De Nederlandse Grondwet vormt de basis van onze

Verkiezingen zijn geen slotmachine
door Jessica Evers
“Lawyers make common sense illegal.”
John Maynard Keynes
De Nederlandse Grondwet vormt de basis van onze democratie. Het bevat de bevoegdheden
van het parlement, de regering, de provincies en de gemeenten, alsook in het eerste hoofdstuk
de grondrechten. Daarom is de procedure om de Grondwet te wijzigen een hele zware, en
door de Grondwet zelf voorgeschreven, in hoofdstuk 8. De eerste stap is dat een wetsvoorstel
wordt ingediend waarin wordt verklaard dat het daarin opgenomen wijzigingsvoorstel ´in
overweging zal worden genomen´1. In deze zogenaamde eerste lezing wordt het
wijzigingsvoorstel op dezelfde manier behandeld als een gewoon wetsvoorstel. De Tweede
Kamer kan dus door gebruik te maken van het recht van amendement veranderingen
aanbrengen. Ook moet het wijzigingsvoorstel met gewone meerderheid worden aanvaard,
zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer. Daarna wordt het wijzigingsvoorstel
bekendgemaakt en de Tweede Kamer ontbonden2, wat in de praktijk altijd samenvalt met de
gewone periodieke verkiezingen voor de Tweede Kamer. Nadat de nieuwe Tweede Kamer is
samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het wijzigingsvoorstel3. Er mag in
tweede lezing niets aan het voorstel worden veranderd. Het moet door beide kamers met
tweederde meerderheid van de uitgebrachte stemmen worden aangenomen4. Maar wat gebeurt
er nu, wanneer ‘de nieuwe Tweede Kamer’ zoals in artikel 137 lid 4 Gw genoemd, wordt
ontbonden voordat de tweede lezing plaatsvindt?
Zo’n situatie heeft zich recentelijk voorgedaan. Na de verkiezingen van 15 mei 2002 zijn vier
voorstellen tot herziening van de Grondwet in tweede lezing bij de Tweede Kamer ingediend.
Het ging om voorstellen over de aanstelling van de gekozen burgemeester5, het correctief
referendum6, de samenwerkingsschool7 en de vervanging van zwangere of zieke kamerleden8.
De Tweede Kamer maakte een begin met de behandeling in tweede lezing, maar besloot om
het mondelinge deel daarvan uit te stellen tot na de verkiezingen van januari 2003 en de
daaropvolgende kabinetsformatie. Het tweede kabinet Balkenende wenste de behandeling in
tweede lezing voort te zetten. Een aantal Tweede-Kamerleden twijfelden echter of dat niet in
strijd met de Grondwet zou zijn. De voorzitter van de Tweede Kamer wenste advies te vragen
aan de Raad van State, en de regering ging hiermee akkoord. Op 7 november 2003
concludeerde de Raad van State dat er geen Grondwettelijke bezwaren zijn tegen de tweede
lezing van de grondwetswijzigingen door de huidige Tweede Kamer.
Op deze uitleg is kritiek gekomen. De interpretatie van de Raad van State kan wel, gezien de
letterlijke tekst van artikel 137 lid 4, maar als men naar de geschiedenis van die artikel kijkt is
het wat dubieus. Voor de grondwetswijziging van 1995 dwong de tekst van artikel 137 lid 49
namelijk tot de uitleg dat de nieuwe Tweede Kamer het wijzigingsvoorstel moest behandelen;
1
Artikel 137 lid 1 Gw.
Artikel 137 lid 3 Gw.
3
Artikel 137 lid 4 Gw.
4
Idem.
5
Kamerstukken II 2001/02, 28 509.
6
Kamerstukken II 2001/02, 28 515.
7
Kamerstukken I 2001/02, 28 081.
8
Kamerstukken I 2001/02, 28 051.
9
Toen luidde de tekst: De nieuwe Kamers overwegen het voorstel en kunnen dit alleen aannemen met twee
derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
2
dat het niet aan een opvolgende Tweede Kamer kon worden doorgegeven. Het artikel is
veranderd opdat de Eerste Kamer niet meer ontbonden hoefde te worden bij
grondwetswijziging. De grammaticale uitleg van de Raad van State is dus niet juridisch
elegant. Ook leidt het tot de consequentie ‘dat een eenvoudige meerderheid van de nieuwe
Tweede Kamer, bij gebrek aan een twee derde meerderheid, de behandeling kan overlaten aan
een volgende Tweede Kamer, in de hoop dat daar wel een twee derde meerderheid is te
vinden’10. Een ander bezwaar, dat door een aantal Tweede-Kamerleden naar voren is
gebracht, is dat het precedent dreigt te ontstaan dat een regering net zo vaak de Kamer kan
ontbinden totdat een meerderheid voor een gewenste grondwetswijziging ontstaat11.
Eleganter zou zijn om de huidige Tweede Kamer opnieuw in eerste lezing de
wijzigingsvoorstellen te laten behandelen. Dat zou ook de genoemde bezwaren opheffen.
Maar hoe zwaar wegen die bezwaren? Dat de Tweede Kamer bij gewone meerderheid van
stemmen de behandeling van een wijzigingsvoorstel kan overlaten aan een volgende Tweede
Kamer lijkt mij geen groot probleem. Alles gebeurt immers bij meerderheid, zoals dat in een
democratie hoort. En het gebeurt in twee lezingen, wat beschermt tegen overhaaste
beslissingen en de waan van de dag. Door de ‘extra’ verkiezingen kan het juist zijn dat de
kiezer meer gaat beseffen dat het om een grondwetswijziging gaat. D66 staat bijvoorbeeld
bekend als de partij van de gekozen burgemeester. En een scenario dat de regering net zo vaak
de Tweede Kamer ontbind totdat er een twee derde meerderheid is lijkt mij zeer
onwaarschijnlijk. Verkiezingen zijn niet te vergelijken met een slotmachine in Las Vegas,
waarbij men net zo lang muntjes ingooit totdat de jackpot wordt gewonnen. Als de regering
dat al zou proberen, zou de kiezer zulk gedrag afstraffen.
Het nadeel van een tweede behandeling in eerste lezing is dat het een aantal jaar extra tijd kost
voordat de Grondwet kan worden gewijzigd. Deze vertraging frustreert het democratisch
proces. De kiezer heeft immers gesproken, en mag verwachten dat de gewenste wijzigingen
niet al te lang op zich laten wachten. De achterliggende gedachte van de strenge
wijzigingsprocedure van artikel 137 Gw is om de Grondwet te beschermen. Maar Nederland
heeft al een zogenaamde ‘rigid constitution’, wat betekent dat de Grondwet moeilijker is te
wijzigen dan in landen, zoals Engeland, die een ‘flexible constitution’ hebben. Het
grondwetswijzigingsprocedure moet niet buitensporig ingewikkeld worden. De Grondwet
moet niet hopeloos achterlopen op veranderingen in de maatschappij die wijziging nodig
maken, zoals de samenwerkingsschool en de vervanging van zwangere kamerleden, of
wenselijk maken, zoals de gekozen burgemeester en het correctief referendum.
De bezwaren wegen mijns inziens niet op tegen de vertraging die zou ontstaan als de eerste
lezing overnieuw moet. De vereiste twee derde meerderheid blijft inmiddels gehandhaaft,
evenals de twee lezingen. Een te strenge uitleg van artikel 137 lid 4 zou eerder een inbreuk op
de democratie zijn dan een bescherming daarvan. De kiezer heeft gesproken. De behandeling
in tweede lezing voortzetten doet geen afbreuk aan de bescherming dat artikel 137 Gw.
beoogt. Er moet niet om redenen die in feite technisch zijn worden getreuzeld.
10
11
Jit Peters, ‘Politiek advies?,’NJB 2004 , p. 124-125.
Raymond van den Boogaard, ‘De gekozen burgemeester lijkt binnen…’, NRC Handelsblad 5 mei 2003.