De Verenigde Staten en het smalle pad naar een Internationaal

De Verenigde Staten en het smalle pad naar een Internationaal
Strafhof
Lars van Troost
Sinds de arrestatie van generaal Pinochet op 17 oktober vorig jaar in Londen, verschijnen er
in de internationale en nationale pers regelmatig artikelen over andere voormalige en
hedendaagse staatshoofden en regeringsleiders die naar de mening van menig auteur rijp
zijn voor een internationaal strafhof. Daarbij wordt voor het gemak vaak over het hoofd
gezien dat het internationaal strafhof zelf helaas nog lang niet rijp is voor de berechting van
welke verdachte dan ook; het hof is nog niet eens in oprichting. Op 17 juli vorig jaar werd op
een diplomatieke conferentie na vijf lange weken van onderhandelen het Statuut van Rome
voor een Internationaal Strafhof overeengekomen. Maar een statuut is nog geen hof.
Om maar meteen één misverstand recht te zetten: zelfs als het internationaal strafhof sinds
17 juli al wel zou bestaan, dan zou het geen geschikt forum zijn voor de berechting van
voormalige staatshoofden en regeringsleiders die in voorgaande jaren of decennia ernstige
misdrijven onder internationaal recht zouden hebben gepleegd of hebben laten plegen.
Krachtens het Statuut van Rome zal de rechtsmacht van het hof geen terugwerkende kracht
hebben. Kortom voor zaken zoals die van de Chileense generaal Pinochet blijft berechting
op nationaal niveau, hetzij in eigen land, hetzij, via extra-territoriale rechtsmacht, in enig
ander land, het aangewezen instrument.
Voor de berechting van staatshoofden, regeringsleiders en anderen die verdacht worden van
hedendaagse genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven of agressie is
het hof niet het geschikte forum, om de simpele reden dat het nog niet bestaat. Het Statuut
van Rome heeft vorm gekregen in een verdrag en daarin is bepaald dat het pas effectief
wordt als zestig staten partij zijn. Eind mei hadden drie staten het verdrag geratificeerd:
Senegal, Trinidad en Tobago en San Marino. Al meer dan tachtig landen hebben
daarentegen het verdrag getekend en dus de intentie uitgesproken partij te worden.
Nederland tekende het verdrag, evenals bijvoorbeeld Frankrijk en Italië, op 18 juli vorig jaar
in Rome. Het Verenigd Koninkrijk volgde in november en Canada en Duitsland in december.
Twee handtekeningen uit de Atlantische wereld ontbreken: Turkije en de Verenigde Staten
hebben het strafhof-verdrag nog niet getekend. Turkije heeft er altijd problemen mee gehad
dat terrorisme niet tot de rechtsmacht van het hof zou gaan behoren, terwijl die rechtsmacht
zich wel zou uitstrekken tot oorlogsmisdrijven gepleegd in interne gewapende conflicten.
Voor de Verenigde Staten ligt hier geen probleem. Sterker nog, de Verenigde Staten zijn
altijd tegenstander geweest van het opnemen van terrorisme in de rechtsmacht van het hof
en een groot voorvechter van een definitie van oorlogsmisdrijven die zich ook over interne
gewapende conflicten zou uitstrekken. Er is op dit punt dus zeker geen sprake van een
Amerikaans-Turkse coalitie.
‘Values and goals common to us all’
Met name het ontbreken van de Amerikaanse handtekening is opmerkelijk gezien het
politieke belang dat de Verenigde Staten aan deze onderhandelingen hechtten. Het is niet
overdreven om te stellen dat in de afgelopen jaren de oprichting van een internationaal
strafhof voor de Amerikanen een belangrijke doelstelling van het buitenlands beleid was.
Maar toen in Rome afgelopen zomer bleek dat het tussen 120 landen bereikte akkoord voor
de Verenigde Staten niet acceptabel was, kondigden Amerikaanse diplomaten aan dat de
Verenigde Staten de oprichting van het hof zelfs wellicht actief zouden gaan tegenwerken.
De laatste tijd lijkt het erop dat de toon zich weer wat matigt. In de Zesde (Juridische)
Commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties zei de Amerikaanse
hoofdonderhandelaar David Scheffer in oktober 1998: “We would prefer (...) a policy of
1
positive and forward-looking engagement in the hope of ensuring a treaty that will stand for
values and goals common to us all”.
Hoe gematigd de toon ook is, de impliciete doelstelling van de Amerikaanse positie lijkt even
ambitieus als verontrustend: heropening van de verdragsonderhandelingen. Immers de
Verenigde Staten houden nog steeds vol nooit partij te zullen worden bij het huidige verdrag.
Naar de maatstaven van de Amerikaanse regering, staat dát verdrag, in de woorden van
ambassadeur Scheffer, blijkbaar niet voor “values and goals common to us all”.
In de analyses van de onderhandelingen in Rome spelen twee aspecten een hoofdrol. Ten
eerste zou een koppige coalitie van gelijkgestemde regeringen en niet-gouvernementele
organisaties volgens sommigen commentatoren onvoldoende oog hebben gehad voor
legitieme Amerikaanse belangen. Anderzijds zouden de Verenigde Staten te lang onderlinge
onenigheid hebben gehad om in Rome nog tijdig vanuit een éénduidige positie te kunnen
onderhandelen. Als we echter de belangrijkste politieke uitgangspunten van de Verenigde
Staten in de onderhandelingen vergelijken met het eindresultaat, dan wordt duidelijk dat die
zogenaamde koppige coalitie menig compromis gesloten heeft. In ieder geval overwoog het
niet-gouvernementele deel van die coalitie (een overigens veel te sterke term voor een
alliantie van statelijke en niet-statelijke actoren, die wel een gemeenschappelijk doel, maar
geen gemeenschappelijke strategie hadden) op de voorlaatste avond van de conferentie in
Rome nog zeer serieus aan te kondigen het Statuut van Rome, zoals het toen in ontwerp
voorlag en ook uiteindelijk is geworden, niet te zullen steunen.
Amerikaanse eisen
De vooronderhandelingen over het statuut voor een internationaal strafhof begonnen in
1995. Ondanks eventuele onderlinge verschillen in de Amerikaanse administratie, stelden de
Verenigde Staten van meet af aan een paar duidelijke eisen aan het op te richten strafhof. In
hoofdlijn kunnen we de eisen van de Verenigde Staten als volgt samenvatten:
•
•
•
•
•
•
•
het internationaal strafhof zou rechtsmacht moeten hebben over genocide, misdrijven
tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven;
het hof zou geen rechtsmacht moeten hebben over andere internationale misdrijven
zoals terrorisme en handel in verdovende middelen;
het hof zou evenmin rechtsmacht moeten hebben over agressie;
het hof zou hooguit inherente rechtsmacht moeten hebben over genocide;
het statuut van het hof zou het primaat van de Veiligheidsraad moeten erkennen;
de aanklager zou geen bevoegdheid moeten krijgen om onderzoeken en
vervolgingen op eigen initiatief te starten;
het complementaire karakter van het hof moet duidelijk in het statuut verankerd
worden.
Met verwijzing naar de door de Veiligheidsraad ingestelde ad hoc tribunalen voor voormalig
Joegoslavië en Rwanda, is deze positie door meer dan een waarnemer gekarakteriseerd als
een streven naar de oprichting van een permanent ad hoc tribunaal: een permanent hof,
maar met de vetohoudende leden van Veiligheidsraad als enige met hun vingers aan de
trekker van gerechtelijk onderzoek en vervolging.
De eerste Amerikaanse eisen hebben weinig problemen opgeleverd. Vanaf het begin van de
onderhandelingen was duidelijk dat een grote meerderheid van de staten de voorkeur gaf
aan een hof met een rechtsmacht, die zich zou beperken tot drie of vier zogenoemde ‘core
crimes’, waaronder in ieder geval genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en
oorlogsmisdrijven. Voorstellen om terrorisme of internationale drugshandel onder de
rechtsmacht van een permanent internationaal strafhof te brengen, bleken al in een vroeg
stadium tot mislukken gedoemd. Het zag er de eerste twee jaar van de onderhandelingen
naar uit dat agressie een zelfde lot beschoren zou zijn. Maar mede dankzij Duitse volharding
2
kwam dit misdrijf toch binnen de rechtsmacht van het nieuwe hof. Het belangrijkste Duitse
argument voor opname van agressie luidde dat misdrijven tegen de vrede al voorkomen in
het Handvest van het Neurenberg Tribunaal dat in augustus 1945 door vier staten,
waaronder de Verenigde Staten, in Londen werd overeengekomen. Het zou dus een stap
terug zijn als misdrijven tegen de vrede of agressie geen plaats zouden hebben in het statuut
voor een permanent internationaal strafhof.
Toch is op het punt van agressie vanuit Amerikaans perspectief de schade veel minder groot
dan op het eerste gezicht lijkt. Hoewel volgens artikel 5, eerste lid van het Statuut van Rome
het hof rechtsmacht heeft over agressie, stelt artikel 5, tweede lid dat deze rechtsmacht pas
uitgeoefend zal worden zodra de verdragspartijen via amendering van het statuut een
definitie van agressie èn voorwaarden voor uitoefening van rechtsmacht over agressie
“consistent with the relevant provisions of the Charter of the United Nations” zijn
overeengekomen.
Het valt niet te verwachten dat er snel overeenstemming wordt bereikt over een
strafrechtelijke definitie van agressie. Nog minder snel zullen de onderhandelaars het eens
worden over de voorwaarden voor uitoefening van rechtsmacht over dit delict. Met name zal
de relatie tussen het hof en een politiek lichaam als de Veiligheidsraad juist in deze discussie
weer een heet hangijzer worden. Sommige staten, waaronder de Verenigde Staten, hebben
tot nu toe de onwrikbare positie gekozen dat het niet zo kan zijn dat personen (in eerste
instantie moeten wij dan denken aan hoge politieke en militaire leiders) voor een
internationaal strafhof terecht staan wegens het plegen van agressie, zonder dat eerst de
Veiligheidsraad heeft uitgesproken dat er door de staat in kwestie agressie is gepleegd.
Andere staten, waaronder landen zoals India die altijd al kritisch geweest zijn over de macht
en bevoegdheden van de Veiligheidsraad, menen dat in de Amerikaanse positie het hof
ondergeschikt en daarmee afhankelijk wordt gemaakt van de politiek. Zij zeggen dat een
onafhankelijke rechtspleging zich zo’n positie niet kan permitteren.
In de discussie over genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven is een
compromis gevonden inzake de relatie tussen strafhof en Veiligheidsraad, maar er is geen
garantie dat dit compromis ook voor het misdrijf van agressie zal werken. De voorstanders
van een vereiste van een Veiligheidsraad-uitspraak voor vervolging wegens agressie kunnen
er namelijk op wijzen dat het volgens artikel 39 van het Handvest van de Verenigde Naties
aan de Veiligheidsraad is “[to] determine the existence of any threat to the peace, breach of
the peace or act of aggression” en dat de raad “shall make recommendations, or decide what
measures shall be taken (...) to maintain or restore international peace and security”. Deze
bepaling in het Handvest geeft agressie, in hun ogen, een andere status dan de overige drie
misdrijven binnen de rechtsmacht van het hof. Voor andere staten illustreert dit alleen maar
het probleem van een ongewenst politiek primaat over een juridische instantie.
Ten slotte drukt de huidige crisis in Kosovo iedereen met de neus op de feiten van
internationale verdeeldheid. Sommigen spreken van een rechtmatige humanitaire interventie
van de NAVO-landen. Anderen beschouwen deze actie als een aanval op de territoriale
integriteit van de Federale Republiek Joegoslavië. Wie denkt nog dat de toekomstige
verdragspartijen bij het Statuut van Rome het eens zullen worden over een definitie van
agressie?
Hof versus Veiligheidsraad
Zoals gezegd is de relatie tussen hof en Veiligheidsraad ook onderwerp van discussie
geweest bij de voorwaarden voor uitoefening van de rechtsmacht door het hof over
genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Er speelden twee
belangrijke vragen inzake de relatie tussen het toekomstige hof en de Veiligheidsraad. Ten
eerste meenden sommige staten, waaronder bijvoorbeeld wederom India, dat de
Veiligheidsraad geen recht van verwijzing (zie hieronder) zou moeten hebben. In hun
redenering hield het verwijzen van een situatie naar het hof door de Veiligheidsraad
automatisch politieke beïnvloeding van het hof in. Deze visie heeft uiteindelijk niet
3
geprevaleerd: zolang de raad de aanklager bij het hof niet tot vervolgingen kan verplichten
en geen individuele zaken bij het hof aanbrengt, meenden de meeste staten, met de meeste
niet-gouvernementele organisaties, dat een verwijzingsrecht voor de Veiligheidsraad zeker in
het statuut zou moeten worden opgenomen. Al was het maar om te ontmoedigen dat de
Veiligheidsraad door zou gaan met het oprichten van ad hoc tribunalen. Ook de Verenigde
Staten hebben zich, natuurlijk, van meet af aan op dit standpunt gesteld dat de
Veiligheidsraad situaties naar het hof zou moeten kunnen verwijzen. De Verenigde Staten
hebben op dit punt hun wensen volledig gehonoreerd gezien in artikel 13 van het statuut.
De tweede vraag bleek een veel groter diplomatiek probleem: moet de Veiligheidsraad de
mogelijkheid hebben om een onderzoek van de aanklager of een vervolging voor het hof te
blokkeren of te staken. De Verenigde Staten meenden dat de raad inderdaad deze
bevoegdheid zou moeten hebben. Het recht zou moeten wijken, als alleen op die wijze in
een conflictsituatie vrede kan worden gehandhaafd of afgedwongen. De enige arbiter in die
vraag kan, naar Amerikaanse opvatting, de Veiligheidsraad zijn. Deze opvatting werd lange
tijd gedeeld door Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Veel andere staten meenden dat de
verantwoordelijkheden van Veiligheidsraad en strafhof volstrekt gescheiden moesten blijven.
Een Veiligheidsraad die vervolgingen of onderzoeken blokkeert, zou zich schuldig maken
aan politieke inmenging in juridische aangelegenheden. Menige niet-gouvernementele
organisatie wees erop dat ook het Internationaal Gerechtshof in het VN-Handvest niet op
een vergelijkbare wijze ondergeschikt is gemaakt aan de Veiligheidsraad, terwijl voor dat hof
wel degelijk zaken aanhangig kunnen zijn die nauw raken aan zaken van internationale
vrede en veiligheid op de agenda van de Veiligheidsraad. Voor nationale (straf)rechters geldt
hetzelfde. Immers, veel staten kennen in enigerlei vorm extra-territoriale werking van,
bijvoorbeeld, hun strafrecht of oorlogsstrafrecht. Het is moeilijk voorstelbaar dat de
Veiligheidsraad ooit de uitoefening van die rechtsmacht zou willen blokkeren met een beroep
op zijn bevoegdheden onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest.
Uiteindelijk werden de staten het in Rome eens over een formulering die inhoudt dat
onderzoek en vervolging door het hof alleen geblokkeerd kunnen worden indien ten minste
alle vetohoudende leden van de Veiligheidsraad het hierover eens zijn. Eén vetohouder kan
onderzoek of vervolging niet blokkeren; één vetohouder kan wel een besluit van de
Veiligheidsraad tot blokkade van een onderzoek of vervolging door het hof voorkomen. Dit
compromis vinden we terug in artikel 16 van het Statuut van Rome. Nog steeds leken de
Amerikanen aan boord te zijn.
Onafhankelijkheid van de aanklager
De Verenigde Staten hebben zich altijd tegenstander verklaard van een aanklager bij het hof
die de bevoegdheid zou hebben op eigen initiatief onderzoeken te starten en eventuele
vervolgingen in te stellen. Volgens de Verenigde Staten zou daarmee te veel macht in
handen van één functionaris komen. Met de verkeerde man of vrouw op de aanklagersstoel,
zouden staten (bijvoorbeeld in de persoon van hun staatshoofd, regeringsleider, minister van
defensie of hoogste militairen) het voorwerp van politiek gemotiveerde onderzoeken en
vervolgingen kunnen worden naar vermeende oorlogsmisdaden of misdrijven tegen de
menselijkheid. Behalve dat dit ontwrichtend kan zijn voor de betreffende staten en zelfs voor
de internationale politiek, zou dit ook het hof speelbal op een politiek veld maken en
daarmee zouden geloofwaardigheid en effectiviteit van het hof aangetast worden.
Om de macht van de aanklager te beteugelen en politiek misbruik van een juridisch lichaam
te voorkomen, zou, naar Amerikaanse opvatting, de aanklager alleen onderzoek naar
misdrijven mogen starten in situaties die óf door de Veiligheidsraad óf door staten die partij
zijn bij het strafhof-verdrag aan het hof zijn voorgelegd. Zonder een verwijzing van de
Veiligheidsraad of een verdragspartij geen onderzoek, daarmee geen tenlastelegging en
daarmee geen vervolging. Voor alle duidelijkheid is het goed erop te wijzen dat de Verenigde
4
Staten hiermee niet simpelweg een klachtvereiste voor strafrechtelijke vervolging
voorstelden. Immers, in de visie van de Verenigde Staten zou de aanklager zelf bepalen
tegen welke personen hij of zij een onderzoek zou instellen of een tenlastelegging zou
uitbrengen. Er zou geen klacht tegen personen nodig zijn alvorens de aanklager zijn of haar
werk kan starten. De beperking die de Verenigde Staten voorstonden schuilt hierin, dat zo’n
onderzoek of vervolging alleen maar kan gebeuren binnen het kader van een algemene
situatie, die door een staat of de Veiligheidsraad naar het hof is verwezen. Als een staat of
de Veiligheidsraad de situatie in, bijvoorbeeld, het Grote Meren-gebied niet naar het hof
heeft verwezen, zou de aanklager geen onderzoek naar individuele verdachten van
genocide, misdrijven tegen de menselijkheid of oorlogsmisdrijven in dat gebied kunnen
instellen. Het verwijzen van een situatie naar het hof is dus heel goed vergelijkbaar met de
oprichting van een ad hoc tribunaal door de Veiligheidsraad.
In de loop van de vooronderhandelingen tussen 1995 en 1998 raakten steeds meer staten
ervan overtuigd, dat het wel voorkeur verdiende om de aanklager de bevoegdheid te geven
op eigen initiatief onderzoek in te kunnen stellen. Daarmee lieten zij het vereiste van een
verwijzing van een algemene situatie los als voorwaarde voor uitoefening van rechtsmacht
door het hof. Deze staten konden ervan worden overtuigd dat een verwijzingsvereiste in
menige situatie ertoe zou kunnen leiden dat, vanwege politieke onwil of politiek onvermogen
van staten en Veiligheidsraad, ernstige misdrijven toch nog aan berechting door het hof
zouden ontsnappen.
Wederom is de uiteindelijke regeling die in het statuut is opgenomen zodanig dat vanuit
Amerikaans perspectief de schade beperkt is gebleven. Immers, hoewel de aanklager een
preliminair onderzoek op eigen initiatief mag doen, kan hij of zij slechts een volwaardig
onderzoek starten, nadat daarvoor toestemming is gegeven door een panel van drie rechters
in een kamer van vooronderzoek (artikel 15). Ook als de aanklager na afronding van het
vooronderzoek een tenlastelegging wil uitbrengen zal deze, alvorens het echt tot een proces
komt, door de kamer van vooronderzoek bevestigd moeten worden (artikel 61). De aanklager
is in het statuut dus niet onder politieke curatele terechtgekomen, maar moet zich wel tot
tweemaal toe tegenover een panel van rechters verantwoorden, voordat hij of zij een
vervolging kan instellen. Daarmee is de kans dat een politiek gemotiveerde aanklager met
allerlei wilde beschuldigingen grote politieke schade kan aanbrengen en de grenzen van zijn
of haar bevoegdheid te buiten gaat aanzienlijk verkleind.
Inherente rechtsmacht
Onder de ongelukkige (want soms tot verwarring leidende) titel ‘inherente rechtsmacht’ werd
over twee samenhangende vraagstukken onderhandeld: hoe aanvaarden staten de
rechtsmacht van het hof en welke staten moeten de rechtsmacht aanvaarden om deze te
kunnen uitoefenen? Over het eerste vraagstuk kon nog overeenstemming worden bereikt:
staten erkennen de rechtsmacht door partij te worden bij het Statuut van Rome. Naast
ratificatie van het verdrag is dus geen aparte handeling nodig (noch mogelijk) om de
rechtsmacht te erkennen. Bovendien is het niet mogelijk om, bijvoorbeeld per daartoe
afgelegde verklaring, delen van de rechtsmacht niet te erkennen. Er is dus geen opt
out-clausule. In deze zin zouden we kunnen spreken van ‘inherente rechtsmacht’. (Er is wel
een overgangsbepaling opgenomen in artikel 124 van het verdrag die staten de mogelijkheid
geeft om voor een periode van maximaal zeven jaar nadat het statuut voor hen in werking
treedt de rechtsmacht over oorlogsmisdrijven niet te erkennen. Maar na zeven jaar vervalt dit
feitelijke voorbehoud automatisch.) Staten die geen partij zijn bij het Statuut van Rome
kunnen in concrete gevallen ook nog een verklaring afleggen dat zij alleen voor dat concrete
geval de rechtsmacht erkennen.
Voor de beantwoording van de tweede vraag onder de titel ‘inherente rechtsmacht’ lagen er
verschillende voorstellen in Rome ter tafel. Men werd het er snel over eens dat in het geval
de Veiligheidsraad een situatie naar het hof verwijst er geen verdere voorwaarden voor
5
uitoefening van de rechtsmacht gelden. Kortom, de Veiligheidsraad kan een situatie naar het
hof verwijzen in een land dat geen partij is bij het statuut.
In het geval we te maken hebben met een verwijzing van een situatie door een verdragspartij
of met een onderzoek dat de aanklager op eigen initiatief is gestart, ligt de zaak anders.
Oorspronkelijk stelde Duitsland voor dat het hof in deze gevallen universele rechtsmacht zou
hebben, ofwel dat er geen voorwaarden voor uitoefening van de rechtsmacht zouden gelden.
Aangezien internationale verdragen en internationaal gewoonterecht voor de misdrijven in
kwestie staten veelal universele rechtsmacht verschaffen of ten minste de uitoefening van
een dergelijke rechtsmacht door staten niet verbiedt, was dit een zeer voor de hand liggende
positie. Zo hebben alle staten die partij zijn bij het VN-verdrag tegen foltering of bij de
Conventies van Genève op grond van die verdragen universele rechtsmacht over
respectievelijk foltering en ernstige inbreuken op genoemde Conventies. Waarom zou een
internationale rechtbank dan aan striktere voorwaarden voor uitoefening van rechtsmacht
gebonden moeten worden? Sommige staten, het Internationaal Comité van het Rode Kruis
en niet-gouvernementele organisaties steunden de Duitse positie. Toch bleek deze al vroeg
in de onderhandelingen in Rome niet op voldoende steun te kunnen rekenen.
Zuid-Korea opperde een alternatief dat zeer brede steun kreeg, zeker toen bleek dat
Duitsland bereid was zich achter dit alternatief te scharen. In dit voorstel zou het hof
rechtsmacht kunnen uitoefenen in zaken waarin één uit de volgende vier staten de
rechtsmacht zou hebben erkend: de staat waar het misdrijf is gepleegd, de staat van
nationaliteit van de vermoedelijke dader, de staat van nationaliteit van het slachtoffer of de
staat waar de verdachte verblijft. De oppositie, onder meer van Amerikaanse zijde, tegen dit
voorstel was zo groot, dat het, ondanks brede steun in de conferentie, uiteindelijk geen stand
hield.
Het compromis dat uit de onderhandelingen voortkwam (artikel 12) zegt dat ofwel de staat
waar het misdrijf is gepleegd ofwel de staat van nationaliteit van de vermoedelijke dader de
rechtsmacht van het hof moet hebben erkend alvorens rechtsmacht kan worden uitgeoefend.
In het voorstel van Zuid-Korea was het nog mogelijk dat een persoon met de Rwandese
nationaliteit die misdrijven had begaan tegen landgenoten op Rwandees grondgebied voor
het internationaal strafhof terecht zou moeten staan, indien hij buiten Rwanda opgepakt zou
worden in een staat die de rechtsmacht van het hof erkent, ook als Rwanda die rechtsmacht
niet heeft erkend. Ook in het oorspronkelijke Duitse voorstel was dit een mogelijk scenario. In
het bereikte compromis is dit niet mogelijk: als een verdachte buiten zijn eigen land kan
worden aangehouden, heeft het hof geen rechtsmacht als noch het land waar de misdrijven
zijn gepleegd, noch het land van nationaliteit van de verdachte de rechtsmacht van het hof
erkent. In veel gevallen spreken we hier over hetzelfde land. Dezelfde persoon zou wel
berecht kunnen worden als het land waar hij verblijft zelf universele rechtsmacht heeft over
bijvoorbeeld genocide of misdrijven tegen de menselijkheid. Daarvoor is dan geen erkenning
van die nationale rechtsmacht door Rwanda nodig! Het is dus in de toekomst heel goed
voorstelbaar dat verdachten van misdrijven tegen de menselijkheid wel voor een nationale
buitenlandse rechter terecht kunnen staan, terwijl zij niet door het internationale strafhof
kunnen worden berecht.
De Verenigde Staten schetsen een ander probleem met artikel 12 van het statuut. Dit
probleem geldt met name vredesoperaties. Als die plaatsvinden in een staat die geen partij is
bij het Statuut van Rome dan kan het in de toekomst gebeuren dat eventuele misdrijven van
militairen die deelnemen aan een vredesoperatie en afkomstig zijn uit landen die wel partij
zijn bij het statuut onder de rechtsmacht van het hof vallen, terwijl de misdrijven begaan door
militairen van de staat waarin wordt ingegrepen aan berechting ontsnappen. Vredessoldaten
voor het gerecht, terwijl de werkelijke schuldigen veilig op de publieke tribune toekijken - dat
is onverteerbaar voor de Verenigde Staten.
Het bezwaar van de Verenigde Staten klinkt meer dan redelijk. De oplossing die zij lijken
voor te staan is dat in ieder geval niet. Door als onvoorwaardelijke eis voor de uitoefening
van rechtsmacht te stellen dat de staat van nationaliteit van de verdachte deze rechtsmacht
6
moet hebben erkend, brengt men in bovenstaand voorbeeld “de werkelijke schuldigen” niet
in de rechtszaal. Door twee eisen te stellen, namelijk dat zowel de staat waar het misdrijf is
gepleegd als de staat van nationaliteit van de verdachte de rechtsmacht heeft erkend, wordt
de situatie alleen maar slechter. In dat geval zouden in bovenstaand voorbeeld de
“vredessoldaten” en “de werkelijke schuldigen” beide op de publieke tribune zitten met
uitzicht op een lege rechtszaal. Wie wil dat in zo’n situatie door het internationaal strafhof
echt recht gedaan kan worden, zal de voorwaarden voor uitoefening van rechtsmacht door
het hof moeten verruimen, niet moeten verengen. Alleen zo kunnen in het Amerikaanse
voorbeeld “de werkelijke schuldigen” en “vredessoldaten” worden berecht. Maar die kant
lijken de Verenigde Staten nog steeds niet op te willen.
Natuurlijk wordt de Amerikaanse positie ingegeven door zorg om de positie van de eigen
soldaten in vredesoperaties. Maar het Statuut van Rome voorziet, na een intensieve
Amerikaanse lobby, in een gedetailleerd regime voor complementariteit (artikelen 17, 18 en
19). Dit houdt in dat, in tegenstelling tot de ad hoc tribunalen voor voormalig Joegoslavië en
Rwanda, het hof niet simpelweg zelf kan uitmaken of het personen zal berechten die ook
voor een nationale rechter kunnen worden berecht. Indien staten zelf werk (willen) maken
van serieuze berechting van misdrijven onder de rechtsmacht van het hof, dan dient het hof
voorrang te verlenen aan de nationale rechter. Amerikaanse (en andere) vredessoldaten
worden dus simpelweg tegen internationale berechting beschermt, zo lang hun staten
serieuze verdenkingen serieus laten onderzoeken door nationale aanklagers en rechters.
Conclusie
De ‘koppige coalitie’ van gelijkgestemde staten en niet-gouvernementele organisaties heeft
uiteindelijk de compromissen geslikt; staten om heel uiteenlopende redenen (hoe groter het
aantal gelijkgestemden hoe minder gelijkgestemd men werd) en de niet-gouvernementele
organisaties omdat ze ervan overtuigd waren dat er noch in Rome, noch in de naaste
toekomst een beter resultaat te boeken viel. De conclusie kan niet anders zijn dan dat de
Verenigde Staten veel meer in de onderhandelingen hebben bereikt dan zij zelf vaak doen
voorkomen.
De enige weg voorwaarts is nu het smalle pad van ratificatie. Alleen daarmee laten de 120
staten die het in Rome eens werden over het statuut voor een permanent internationaal
strafhof zien dat zij het hof zo snel mogelijk in werking willen zien. Nakaarten is geen optie.
L. van Troost is coördinator Politieke Zaken bij de Nederlandse afdeling van Amnesty
International. Hij was adjunct-delegatieleider van Amnesty International bij de diplomatieke
conferentie ter oprichting van een internationaal strafhof in Rome (15 juni tot en met 17 juli
1998).
7