Justitie en Binnenlandse Zaken en de Commissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van het
Europees Parlement.
5 Naar het oordeel van Uw rapporteur valt op deze wijze de ietwat ongelukkig geformuleerde en veel gekritiseerde
zinsnede in de Toelichting van de Commissie te verstaan, dat seksueel gedrag niet onder het begrip seksuele
gerichtheid valt. Het ware wenselijk dat de Commissie en de Raad zouden verduidelijken dat deze passage in geen
geval betekent dat de bescherming tegen discriminatie op grond van seksuele gerichtheid vervalt zodra zou komen
vast te staan dat betrokken het niet bij gedachten en fantasieën laten, maar de daad bij het woord voegen.
DT\414094NL.doc
3/7
PE 285.927
het bestaansrecht van het begrip “ras” irrelevant. Pogingen de discriminatiegronden precies te
definiëren en af te bakenen brengen het risico met zich mee dat door middel van een a contrario
redenering nieuwe discriminatie-varianten onbedoeld worden gelegitimeerd.
b) Het criterium ‘sekse’ dient aan de opsomming te worden toegevoegd als kapstok voor boven
aangeduide horizonbepaling.
c) Het criterium ‘ras dient te worden geschrapt, wegens overlap met de richtlijn tegen
rassendiscriminatie.
d) (betreft alleen de Nederlandse versie)
Het Engelse begrip “sexual orientation” is ten onrechte vertaald met “seksuele geaardheid”. De
enige juiste Nederlandse vertaling is “seksuele gerichtheid”, zoals ook uit de Nederlandse
Algemene Wet Gelijke Behandeling blijkt. Uw rapporteur zal voorstellen deze fout in de thans
voorliggende tekst te herstellen. Het corrigeren van de Nederlandse tekst van art. 13 VEG zal langs
andere weg dienen te geschieden.
Artikelen 2, 4, 5 en 6 - Het discriminatieverbod en de uitzonderingen daarop
Directe en indirecte discriminatie
De systematiek van de ontwerp-richtlijn volgt die van de bestaande Europese wetgeving tegen
sekse-discriminatie, die gestoeld is op een formele, gesloten aanpak: directe discriminatie is
verboden, uitgezonderd die ongelijke behandeling die géén discriminatie vormt op grond van in de
richtlijn zelf geëxpliciteerde uitzonderingsbepalingen (wezenlijke beroepskwalificaties, positieve
actie). De andere “ontsnappingsroute” loopt via het begrip indirecte discriminatie en de daaraan
verbonden objectieve rechtvaardigingstest. Maar in geen geval kan in dit systeem directe
discriminatie objectief gerechtvaardigd zijn. Dit model heeft ten aanzien van het criterium “sekse”
zijn waarde bewezen en kan zonder veel problemen ook op “ras” en “seksuele gerichtheid” worden
toegepast. De worsteling van Commissie met de vormgeving aan de uitzonderingsgronden van het
verbod op discriminatie op grond van de relatief “nieuwe” criteria leeftijd en handicap heeft tot
een uitkomsten geleid die naar het oordeel van uw rapporteur de toets van een logische kritiek niet
kunnen doorstaan.
De in artikel 5 niet-limitatief opgesomde uitzonderingsbepalingen op het verbod van
leeftijdsdiscriminatie openen de mogelijkheid dat gevallen van directe discriminatie een objectieve
rechtvaardigingsgrond krijgen. Dit is een bedreiging voor het behoud van het gelijke behandelingsacquis in de EU. Naar het oordeel van uw rapporteur zou het beter zijn de algemeen aanvaarde
uitzonderingsgronden op het verbod van directe leeftijdsdiscriminatie limitatief opgesomd in de
tekst van de richtlijn op te nemen en de objectieve rechtvaardigingstoets daarop niet toe te passen.
Het is echter de vraag op voor zo’n aanpak al voldoende maatschappelijke consensus over de
(on)aanvaardbaarheid van leeftijdsgrenzen bestaat. Er zal dus een tussenoplossing moeten worden
gevonden; zie verderop onder “artikel 5".
Ook t.a.v. handicap wordt in de ontwerp-richtlijn (artikel 2, lid 4) het formele, gesloten systeem
verlaten, doch in een geheel andere richting. Door de erkenning dat niet alleen ongelijke
behandeling van gelijke gevallen maar ook gelijke behandeling van ongelijke gevallen
discriminatie oplevert, wordt de smalle, negatieve aanpak van het tegengaan van discriminatie
verbreed tot de positieve verplichting specifieke maatregelen te treffen teneinde de facto gelijkheid
tot stand te brengen (gelijkheid van resultaat)6. Uw rapporteur is een groot voorstander van deze
6 Men
zou het achterwege blijven van de bedoelde specifieke maatregelen ook als een vorm van indirecte
discriminatie kunnen definiëren; anderen zien deze bepaling als een gebod tot het voeren van een beleid van
positieve actie.
PE 285.927
4/7
DT\414094NL.doc
bepaling; in het geval van mensen met een handicap lijkt dit ook de enige geloofwaardige weg om
aan de non-discriminatiebeleid een reële inhoud te geven. Wel kan men zich afvragen of de
richtlijn deze bepaling niet zou moeten uitbreiden tot alle discriminatiegronden. Men denke aan
zaken als naar sekse gescheiden toiletten en wasruimtes, voorzieningen voor zogende moeders,
faciliteiten voor werknemers om hun dagelijkse religieuze plichten na te komen (maaltijden,
feestdagen, kledingsvoorschriften), e.d.
Intimidatie7 ( eng.: harassment)
Opnieuw moet worden bekeken of de definitie van intimidatie niet moet worden aangevuld zodat
het ook wordt begrepen als een nadelige beïnvloeding van de arbeidsvoorwaarden. Tevens dient
ook intimidatie door andere partijen dan de werkgever of de collega-werknemers (bijvoorbeeld
patiënten of klanten) onder de definitie te vallen.
Mensen met een handicap : redelijke maatregelen (eng: reasonable accomodation) vs.
onbillijke gevolgen (eng: undue hardship)
Teneinde de redactie van artikel 2 lid 4 te doen sporen met de in artikel 3 bepaalde materiële
werkingssfeer dient hier ook de toegang tot de beroepsopleiding en het lidmaatschap
vakorganisaties e.d. genoemd te worden.
In sommige landen van de EU is het begrip redelijke maatregelen of aanpassingen nog relatief
onbekend. De ervaring opgedaan in landen waar men wel een dergelijk wettelijk regime kent
zullen voldoende aanknopingspunten bieden om interpretatieproblemen op te lossen. Een nadere
afbakening in de tekst van welke maatregelen als redelijk beschouwd kunnen worden of hoe de
afweging van onbillijke gevolgen tot stand moet komen lijkt daarom niet nodig.
Artikel 3 - Materiële werkingssfeer
Uw rapporteur overweegt een horizonbepaling voor te stellen, door middel waarvan Commissie
en Raad worden verplicht binnen 5 jaar te besluiten over uitbreiding van de werkingssfeer tot
minimaal die terreinen zoals omschreven in de richtlijn tegen rassendiscriminatie.
Artikel 4 - Wezenlijke beroepskwalificaties
De ervaring met en soortgelijke bepaling in de richtlijn gelijke behandeling mannen en vrouwen
(76/207/EEG) heeft geleerd dat een gecontroleerde, restrictieve toepassing van deze
ontsnappingsclausule gewenst is, wil die niet de strekking van het discriminatieverbod zelf
ondergraven. Een verplicht systeem van toetsing (1 x in de 5 jaar) en melding aan de Commissie
lijkt daarom op zijn plaats (zie ook amendement 39 bij het Rapport-Buitenweg (A5-0136/2000)).
De noodzaak van een dergelijke gecontroleerde beperkte toepassing wordt versterkt door het
tweede lid, dat uitsluitend toeziet op de non-discriminatiegrond godsdienst of overtuiging8.
Voorkomen moet worden dat in de afweging van grondrechten de vrijheid van
levensbeschouwelijke instellingen om hun eigen personeelsbeleid te voeren niet een te grote
inbreuk maakt op het non-discriminatiebeginsel.
Artikel 5 - Rechtvaardiging van verschillen in behandeling op leeftijdsgronden
De redactie van dit artikel hinkt op twee gedachten: enerzijds wordt voor mogelijke
uitzonderingen op het verbod van leeftijdsdiscriminatie een rechtsvaardigingstoets voorgesteld,
anderzijds is een niet-limitatieve lijst uitzonderingsbepalingen opgenomen. Dit kan de indruk
7 De
Nederlandse versie van de ontwerp-richtlijn spreekt hier ten onrechte van ‘seksuele intimidatie’.
8 In
de Nederlandse versie van de ontwerp-richtlijn wordt dit ten onrechte en in afwijking van andere passages
vertaald met “religie of geloof”.
DT\414094NL.doc
5/7
PE 285.927
wekken dat deze varianten van leeftijd-differentiatie de rechtsvaardigingstoets al met succes
hebben doorstaan, maar dat is niet het geval. Het denken over het maatschappelijk belang van de
leeftijdsfactor is sterk in beweging, ook daarom is een vastliggende lijst van uitzonderingen niet
opportuun. Uw rapporteur stelt voor de lijst van mogelijke uitzonderingsbepalingen uit artikel 5
te schrappen, zodat een open toetsingssysteem ontstaat. Wel zullen de lidstaten moeten worden
verplicht periodiek te bezien of de gehanteerde leeftijdscriteria nog steeds aan de
rechtvaardigingstoets van de richtlijn voldoen en daarvan mededeling te doen aan de Commissie.
Artikel 6 - Positieve acties
Dit artikel dient - naar analogie van amendement 40 van het rapport over het richtlijnvoorstel
gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming van Kathalijne Buitenweg - in
overeenstemming te worden gebracht van de tekst van artikel 141, lid 4 VEG.
Artikel 8 - Verdediging van rechten
Dit artikel introduceert de mogelijkheid van groepsacties. Naar analogie van amendement 41 bij
het rapport-Buitenweg dient deze bepaling zodanig geamendeerd te worden dat ook groepsacties
mogelijk zijn indien er geen aanwijsbaar “slachtoffer” is.
Artikel 9 - Bewijslast
Deze bepaling dient te worden aangevuld met de omschrijving van een informatieplicht, zulks
naar analogie van amendement 44 bij het rapport gelijke behandeling ongeacht ras of etnische
afstamming.
Artikel 10 - Represailles
Deze bepaling is zwakker dan de overeenkomstige bepaling in de richtlijn tegen
rassendiscriminatie en moet dus op gelijke niveau worden gebracht. Daarnaast moet amendement
47 bij het rapport-Buitenweg m.b.t. sancties ook in onderhavige richtlijn worden overgenomen.
Nieuw artikel: ‘contract compliance’
Amendement 46 in het rapport over de parallelrichtlijn gelijke behandeling ongeacht ras of
etnische afstamming staat vormen van ‘contract compliance’ toe. Eenzelfde bepaling dient in de
onderhavige richtlijn te worden opgenomen
Artikel 11 - Verspreiding van informatie
Lid 1 van dit artikel dient zich niet te beperken tot instellingen voor beroepsopleidingen en
onderwijs. Aangezien deze richtlijn zich richt op gelijke behandeling in werkgelegenheid en
beroep, ligt het voor de hand de werkplek ook tot doelgebied van verspreiding van informatie aan
te merken. Analoog aan amendement 61 van het reeds door het Europees Parlement aangenomen
rapport over de ontwerprichtlijn gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische
afstamming, ligt het voor de hand dat er cursussen worden georganiseerd over de gevolgen van
de richtlijn voor alle overheidsorganen.
Artikel 12 - Sociale dialoog
Het Europees Parlement zou ook hier amendementen naar analogie van hetgeen aanvaard is t.a.v.
de ontwerp-richtlijn tegen rassendiscriminatie moeten aannemen.
Nieuw artikel : onafhankelijke lichamen/organen
De ontwerp-richtlijn zoals die nu voorligt voorziet niet in de plicht tot het instellen van
onafhankelijke organen teneinde het beginsel van gelijke behandeling te bevorderen en klachten
PE 285.927
6/7
DT\414094NL.doc
dienaangaande te behandelen. Zulks is wel bepaald in artikel 12 van de ontwerp-richtlijn tegen
rassendiscriminatie. Voorgesteld wordt deze lacune op te vullen en tot gelijke
taakomschrijvingen e.d. te komen. Het verdient de voorkeur aan te sluiten bij de amendementen
53, 54 en 55 van het rapport over het voorstel tot richtlijn van de Raad over gelijke behandeling
van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Een en ander betekent dat het takenpakket
van de onafhankelijke instanties dient te worden uitgebreid tot het inwinnen van informatie over
de klachten die worden overlegd, onderzoek te doen en terzake advies te verstrekken en
slachtoffers concrete bijstand te verlenen.
Artikel 13 – Naleving van de richtlijn
Het ware consequent aan te sluiten bij hetgeen waarvoor het Europees Parlement zich reeds heeft
uitgesproken, en de term “voorschriften” aan de lijst bepalingen toe te voegen die afgeschaft
dienen te worden indien zij in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling.
Artikel 14 – Sancties
Uw rapporteur stelt voor, analoog aan de door het Europees Parlement voorgestane formulering
van artikel 14 van de voorstel tot richtlijn over gelijke behandeling ongeacht ras of etnische
afstamming, in dit artikel te expliciteren welke handelingen bedoeld worden bij de referentie aan
sancties: a) aanzetten of pressie uitoefenen tot discriminatie, b) handelingen of praktijken van
overheidsorganen of –instellingen die discriminatie inhouden. Onder sancties worden in de
opinie van uw rapporteur ook schadevergoedingen aan het slachtoffer verstaan.
Artikel 15 – Tenuitvoerlegging
Voorgesteld zal worden dit artikel te harmoniseren met die van de parallelrichtlijn betreffende
gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming.
Artikel 16 – Verslag
Het verdient de aanbeveling de lidstaten te verplichten uiterlijk één jaar na de in artikel 15
genoemde termijn, en vervolgens elke om te twee jaar, de Commissie alle noodzakelijke
inlichtingen te verschaffen, zodat het Europees Parlement en de Raad verslag kan worden gedaan
over de toepassing van de richtlijn. Tevens zou de Commissie suggesties en algemene
aanbevelingen dienaangaande kunnen doen. Uw rapporteur stelt voor verder de analoge
amendementen uit het rapport-Buitenweg naar onderhavige richtlijn te transponeren
(amendementen 59 en 60).
DT\414094NL.doc
7/7
PE 285.927