Raad van State

Gepresenteerde tekst
De functies van adviesorganen
Bijdrage van de Vice-President van de Raad van State,
mr. H.D. Tjeenk Willink,
ten behoeve van de hoorzitting van de vaste commissie van
Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken
van de Eerste en de vaste commissie van Binnenlandse Zaken
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 30 november 2007
De directe aanleiding voor de hoorzitting over het adviesstelsel vormen de
kabinetsvoornemens met betrekking tot de rijksdienst, zoals geformuleerd in de nota
Vernieuwing Rijksdienst1. Daarom allereerst enkele kanttekeningen bij die nota. Daarna
wordt ingegaan op de doelen die de herstructurering van het adviesstelsel moet dienen.
Vervolgens wordt kort terug geblikt op eerdere wijzigingen in het stelsel. Daarna wordt
ingegaan op de functies van adviseurs en het kennisbeleid van de overheid. Tenslotte
komen de relaties tussen de Raad van State en de adviescolleges aan de orde.
Het programma Vernieuwing Rijksdienst
In de eerste plaats is opvallend dat de nota Vernieuwing Rijksdienst beoogt de kwaliteit van
het openbaar bestuur te verbeteren, maar zich vervolgens uitsluitend richt op de (nationale)
ambtelijke dienst, los van de staatkundige en maatschappelijke context.
In het Jaarverslag 2006 van de Raad van State (bladzijde 33) is erop gewezen dat precies
deze makke kenmerkend is geweest voor de pogingen tot verbetering die de afgelopen
decennia zijn ondernomen:
“… de thema’s die voor de organisatie en het functioneren van de staat in zijn verschillende
geledingen van essentieel belang zijn (de betekenis van de democratische rechtsstaat, de
betekenis van Europa, de betekenis van de Staten-Generaal als institutie en de betekenis
van het burgerschap) [worden] bij veranderingsoperaties in het openbaar bestuur
consequent buiten beschouwing gelaten. Vervolgens concentreert zich de aandacht binnen
dat bestuur vooral op de ambtelijke organisatie. Ten slotte verengt de aandacht zich verder
tot de structuur van de Rijksdienst en de beperking van het aantal (Rijks-) ambtenaren. […]
Verbeteringen in de organisatie en het functioneren van de Rijksdienst moeten uiteindelijk
worden afgemeten aan de eisen die de democratische rechtsstaat stelt en aan de formele
staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen die binnen de staat gelden.
Plannen voor staatkundige vernieuwingen en verbeteringen in de organisatie en het
functioneren van de Rijksdienst worden, al veertig jaar lang, als twee verschillende
onderwerpen beschouwd. Ze zijn echter onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het verklaart
voor een deel, het uitblijven van verbeteringen.”
Het gebrek aan betrokkenheid op de buitenwereld is een tweede punt dat opvalt. Het volgt
overigens – uiteraard – onmiddellijk uit het eerste. Het uitgangspunt van de nota is dat er
1
GS 31201, nr. 3 herdruk.
1
meer en andere dingen worden gevraagd van de overheid, maar wie er vraagt, wie er
overlegt met die vrager, of en hoe die vragen worden omgezet in concreet beleid, hoe dat
beleid wordt uitgevoerd en hoe de effecten van dat beleid worden gewogen blijft
onbesproken.
Ten derde valt op de aandacht voor het kwantitatieve in plaats van voor het kwalitatieve. Op
onderdelen spreekt de nota wel over kwalitatieve aspecten, maar het gevaar is groot dat
deze het onderspit zullen delven tegenover het kwantitatieve element. Vanzelfsprekend
moeten ook overheden effectief en efficiënt werken, maar daarmee is niet alles gezegd. Ik
haal altijd met enige graagte Arthur Docters van Leeuwen aan die zich, jaren geleden,
afvroeg waarin een ambtenaar onder Pinochet verschilde van een ambtenaar in een
democratische rechtsstaat. Om vervolgens erop te wijzen dat het verschil niet gezocht moet
worden in bedrijfsmatig werken of effectiviteit en efficiency, maar in rechtsgelijkheid en
rechtszekerheid, democratische legitimiteit en publieke verantwoording.
Het is in dit licht opmerkelijk dat de woorden "democratie"en "rechtsstaat" geen enkele keer
voorkomen in de tekst van de nota, maar dat "communicatie"en "efficiënt" respectievelijk 29
en 21 ‘hits’ scoren.
Positief is de aandacht in de nota voor de kwaliteit van de uitvoering, maar daarvoor is
kwaliteit van beleid een eerste vereiste. Voor dergelijk kwalitatief goed beleid is op de
departementen inhoudelijke kennis nodig, zowel vak(technische) kennis als kennis van de
regels die de democratische rechtsstaat stelt. Die kennis is nu juist teruggelopen. Ik heb
daarop enkele jaren geleden in de Algemene beschouwingen in het jaarverslag van de Raad
gewezen.
Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) constateert in zijn
jubileumpublicatie dat in de jaren negentig zowel staatsrechtelijke als vaktechnische kennis
van ondergeschikte betekenis lijken te zijn geworden en dat daarvoor in de plaats kennis van
management en strategieontwikkeling hoger worden gewaardeerd.2
Terecht wordt daarom in de nota aandacht geschonken aan de ambtenaar als inhoudelijk
expert (waaronder ik nadrukkelijk ook zou willen verstaan affiniteit met de uitvoering). Maar
het kennelijke voornemen daaraan iets te doen staat op gespannen voet met de nadruk op
het nog verder verhogen van mobiliteit, flexibiliteit en afslanken. Juist door de combinatie van
afstoten (en vervolgens weer commercieel inhuren) van inhoudelijke deskundigheid en de
grote mobiliteit is de overheid zeer afhankelijk geraakt van de markt. Zij kan soms nog
slechts met moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden. Ik heb in dit
verband in het jaarverslag over 2005 (bladzijde 25) bij wijze van voorbeeld gewezen op
Rijkswaterstaat.
Het adviesstelsel in het programma Vernieuwing Rijksdienst
De nota Vernieuwing Rijksdienst onderschrijft het belang van onafhankelijke adviescolleges
voor het geven van "georganiseerde tegenspraak". Daartegenover staan in de nota echter
veel minnen aan het adres van de bestaande adviescolleges. Ik noem als voorbeeld: de
"veelgehoorde signalen" dat er te veel studies en adviezen zijn, dat de verdeling naar
werkterrein vooral historisch, en enigszins willekeurig is, dat de kwaliteit van de adviezen
"wisselend" is en soms "weinig bruikbaar" voor beleid. En dat er te weinig gedaan wordt aan
brede, ontkokerde strategische advisering voor de middellange termijn.
Van wie precies de "veelgehoorde signalen" afkomstig zijn, welke de argumenten daarvoor
zijn, wie de bruikbaarheid beoordeelt, het wordt helaas niet verder uitgewerkt.
2
Op steenworp afstand: 35 jaar WRR in kaart gebracht (WRR, Den Haag, 2007), blz. 135.
2
De regering erkent dat de kritiek op het adviesstelsel niet alleen voor rekening van de
adviseurs mag komen: "Ook de rijksdienst is nog onvoldoende in staat de wisselwerking
tussen kennis en beleid effectief te organiseren". De interactie en communicatie met de
departementen (de nota rept niet van interactie met bewindspersonen of de Kamers!) moet
worden verbeterd in zogeheten kenniskamers. Ook onderzoekers van de Tilburgse School
voor Politiek en Bestuur en van adviesbureau Berenschot, ik kom daar zo dadelijk op terug,
spreken hun zorg uit over bijvoorbeeld het gebrek aan departementale ontvankelijkheid voor
(kritische) strategische advisering. Men reageert vaak defensief op elke poging van een
college om een countervailing power te zijn.
Wat vooral op zou moeten vallen is dat adviescolleges nog maar zelden gekoppeld worden
aan het politieke niveau (bewindslieden of Kamers) maar aan het ambtelijk niveau. Daarom
de plaats in de nota vernieuwing Rijksdienst. Dat past weliswaar helemaal in de terugtred
van de politiek en de zogenoemde bureaucratisch-bedrijfsmatige logica (door mij eerder
beschreven)3, maar is wel een verandering in vergelijking met vroeger (voorbeeld). Was niet
het doel van de operatie "Raad op maat", evenals nu, het primaat van de politiek?
Tegelijkertijd worden adviescolleges meer dan vroeger partijpolitiek geduid. Daarop wordt
hun werk vooraf al beoordeeld, zo niet veroordeeld.
Het kabinet wil door de voorgestelde reorganisatie van het adviesstelsel komen tot minder
verkokering en een betere afstemming, maar kijkt daarbij vooral naar de structuur en
nauwelijks naar de functies.
De opzet van het stelsel moet "evenwichtiger", ingedeeld in vijf clusters: fysieke omgeving,
sociaal-culturele omgeving, economie, bestuur & veiligheid en internationale zaken.
Daarmee wordt eigenlijk teruggegrepen op een idee van de Commissie Hoofdstructuur
Rijksdienst (1981) om het beleid te bundelen in vijf hoofdbeleidsgebieden. Onvoldoende
werd toen (en dus ook nu) beseft dat (organisatorische) coördinatie aan de top (in Den
Haag) niet automatisch samenhang in de uitvoering voor de burger betekent, dat de
bundeling van beleidssectoren al snel een extra beleidslaag oplevert en dat de indeling zelf
ook een politieke keuze vormt. De afweging van verschillende eisen, aspecten en belangen,
die bij elke belangrijke beleidsbeslissing moet worden gemaakt, is uiteindelijk een politieke.
In een democratie zal die afweging voor verschillende partijen anders (kunnen) uitpakken,
terwijl de afstemming die ambtelijk nodig is niet automatisch dezelfde is als die waaraan in
de praktijk behoefte bestaat. Daarmee worden adviescolleges geconfronteerd.
Naast samenhang streeft het kabinet naar meer flexibiliteit, zowel bij de adviescolleges zelf
als bij hun secretariaten, die flexibeler en onderling uitwisselbaar moeten zijn. Voor de
secretariaten leidt dit in de kabinetsplannen tot een vermindering van 20% van het aantal
formatieplaatsen. Ook hier rijst de vraag, die mutatis mutandis ook bij de departementen aan
de orde is: hoe garandeer je dat de medewerkers vooral inhoudelijk deskundig zijn (of
kunnen worden) op het betreffend beleidsterrein en niet alleen maar procesmanagers voor
wie elk beleidsterrein min of meer hetzelfde is.
In algemene zin rijst de vraag of met deze voorstellen wel recht wordt gedaan aan de
maatschappelijke diversiteit die niet kleiner, maar groter wordt. Moeten adviescolleges juist
niet ook die maatschappelijke diversiteit weerspiegelen in plaats van een evenbeeld van de
overheid te vormen? Was dat niet hun kracht?
In dat verband kan ook gewezen worden op de kabinetswens dat de raden zich voornamelijk
(80%) met gevraagde adviezen bezighouden. Ook ten aanzien van dit verlangen ontbreekt
een onderbouwing: komen er nu teveel ongevraagde adviezen, van wie komen ze en wie
vindt dat het "teveel" is? Wordt de mogelijkheid van ‘georganiseerde tegenspraak’ met de
voorliggende saneringsplannen niet nóg kleiner dan zij nu al is?
Al deze vragen zijn niet te beantwoorden zonder zicht op de functies van adviescolleges.
Wat staat het kabinet (en de Kamers!) voor ogen?
3
Algemene beschouwingen in Jaarverslagen Raad van State 2005 en 2006.
3
Wat leert het verleden?4
In 1922 werd een afzonderlijk artikel voor de vaste adviescolleges in de Grondwet
opgenomen (het huidige artikel 79).
Het daaraan ten grondslag liggende door de Tweede Kamer aangenomen amendementTroelstra kwam voort uit parlementaire onrust over de vele adviesinstanties waarmee de
regering zich omringde. Men vreesde een adviescircuit van (door de regering aangezochte)
belanghebbenden, die daardoor bovenmatig veel invloed op het beleid zouden kunnen
uitoefenen en zo de positie van het parlement zouden kunnen ondermijnen. Geen
tegenwicht, maar extra legitimatie van het regeringsoverwicht ook tegenover het parlement.
Door het bij of krachtens wet instellen van adviesorganen krijgen de Staten-Generaal invloed
op aantal, taken en samenstelling van de adviescolleges waarmee de regering zich omringt.
Het parlement beslist op die manier mee over de vraag of men ook zelf rechtstreeks
adviezen kan vragen.5 Veel van de vragen uit 1922 zijn vandaag nog steeds (of weer)
actueel, ten aanzien van alle externe adviseurs, commerciële en andere, die de regering ten
dienste staan. Gek eigenlijk dat daarvoor zo weinig politieke aandacht is.
Het oude stelsel van adviescolleges was opgebouwd vanuit een bepaalde opvatting over de
verhouding tussen staat en maatschappij. In dat stelsel werd de koppeling zichtbaar tussen
maatschappelijke organisaties (toen nog stevig geworteld in de samenleving), politiek,
bestuur en ambtenaren.
Tussen de colleges bestonden veel verschillen. Op sommige beleidsterreinen was de
inbreng van maatschappelijke organisaties, uitvoerders en belanghebbenden groot, op
andere was de ambtelijke inbreng sterker.
Naarmate de problemen complexer werden, nam het aantal deskundigen in de colleges toe.
Bij hun aanwijzing bleven echter maatschappelijke achtergrond en politieke kleur informele
benoemingsvereisten. De betekenis van die vereisten nam gaandeweg af met het losser
worden van de sociale verbanden en het vervagen van de politieke ideologieën. De
bestuurlijke oriëntatie nam toe.
Naarmate de contacten tussen bestuur en adviescolleges meer geïnstitutionaliseerd werden,
gingen beide meer op elkaar lijken. Professionalisering en bureaucratisering gingen hand in
hand. De maatschappelijke problemen die moesten worden opgelost werden daaraan
aangepast.6
Bij de herziening van het adviesstelsel, die in de jaren tachtig werd begonnen en in 1996
haar beslag kreeg, werden echter, evenmin als nu, de oriëntatie op het bestuur als probleem
van het adviesstelsel gedefinieerd, maar het grote aantal adviescolleges (in de jaren tachtig)
en hun gemengde karakter (naast deskundigen ook vertegenwoordigers van
maatschappelijke organisaties) in de jaren negentig.
Het stelsel is toen fors versoberd. Veel adviescolleges werden ten behoeve van meer
samenhang (ja ook toen) samengevoegd en er werd een splitsing aangebracht tussen
vertegenwoordiging en deskundigheid. Over het hoofd werd gezien allereerst dat met die
samenvoeging ook verschillende functies in één college moesten worden samengebracht en
vervolgens dat deskundigheid vaak juist berust bij "belanghebbenden" en hun organisaties.
Maar een misschien nog belangrijker effect van de splitsing was dat de vertegenwoordigers
van maatschappelijke organisaties niet meer gedwongen worden met elkaar rekening te
houden. Ze zijn niet meer gecommitteerd aan gemeenschappelijke conclusies die in een
adviescollege worden bereikt.
4
Zie hiervoor ook het in noot 2 genoemde jubileumboek van de 35-jarige WRR "Op steenworp
afstand".
5 Handboek van het Nederlandse staatsrecht (Van der Pot, Donner, Prakke), Kluwer, 2001,
blz. 497.
6 Zie ook algemene beschouwingen Jaarverslag Raad van State 2003, pagina 19-20.
4
De destijds zeer ingrijpende structuur operatie 'Raad op maat' heeft de problemen niet
verholpen.
Bewindspersonen en ambtenaren spreken, ook nu weer, over een omvangrijk, verkokerd en
traag geheel van adviesorganen, waarbij de uiteindelijke adviezen niet altijd van grote
waarde zijn, maar altijd wel lang op zich laten wachten. Uniformering en harmonisering
moeten helpen het geheel meer grijpbaar te maken, hetgeen het 'primaat van de politiek'
(opnieuw) ten goede zou komen.
Van de kant van de adviseurs wordt gewezen op een vaak autistische overheid,
gedomineerd door een instrumenteel ambtelijk apparaat dat geen belangstelling (meer) heeft
voor kritische tegengeluiden of voor afwijkende signalen uit de samenleving. Een overheid
waarbinnen de inhoudelijke deskundige Weberiaanse ambtenaren zijn vervangen door
procesmanagers en communicatiedeskundigen. Hun gebrek aan inhoudelijke kennis
weerspiegelt soms ook een gebrek aan inhoudelijke belangstelling.
De herziening van de jaren tachtig en negentig was gericht op de wens de structuur van het
permanente adviesstelsel tot op grote hoogte te richten op de structuur van bestuur en
ambtelijke organisatie. Geheel in diezelfde lijn wordt – vanuit het denken in termen van
bedrijfsmatigheid en doelmatigheid – nu opnieuw ingegrepen: gezamenlijke huisvesting is
efficiënt, evenals gezamenlijk briefpapier, gezamenlijke personele ondersteuning et cetera.
Het gaat echter niet in de eerste plaats om structuren maar om functies. Die functies kunnen
door structuurwijzigingen worden veranderd of beperkt of juist meer ruimte krijgen.
Structuurdiscussies zijn nu eenmaal zelden onschuldig of alleen maar technisch.
Het gaat uiteindelijk om macht en tegenmacht. Daarom is het waarschijnlijk zo moeilijk het
accent in de discussie te verleggen (vergelijk discussie over herstructurering binnenlands
bestuur). Wat bedoelt het kabinet nu bijvoorbeeld met de passage: "de WRR kan door zijn
centrale plaats een synergetische rol spelen in het netwerk van kennisinstellingen"? Wat
betekent dat voor de andere adviescolleges ex artikel 79 grondwet en voor de
onafhankelijkheid van de WRR zelf? Moet de WRR dit willen?
Hij was immers juist niet bedoeld als policy review staff bij de Minister-President naar Engels
model. Die zou in dit coalitieland ook minder goed passen.
Het is jammer dat in de nota Vernieuwing Rijksdienst nauwelijks aandacht wordt besteed aan
de functies van adviescolleges in het publieke domein en dat evenmin wordt teruggekeken
op de resultaten van alle (pogingen tot) vernieuwing en verbetering die sinds 1983 zijn
ondernomen. Daardoor wordt niet gezien dat (voor een deel) steeds weer dezelfde paden
worden bewandeld. Waarom zouden die nu wel tot succes leiden? Zou het niet logischer zijn
op de schreden terug te keren?
Functies van adviseurs
Goede adviseurs analyseren en informeren; completeren en corrigeren; moedigen aan en
geven een 'second opinion'; leveren tegenwicht en tegenspraak aan regering, parlement en
ambtenaren.
Soms gaat het in de advisering om een strategische visie, soms om inhoudelijke kennis die
niet (meer) op een departement aanwezig is. Het ene adviescollege is het andere niet. In die
zin is er geen sprake van "een stelsel". En dat blijkt ook wel.
Naast de adviescolleges ex artikel 79 G-W die na "de stelselherziening" "Raad op maat"
overbleven zijn er de laatste decennia tal van andere adviseurs (van ad hoc commissies tot
commerciële consultants) ingeschakeld. Is dit toeval? Ik denk van niet. Welke functies
vervullen zij en wie zijn in de praktijk hun "opdrachtgevers"? Wie en wat legitimeert hun
optreden? Waarom bestaat er ten aanzien van hen blijkbaar (ambtelijk) niet de onvrede die
wel ten aanzien van de adviescolleges bestaat. Welk tegenwicht bestaat er tegen hun, vaak
weinig zichtbare invloed, op het regeringsbeleid. Gelden de argumenten voor het
amendement Troelstra in 1922 niet voor hen?
5
De functie van adviesorganen gaat (idealiter) nog wat verder dan het adviseren aan regering
en parlement. Goede adviescolleges overstijgen met hun advisering de politiek-bestuurlijke
Haagse logica en kunnen de aandacht in het publieke debat richten op zaken die ten
onrechte buiten beschouwing zijn gebleven, ook als dat het kabinet, de departementen en de
Kamers even minder goed uitkomt. Het is het publieke debat dat het politieke debat (ook)
voedt. De publicatie van adviezen is niet voor niets ingevoerd.
In de discussie over aantallen adviescolleges delven inhoudelijke en rechtsstatelijke noties al
gauw het onderspit en raken de functies die afzonderlijke adviseurs voor adviesvragers
kunnen vervullen buiten beeld.
Een benadering, langs een meer inhoudelijke en relationele lijn, wordt voorgesteld in het
rapport "Spelen met doorwerking. Over de werking van doorwerking van de adviezen van
adviescolleges in het Nederlandse openbaar bestuur", zoals dat in november 2004 door de
Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (UvT) en Berenschot is geschreven.
Het rapport bestudeert de relaties tussen adviesnemer en adviesgever en constateert
(evenals het kabinet) dat het met die relatie en dus met de doorwerking van adviezen niet
goed zit.
De onderzoekers concluderen echter ook dat organisatie en structuur van het stelsel geen
doorslaggevende rol spelen. Doorwerking van beleidsadvisering heeft vooral te maken met
het 'spel' tussen adviseur en geadviseerde. De spelers (colleges, departementen, ministers
en helaas ook het parlement) spelen dat spel nu onvoldoende.
UvT en Berenschot zien de variëteit van functies van een adviesstelsel als positief en willen
die verscheidenheid (leidend tot strategischer en kritischer denken) juist stimuleren.
In dit verband vraag ik me ook, heel praktisch, af of er niet ook een taak voor (sectorale)
adviescolleges zou kunnen liggen in het, samen met uitvoerders, ten strijde te trekken tegen,
wat ik ben gaan noemen, de "bureaucratisch-bedrijfsmatige logica". Zij zouden dan
bijvoorbeeld een deel van de taken van Actal kunnen overnemen. Ook daarvoor zou het
wenselijk kunnen zijn dat (gedeeltelijk) wordt teruggekomen op de splitsing tussen
deskundigheid en vertegenwoordiging. Als de splitsing tussen beleid en uitvoering en de
afstand tussen overheid en maatschappij belangrijke problemen voor de overheid vormen
zouden adviescolleges ook daarop kunnen worden beoordeeld. Dragen ze aan de afstand bij
of vormen ze een brug. En waaruit blijkt dat laatste dan (uit de samenstelling, uit de
werkwijze, uit de adviezen)?
Kennisbeleid
De nota Vernieuwing Rijksdienst zet het adviesstelsel ook in de sleutel van het kennisbeleid
van de overheid. Dat zou een belangrijke invalshoek voor de beoordeling van adviescolleges
kunnen zijn. Er wordt echter niets mee gedaan. Dat is jammer omdat onafhankelijke
adviescolleges een belangrijke rol kunnen spelen in de kennisinfrastructuur van de overheid
bij het aanleveren van niet alleen "reproduceerbare kennis" maar ook van "creatieve kennis"
voor de oplossing van problemen. Reproduceerbare kennis kan er voor zorgen dat de
overheid consistent, voorspelbaar en kenbaar optreedt. Het is kennis die door deskundigen
te consulteren en te interpreteren is. De hoeveelheid reproduceerbare kennis neemt toe. Het
collectief geheugen wordt sleets. De inhoudelijke kennis binnen de overheid om deze
reproduceerbare kennis te begrijpen, en op waarde te kunnen schatten neemt af.
Problemen waarmee de overheid wordt geconfronteerd zijn vaak ingewikkeld en vereisen
een afweging van eisen (rechtsstatelijkheid en democratische legitimiteit), aspecten (milieu
en economie bijvoorbeeld) en belangen (algemeen en specifiek).
Zelfs de best toegeruste overheid kan deze problemen niet op eigen houtje oplossen.
Daarvoor is creatieve kennis nodig.
Ook daarin kunnen adviescolleges een belangrijke rol spelen. Zij zijn degenen die
onbevooroordeeld en onafhankelijk – maar wel betrokken – de "chaos" die op de overheid
afkomt, kunnen helpen analyseren en synthetiseren, gewicht en tegenwicht kunnen bieden,
6
de dialoog kunnen en willen aangaan met degenen die het beleid binnen de overheid
moeten ontwikkelen, bepalen én uitvoeren.
Het vinden van creatieve oplossingen is nagenoeg altijd de uitkomst van een dialoog. Daarin
speelden adviescolleges van oudsher een belangrijke rol. Dialoog binnen de adviescolleges;
dialoog met de overheid. Waar geen betekenisvolle dialoog tot stand komt tussen colleges
en de overheid, verliest het adviesstelsel zijn mogelijkheden om een creatieve bijdrage te
leveren en verschraalt het overheidsbeleid.
Dit heeft zich de afgelopen jaren voorgedaan. Ook de Kamer heeft dat laten gebeuren.
De Raad van State en het adviesstelsel
De Raad van State volgt de huidige discussie over het adviesstelsel niet alleen met
bijzondere belangstelling maar heeft ook een eigen lijn te ontwikkelen.
Als Hoog College van Staat is de Raad in zijn beide functies een bewaker van de kwaliteit
van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat en van de constitutionele mores.
Kenmerk van de Nederlandse democratische rechtsstaat is evenwicht en samenspraak. Er is
echter geen evenwicht zonder tegenwicht en geen samenspraak zonder tegenspraak.
In dit zoeken naar evenwicht en samenspraak spelen onafhankelijke adviescolleges van
oudsher een belangrijke rol.
De Raad is laatste algemene adviseur van wetgever en bestuur. Hij kan en zal daarom
gebruik maken van de adviezen die afzonderlijke (sector-) adviescolleges over (of in relatie
tot) het voorstel hebben uitgebracht en kan beoordelen of hetgeen de strategische
adviescolleges over de te regelen onderwerpen hebben gezegd door de voorstellers is
gewogen. Naar de mate waarin deze strategische en sector adviescolleges hun eigen
functies beter verstaan kan de Raad zijn adviestaak beter vervullen.
De Raad heeft belang bij een goed werkende adviesfunctie(s), omdat de Raad belang heeft
bij de totstandkoming van beleid van hoge kwaliteit, zowel op de korte als de lange termijn
en zowel in termen van rechtsstatelijkheid als in termen van effectiviteit. Het belang van de
Raad loopt in wezen gelijk met het belang dat regering en parlement hebben.
Tot slot
Er is alle aanleiding (periodiek) kritisch te kijken naar de functies van adviescolleges én de
andere adviseurs. Als binnen de overheid het evenwicht verandert (zo niet is verstoord) moet
het tegenwicht anders worden georganiseerd. De wijze waarop die kritische blik zou moeten
worden gericht zou als volgt kunnen zijn:
1. beginnen met een analyse van de resultaten van eerdere ingrepen in het
adviesstelsel en de ontwikkeling, min of meer tegelijkertijd, van andere vormen van
advisering (volg het spoor terug);
2. preciezer aangeven wat de problemen nu zijn (bijvoorbeeld een gebrek aan
strategische visies), wie deze problemen heeft en waarin de verschillen zitten met de
problemen in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw;
3. nagaan waarom de beide Kamers der Staten-Generaal nauwelijks beroep op
adviescolleges doen of aan uitgebrachte adviezen weinig aandacht besteden (zelfs niet
aan de REA). Gelden de argumenten voor het amendement-Troelstra niet meer?
4. inventariseren welke functies (externe) adviseurs vervullen, voor welke functies de
adviescolleges ex artikel 79 G-W waren bedoeld en welke functies door anderen zijn
overgenomen;
5. nagaan wat de betekenis kan zijn van adviescolleges ex artikel 79 G-W in het
vergaren en bewerken van verschillende vormen van kennis (de kennisinfrastructuur)
7
en het aanleveren van creatieve oplossingen en welke rol anderen, bijvoorbeeld
universiteiten, daarin (kunnen) spelen;
6. bepalen welke samenstelling (legitimatie) de afzonderlijke colleges moeten hebben
voor de functie(s) die ze moeten vervullen (deskundigheid, representativiteit,
diversiteit).
Maar misschien zou het verstandig zijn prioriteit te geven aan de niet geringe problemen in
het functioneren van de publieke dienst (van prorail tot belastingdienst) en aan de bestrijding
van wat ik ben gaan noemen de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica, alvorens veel energie
te steken in de "structurele" oplossing van een slecht geanalyseerd probleem. Wellicht
kunnen ook de bestaande adviescolleges daarbij helpen.
Den Haag
30 november 2007
8