Synthese van de studie «De ervaringen van uitsluiting van

Synthese van de studie
«De ervaringen van uitsluiting
van werkloosheid»
Didier Demazière (CNRS, Sciences Po Paris), Elise Ugeux (UCL), Marc Zune (UCL)- 23 april 2017
Wat is er geworden van de personen die in 2015 in Brussel van
het voordeel van de werkloosheidsuitkering werden uitgesloten?
De studie die in opdracht van het Brussels Observatorium voor
de Werkgelegenheid van Actiris werd uitgevoerd, heeft deze
vraag benaderd door te focussen op hoe de betrokken personen
de uitsluiting hebben ervaren en wat er van hen is geworden. Het
betreft een eerste universitair onderzoek over dit onderwerp.
De in dit onderzoek bestudeerde uitsluitingen betreffen twee procedures:
> de procedure einde van het recht op inschakelingsuitkeringen (FIDAI),
inmiddels beperkt tot drie jaar sinds januari 2012, hetgeen heeft geleid tot
een golf aan personen die in januari 2015 aan het einde van hun periode van
recht op uitkeringen waren gekomen;
> de uitsluiting van de werkloosheid ten gevolge van negatieve evaluaties van
het zoekgedrag naar werk (klassieke DISPO-procedure).
Er werden 55 vraaggesprekken afgenomen met personen van wie de
eigenschappen overeenkomen met de referentiepopulatie. De steekproef dekt
de zeer grote variatie aan profielen in deze populatie.
De geïnterviewden hebben gereageerd op een oproep tot getuigenissen die
via lokale verenigingen, organisaties voor sociale bijstand en de sociale
netwerken werd verspreid. Anderen hebben een vragenlijst ingevuld waarbij
zij ook voor een face-to-facegesprek werden uitgenodigd. De gesprekken
vonden thuis of in openbare of verenigingsruimtes plaats, volgens de voorkeur
van de respondenten. Alle gesprekken werden voor analyse gedecodeerd en
geanonimiseerd. De informatie die aan de hand van de kruising van gegevens
een identificatie mogelijk zou kunnen maken, werd geschrapt (naam van de
echtgenoten en de kinderen, adressen, specifieke ervaringen enz.).
Synthèse de l’étude «De ervaringen van uitsluiting van werkloosheid» - 1
1. Context
De activering van het zoekgedrag naar werk verenigt de controle
van de effectieve zoektocht naar werk en begeleiding, met het
oog op een individuele responsabilisering van de werkzoekende,
en zelfs de contractualisering van de te volbrengen stappen. Er is
voorzien in een gradatie in de sancties met als doel de zoektocht
naar werk her op te nemen: opeenvolgende controles, tijdelijke
of definitieve schorsingen van het voordeel van de werkloosheidsvergoeding (na een tweede of derde negatieve evaluatie in
de DISPO-procedure).
De versterking van de controle brengt een jaar na jaar variabel
aantal definitieve uitsluitingen in het Brussels Gewest teweeg die
jaar na jaar variëren (955 in 2015, 1750 in 2014 volgens de cijfers
van Actiris). Bovendien ging het in het geval van de personen die
aan het einde van het recht op inschakelingsuitkeringen waren
gekomen om een ‘stockeffect” van 3230 personen in januari
2015 en gemiddeld een honderdtal per maand nadien. De verscherpte controle en de beperking van het recht op werkloosheid leiden er dus toe dat er wordt stilgestaan bij het lot van de
uitgesloten personen. Het rapport wordt opgebouwd rond drie
grote onderzoeksvragen:
Hoe werd de uitsluiting ervaren?
Hier is het doel om de ervaring van de uitsluiting en de werkloosheid waarin de personen zich bevonden te begrijpen: (1)
Hoe hebben zij op de uitsluiting gereageerd; (2) Wat zijn de gevolgen van het verlies aan inkomsten en een statuut; (3) Hoe
evolueren relaties in de hoedanigheid van werkloze.
Vanuit deze vragen ontstaan er verschillen tussen FIDAI en
DIPO:
> in het eerste geval stelt de uitsluiting de grenzen van de
werkloosheid en van het soort van activiteit en de intensiteit ervan dat de rechten opent in vraag (als de personen in
dit statuut zijn gebleven, wil dat zeggen dat zij in de gegeven
referentieperiode onvoldoende dagen hebben kunnen werken);
> in het tweede geval is de uitsluiting het resultaat van evaluaties van het zoekgedrag dat tot driemaal toe als onvoldoende werd beoordeeld ten opzichte van de opgestelde
overeenkomst. In dit geval is de inzet de verhouding tussen
de opvatting over het zoeken naar werk die de basis vormt
voor het evaluatiereferentiesysteem van de RVA en de individuele ervaringen met het zoeken naar werk.
Bovenop dit verschil, brengt de beslissing tot uitsluiting een gevoel
van onrechtvaardigheid teweeg dat nog wordt aangewakkerd
door het feit dat de personen zichzelf als werklozen, werkzoekenden of zelfs, al is het maar tijdelijk, als werkenden beschouwen.
Het onrecht wordt versterkt door het feit dat de uitgeslotenen
hiervoor noch individueel noch collectief een uitlaatklep hebben gevonden. Hoewel zij hun wrok tegen de instellingen die de
werkloosheid omkaderen onderdrukken, is deze er niet minder fel
om. Zeker omdat de controleprocedures geforceerd overkomen
vergeleken met hun ervaringen met het zoeken naar werk en hun
connecties met het werkveld.
Wat gewordt er van hen na de
uitsluiting?
De uitsluiting heeft automatisch tot gevolg dat de werkloze
onmiddellijk zijn statuut en inkomen verliest. Vaak wordt de
uitgeslotenen aangeraden om hun toevlucht te nemen tot het
OCMW om hun inkomen en hun rechten te herstellen.
Maar de overgang naar een andere instelling gebeurt niet automatisch en is ook niet altijd gewenst of wordt niet altijd benut:
hoe dan het al dan niet inschrijven bij het OCMW verklaren?
> Twee parameters blijken van doorslaggevend belang in de
herevaluering van de persoonlijke situatie van de individuele personen: enerzijds hun financiële middelen en hun
verhouding tot de economische behoeften; anderzijds de
symbolische kost die de te ondernemen stappen met zich
meebrengen.
> Als we de ervaringen van dichterbij observeren, kunnen er zes
gevallen worden onderscheiden. Deze komen overeen met
verschillende stappen die de personen zetten (inschrijving/
geen inschrijving bij het OCMW), de tegengestelde betekenissen die zij hieraan geven (symbolische kosten) en hoe zij zich
aan een zeer uiteenlopend aanbod aanpassen (afwijzing van de
aanvraag, voldoening, voortdurende schaamte enz.).
De verscheidenheid in het herbekijken van de situaties en de
houdingen ten opzichte van het alternatieve aanbod dat door
het OCMW wordt belichaamd, is voor een groot deel afhankelijk van de beschikbare financiële en relationele middelen en de
ervaring van de betrokkene (inkomsten van het gezin, omstandigheden waarin men woont, ondersteuning van de omgeving,
isolement, verworvenheden bij voorgaande ervaringen enz.).
Het blijft echter zo dat een beroep doen op het OCMW in de
meeste gevallen als vernederend en kleinerend wordt ervaren;
dat het aanbod van het OCMW zelden als aangepast aan hun
situatie of afgestemd op hun verwachtingen wordt beschouwd.
Welke plaats neemt werk in hun
toekomstperspectieven in?
De uitsluiting betekent de afwezigheid van een institutionele
erkenning van de vraag om werk en de legitieme aanspraak op
werk. Maar erkennen de uitgeslotenen deze sanctie en maken zij
een kruis over het werken? Willen zij werken? Hoe pakken zij dat
dan aan en wat zijn hun streefdoelen? Kortom, wat is hun houding ten opzichte van werk en tewerkstelling na de uitsluiting?
De toekomstperspectieven die uit de geïnterviewden naar voren
komen, zijn uiteenlopend en schetsen een breed spectrum aan
situaties. Werk, in verschillende hoedanigheden (klassieke arbeid
in loondienst, zelfstandig werk, kleine klussen tussendoor, plantrekkerij, kleine autonome activiteiten, informeel werk ...) neemt
hier een belangrijke plaats in.
Buiten deze uiteenlopende vormen van werk en meer bepaald
van werk dat als bereikbaar of realistisch wordt beschouwd,
werden twee grote manieren om zich een toekomstbeeld voor te
stellen onderscheiden:
> de arbeidsvooruitzichten die op concrete ondervinding
steunen, gebaseerd op stappen die een begin van verwezenlijking mogelijk maken en onderbouwd met advies, hulp en
erkenning door anderen (omgeving, beroepsmensen die in
de instellingen werken) aangereikt;
2 - Synthèse de l’étude «De ervaringen van uitsluiting van werkloosheid»
> de vooruitzichten die abstract blijven, los van een eerste
uitvoering of actie, waaruit de onmogelijkheid tot handelen
blijkt of waaruit een allesoverheersende uitputting en ontmoediging spreekt en wat het risico inhoudt dat de persoon
in een patstelling terechtkomt en op zichzelf terugplooit.
Deze verschillende vormen zijn tegengestelde manieren om met
de ogenblikkelijke en toekomstige onzekerheid om te gaan waaraan zij door de uitsluiting zijn overgeleverd. Het is eveneens de
uitdrukking van de ongelijkheid in middelen die het ofwel mogelijk maken om voort te gaan op de weg van het concretiseren van
zijn projecten ofwel leiden tot het zich opsluiten in een patstelling. De risico’s om van het eerste in het tweede kamp verzeild te
raken zijn groot, rekening houdende met de uiteenlopende moeilijkheden waaraan de meeste ondervraagden dagelijks het hoofd
moeten bieden bovenop de moeite die zij moeten doen om hun
toekomst te vrijwaren.
2. Transversale resultaten:
uitgesloten maar werkloos
en actief
Uit de talrijke resultaten die dit rapport heeft voortgebracht,
stelt deze synthese enkele transversale en essentiële vaststellingen voor:
De specificiteit van de deelname aan de
arbeidsmarkt
De geïnterviewden zijn ondanks hun uitsluiting aanwezig op de
arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt heeft erg bijzondere kenmerken
die niet goed worden herkend. En dat versterkt de moeilijkheid
om deze aanwezigheid te benadrukken en uit de uitsluiting te
geraken.
1) De ondervraagden begeven zich op beperkte segmenten van
de arbeidsmarkt die overeenkomen met niet-geschoolde activiteiten en arbeidsplaatsen. Zelfs zij die ervaring hebben
in een beroep of een opleiding hebben genoten, zitten vast
in deze segmenten omdat zij een instabiel traject hebben afgelegd of een traject dat gekenmerkt is door lange periodes
van werkloosheid.
2) Deze segmenten worden gekenmerkt door meervoudige
arbeids- en tewerkstellingsvormen die verwijderd zijn van
duurzaam, stabiel, regelmatig werk. Deze vormen combineren gedwongen deeltijdse arbeid, werk per prestatie,
seizoensgebonden activiteiten, gesubsidieerde arbeid, informeel werk, activiteiten op de grens tussen loondienst en
vrijwilligerswerk. Dit verklaart onder meer het langdurig
behoud van inschakelingsuitkeringen door vele geïnterviewden.
3)De toegang tot deze arbeidsplaatsen verloopt niet zoals
bij een normale, standaard zoektocht naar werk die is georganiseerd rond formele stappen van prospectie en het
antwoorden op aanbiedingen in de volgorde van: vacature - cv - arbeidsovereenkomst. Om te werken, hebben de
geïnterviewden vluchtigere en informelere stappen moeten
ondernemen door een beroep te doen op connecties, adviezen en informele netwerken. Deze verschuiving zorgt voor
een “dubbele zoektocht naar werk”: enerzijds de stappen die
beperkt blijven tot het beantwoorden aan de schriele eisen
van de administratieve overheid, die door de werklozen niet
als relevant beschouwd. Anderzijds is er de zoektocht die
via voorgaande ervaringen werd opgebouwd, maar die door
de instanties niet als relevant wordt beschouwd. Bovendien
is dit onbespreekbaar tijdens hun contactmomenten met de
RVA en de consulenten van Actiris.
Een steeds groeiende verwijdering ten
opzichte van de instellingen
De uitsluiting is een door de instellingen veroorzaakte breuk.
Naarmate het traject en de ervaringen worden voortgezet, wordt
deze breuk niet verkleind of hersteld. Integendeel de breuk heeft
de neiging om nog groter te worden.
4)De uitsluiting wordt als onrecht ervaren, en blijft protest
uitlokken, zelfs zes maanden tot één jaar later. Het voortduren van het protest kan worden verklaard door het feit
dat de personen die de uitsluiting hebben ondergaan, niet
de mogelijkheid hebben gehad om via een gesprek zin te
geven aan deze ervaring of om hun situatie en hun houding
te beargumenteren. Samen met de brutale aankondigingswijze (een brief) zorgt dit voor een bijzonder sterk latent
gevoel van verbittering en onbegrip. Op die manier zijn de
ondervraagden vervreemd geraakt van de instellingen. Zij
staan alleen tegenover de uitsluiting, zonder institutionele
ondersteuning die uitleg zou kunnen verschaffen bij wat zij
hebben ondergaan.
5) Dit ‘op afstand houden’ tast de relatie met de omringende
“werkloosheid”sinstellingen aan. De personen zijn verontwaardigd over hoe hun geval door de facilitatoren van de
RVA werd behandeld, over het feit dat zij nauwelijks steun
hebben gekregen van de uitbetalingsinstellingen, omdat zij
de begeleiding van Actiris geen betekenisvolle steun vonden. Dat voedt het wantrouwen en zelfs een blijvende achterdocht. Zo beschouwen zij de begeleiding als vrije werkzoekende ook niet als een aanbod dat het overwegen waard
is, zelfs als zij hiertoe worden verplicht via een inschrijving
bij het OCMW. Dit verlies van vertrouwen is nog uitgesprokener als de personen van mening zijn dat zij weinig kans
maken om hun rechten op werkloosheid te herwinnen, aangezien de voorwaarden van de periode van tewerkstelling te
ver afwijken van wat zij in hun traject hebben ervaren.
6) De uitsluiting veroorzaakt processen die worden gekenmerkt
door een verlies aan eigenwaarde, verslechtering van de situatie en verpaupering (vermindering van de courante uitgaven, verplichting tot het zich ontzeggen van dingen, risico op
het verliezen van de woonst, schulden enz.), die de uitgeslotenen en hun directe omgeving treffen. Slechts een deel van de
uitgeslotenen doet een beroep op het OCMW. De verklaring
van zij die er geen beroep op doen is ofwel omdat zij er geen
toegang toe hebben (het typische geval van de samenwonende die geen inkomsten meer heeft en die zich in een volledig
Synthèse de l’étude «De ervaringen van uitsluiting van werkloosheid» - 3
afhankelijke positie in zijn huishouden bevindt), ofwel omdat de personen de aanvraag voor zich uit schuiven tot zij
in een complete verarming terecht zijn gekomen. De enkele
gevallen van uitgesloten personen die in staat bleken om na
de uitsluiting autonoom te leven, beschikken over zeer grote
economische en relationele hulpmiddelen (erfenis, dotatie,
welwillende en ondersteunende omgeving enz.), wat hen tot
uitzonderingen maakt.
Een door grote onzekerheden
getekende toekomst
Hoewel toegang tot of de terugkeer naar stabiel voltijds werk
onwaarschijnlijk lijkt, wordt er met uiteenlopende vormen van
werk geëxperimenteerd. Maar als deze activiteiten tot patstellingen leiden is het risico op een complete uitsluiting zeer groot.
7) De ondervraagden gaan ervan uit dat standaardwerk voor
hen onbereikbaar is, zeker omdat zij al sinds geruime tijd
geen standaardwerk meer hebben gehad (sommigen zelfs
nooit). Zij worden op de arbeidsmarkt ook met selectiefenomenen geconfronteerd die in hun nadeel zijn en waartegen zij het niet alleen kunnen opnemen (bijvoorbeeld leeftijd of etnische afkomst). Deze verwijdering van werk lijkt
op achteruitgang want nog versterkt door de uitsluiting.
8) Parallel hiermee worden de ondervraagden aangespoord
om uiteenlopende vormen van activering te bekomen. Zij
experimenteren met allerlei strategieën om dit te bereiken,
ondanks de onmogelijkheid aanspraak te kunnen maken op
hulpvoorzieningen (zoals opleidingen) wegens de uitsluiting van de status van werkloze. Een groot aantal geïnterviewden werkt op één of andere manier (kleine klusjes, uitzendarbeid, artikel 60, hulp), maar dit werk blijft onstabiel,
onzeker, meestal slecht betaald en met weinig toekomstperspectieven.
9) Deze spanning tussen een onoverbrugbare afstand tot werk
en de wens om aan de arbeidsmarkt deel te nemen, is nefast.
De ervaring van onstabiel en onzeker werk zorgt voor het
risico op een groeiende onzekerheid en een steeds meer uitgesproken kloof tussen de professionele ambities en de mogelijkheid om deze te verwezenlijken en te laten erkennen.
Als er niet meer met de werkzaamheden die het alternatief
vormen voor stabiel en duurzaam werk kan worden geëxperimenteerd, ontaardt het risico op onzekerheid in een risico
op marginalisering en het zich buiten de maatschappij plaatsen. Nochtans blijven de uitgeslotenen zich manifesteren als
zijnde werkloos en actief.
3. Lessen en aanbevelingen
De resultaten die uit ons onderzoek naar voren kwamen, hebben
ons in staat gesteld een pakket van een dertigtal aanbevelingen
te selecteren (zie onderzoeksrapport) die gericht zijn op een bijstelling van het huidige activeringsbeleid, om er de meest schadelijke effecten van te corrigeren, of in het afbakenen van nieuwe
maatregelen die breekt met de activeringslogica zoals die nu is
bepaald, doorbreken. Tot slot vestigen we de aandacht op enkele
grote structurele pijlers in deze aanbevelingen:
1) De controle zoals de begeleiding organiseren, rond de erkenning en valorisering van de verschillende manieren om
naar werk te zoeken en werk te definiëren:
> De zoektocht naar werk mag niet tot een optelsom van
acties worden herleid, maar er moet rekening worden
gehouden (en hierover moet met de werklozen worden
gesproken) met de verschillende manieren en redenen
om naar werk te zoeken.
> Naast arbeid zijn er tal van activiteiten (al dan niet bezoldigde arbeidsactiviteiten) die de ervaring van de werklozen kneden en verrijken. Deze moeten als ondersteuning
voor de begeleiding worden ingezet.
> Dientengevolge moeten controle en begeleiding sterk
op elkaar worden afgestemd binnen gemengde teams of
functies.
2) Een waaier aan uiteenlopende statuten bedenken om een
antwoord te bieden op de heterogeniteit van de mogelijke
situaties en de manieren om deze te beleven en te bepalen:
> Werkaanbiedingen; hetgeen veronderstelt de relaties
met werkgevers aan te halen.
> Gesubsidieerd werk maar geen vernederend werk, en
dus beheerd binnen het kader van een specifiek programma.
> Buiten arbeid erkende activiteiten, als basis voor een
hernieuwd zelfvertrouwen en een toekomstige begeleiding.
> Een aanbod voor een alternatief persoonlijk inkomen,
als basis voor een minimale autonomie en mogelijkheid
tot handelen.
3) Milderen wat het traject, de doorverwijzingen en toeleidingen betreft en dus anticiperen op de gevolgen van de gevoerde acties en de uitwerking ervan op de individuen:
> Eraan werken de banden met de werklozen aan te halen,
zeker met de meest kwetsbare, en dit via een specifieke
begeleiding: die versterkt is, die rekening houdt met de
elementen in hun situatie en die steeds door eenzelfde
consulent wordt beheerd.
> Rekening houden met de structurele ongelijkheid (en de
stigmatisering) tegenover arbeid door de verwachtingen
en vereisten ten opzichte van werklozen aan te passen.
> De banden met de werklozen vrijwaren door waakzaam
te zijn voor het risico dat het instituut zelf wordt afgekeurd, wat op zijn beurt het risico op uitsluiting vergroot, het wantrouwen versterkt en wat door zich ervan
af te keren, ervoor zorgt dat de personen nog verder van
het werkloosheidsstatuut en werk zijn verwijderd.
4 - Synthèse de l’étude «De ervaringen van uitsluiting van werkloosheid»