Voor vrede en veiligheid - University of Tilburg

Voor vrede en veiligheid
Een onderzoek naar de constitutionele verhouding tussen artikel 90 en artikel
100 van de Grondwet.
Tycho Holleman, LL.B.
Hilvarenbeek, mei 2012
Voor vrede en veiligheid
Masterscriptie ter afsluiting van de master Rechtsgeleerdheid accent staats/bestuursrecht
Te verdedigen in het openbaar op 3 juli 2012 om 17 uur in zaal DZ10
Tilburg Law School, Tilburg University, Tilburg
Examencommissie
Mr. Dr. A. Kristic
Dr. G. Leenknegt
Student
Tycho Holleman, LL.B.
ANR
157205
Opleiding
Master Rechtsgeleerdheid, accent staats/bestuursrecht
Woorden
36.383
Datum
23 mei 2012
ii
“For the second time in the lives of most of us we are at war. Over and over
again we have tried to find a peaceful way out of the differences between
ourselves and those who are now our enemies. But it has been in vain. We
have been forced into a conflict. For we are called, with our allies, to meet the
challenge of a principle which, if it were to prevail, would be fatal to any
civilised order in the world.”
Koning George VI van Groot-Brittannië, Noord-Ierland en de Britse overzeesegebieden,
Keizer van India
(Toespraak uitgesproken tijdens de radio-uitzending bij het uitbreken van de oorlog met Duitsland op 3 september 1939.)
iii
iv
Voorwoord
En dan is het opeens zo ver: het einde van je studie komt in zicht. Na al die vakken die je in
de loop der jaren hebt gevolgd zweven de onderwerpen voor je scriptie door het hoofd, maar
een definitieve keuze wordt er niet makkelijker op. Vooral niet als je, net als ik, International
and European Public Law: accent Human Rights Law en Rechtsgeleerheid: accenten
Staats/bestuursrecht en Rechtsgeschiedenis doet. Maar juist vanuit dat perspectief hielp
professor Jacobs me met een onderwerp voor rechtsgeschiedenis: de verschillende gedachtes
over de verhouding tussen regering en parlement bij het staatsrecht der buitenlandse
betrekkingen door de tijd heen. Toen ik mij, voor het vak Leeronderzoek, aan het inlezen was
op dit onderwerp kwam ik ook het rapport van de Werkgroep Van Baalen tegen. En juist dat
rapport riep een aantal vragen bij me op, waarvan er één wordt uitgewerkt in deze scriptie.
Het vak Leeronderzoek liet mij voor het eerst kennis maken met wetenschappelijk onderzoek.
Helaas wat laat in de opleiding. Maar het sprak me meteen aan. Daarom heb ik ook zeer veel
plezier beleefd aan het maken van deze scriptie. Acht maanden lang heb ik onder begeleiding
van, vooral Anamarija Kristic, en Gert-Jan Leenknegt, gewerkt aan deze scriptie. Ik wil hun
bedanken voor de nuttige gesprekken en discussies en vooral voor het vele leeswerk.
David, Roland, Bram en Stefan hebben tijdens die acht maanden, en mijn hele studieperiode,
voor de nodige zeer welkome afleiding en plezier en vermaak gezorgd. Als ik hun niet had
waren mijn drie masters en het raadslidmaatschap naast elkaar niet gelukt. Verder moet het
van mijn hart dat beneden, in de woonkamer, de helft van de eettafel bezettend, toch de fijnste
werkplek is. Gelukkig stonden mijn ouders dat toe, inclusief de vele stapels boeken die ik heb
gebruikt voor deze scriptie.
Ook Chris Glerum heeft mij geholpen via het Scriptorium en ik wil Gon, collega-raadslid,
bedanken voor haar taalkundige blik op mijn scriptie. Daar heeft veel tijd en energie in
moeten gaan zitten in een niet altijd even makkelijke periode.
Door deze scriptie ben ik steeds geïnteresseerder geraakt in militaire operaties. Toen ik op 9
maar dit jaar ging lunchen met Niek Alofs op BZ en ik militairen op bezoek zag bij de SG,
werd ik me extra bewust van de praktijk achter mijn scriptie. De scriptie en dat bezoek hebben
mij gemotiveerd te gaan solliciteren bij Buitenlandse Zaken. En met succes. Als kersverse
„meester in de rechten‟ mag ik vanaf 16 juli dit jaar starten bij de Directie Veiligheidsbeleid,
afdeling crisisbeheersings- en vredesoperaties (DVB/CV) clusters Afrika en Midden-Oosten.
Ik ben benieuwd wat de praktijk mij leert over de uitkomsten van mijn scriptie.
Hilvarenbeek, 14 mei 2012
v
vi
Inhoudsopgave
Voorwoord
v
1 Inleiding
1.1
Algemeen
1.2
Probleemstelling
1.3
Onderzoeksdoel
1.4
Onderzoeksopzet
1.5
Onderzoeksmethode
1.6
Relevantie van het onderzoek
1.6.1 Wetenschappelijke relevantie
1.6.2 Maatschappelijke relevantie
1.6.3 Militaire relevantie
1.7
Theoretisch kader
1.8
Afbakening
1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
6
8
2 Betekenis van artikel 90 Grondwet
2.1
Inleiding
2.2
Grondwetsherziening 1983
2.2.1 Staatscommissie Cals/Donner
2.2.2 Wetsvoorstel en Memorie van toelichting
2.2.3 Voorlopig verslag commissie Tweede Kamer
2.2.4 Memorie van antwoord van de regering
2.2.5 Verdere behandeling
2.3
De internationale rechtsorde
2.3.1 Internationale rechtsorde in Grondwet 1953
2.3.2 Rechtsorde
2.3.3 Wie maken deel uit van de internationale rechtsorde?
2.3.4 Geldend recht
2.3.5 Conclusie
2.4
Bevordert de ontwikkeling
2.4.1 „Ontwikkeling‟
2.4.2 „Bevordert‟
2.4.3 Conclusie
2.5
De regering
2.5.1 Theoriën over machtenverdeling
2.5.2 Functie regering in Nederlands staatsbestel
2.5.3 Bevoegdheden voor de regering?
2.5.4 De Staten-Generaal en de buitenlandse betrekkingen
2.5.5 Conclusie
9
9
10
10
11
11
13
13
14
14
17
17
18
19
20
20
21
23
24
24
26
27
30
34
vii
2.6
Conclusie
34
3 Betekenis artikel 100 Grondwet
3.1
Inleiding
3.2
De aanloop naar artikel 100
3.3
Grondwetsherziening 2000
3.3.1 Voorstel van de regering
3.3.2 Parlementaire behandeling
3.4
Rol van de Staten-Generaal
3.5
De inzet van artikel 100
3.5.1 NAVO- en WEU-verplichtingen?
3.5.2 Beperkingen uit het tweede lid
3.6
Conclusie
37
37
37
39
39
41
42
48
49
50
51
4 De verhouding tussen artikel 100 en artikel 90 van de Grondwet
53
4.1
Inleiding
53
4.2
Internationale rechtsorde en het uitzenden van de krijgsmacht
53
4.2.1 Hoofdstuk VI: Oplossen internationale conflicten
54
4.2.2 Hoofdstuk VI en een half van het Handvest: peacekeeping
55
4.2.3 Gebruik van geweld en Hoofdstuk VII en VIII van het Handvest
55
4.2.4 Conclusie
56
4.3
„Bevordert de ontwikkeling‟ en „de inzet of ter beschikkinstelling van de
krijgsmacht ter handhaving of bevordering‟
56
4.3.1 „Ontwikkeling‟
57
4.3.2 „Bevordert‟
58
4.4
„De regering‟ en „de regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen‟61
4.5
Conclusie
66
5 De NRF-werkgroep en artikel 90 Grondwet
5.1
Inleiding
5.2
Werkgroep Van Baalen
5.2.1 Aanleiding voor instellen van de werkgroep
5.2.2 Het rapport
5.2.3 Reactie regering en behandeling Tweede Kamer
5.3
Verbreding reikwijdte
5.4
Positie Staten-Generaal en regering
5.4.1 Samenwerking regering en Tweede Kamer
5.4.2 Rol Eerste Kamer bij uitzenden krijgsmacht
5.5
Conclusie
69
69
69
69
70
72
73
75
75
84
87
viii
6 Conclusie
6.1
Bevindingen
6.2
Instemmingsrecht Tweede Kamer nader bezien
6.3
Tot slot…
89
89
90
95
Afkortingen
97
Literatuurlijst
98
Jurisprudentie
106
Parlementaire stukken
107
ix
x
1
Inleiding
1.1
Algemeen
In de huidige wereld vervagen de grenzen tussen staten steeds meer. Om de Nederlandse
vitale belangen intern veilig te kunnen stellen, zijn goede relaties met andere landen van groot
nationaal belang, in enge zin.1 Voor economische stabiliteit in ons eigen land, is de vrede en
veiligheid in de wereld ook van groot belang. Het ultieme instrument van een staat om deze
vrede en veiligheid te bewerkstelligen, is de krijgsmacht (artikel 97 Gw). De inzet van de
krijgsmacht is niet alleen de eigen belangen te behartigen en goodwill in de internationale
gemeenschap te creëren, maar ook een veiligere wereld te bewerkstelligen. Deze veiligere en
geordende wereld is het nationale belang in brede zin.2
Nederland kreeg in het jaar 2011 het verzoek om en deed mee aan aan de volgende
crisisbeheersings- en vredesoperaties: verlenging van de militaire bijdrage aan de EU-geleide
troepenmacht in Bosnië-Hercegovina (operatie EUFOR Althea)3, Uitvoering VN
Veiligheidsraad resolutie 1973 inzake Libië,4 een bijdrage aan de piratenbestrijding5 en de
United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMIS).6
Vooral sinds het einde van de Koude Oorlog zijn crisisbeheersings- en vredesoperaties een
belangrijk onderdeel van de buitenlandse politiek van Nederland gaan vormen. Voor
Nederland is het niet alleen van belang om de internationale vrede en veiligheid te
stabiliseren, maar ook gaat het om de levens van „onze jongens en meisjes‟ die uitgezonden
worden. In het parlement is het ter beschikking stellen of uitzenden van de krijgsmacht ter
bevordering of handhaving van de internationale rechtsorde ook vaak onderwerp van debat.
Tijdens het debat over de Kunduz-missie gaf Stef Blok (VVD) treffend weer waarom het
parlement het van belang vindt over crisisbeheersings- en vredesoperaties te debatteren:
“We praten vandaag over een van de lastigste beslissingen die een parlementariër kan nemen, want de uitzending van
Nederlanders naar gevaarlijke gebieden kan mogelijk leiden tot slachtoffers; gewonden, maar ook doden. (..) Tegelijkertijd
realiseren wij ons dat ook een beslissing om niet te gaan tot slachtoffers kan leiden. Slachtoffers onder de bevolking in
conflictgebieden, Afghanistan in dit geval, of slachtoffers in Nederland, omdat een conflictgebied een uitvalsbasis kan
worden voor terroristische aanslagen die ook Nederland kunnen treffen.”
“Het ging altijd om onoverzichtelijke situaties, om een gevaarlijk gebied en er was nooit een garantie vooraf voor het succes
van de missie. Bij geen van die missies was de ambitie vooraf om in een paar jaar een soort Zwitserland of Luxemburg te
creëren. Wel was de ambitie vooraf om een einde te maken aan de ergste verschrikkingen van het conflict en om een basis te
leggen voor de wederopbouw. Terugkijkend op de eerdere missies die Nederland heeft vervuld en op de belangrijke rol die
dappere Nederlandse mannen en vrouwen daarbij hebben kunnen vervullen, kunnen we gelukkig constateren dat Nederland
vaak een belangrijke bijdrage heeft kunnen leveren aan die wederopbouw.”7
1
Defensie 2005, p. 35.
Defensie 2005, p. 35; Besselink 2001, par. 9.
3
Kamerstukken II, 2010-2011, 29.521, nr. 156.
4
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.623, nr. 6.
5
Kamerstukken II, 2010-2011, 29.521, nr. 168.
6
Kamerstukken II, 2011-2012, 29.521, nr. 172.
7
Handelingen II, 2010-2011, 45, p. 4-1.
2
1
Hierbij valt op dat de heer Blok het heeft over door het parlement te nemen beslissingen over
de uitzending van de krijgsmacht. De politiemissie naar Kunduz heeft politiek gezien heel wat
stof doen opwaaien, vooral omdat de gedoogpartner van het toen zittende kabinet, de PVV, en
de grootste oppositiepartij, de PvdA, weigerden om deze missie te steunen. GroenLinks, D66
en de ChristenUnie waren nodig voor een meerderheid. Deze partijen gebruikten deze positie
om garanties van het kabinet te vragen.8 Uiteindelijk leidde dit ertoe dat een motie ingediend
door de PvdA om de missie tegen te houden, werd verworpen door 100 van de 150
Kamerleden.9
1.2
Probleemstelling
Artikel 100 Gw gaat over de parlementaire betrokkenheid bij crisisbeheersings- en
vredesoperaties. De Staten-Generaal krijgt van de regering vooraf inlichtingen over deze
operaties. Een instemmingsrecht voor de Staten-Generaal werd niet in de Grondwet
opgenomen, omdat dit niet zou passen binnen de bestaande constitutionele verhoudingen waar
in de regering regeert en de Staten-Generaal controleert.10
Toch bestaat er in de praktijk onduidelijkheid over de parlementaire rol bij crisisbeheersingsen vredesoperaties. Daarom stelde de Tweede Kamer in 2006 de NRF-werkgroep in. De
werkgroep concludeerde dat in de Grondwet een instemmingsrecht voor de Staten-Generaal
zou moeten worden opgenomen, omdat het daar nu feitelijk in de politieke praktijk al op zou
neerkomen.11 Aan de hierboven genoemde voorbeelden zagen we al dat de gedachte leeft dat
de Tweede Kamer een instemmingsrecht heeft bij crisisbeheersings- en vredesoperaties. Ook
in literatuur wordt bepleit een medebeslissingsrecht in artikel 100 Gw op te nemen.12
In artikel 90 Gw staat echter dat het de regering is die de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde dient te bevorderen. De Staatscommissie Grondwet vroeg zich in 2010 af of deze
taakstelling uit artikel 90 Gw alleen tot de regering is gericht of over het algemeen tot de
overheid. De conclusie was dat het een taak van de regering is.13 Deze vraag wordt des te
interessanter als de Tweede Kamer een instemmingsrecht krijgt bij crisisbeheersings- en
vredesoperaties. Past dit dan wel binnen de bestaande constitutionele verhoudingen?
Uit verschillende bronnen wordt duidelijk dat er een verband is tussen artikel 100 en artikel
90 van de Grondwet.14 De terminologie uit de beide artikelen spreekt daar ook voor. Beide
artikelen gaan namelijk over het handhaven of bevorderen van de internationale rechtsorde.
Alleen al vanwege deze terminologische overeenkomst in beide grondwetbepalingen
veronderstel ik een relatie tussen beide artikelen.
8
Handelingen II, 2010-2011, 45, p. 4-17; Kamerstukken II, 2010-2011, 27.925, nr. 423.
Kamerstukken II, 2010-2011, 27.925, nr. 421.
10
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p.5.
11
Kamerstukken II, 2005-2006, 30.162, nr. 3, p. 8, p. 69.
12
Zie hier voor onder andere Bovend’Eert 2008, p. 29; Bovend’Eert 1998, p. 1599; Besselink 2001, p. 173.
13
Staatscommissie Grondwet 2010, p. 106-107.
14
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 2; Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3,
p. 4; Besselink 2005, onder inleiding; AIV 2007, bijlage II; Commissie Davids 2010, p. 404; Defensie 2005, p. 3132, Kristic 2012, p. 17.
9
2
Door een aanpassing van artikel 100 Gw zoals hierboven besproken, zou er een botsing
kunnen optreden met artikel 90 van de Grondwet. Want, als de regering verantwoordelijk is
voor de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde en als de Tweede
Kamer een gedeelte van die verantwoordelijkheid ter besluitvorming voor zich krijgt, wie is
dan eindverantwoordelijk voor de bedoelde taakstelling in artikel 90 Grondwet op dat
onderdeel? Hier zit dus mogelijk een staatsrechtelijk probleem.
De Grondwet is het belangrijkste document in het constitutionele bouwwerk van Nederland.
Nederland is een democratische rechtsstaat, wat onder andere inhoudt dat ook de overheid
zich aan het recht moet houden. Dat de Grondwet een belangrijk document is, kan ook
worden afgeleid uit de herzieningsprodedure uit de artikelen 137 tot en met 142 Gw, waarin
een zware procedure is vastgelegd. Het is belangrijk dat de overheid zich aan het recht houdt.
Daarom moeten de artikelen uit de Grondwet ook samen een consistent geheel vormen, zodat
deze niet voor meerdere interpretaties vatbaar zijn. Daarom is het van belang te bekijken wat
een wijziging van artikel 100 Gw, zoals voorgesteld door de NRF-werkgroep, staatsrechtelijk
betekent voor de uitleg van artikel 90 Gw.
Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag die uit deze probleemstelling voortvloeit is Wat zou een
instemmingsrecht voor de Tweede Kamer, over de inzet van de krijgsmacht buiten de grenzen
van het Koninkrijk, in artikel 100 Grondwet veranderen aan de betekenis en bevoegdheden
van artikel 90 Grondwet?
1.3
Onderzoeksdoel
Het rapport van de NRF-werkgroep (hierna de werkgroep) en de aanbevelingen van de
werkgroep worden als startpunt gebruikt in dit onderzoek. In het rapport van de werkgroep
wordt geen aandacht besteed aan de mogelijke consequenties die het opnemen van een
instemmingsrecht van de Tweede Kamer met zich mee kan brengen voor de constitutionele
verhoudingen. De uitkomst van deze scriptie zal kunnen helpen bij de afweging of het wel of
niet verstandig is een voorstel zoals onder andere de werkgroep dat heeft gedaan over te
nemen in de Grondwet. Uiteindelijk moet de Grondwet een logisch geheel blijven vormen, en
daarom is een onderzoek naar de vernieuwde verhouding bij een mogelijke wijziging van
artikel 100 Gw ten opzichte van artikel 90 Gw ook nodig voor een goede beoordeling en
afweging.
1.4
Onderzoeksopzet
Om tot de beantwoording van de hoofdvraag te komen zal deze scriptie worden opgedeeld in
vier deelvragen. In hoofdstuk 2 komt aan bod wat de betekenis van artikel 90 Gw precies is en
of daar bevoegdheden voor de regering uit voortvloeien. Immers, om er achter te komen of de
betekenis van artikel 90 Gw verandert, moet eerst de huidige betekenis van dat artikel helder
3
zijn. In dit hoofdstuk zal ook kort een parlementaire geschiedenis van artikel 90 worden
geschetst.
In hoofdstuk 3 komt aan de orde wat de betekenis van artikel 100 Gw nu inhoudt. Ook wordt
hier kort ingegaan op de grondwetsherziening van het jaar 2000. Aan twee aspecten wordt in
dit hoofstuk vooral aandacht besteed: ten eerste waarom uit artikel 100 Gw geen
instemmingsrecht voor het parlement kan worden afgeleid en ten tweede welke soorten
militaire operaties onder dat artikel vallen.
Vervolgens ga ik in hoofdstuk 4 in op de verhouding tussen artikel 90 en 100 Gw. Het gaat
hier dan om de constitutionele verhoudingen. De structuur die in artikel 90 is gevonden, wordt
in dit hoofdstuk op artikel 100 toegepast om te bekijken of deze twee artikelen logisch tot
elkaar in verhouding staan.
Hoofdstuk 5 behandelt de vraag waarom de werkgroep een constitutioneel vastgelegd
instemmingsrecht voor de Tweede Kamer adviseert voor crisisbeheersings- en vredesoperaties
en wat zo‟n instemmingsrecht in staatsrechtelijke zin zou betekenen voor de verhouding
tussen artikel 100 en 90 Gw zoals in hoofdstuk 4 besproken. Vervolgens zal in hoofdstuk 6
een conclusie worden getrokken en een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag.
1.5
Onderzoeksmethode
Op de eerste plaats zal de beantwoording van de eerste twee deelvragen hoofdzakelijk
plaatsvinden door een literatuuronderzoek. De bronnen die hierbij worden gehanteerd bestaan
primair uit kamerstukken. Verder zullen ook secundaire literatuurbronnen worden gebruikt.
Uiteindelijk zal door het literatuuronderzoek een beeld moeten worden gevormd van de te
beantwoorden vragen onder andere door interpretatie en analyse van de teksten
(hermeneutische methode).
De laatste twee deelvragen zijn minder beschrijvend van karakter. Behalve enkele
literatuurbronnen om het een en ander te verduidelijken, zal hier vooral gebruik worden
gemaakt van onder andere de antwoorden en de gebruikte bronnen in de eerste twee
deelvragen te reconstrueren en interpreteren, waardoor uiteindelijk ook op deze laatste
deelvragen een antwoord kan worden gegeven.
1.6
Relevantie van het onderzoek
1.6.1 Wetenschappelijke relevantie
Het doel van wetenschappelijk onderzoek is om nieuwe kennis te krijgen. Het bekijken of de
wijziging van artikel 100 Gw past binnen het huidige rechtssysteem zou een juridischdogmatisch onderzoek opleveren. Daarom ga ik in dit onderzoek in op wat de wijziging zou
betekenen voor het huidige rechtssysteem, en dan met name voor de huidige verhouding
tussen artikel 90 en 100 van de Grondwet. Tot nu toe zijn er geen artikelen of boeken
4
verschenen over deze verhouding, zoals eerder aangegeven. Door in dit onderzoek in te gaan
op de constitutionele verhouding tussen artikel 90 en 100 Gw levert dit nieuwe kennis op.
1.6.2 Maatschappelijke relevantie
De Grondwet wordt niet zomaar gewijzigd. Dat wordt duidelijk uit de procedure voor een
grondwetsherziening zoals die is beschreven in de artikelen 137 tot en met 142 Grondwet. Het
is een zware procedure die in twee lezingen door de Staten-Generaal wordt behandeld,
waarbij in de tweede lezing het voorstel met tweederde meerderheid moet worden
aangenomen. Als de wijziging van artikel 100 gaat plaatsvinden zoals de werkgroep heeft
voorgesteld, is het goed om van tevoren de mogelijke constitutionele problemen in kaart te
brengen. Artikel 90 Gw is een van de artikelen die mogelijk beïnvloed kan worden door deze
geadviseerde wijziging. De waarde van dit onderzoek is te bekijken of de Grondwet nog een
logisch en geordend geheel blijft als dit voorstel het in de toekomst zou halen. Als de
wijziging van artikel 100 verstrekkende gevolgen heeft voor artikel 90 kan dit een extra
element opleveren in het parlementair en maatschappelijk debat.
1.6.3 Militaire relevantie15
Dit onderzoek kan ook voor militairen zelf en de militaire organisatie van belang zijn. Dat de
besluitvorming militairen zelf raakt, en vooral de tijd vanaf het onderzoek totdat er een
definitief besluit ligt, blijkt onder andere uit het boek van Niels Roelen.16 Duidelijkheid over
wie wanneer een besluit kan nemen, en wat er kan worden veranderd, is voor militairen zelf
dus van belang.
Maar ook voor de regering als opperbevelhebber van het leger (artikel 97 lid 2 Gw) is dit
onderzoek van belang. Rondom de voorbereiding op besluitvorming is tegenwoordig een
politieke praktijk gegroeid, welke onder andere in een toetsingskader is vastgelegd.17 Als de
Tweede Kamer meer zeggenschap gaat krijgen, zou het kunnen dat de huidige procedures
moeten worden aangepast, doordat bijvoorbeeld de Tweede Kamer voorwaarden kan
scheppen. In dat geval is het ook van belang voor internationale en bondgenootschappelijke
besluitvorming, zoals in de NAVO. Want waar liggen immers eventueel de voorbehouden?
Een verandering in artikel 90 Gw kan vanuit dit oogpunt dus van belang zijn.
Verder kan deze wijziging gevolgen hebben voor het militair-strategisch en operationeel
niveau. Militair-strategen werken nu de operationale aspecten van een crisisbeheersings- of
vredesoperatie uit. Als de Tweede Kamer, die minder kennis heeft over operationale aspecten
van een militaire strategie, hier wel besluiten over mag nemen, kan dit ook consequenties
hebben voor het werk van militair-strategen. Zij moeten dan het besluit van de Tweede Kamer
meenemen. Dit alles maakt dit onderwerp ook van belang voor de krijgsmacht zelf. In de
15
Naar voorbeeld van Ducheine 2008, p. 7-8.
Roelen 2009, p. 19-20.
17
Op dit toetsingskader wordt in hoofdstuk 3 nog uitgebreid ingegaan.
16
5
doctrine van de Koninklijke Landmacht is daarom ook aandacht besteed aan de politieke
besluitvormingsprocedure.18 Deze zou dan ook mogelijk moeten worden aangepast en
bijgesteld.
1.7
Theoretisch kader
Deze scriptie wordt geschreven binnen het accent staats- en bestuursrecht van de
masteropleiding Rechtsgeleerdheid. Op de eerste plaats wordt deze scriptie daarom in een
staatsrechtelijk perspectief geplaatst. Het staatsrecht is het recht waar ambten worden
geconstitueerd, waarin de verhoudingen tussen verschillende organen wordt geregeld en
waarin de verhouding tussen de organen en de bevolking wordt geregeld. De Grondwet is een
belangrijk document voor het vastleggen van de staatsorganisatie.
Omdat ik in deze scriptie de verhouding tussen twee artikelen uit de Grondwet ga vergelijken
en vervolgens beschrijf wat er gebeurt als een van die twee artikelen wordt aangepast, is het
nodig om criteria te hebben aan de hand waarvan ik kan toetsen of de verandering van artikel
100 Gw nog een geordend geheel van het staatsrecht met zich meebrengt.
Hans Kelsen schreef dat een norm, zoals ook grondwetsartikelen zijn, uit twee dimensies
bestaan. Op de eerste plaats een institutionele en op de tweede plaats een materiële. Op beide
dimensies ga ik de verhoudingen tussen deze artikelen vergelijken.
Institutionele dimensie
De institutionele dimensie kan worden onderzocht aan de hand van drie functies die
Kortmann aan het staatsrecht toedicht: de constituerende, attribuerende en de regulerende
functie.19 De constituerende functie houdt in dat er ambten worden ingesteld of
geconstitueerd. Maar zowel in artikel 90 als in artikel 100 Gw worden geen ambten
geconstitueerd waardoor we deze functie in het verdere onderzoek kunnen overslaan. De
institutionele dimensie beantwoordt de hoe- en de wie-vraag; daarvoor kunnen de
attribuerende en regulerende functies mogelijk wel interessant zijn.
Attribuerende functie
De attribuerende functie kent nieuwe bevoegdheden toe aan de geconstitueerde ambten. Voor
het bestaan van een overheidsbevoegdheid moet er op een bepaalde manier sprake zijn van
attributie, waarbij een ambt geen bevoegdheden aan zich zelf kan attribueren.20 Ook wanneer
bijvoorbeeld aan een ambt een taak wordt toebedeeld in de Grondwet of een andere wet, kan
18
Koninklijke Landmacht 1999, p. 136-143 en Defensie 2005, p. 41.
Kortmann 2005, p. 21.
20
Kortmann 2005, p. 35.
19
6
dit een geattribueerde bevoegdheid inhouden.21 Immers, als een orgaan een taak meekrijgt
maar geen bevoegdheden heeft om de taak mee uit te kunnen voeren, is de taak een lege
huls.22
Regulerende functie
De regulerende functie heeft te maken met het binnen grenzen houden van de
overheidsmacht. Een element van de regulerende functie wordt daarbij gevormd door de trias
politica.23 De trias is een uitwerking van de idee van machtenscheiding en machtenverdeling
over verschillende ambten. In Nederland werd aansluiting gezocht bij het model dat
Montesquieu heeft ontworpen.24 Dit houdt in dat de wetgevende macht, de uitvoerende macht
en de rechtsprekende macht in de triasleer aan drie verschillende ambten worden
geattribueerd. Het Nederlandse systeem wordt gekenmerkt door checks and balances, die ook
door Montesquieu belangrijk werden gevonden. Op die manier kan een ambt niet de absolute
macht in zijn functie uitoefenen. Artikel 90 en 100 Gw gaan over de regering en de StatenGeneraal. Uit de triasleer laat ik daarom in deze scriptie de rechterlijke macht buiten
beschouwing.
In Nederland is de verhouding tussen regering en Staten-Generaal gebaseerd op de
vertrouwensregel en het ontbindingsrecht. Dat houdt onder andere in dat een regering niet kan
aanblijven als het vertrouwen in de regering bij een meerderheid van de Tweede of Eerste
Kamer is weggevallen. De vertrouwensregel is een voortvloeisel uit de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid (artikel 42 tweede lid Gw). Dat betekent dat de regering en de
afzonderlijke ministers verantwoording dienen af te leggen aan de Staten-Generaal en dat dus
ook de Staten-Generaal daarmee de regering controleert. Ook artikel 68 Gw is daarvoor van
belang. Via dat artikel hebben leden van de Staten-Generaal recht om inlichtingen te vragen
aan de regering, waardoor zij hun controlerende taak kunnen uitoefenen. Via artikel 81 Gw
vormen de Staten-Generaal en de regering samen de wetgevende macht. De uitvoerende
macht is in artikel 42 eerste lid en 45 derde lid Gw geattribueerd aan de regering.
Ook constitutionalisme is een belangrijk onderdeel van de regulerende functie.
Constitutionalisme houdt in dat handelingen van de overheid moeten zijn gebaseerd op het
recht, juist omdat dit recht ook wordt gecreëerd in een democratisch proces. Als onderdeel
daarvan wordt gezien dat verschillende overheidsbevoegdheden over verschillende ambten
worden verdeeld, op basis van de constitutie.25 Zo wordt voorkomen dat de staatsmacht in één
persoon terecht komt. Aangezien in Nederland de Grondwet een belangrijk onderdeel vormt
van de constitutie moet grote waarde worden toegekend aan de wijze waarop in de Grondwet
de overheidsbevoegdheden worden verdeeld.
21
Zie hier voor Burkens e.a. 2006, p. 72.
Kortmann 2005, p. 38
23
Kortmann 2005, p. 49.
24
Burkens e.a. 2006, p. 107; Kortmann 2005, p. 49.
25
Kortmann 2005, p. 42.
22
7
Materiële dimensie
In deze dimensie gaat het meer om wat een grondwettelijke norm de overheid opdraagt om te
doen, kortom de wat-vraag. Via de grondwetsgeschiedenis en literatuur probeer ik daar voor
beide artikelen achter te komen. Hier is tevens van belang of en in hoeverre een
grondwetsartikel regulatief van aard is.26 Bepalingen van regulatieve aard geven aan dat een
ambt een taak heeft en geven een richting aan in welke zin die taak moet worden uitgeoefend.
1.8
Afbakening
Vanwege de beperkte omvang van deze scriptie zal geen extra aandacht worden besteed aan
de internationale aspecten van de besluitvorming over crisisbeheersings- en vredesoperaties.
Ook zal geen aandacht worden besteed aan het gemeenschappelijk veiligheids- en
defensiebeleid van de EU.
26
Besselink 2001, par. 10.
8
2
Betekenis van artikel 90 Grondwet
2.1
Inleiding
Artikel 90 Grondwet (Gw) luidt als volgt:
De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, zal eerst de betekenis van artikel 90 zelf
duidelijk moeten worden. De deelvraag die in dit hoofdstuk centraal staat is: Wat is de
betekenis van artikel 90 van de Grondwet en welke bevoegdheden van de regering vallen
onder het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde?
Op de eerste plaats zal ik in paragraaf 2.2 kijken naar de reden waarom artikel 90 in de
Grondwet is gekomen en een korte parlementaire geschiedenis schetsen van dit artikel.
Daarna ontleed ik het artikel door in te gaan op de verschillende bestanddelen ervan. Daarbij
werk ik het artikel van achter naar voren af, en begin in paragraaf 2.3 derhalve bij de uitleg
wat onder „internationale rechtsorde‟ moet worden verstaan. Als niet duidelijk is wat de
internationale rechtsorde is, is het ook moeilijk te behandelen hoe de ontwikkeling daarvan
kan worden bevorderd. Omdat de ontwikkeling van de internationale rechtsorde in 1953 in de
Grondwet werd opgenomen (artikel 58)27, zal ik ook naar die grondwetsherziening kijken om
de bedoeling ervan te achterhalen en deze wijzigingin een historisch perspectief te plaatsen.
Uiteindelijk zal tot een meer algemene omschrijving van „internationale rechtsorde‟ worden
gekomen.
Het volgende element is „bevordert de ontwikkeling‟. Daarbij wordt in paragraaf 2.4 eerst kort
geschetst hoe ontwikkeling moet worden verstaan en vervolgens hoe deze wordt bevorderd.
Omdat uit de tekst zal blijken dat dit artikel een discretionaire bevoegdheid bevat, zal ook kort
worden gekeken naar de verschillende gedachtes over hoe met deze bevoegdheid om te gaan.
Vervolgens ga ik in op „de regering‟ in paragraaf 2.5. Daarbij komt aan de orde waarom de
taak bij de regering is gelegd, onder andere vanuit de idee van de machtenverdeling. Ook de
taak die de regering in de Nederlandse constitutie heeft komt hier aan de orde. Daarnaast
wordt hier ingegaan op de vraag of de regering uit artikel 90 bevoegdheden kan aflezen, en zo
ja welke. Uiteindelijk wordt het hoofdstuk afgesloten met een conclusie in paragraaf 2.6.
27
Artikel 58 Grondwet voor de herziening van 1983 luidde: (1). De Koning heeft het opperbestuur der
buitenlandse betrekkingen. (2). Hij bevordert de ontwikkeling der internationale rechtsorde.
9
2.2
Grondwetsherziening 1983
2.2.1 Staatscommissie Cals/Donner
Voorafgaand aan de grondwetsherziening van 1983 heeft de Staatscommissie-Cals/Donner
advies uitgebracht aan de regering. In het voorstel tot wijziging van de Grondwet inzake
bepalingen van de buitenlandse betrekkingen schrijft de regering dat zij het advies van de
Staatscommissie in belangrijke mate heeft gevolgd.28 Daarom zal ik hier eerst de achtergrond
schetsen van het advies van de Staatscommissie en wat het advies inhield.
Een van de redenen om de Grondwet in 1983 te herzien is dat vele bepalingen nog stammen
uit de tijd van de grondwetsherziening van 1848 en nog steeds het stempel droegen van de
toenmalige veranderingen.29 In de loop der tijd heeft zich staatskundig gewoonterecht
ontwikkeld dat aan de bepalingen in de Grondwet een heel andere uitleg zou kunnen geven.
De Staatscommissie heeft niet voor ogen om van de Grondwet „een volledige en uitputtende‟
regeling van staatsorganisatie te maken met bepalingen die alle mogelijke
overheidsbevoegdheden zouden behandelen.30
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Staatscommissie het volgende artikel voorstelt
rondom het buitenlands beleid:
Artikel 72 lid 1 Het buitenlands beleid wordt gevoerd door de regering.
31
Verder stelt de Staatscommissie voor om hier de term „regering‟ te noemen, in plaats van
„Koning‟, die voor 1983 wel werd gebruikt.32 Dit hangt samen met het nieuwe gebruik van de
termen Koning‟ en „regering‟. De Staatscommissie wil de term „Koning‟ alleen nog laten
gebruiken voor zaken rondom erfopvolging, het nemen van Koninklijke Besluiten (al dan niet
door de regering) en Koning als term voor de regering, die valt onder de ministeriële
verantwoordelijkheid.33 Voor het buitenlands beleid zou het te ver strekken om nog door de
Koning te laten geschieden, en eventueel tot onnodige onduidelijkheden kunnen leiden. De
Staatscommissie ziet het buitenlands beleid namelijk als een zelfstandige activiteit van de
regering, naast het uitvoeren van wetten en voorstellen van wet doen aan de StatenGeneraal.34
Interessant verder nog te vermelden is dat de oude bepaling35, over de bevordering van de
internationale rechtsorde, als voorstel wordt geschrapt door de Staatscommissie. Zij
overweegt daarbij dat het buitenlands beleid niet alleen gaat om de internationale kant, maar
ook doeleinden nastreeft als het behartigen van nationale vitale belangen of die van
28
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 3, p. 6.
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 17.
30
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 20.
31
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 180-181.
32
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 37.
33
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 36.
34
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 34.
35
Artikel 58 Grondwet voor de herziening van 1983 luidde: (1). De Koning heeft het opperbestuur der
buitenlandse betrekkingen. (2). Hij bevordert de ontwikkeling der internationale rechtsorde.
29
10
bondgenootschappen.36 De term buitenlands beleid zou het geheel daarom meer compleet
maken.
2.2.2 Wetsvoorstel en Memorie van toelichting
Op 30 mei 1978 dient de regering het wetsvoorstel in “Verklaring dat er grond bestaat een
voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de
buitenlandse betrekkingen”.37 In de MvT schrijft de regering dat zij het voorstel van de
Staatscommissie over het artikel rondom het buitenlands beleid niet overneemt.38 De regering
motiveert dit met twee argumenten. Op de eerste plaats vindt zij dat naast het voorstel van de
Staatscommissie tot een algemene bepaling over de regering en over de ministeriële
verantwoordelijkheid, een specifiek artikel voor het buitenlands beleid overbodig is.39 Dit zou
namelijk logischerwijze onder de bevoegdheid van de regering vallen. Maar ook vreest de
regering dat het artikel grenzen zou kunnen stellen aan de wetgevende bevoegdheid van de
Staten-Generaal, en dat terwijl de Staten-Generaal juist in de loop der tijd meer bevoegdheden
heeft gekregen op het gebied van de buitenlandse betrekkingen.40
De regering heeft er ook geen problemen mee de bepaling uit de Grondwet van 1953 over de
bevordering van de internationale rechtsorde, te laten vervallen:
“De traditie van Nederland mede te werken aan de bevordering van de internationale rechtsorde zal
ook zonder zulk een bepaling ongetwijfeld worden voortgezet. Daarnaast moeten ook andere
doeleinden, zoals de behartiging van nationale en bondgenootschappelijke belangen alsmede de
bevordering van het welzijn der wereldbevolking, bij het buitenlands beleid in het oog worden
gehouden. Er is naar ons oordeel noch aanleiding om al deze doeleinden - met grote kans op
41
onvolledigheid -te vermelden, noch reden om slechts een of enkele daarvan te noemen.”
Aldus motiveert de regering het door haar gedane voorstel rondom de grondwetsherziening
bij het staatsrecht der buitenlandse betrekkingen.
2.2.3 Voorlopig verslag commissie Tweede Kamer
Uit de behandeling van het wetsvoorstel in de bijzondere commissie belast met het
voorbereidend onderzoek van de voorstellen voor een nieuwe Grondwet blijkt dat de
argumenten uit het voorstel van de regering niet alle fracties kunnen overtuigen.42 De PvdA
valt het op dat Buitenlandse Zaken als een van de weinige ministeries geen eigen
grondwetsartikel meer heeft in het voorstel, en vraagt zich af of het bestaansrecht voor het
ministerie van Buitenlandse Zaken er nog wel is. De PvdA geeft daar mee aan liever een
36
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 181.
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 1.
38
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 3, p. 6.
39
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 3, p. 9.
40
Idem.
41
Idem.
42
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6.
37
11
bepaling omtrent de buitenlandse betrekkingen in de Grondwet terug te willen zien. De partij
is het wel eens met het argument van de regering dat de controle- en
wetgevingsbevoegdheden van de Staten-Generaal niet moeten worden ingeperkt, maar maakt
zich zorgen om de grenzen van rechterlijke toetsing op dit beleidsterrein, doordat er geen
duidelijke bevoegdheidsverdeling zou zijn.43 Ook het CDA verwijst naar deze problematiek.
De PvdA vindt de argumentatie rondom het laten vervallen van de zorgplicht voor de
internationale rechtsorde zwak en laconiek en bovendien bevreemdt het de PvdA dat interne
zorgplichten wel worden gecodificeerd en de enige externe zorgplicht vervalt.44 De PvdA
vindt dat de regering best een algemene zorgplicht kan opnemen, waarbij het argument van
willekeur niet uit te sluiten valt, zonder dat ook de nationale belangen en belangen van
bondgenoten in zo‟n artikel moeten worden geformuleerd, zoals de regering heeft betoogd.
Het welzijn van de wereldbevolking kan bijvoorbeeld onder de bevordering van de
internationale rechtsorde vallen, vooral nu een belangrijk deel van het nationaal inkomen,
volgens de PvdA, voor ontwikkelingssamenwerking is, wat overigens bij het tot stand komen
in 1953 van de zorgplicht nog niet in deze mate het geval was.45 Mondiale solidariteit zou
volgens de commissieleden van de PvdA “blijvend doel van het regeringsbeleid” moeten
blijven.46
Het CDA vraagt zich juist af, door geen algemene bepaling voor het buitenlands beleid op te
nemen in de Grondwet, “wie de Staat naar buiten toe vertegenwoordigt, aan wie de
verdragsluitende bevoegdheid toekomt en waar hiervan de constitutionele verankering te
vinden is”.47 Deze bepaling zou dan volgens het CDA ook de andere doeleinden kunnen
omvatten van “behartiging van nationale en bondgenootschappelijke belangen alsmede de
bevordering van het welzijn van de wereldbevolking” met name nu Nederland de strijd ten
gunste van de mensenrechten met kracht steunt.48 De VVD voegt daar nog aan toe dat het
handhaven van de externe zorgplicht laat zien hoeveel waarde Nederland hecht aan “een
internationaal bestel gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen”, waar onder de term
internationale rechtsorde overigens meer elementen kunnen vallen dan die de regering
noemt.49
Ook het GPV maakt zich druk om de bevoegdhedenverdeling.50 Vanuit de Nederlandse
traditie vindt het GPV het noodzakelijk te vermelden wie Nederland naar buiten toe
vertegenwoordigt. Nederland moet als één naar buiten op kunnen treden en daar mag dus geen
onduidelijkheid over bestaan. Voorts deelt het GPV niet de angst van de regering dat als de
regering constitutioneel het buitenlands beleid mag voeren, de Staten-Generaal beperkt wordt
43
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 5.
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6, de PvdA doelt hier op de sociale grondrechten
waarin diverse zorgplichten voor de overheid werden opgenomen zoals bevordering van voldoende
werkgelegenheid, bestaanszekerheid, spreiding van welvaart, bewoonbaarheid het leefmilieu, de
woongelegenheid en de bevordering van de volksgezondheid.
45
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6.
46
Idem.
47
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 5.
48
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6.
49
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 8.
50
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6.
44
12
in haar taak bij onder andere de voorbereiding van het buitenlands beleid, want “de huidige
constitutionele bepalingen verzetten zich niet tegen zo‟n rol”.51
2.2.4 Memorie van antwoord van de regering
In de Memorie van antwoord blijft de regering bij haar standpunt dat een toewijzing van de
bevoegdheid voor het buitenlands beleid overbodig is. 52 Daarbij verwijst de regering onder
andere naar andere zorgplichten en bevoegdheden uit de oude Grondwet die voorgesteld
worden om te vervallen, zoals het oppergezag van de Koning over de krijgsmacht.53
Om niet de verwarring te wekken dat Nederland niet meer zou meewerken aan de bevordering
van de internationale rechtsorde, heeft de regering wel in heroverweging het voorstel gedaan
om een artikel over deze externe zorgplicht op te nemen:
Artikel 5.2.0 Bij het voeren van het buitenlands beleid bevordert de regering de ontwikkeling van de
54
internationale rechtsorde.
2.2.5 Verdere behandeling
Na de wijziging van het voorstel van de regering is de commissie van de Tweede Kamer
tevreden met het resultaat.55 Tijdens de plenaire behandeling in de Kamer wordt nog wel een
amendement ingediend om het artikel zo te veranderen dat „buitenlands beleid‟ wegvalt uit
het voorgestelde artikel van de regering, zodat het bevorderen van de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde niet alleen bij het buitenlands beleid nagestreeft dient te worden,
maar breder kan worden getrokken - ook naar het binnenlands beleid.56 Artikel 90 zal toch al
veronderstellen dat er een relatie is tussen internationale rechtsorde en het buitenlands beleid,
zo argumenteert Van den Broek (CDA), indiener van het amendement. Dit amendement
wordt in de Tweede Kamer aangenomen. De fracties van PvdA, D66, PPR en CPN stemden
tegen.57 Het geamendeerde artikel wordt zonder stemming aangenomen.
In het voorlopige verslag van de commissiebehandeling van de Eerste Kamer doet de VVDfractie nog een interessante uitspraak over hoe zij het door de Tweede Kamer gewijzigde
artikel 90 Gw uitlegt:
“Hierin zagen zij een opdracht aan de Regering om te streven naar goede verhoudingen van het
Koninkrijk met andere staten, het bevorderen van de vrede en de veiligheid, van de toepassing van de
mensenrechten en van een eerlijke verdeling van de immateriële en materiële goederen onder de
51
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6.
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 7.
53
Uiteindelijk heeft de Staten-Generaal dit ook teruggedraaid door in artikel 98 tweede lid Gw van 1983 op te
nemen dat het oppergezag van de krijgsmacht bij de regering berust. Dit argument kan wel het voorstel van de
regering zijn, maar zegt nog niet meteen wat over de gedachtegang van de hele grondwetgever.
54
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 8, p. 1.
55
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 9.
56
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 15, Amendement van het lid Van den Broek c.s.
57
Handelingen II, 1979-1980, 74, p. 4504.
52
13
wereldbevolking. Tevens zal huns inziens deze taakstelling inhouden het streven naar een goede
internationale wetgeving middels het aangaan van verdragen met andere mogendheden, waarbij onder
verdragen alle schriftelijke overeenkomsten in de meest ruime zin worden verstaan.(..). Dit complex van
activiteiten en voortdurende internationale contacten kan naar het oordeel van deze leden onder de
58
noemer worden gebracht van «het voeren van het buitenlands beleid».”
De VVD-fractie ziet het voeren van dit buitenlands beleid wel als bevoegdheid van de
regering, de Staten-Generaal zou dus niet met een initiatiefwet kunnen komen betreffende een
onderwerp van het buitenlands beleid.59 De PPR-fractie ziet de bevordering van de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde als een algemeen uitgangspunt waaraan het
buitenlands beleid steeds moet worden getoetst.60
De regering ondersteunt de uitspraken van de VVD-fractie in haar Memorie van antwoord,
maar voegt er wel aan toe dat ook dit artikel valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid
en daarmee kan de Staten-Generaal de controlerende taak over dit terrein uitoefenen.61 Ook de
uitspraak van de PPR-fractie wordt ondersteund door de regering, met de toevoeging dat ook
de belangen van het Koninkrijk en zijn onderdanen in relatie met het buitenland een toetssteen
kan en mag zijn.62 Ook de Eerste Kamer neemt het uiteindelijk gewijzigde voorstel aan. De
tweede lezing van de grondwetsherziening is vlekkeloos verlopen.63 De grondwetswijziging is
in werking getreden op 28 januari 1983.64
2.3
De internationale rechtsorde
2.3.1 Internationale rechtsorde in Grondwet 1953
Bij de behandeling van het eerste bestanddeel van artikel 90 Gw, internationale rechtsorde,
kijk ik eerst terug naar de grondwetsherziening van 1953. Tijdens die herziening is deze term
in de Grondwet opgenomen. Door terug te kijken kan internationale rechtsorde in een
historisch perspectief worden geplaatst.
De regering doet het voorstel voor de grondwetsherziening van 1953 om een veranderde
opvatting over de buitenlandse betrekkingen tot uitdrukking te brengen.65 De Commissie-Van
Eysinga, die van de regering de opdracht heeft gekregen deze grondwetsherziening voor te
bereiden, schrijft over deze opvatting dat “door de ontwikkeling, welke zich zich in en na de
jongste oorlog (Tweede Wereldoorlog, auteur) in de wereld heeft voltrokken, het buitenlands
beleid van Nederland een geheel ander karakter heeft gekregen dan vroeger”.66
Minister De Graeff van Buitenlandse Zaken spreekt in mei 1935 al uit dat, ondanks het sterk
verminderde vertrouwen in de Volkenbond, de stichting van een internationale rechtsorde
58
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 92a, p. 1.
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 92a, p. 2.
60
Idem.
61
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 19, p. 2.
62
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 19, p. 4.
63
Kamerstukken II en I, 1980-1981, 16.918 (R 1175).
64
Staatsblad 1983, nr. 31.
65
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 3, p. 3.
66
Commissie Van Eysinga 1951, p. 3-4.
59
14
onvermijdelijk was, want "men kan niet abstraheeren van het feit dat elk land deel uitmaakt
van een grootere gemeenschap, men heeft te kiezen tusschen eenerzijds den chaos, anderzijds
ordening van de betrekkingen tussen de verschillende landen onderling”.67
Door onder andere deze twee gedachtes stelt de commissie-Van Eysinga voor dat de Koning
de ontwikkeling van de internationale rechtsgemeenschap bevordert.68 De commissie stelt dat
“grote internationale conflicten en crisisperioden met haar materiële en culturele
oorlogsvernietigingen” leiden tot intensievere internationale samenwerking.69 Om deze
samenwerking te versterken wordt bijvoorbeeld na de Europese oorlogsperiode van
1853-1871 de internationale rechtsgemeenschap opgericht, waarvan de organisatie ligt
besloten in de Haagse Vredesconferenties van 1899 en 1907. Na de Eerste Wereldoorlog
wordt de Volkenbond opgericht. Na de Tweede Wereldoorlog worden de Verenigde Naties
opgericht en in Europa de Raad voor Europa en de Europese Gemeenschap voor Kolen en
Staal. Al deze ontwikkelingen zien toe op de ordening waar minister de Graeff het in
bovenstaand citaat over had.
De Grondwetscommissie is het er vervolgens mee eens dat deze redenering in
overeenstemming is met de praktijk dat er steeds meer een ontwikkeling is in de richting van
internationale samenwerking en integratie.70 De Grondwetscommissie stelt ook dat door het
door haar voorgestelde artikel op te nemen de verplichting uit artikel 57 Gw (1922) over het
oplossen van geschillen met vreemde mogendheden via de vreedzame weg, verder wordt
uitgebouwd.71
Toch neemt de regering dit voorstel niet over en wil zij in plaats daarvan dat de Koning de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde moet bevorderen. Want, zo stelt de regering,
het is niet de internationale rechtsgemeenschap die moet worden bevorderd, maar de
internationale rechtsorde die geldt in de internationale rechtsgemeenschap.72 Ter
verduidelijking geeft de regering in de Memorie van antwoord, na vragen van de commissie
in de Tweede Kamer73, vervolgens aan dat de internationale rechtsgemeenschap al bestaat, en
dat deze dus niet meer hoeft te worden ontwikkeld, maar wel de internationale rechtsorde,
welke deze gemeenschap beheerst.74
67
Van Diepen 1999, p. 199. De minister sprak deze woorden uit in een rede voor de VEV (Vereeniging voor
Volkenbond en Vrede) in mei 1935.
68
Commissie Van Eysinga 1951, p 13: de commissie stelt voor het grondwetsartikel te formuleren als (artikel 58
Gw) de Koning heeft het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen (artikel 59 Gw) Hij bevordert zoveel
mogelijk de ontwikkeling der internationale rechtsgemeenschap. Behoudens in dringende gevallen
worden strijdkrachten voor collectieve rechtshandhaving slechts beschikbaar gesteld na overleg met de StatenGeneraal.
69
Commissie Van Eysinga 1951, p. 7.
70
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 3, p. 3.
71
Artikel 57 Grondwet 1922 luidde: De Koning tracht geschillen met vreemde Mogendheden op te lossen door
rechtspraak en andere vreedzame middelen. Hij verklaart geen oorlog dan na voorafgaande toestemming van
de Staten-Generaal.
72
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 3, p. 3.
73
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 9, p. 21.
74
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 10, p. 28.
15
Tijdens de plenaire behandeling in de Tweede Kamer geeft minister Beel van Binnenlandse
Zaken de verbinding aan met de geschetste historische ontwikkeling door de commissie:
“Deze consequenties liggen op het gebied van de internationale verhoudingen in het algemeen, op
defensief terrein en op sociaal-economisch en cultureel terrein in het bijzonder. De generatie van thans
heeft tot zedelijke plicht zich in te zetten voor een nieuwe internationale rechtsorde, die gebaseerd moet
zijn op onderling vertrouwen en op een zedelijke verantwoordelijkheid van een ieder en van allen (…)
Wij streven naar een internationale rechtsorde, vooruitlopende op een toekomstige eventuele
rechtsgemeenschap, die de gehele volkerengemeenschap omvat. Het streven naar een internationale
rechtsorde, hetwelk thans in de Grondwet is uitgedrukt, betekent, dat gestreefd wordt naar een
75
tranquillitas ordinis.”
In deze uitspraak vielen vooral twee punten op die van belang zijn voor deze scriptie. Het
eerste is het streven naar de tranquillitas ordinis, waarmee de minister van de KVP verwijst
naar de leer van de Heilige Augustinus over de wereldvrede.76 Deze rust van de ordening kan
worden bereikt door samenwerking en de vestiging van een organisatie van de hele
menselijke gemeenschap77 en deze onderlinge verhoudingen moeten worden geregeld volgens
normen van waarheid, rechtvaardigheid, effectieve solidariteit en de vrijheid.78 De KVPminister legde hiermee uit dat onder „ontwikkeling‟ werd gezien het streven naar deze
tranquillitas ordinis. Aangezien hier geen tegenspraak kwam vanuit het parlement kon deze
strevenswaardige gedachte de instemming van de Staten-Generaal vinden.
De gedachte van het organiseren van de menselijke gemeenschap, als in de idee van de
tranquitlitas ordinis, was niet vreemd aan de orde van de dag in die tijd, vooral niet op
Europees niveau.79 In verschillende moties gaf de Kamer aan voorstander te zijn van een
„blijvende aaneensluiting van staten‟ met mogelijk zelfs supranationale organen.80 Vanuit de
historische context bezien is de nieuwe bepaling in de Grondwet in die tijd zeer actueel en een
logisch antwoord op die internationale ontwikkelingen.
Het tweede punt gaat over de eventuele internationale rechtsgemeenschap. Daarmee geeft de
minister aan dat er eigenlijk nog geen internationale rechtsgemeenschap was op dat moment,
althans geen rechtsgemeenschap die voldeed aan de vereisten van de tranquillitas ordinis. Om
wel aan die eisen te voldoen moet de internationale rechtsorde eerst worden ontwikkeld.
Concluderend is de idee van het opnemen van de zorgplicht omtrent de internationale
rechtsorde: bewerkstelligen dat staten zich gaan organiseren om zo tot een geordende wereld
te komen, waar onder andere geschillen via een vreedzame weg worden beslecht. Dit moet in
de context worden geplaatst van de in de jaren daarvoor uitgevochten Tweede Wereldoorlog
en het mislukken van de Volkenbond.
75
Handelingen II, 1951-1952, 61, p. 1909-1910.
Brown, Nardin en Rengger 2008, p. 130.
77
Johannes Paulus II 2002, paragraaf 6.
78
Johannes XXIII 1963, paragrafen 80 en 155.
79
Fleuren 2011, p. 99.
80
Van Heerikhuizen 1998, p. 77, 81 en 84.
76
16
2.3.2 Rechtsorde
In de vorige subparagraaf stond centraal waarom „internationale rechtsorde‟ werd opgenomen
in de Grondwet in 1953. In deze subparagraaf gaat het over wat een „internationale
rechtsorde‟ is. Een rechtsorde is het geheel aan recht dat geldt81 binnen een bepaald territoir.
Concreet vertaald naar de internationale rechtsorde schrijft Grewe in zijn boek Epochs of
international law: “een internationale rechtsorde kan alleen worden aangenomen te bestaan
als er meerdere relatief onafhankelijke (alhoewel niet noodzakelijk gelijk-gerankte) politieke
organen met elkaar zijn verbonden in politieke, economische en culturele verhoudingen en die
niet zijn onderworpen aan een supranationale autoriteit met uitgebreide wetgevende
jurisdictie en uitvoerende bevoegdheden. In hun onderlinge betrekkingen worden deze
organen geacht normen die bindend zijn op grond van een juridisch bewustzijn geworteld in
religieuze, culturele en andere gemeenschappelijke waarden, te respecteren.” 82 Omdat elke
stap die een staat zet buiten zijn eigen grenzen consequenties kan hebben voor andere staten,
moet een staat rekening houden met de belangen van die andere staat.83 De wijze waarop
rekening wordt gehouden met deze belangen wordt vastgelegd in regels, die het internationale
recht vormen. Deze grotere internationale orde vormt een kader voor politieke, juridische,
culturele en verstandelijke relaties tussen staten.84 Bovendien, zo kan uit het citaat worden
opgemaakt, onderhouden de staten gezamenlijke betrekkingen omdat ze onderling al op
economische, politieke en culturele aspecten met elkaar zijn verbonden.
2.3.3 Wie maken deel uit van de internationale rechtsorde?
De internationale rechtsorde bestaat tussen meerdere relatief onafhankelijke politieke
organen. Door de internationale rechtsorde worden deze organen geconstitueerd in een
rechtsgemeenschap, net zoals een nationale rechtsorde een orde is die een staat constitueert.85
Deze politieke organen creëren samen het internationale recht dat geldt binnen die
internationale rechtsgemeenschap. 86 Het bestaan van een rechtsgemeenschap impliceert dus
het bestaan van een rechtsorde en vice versa.
In het internationale recht zijn soevereine staten de voornaamste rechtssubjecten.87 Zij creëren
samen het internationale recht, en dus de internationale rechtsorde. Dit gebeurt onder andere
81
Burkens e.a. 2006, p. 4.
Grewe 2000, p. 7.
83
Grewe 2000, p. 13.
84
Kubben 2009, p. 23.
85
Kelsen 1973, p. 351.
86
Kelsen 1973, p. 354.
87
In 1953 stond de wereld aan de vooravond van grootse ontwikkelingen in de internationale gemeenschap,
waarvan twee ervoor zorgden dat het aantal leden van de internationale gemeenschap sterk groeide. De eerste
was het proces van dekolonisatie, waardoor de wereldrijken van Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, België,
Nederland, Portugal, Spanje en Italië uiteenvielen en er in Afrika, Azië en Zuid-Amerika veel nieuwe landen
ontstonden. Ook het uiteenvallen van de Sovjet-Unie zorgde voor veel nieuwe staten. Door deze ontwikkeling
bestond maar liefst tweederde van het aantal leden uit derdewereldlanden.
82
17
door het sluiten van verdragen. Maar ook gewoonterecht wordt gecreëerd door staten door er
een praktijk van te maken en de gedachte te hebben dat het een juridisch bindende regel is. In
het internationale recht geldt het principe van consent to be bound: een regel wordt niet van
hogerhand af opgelegd en als een staat niet aan een regel van internationaal recht wil worden
gebonden, hoeft dat niet, mits een staat dat kenbaar maakt. 88
Naast staten zijn na de Tweede Wereldoorlog ook intergouvernementele organisaties
onderdeel gaan uitmaken van de internationale rechtsgemeenschap.89 Dit biedt staten vooral
een forum om over specifieke onderwerpen met elkaar van gedachten te wisselen om zo ook
weer eventueel internationaal recht te vormen. Op een beperkte manier zijn burgers ook
internationale rechtssubjecten, en dus onderdeel uit gaan maken van de internationale
gemeenschap. Dit geldt echter alleen voor zover er plichten vanuit het internationaal recht
volgen voor burgers of dat zij hun rechten kunnen veiligstellen zoals bij de VNMensenrechtenraad en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).90
Terwijl er internationaal gezien veel pressiegroepen acteren, zoals niet-gouvernementele
organisaties (ngo‟s), wordt het internationale recht alleen gevormd en besloten door staten, al
dan niet in internationale organisaties.
2.3.4 Geldend recht
Volgens Bull kan een internationale rechtsorde niet bestaan zonder gezamenlijke
uitgangspunten.91 Cassese zegt dat er bij het begin van de ontwikkeling van de internationale
gemeenschap geen hogere principes waren, en deze in een theoretisch proces zijn gecreëerd.92
Het Handvest van de Verenigde Naties is een duidelijk voorbeeld van gecreëerde principes,
waarop de rechtsorde die de staten schiepen gebaseerd is.
In het Handvest van de Verenigde Naties kunnen we een aantal van die fundamentele
rechtsnormen vinden van de internationale rechtsorde in de vorm van doelstellingen en
beginselen93. In artikel 1 van het Handvest worden de doelstellingen van de internationale
gemeenschap, verzameld in de Verenigde Naties, verwoord als zijnde de internationale vrede
en veiligheid te handhaven en, met het oog daarop onder andere het nemen van doeltreffende
gezamenlijke maatregelen ter voorkoming en opheffing van bedreigingen van de vrede en
veiligheid, zoveel mogelijk vriendschappelijke betrekkingen te ontwikkelen tussen staten op
88
Daarop zijn overigens wel uitzonderingen. Besluiten, via artikel 25 van het VN-Handvest, van de VNVeiligheidsraad zijn bijvoorbeeld bindend voor alle staten. Een andere uitzondering zijn normen die ius cogens
inhouden, dwingend recht. Terwijl tussen de andere bronnen van internationaal recht, verdragen en
gewoonterecht, veelal geen hierarchie is, hebben ius cogens normen wel een ‘hogere status’ dan andere
normen. Voorbeelden hiervan zijn het verbod op rassendiscriminatie, het verbod van het gebruik van geweld
en het genocideverbod.
89
Cassese 2005, p. 42 en 135-140.
90
Cassese 2005, p. 150.
91
Zie daar voor Kubben 2009, p 23.
92
Cassese 2005, p. 46.
93
Cassese 2005, p. 46-68.
18
de wereld, internationale samenwerking tot stand te brengen bij het oplossen van
internationale vraagstukken van allerlei aard en een centrum te zijn voor de harmonisatie van
het optreden van de naties ter verwezenlijking van deze gemeenschappelijke doelstellingen.
In artikel 2 van het VN-Handvest (VNH) staan de beginselen waarop de staten dienen de
genoemde doelen in artikel 1 VNH, na te streven. Dat zijn, voor zover hier van belang, ten
eerste de soevereine gelijkheid van alle lidstaten respecteren, verplichtingen uit het Handvest
te goeder trouw nakomen, internationale geschillen langs een vreedzame weg beslechten op
zodanige wijze dat de internationale vrede en veiligheid niet in het gevaar komt en in de
internationale betrekkingen onthouden van het gebruik van geweld. Deze beginselen kunnen
gedeeltelijk ook weer worden afgeleid uit het historisch perspectief waardoor internationale
rechtsorde in de Grondwet is opgenomen, toen net na de oorlogen samenwerking en vrede en
veiligheid zo werden gezocht.
Op deze manier zien we dat vanuit de internationale rechtsorde, naast de vorm, ook
inhoudelijk een aantal fundamentele principes erg belangrijk zijn, zoals het verbod op het
gebruik van geweld door staten en het bevorderen van de internationale vrede en veiligheid.
Deze regels van internationaal recht vormen de kaders voor het Nederlands buitenlands
beleid.
2.3.5 Conclusie
Tijdens de behandeling van de grondwetsherziening van 1983 verwoordt minister van
Buitenlandse Zaken Van der Klaauw (VVD) de internationale rechtsorde als zijnde “het
internationaal bestel gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen” en “de
voortschrijdende ordening van het tussenstaatse verkeer”.94 Of zoals Hegel het verwoordt:
“International law applies to the relations between independent states”.95 Daarmee is de
internationale rechtsorde dus een geordend systeem van normen, afgeleid uit de fundamentele
beginselen van het VN-Handvest, die gelden tussen staten en de relaties tussen de staten
beheersen, en waarvan staten, waaronder Nederland, maar ook in mindere mate burgers, de
dragers zijn96.
2.4
Bevordert de ontwikkeling
2.4.1 „Ontwikkeling‟
Besselink vraagt zich af of in het woordje „ontwikkeling‟ moet worden gelezen een
vooruitgang of ook het behoud van de huidige status.97 Tijdens de grondwetsherzieningen van
1953 en 1983 zijn er twee juridische duidingen van het woordje „ontwikkeling‟ te geven. Op
94
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086.
Brown, Nardin & Rengger 2008, p. 470.
96
Schrijver 2006, p. 552.
97
Besselink 2005, p. 103.
95
19
de eerste plaats wordt gesproken over „streven naar‟ in de zin van een hoger doel bereiken. 98
Op de tweede plaats moet onder ontwikkeling ook worden verstaan handhaving en behouden
van hetgene wat al goed is. 99
Ontwikkeling houdt in dat alle regels in de internationale rechtsorde continu kritisch moeten
worden bekeken, en waar nodig aangepast naar een nog beter niveau. Op die manier blijft de
regering de internationale rechtsorde ontwikkelen. Minister Van der Klaauw omschrijft dit als
„het streven naar‟.100 Tijdens de grondwetsherziening van 1953 noemde minister Beel het
streven naar de tranquillitas ordinis. Dit ontwikkelen vindt plaats door middel van het
samenwerken met andere regeringen en door het vormen van normen en sluiten van
verdragen.101 Samengevat is de internationale rechtsorde nog niet voltooid en moet deze nog
verder groeien (ontwikkelen).
Van dit ontwikkelen geef ik een tweetal voorbeelden. In artikel 1 van het VN-Handvest wordt
onder andere gesproken over het gezamenlijk oplossen van internationale vraagstukken en
stimuleren van eerbied voor de rechten van de mens. Internationaal milieurecht begon in de
jaren zestig van de vorige eeuw te ontstaan, maar kwam pas echt in ontwikkeling sinds de
jaren negentig van de vorige eeuw.102 Dit kwam voort uit nieuwe ideeën die leefden over de
aanpak van gezamenlijke milieuproblemen tussen staten. Een andere ontwikkeling is het
ontstaan van de derde generatie mensenrechten, naast de al eerder bestaande eerste en tweede
generatie. Dit geeft aan dat de internationale rechtsorde niet stilstaat, maar juist nog volop in
ontwikkeling is en dat wordt gestreefd naar een hoger en beter niveau om de gezamenlijke
doelstellingen te bereiken.
Commissie-Van Eysinga stelde dat onder ontwikkeling handhaving van het bestaande moet
worden verstaan.103 Vanuit het VN-Handvest wordt in artikel 1 sub 1 duidelijk aangegeven
dat het inderdaad een doelstelling is om de internationale vrede en veiligheid te handhaven, en
daarvoor wordt dan een aantal instrumenten gecreëerd in latere hoofdstukken (vooral VI en
VII).104
98
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086. “Als zodanig omvat de bevordering van de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde naast het streven naar schriftelijke normen en de daadwerkelijke naleving daarvan
mede het streven naar duurzame internationale vrede en veiligheid, het streven naar de universele
verwezenlijking van de rechten van de mens en de bevordering van het welzijn van de wereldbevolking. Naar
mijn oordeel dient ongetwijfeld het bevorderen van een nieuwe internationale economische rechtsorde onder
deze taak de worden gerekend.”
99
Commissie Van Eysinga, p. 14.
100
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086. “Als zodanig omvat de bevordering van de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde naast het streven naar schriftelijke normen en de daadwerkelijke naleving daarvan
mede het streven naar duurzame internationale vrede en veiligheid, het streven naar de universele
verwezenlijking van de rechten van de mens en de bevordering van het welzijn van de wereldbevolking. Naar
mijn oordeel dient ongetwijfeld het bevorderen van een nieuwe internationale economische rechtsorde onder
deze taak de worden gerekend.”
101
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4087.
102
Birnie, Boyle en Redgwell 2008, p. 1-12.
103
Commissie Van Eysinga, p. 14.
104
Artikel 1 sub 1 VN-Handvest luidt: De internationale vrede en veiligheid te handhaven en, met het oog
daarop: doeltreffende gezamenlijke maatregelen te nemen ter voorkoming en opheffing van bedreigingen van
de vrede en ter onderdrukking van daden van agressie of andere vormen van verbreking van de vrede, alsook
20
Onder ontwikkeling moet dus worden verstaan zowel handhaven van het huidige geldende
recht in de internationale rechtsorde als wel het verder ontwikkelen, gezien de gezamenlijke
doelstellingen, van het internationale recht.
2.4.2. „Bevordert‟
De ontwikkeling, die net is geschetst, moet worden bevorderd volgens artikel 90 Gw. In deze
paragraaf wordt stilgestaan bij de mogelijkheden die er zijn om de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde te bevorderen en hoe daar in de Nederlandse praktijk invulling aan
wordt gegeven.
Tijdens de grondwetsherziening van 1983 gaven politieke partijen op verschillende manieren
aan hoe de internationale rechtsorde te bevorderen.105 De PvdA spreekt bijvoorbeeld over
ontwikkelingssamenwerking en mondiale solidariteit als invulling van artikel 90 Gw. Het
CDA heeft het over behartiging van nationale en bondgenootschappelijke belangen, alsmede
de bevordering van het welzijn van de wereldbevolking. De VVD legt uit dat zij het ziet als
het bevorderen van duurzame internationale vrede en de veiligheid, van de toepassing van de
mensenrechten en van een eerlijke verdeling van de immateriële en materiële goederen onder
de wereldbevolking. Verder zijn ook belangrijke voorbeelden de vreedzame beslechtiging van
geschillen met andere staten, het streven naar goede verhoudingen tussen het Koninkrijk en
andere staten en het creëren van goede internationale wetgeving en de handhaving daarvan.
Behalve tijdens de grondwetsherziening van 1983 zijn ook in verschillende kabinetten
verschillende accenten te zien. In 2008 schreef Verhagen (destijds minister van Buitenlandse
Zaken) over de drie speerpunten van het Nederlands beleid in dat kabinet:
“Eén: we moeten blijven investeren in internationale organisaties, verdragen en overeenkomsten, om zo
opkomende mogendheden in de internationale ordening in te bedden. Twéé: we moeten investeren in
partnerschappen met bondgenoten die onze waarden delen, om samen op te komen voor vrijheid,
democratie, en mensenrechten in de wereld. Dan heb ik het over de transnationale samenwerking, over
de NAVO-partners. Drie: we moeten investeren in een sterke Europese Unie, die in politiek opzicht een
106
factor van betekenis blijft op het wereldtoneel. Daarbij horen inspanningen op defensiegebied”.
Het Kabinet-Rutte schrijft in het regeringsakkoord dat de uitgangspunten van het buitenlands
beleid zich “in het bijzonder richten op bevordering van internationale stabiliteit en
veiligheid, energie- en grondstoffenzekerheid, bevordering van de internationale rechtsorde,
alsmede bevordering van handels- en economische belangen van Nederland en Nederlandse
bedrijven”.107
met vreedzame middelen en in overeenstemming met de beginselen van gerechtigheid en internationaal recht,
een regeling of beslechting van internationale geschillen of van situaties die tot verbreking van de vrede
zouden kunnen leiden, tot stand te brengen.
105
Staatscommissie Grondwet 2010, p. 105; Naar een nieuwe Grondwet. Algemene grondwetsherziening, deel
26 Vb: buitenlandse betrekkingen, Staatsuitgeverij 1983, p. 48-50, 63, 113, 127, 140, 172 en 176.
106
Verhagen 2008, p. 507.
107
Regeerakkorrd VVD-CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid, p. 7. http://www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties/rapporten/2010/09/30/regeerakkoord-vvd-cda.html
21
Nederlands buitenlands beleid
We zien hier dus al enige verschillen in benadering van hoe het buitenlands beleid er uit zou
moeten zien volgens de twee verschillende regeringen. In het stuk van Malcontent en Baudet
over Nederland en de internationale rechtsorde in de twintigste eeuw wordt geschetst dat in
die eeuw op verschillende manieren invulling wordt gegeven aan het ontwikkelen van de
internationale rechtsorde.108 Behalve verschillende regeringen spelen ook internationale
ontwikkelingen een rol bij de veranderingen van het buitenlands beleid.109
De hoofddoelstelling van het Nederlands buitenlands beleid is het verzekeren van de
onafhankelijkheid, integriteit en stabiliteit en welvaart van de eigen staat door onder andere de
belangen en waarden van onze samenleving te verdedigen.110 Daarnaast is het voor Nederland
belangrijk dat er een actief lidmaatschap is van de VN: het bijdragen aan een rechtvaardigere
verhouding tussen Noord en Zuid en het opkomen voor mensenrechten zijn daarbij
belangrijke speerpunten.111 Deze punten blijken ook uit bovenstaande gedachtes van de
verschillende politieke partijen tijdens de behandeling van de grondwetsherziening van 1983.
Nationale en bondgenootschappelijke belangen moeten in het buitenland worden verdedigd en
veiliggesteld.112 Dit wordt gezien als het nationaal belang in enge zin.113 Maar door in het
buitenland te streven naar een goed geordende samenleving, waarin mensenrechten worden
gerespecteerd en de internationale rechtsorde wordt bevorderd en gehandhaafd, worden de
Nederlandse belangen ook indirect behartigd. Dit wordt het nationaal belang in brede zin
genoemd.114 Dit nationaal belang in brede zin is verwoord in artikel 90 Gw.
Een belangrijk onderdeel van het buitenlands beleid is het veiligheidsbeleid. Dit ziet namelijk
op de bescherming van de Nederlandse belangen, zoals de territoriale integriteit, de
economische veiligheid en de binnenlandse stabiliteit.115
De comprehensive approach is een belangrijk uitgangspunt van het Nederlands buitenlands
beleid bij het oplossen van conflicten. Dit houdt in dat er een integrale afstemming is (in de
grand strategy) van de verschillende machtsinstrumenten die een staat kan gebruiken,
namelijk het diplomatieke, militaire, economische en civiele machtsinstrument.116 Daaruit
vloeit ook bijvoorbeeld de 3D-benadering voort bij crisisbeheersings- en vredesoperaties
waarbij diplomatie, defensie en development samen moeten werken om bijvoorbeeld een staat
weer op te bouwen.
108
Malconett en Baudet 2003, p. 69-104.
Schrijver 2006, p. 554.
110
Van Staden e.a 2004, p. 71; Defensie 2005, p. 36.
111
Defensie 2005, p. 36; Malcontent en Baudet 2005, p. 71-72.
112
Staatscommissie Cals/Donner 1971, p. 181; Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 6, p. 6 en
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100) nr. 19, p. 4.
113
Defensie 2005, p. 35.
114
Defensie 2005, p. 35; Besselink 2001, par. 9.
115
De Wijk 2004, p. 147.
116
Koninklijke landmacht 2009, p. 33.
109
22
Discretionaire bevoegdheid
Dat er verschillende visies zijn op de inhoudelijke uitwerking van artikel 90 Gw is logisch
gezien de aard van dat artikel. Artikel 90 Gw is in ieder geval een programmatisch voorschrift
of een taakstellende bepaling.117 Tijdens de behandeling in het parlement werd dit de externe
zorgplicht genoemd. Dit wordt dan ook wel gezien als een regulatieve bepaling, waarin wordt
geregeld wat voor doel de overheid moet bereiken.
In de Nederlandse Grondwet zijn verschillende programmtische of regulatieve voorschriften
te vinden. Bijvoorbeeld artikel 21 Gw: “De zorg van de overheid is gericht op de
bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het milieu” en artikel 23
lid 1 Gw: “Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering”. Een
belangrijk punt van deze artikelen is dat zij een bepaalde waarde uitdrukken die ten grondslag
moet liggen aan overheidsbeleid en -handelen.118 Een regulatieve bepaling is dus een
aanwijzing hoe de overheid met een aan haar gegeven taak dient om te gaan, en dit is volgens
de grondwetsgeschiedenis naar analogie van toepassing op artikel 90 Gw. In
programmavoorschriften zit geen duidelijke voorgeschreven lijn hoe aan de zorgplicht moet
worden voldaan. Er is een discretionaire bevoegdheid aan een orgaan gegeven waarmee dat
orgaan zelf beleid kan maken.119 Dat ook artikel 90 Gw een discretionaire bevoegdheid voor
de regering omvat, blijkt onder andere uit jurisprudentie.120
2.4.3 Conclusie
Onder ontwikkeling moet zowel worden verstaan het streven naar hogere waarden in de
internationale rechtsorde als het handhaven van het bestaande recht. De regering kan deze
ontwikkeling bevorderen op een wijze die zij zelf het meest passend acht, aangezien artikel 90
Gw een discretionaire bevoegdheid aan de regering geeft. Artikel 90 Gw ziet op het
buitenlands beleid, waaronder zowel nationale belangen in enge als in brede zin vallen.
2.5
De regering
Zoals we zagen wordt de internationale rechtsorde gecreëerd door staten onderling. Daarom
zei minister Van der Klaauw, tijdens de grondwetsherziening van 1983, dat de internationale
rechtsorde niet anders wordt bevorderd dan middels contacten met andere staten, derhalve bij
het voeren van het buitenlands beleid.121 Dat artikel 90 Gw ziet op het buitenlands beleid
117
Kortmann 2005, p. 169; Staatscommissie Grondwet 2010, p. 104.
Van der Pot 2006, p. 446.
119
Kortmann 2005, p. 61 en 64; Besselink 1995, p. 11.
120
Rechtbank ’s-Gravenhage 9 november 1990, par. 6.3.8, NJ 1991, 696; Rechtbank ’s-Gravenhage 21 mei
1984, AB 1985, 12; ABRvS 18 februari 1999, AB 1999, 143; ABRvS 10 april 1995, AB 1995, 489; HR 7 februari
1986, NJ 1986, 477.
121
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086.
118
23
volgt ook uit het gegeven dat artikel 90 Gw het eerste artikel van een aantal over de
buitenlandse betrekkingen is.122 Ten slotte zei het lid Van den Broek tijdens het indienen van
zijn amendement over artikel 90 Gw dat de internationale rechtsorde een relatie veronderstelt
met het buitenlands beleid.123
De uitvoerende macht vormt in het interstatelijke verkeer over het algemeen het orgaan dat
een staat representeert: “In the international sphere the state is the executive, and the
executive is the state, and what the executive does has to be regarded as the action of the
whole state and should bind the state as a whole”.124
Maar waarom is het, staatsrechtelijk gezien, logisch dat het ook de regering is die de
buitenlandse betrekkingen onderhoudt? Welke instrumenten die voortvloeien uit artikel 90
Gw kan de regering daarvoor gebruiken en welke rol heeft de Staten-Generaal bij het voeren
van de buitenlandse betrekkingen uit artikel 90 Gw? Deze vragen zullen in onderstaande
paragraaf worden beantwoord.
2.5.1 Theoriën over machtenverdeling
Montesquieu en Locke droegen in hun ideeën over de machtenscheiding het voeren van
buitenlandse betrekkingen op aan de uitvoerende macht respectievelijk een eigen federatieve
macht.125 Locke voegde daar wel aan toe dat de federatieve macht samenviel met de
uitvoerende macht, maar dat de buitenlandse betrekkingen door het specifieke karakter
daarvan een eigen plaats verdiende in de machtenscheiding. Vanuit deze theorie was het niet
vreemd dat de regering, die in Nederland de uitvoerende macht vormt, ook zorg draagt voor
de buitenlandse betrekkingen. Van der Pot stelde dat Locke daarom ook scherper dan
Montesquieu heeft gezien dat naast de wetgevende en uitvoerende macht er een macht is die
zich bezighoudt met het verbinden met andere staten en het scheppen van een gezamenlijke
orde.126 Volgens Van der Pot gaat het bij de klassieke triasleer vooral om de
machtsuitoefening binnen de grenzen van de eigen staat en de eigen staatsorganen. Maar de
staat is ook opgenomen in een grotere wereldorde, welke een grote invloed kan hebben op de
interne orde, en heeft daarmee een externe dimensie.
De Verenigde Staten hebben als eerste de theorieën van Montesquieu en Locke
constitutioneel verankerd. Een van de founding fathers, John Jay, tekende in Federalist Paper
no. 64 op dat een eenhoofdige leiding van het buitenlands beleid grote voordelen heeft. Het
staatshoofd kan dan eenheid brengen in het beleid rondom de buitenlandse betrekkingen, hij
122
Het voorstel van Rijkswet droeg de naam “buitenlandse betrekkingen”.
Handelingen II, 1979-1980, 62, p. 3914.
124
Fitzmaurice 1934, p. 134-135.
125
C.L. Montesquieu, l’esprit de lois, Livre XI, Chapitre VI ; J. Locke, Two treatises on Government, Book 2 – Of
civil government, par. 146; Van der Pot 2006, p. 689.
126
Van der Pot 1972, p. 389; zie ook Cals/Donner 1971, p. 34 waar de commissie het buitenlands beleid als een
specifieke taak van de regering ziet.
123
24
zou over de nauwkeurigste informatie beschikken en ervaring verkrijgen om op die manier de
„perfect secrecy‟en „immediate dispatch‟ te bereiken.127
In Nederland schreef Thorbecke, de geestelijk vader van de Nederlandse Grondwet van 1848,
in zijn Aantekeningen op de Grondwet over het gewichtige belang van de concentratie van de
macht op het gebied van de buitenlandse betrekkingen, en hij staat geen scheiding van
wetgeving en uitvoering op dit gebied voor: “De scheiding stelt hier aan groote nadeelen
bloot. Zij breekt ligt de eenheid van handeling, zoo noodig om met nadruk en gevolg
werkzaam te zijn in de aanraking met andere Mogendheden; noodig om aan deze zoowel
ontzag en vertrouwen in te boezemen, als haar de vereischte zekerheid te geven. Zij is met de
snelheid en geheimhouding, zoo dikwerf voorwaarden om in de Diplomatie, bij vrede of
oorlog, te slagen, in strijd. De persoonseenheid naar buiten, in de Diplomatie bovenal te
handhaven, vordert physische persoonseenheid, geconcentreerde, ja gecentraliseerde magt
van beleid”.128 Dit uitgangspunt van Thorbecke kan dan ook worden gezien als de
constitutionele idee achter het leggen van de buitenlandse betrekkingen bij de Koning tot
1983, en nu de regering.
De representatieve macht behoorde van oudsher bij het staatshoofd, in Nederland de
Koning.129 In de Nederlandse Grondwet werd dit ook duidelijk doordat de Koning het bestuur,
en vanaf 1848 het opperbestuur van de buitenlandse betrekkingen werd gegeven.130 Met de
komst van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 krijgt de Staten-Generaal meer grip
op het buitenlands beleid dat door de regering wordt gevoerd. Tijdens de grondwetsherziening
van 1983 werd gecodificeerd in artikel 90 dat het de regering is die over het buitenlands
beleid gaat, zoals we eerder in dit hoofdstuk hebben gezien. Als staatshoofd echter blijft de
Koning de personificatie van de eenheid van de staat131 en hij heeft daarmee ook een
belangrijke extern gerichte functie, bijvoorbeeld als het gaat om staatsbezoeken.
Op deze wijze worden verschillende argumenten gegeven waarom het buitenlands beleid bij
voorkeur bij één orgaan wordt ondergebracht dat zich met de uitvoerende macht bezighoudt.
Internationaal zijn er zoveel ontwikkelingen, waarvoor veel kennis nodig is om goed op de
hoogte te zijn, dat snel handelen en met één standpunt naar buiten komen een groot voordeel
is. Dat is ook de reden waarom de GPV beargumenteerde een artikel rondom het buitenlands
beleid in de Grondwet op te nemen (zie boven).
2.5.2 Functie regering in Nederlands staatsbestel
Behalve dat vanuit de theoriën over de machtsverdeling de buitenlandse betrekkingen bij de
uitvoerende macht worden geplaatst, zijn er ook drie argumenten waarom de regering vanuit
127
Jay 1788.
Thorbecke 1906, p. 125.
129
Duynstee 1953, p. 3-9; Asser 1860, p. 100 en 105.
130
Grondwet 1815, artikel 56: De Koning heeft het bestuur der buitenlandsche betrekkingen. Hij benoemt en
herroept de Gezanten en Consuls en Grondwet 1848, artikel 55: De Koning heeft het opperbestuur der
buitenlandsche betrekkingen.
131
Van der Pot 2006, p. 483.
128
25
de Nederlandse constitutie gezien het meest logische orgaan is om de buitenlandse
betrekkingen te voeren.
Op de eerste plaats kom ik uit bij het homogeniteitsbeginsel. Dit beginsel van ongeschreven
staatsrecht houdt in dat de ministers naar buiten toe een eenheid behoren te vormen en daartoe
aan de ingenomen regeringsstandpunten zijn gebonden.132
Het tweede argument hangt daarmee samen. Volgens artikel 45, derde lid, van de Grondwet
beraadslaagt de ministerraad over het regeringsbeleid en bevordert de raad de eenheid van dat
beleid. Doordat het algemeen regeringsbeleid in het bijzonder de taak is van de ministerpresident (artikel 16 Reglement van Orde ministerraad) is deze ook voor een groot deel
verantwoordelijk voor de eenheid van het regeringsbeleid. Zoals wij juist zagen, is eenheid
van beleid en met één mond spreken naar buiten toe erg belangrijk in de buitenlandse
betrekkingen. De Staten-Generaal bestaat uit twee kamers en bovendien bestaan beide kamers
uit verschillende fracties die er vaak verschillende meningen op nahouden. De StatenGeneraal kan daarom niet worden gekarakteriseerd als een eenheidsorgaan, zoals de regering
dat staatsrechtelijk gezien wel is. Dat maakt dat gezien het karakter van de buitenlandse
betrekkingen, de regering het aangewezen orgaan is voor het voeren van het buitenlands
beleid.
Dat hier in het bijzonder de minister van Buitenlandse Zaken een belangrijke rol speelt,
kunnen wij constateren sinds de vrede van Westphalen. Om die reden kent het internationale
recht dan ook een belangrijke rol toe aan deze minister.133 Dit doet echter niets af aan de taak
van de regering. Uiteindelijk is het de ministerraad die beraadslaagt over de belangrijkste
aangelegenheden van het buitenlands beleid (artikel 4 Reglement van Orde ministerraad) en
via het homogeniteitsbeginsel heeft de minister van Buitenlandse Zaken zich te conformeren
aan de daar genomen besluiten.
Het derde argument hangt samen met de taak van de regering. Over het algemeen wordt
aangenomen dat de regering is belast met de uitvoerende macht, zoals vroeger ook was
verwoord in de Nederlandse Grondwet.134 Dat klopt ook nog steeds. Maar de regering heeft
tegenwoordig meer taken dan alleen het uitvoeren van de wetten die de wetgever heeft
goedgekeurd. In het Handboek van het Nederlands staatsrecht wordt gesproken over de
regering die doet aan crisis- en conflictenmanagement.135 Ook Cals/Donner schreven in 1971
al dat de regering meer taken heeft dan uitvoeren van wetgeving en regels.136 De regering
wordt steeds meer het bestuur van de BV Nederland, waarbij het de regering is die
doelstellingen maakt, bijvoorbeeld afgesproken in het regeerakkoord. Vervolgens worden via
132
Van der Port 2006, p. 188.
Duynstee 1953, p. 10. Uitspraken van een minister van Buitenlandse Zaken zijn in het internationaal recht
zwaarwegender bij het binden van de staat aan dat recht dan handelingen of uitspraken van andere ministers.
134
Artikel 56 Gw 1953: De uitvoerende macht berust bij de Koning.
135
Van der Pot 2006, p. 528 en 769.
136
Cals/Donner 1971, p. 34: “Het gaat, zeker in de moderne staat, bij de regeringstaak niet slechts om het
uitvoeren van genomen besluiten of geldende wetten, maar over een vooruitziend en samenhangend beleid, dat
tot uitdrukking komt zowel in de indiening van wetsvoorste llen en in het ontplooien van een zelfstandige
activiteit - zo goed in het binnenlands als in het buitenlands beleid - als in de wijze waarop de wet wordt
toegepast en de rechtsorde wordt gehandhaafd.”
133
26
plannen en beleid deze doelstellingen uitgewerkt en verwezenlijkt. Waar wetten nodig zijn, is
het de regering die deze maakt en indient bij de Tweede Kamer. Zoals we in de vorige
paragraaf al zagen, zijn in regeerakkoorden ook passages opgenomen over het buitenlands
beleid. Elke regering kan hier haar eigen accenten leggen. De taak van de Staten-Generaal
spitst zich meer toe op het stellen van algemene regels, het vertegenwoordigen van het volk
en het controleren van het bestuur. Het voeren van het buitenlands beleid past dus beter in de
taak en de werking van de regering dan die van de Staten-Generaal.
Volgens Besselink kan worden opgemaakt uit het Statuut van het Koninkrijk der
Nederlanden, dat in hiërarchie boven de Grondwet staat, dat de regering verantwoordelijk is
voor de buitenlandse betrekkingen doordat in artikel 3 eerste lid aanhef en onder b juncto
artikel 2 eerste lid en artikel 4 eerste lid, de buitenlandse betrekkingen zijn opgedragen aan de
koninkrijksregering.137 De constitutionele hoofdregel in Nederland is dan ook dat de regering
het buitenlands beleid voert.138 Of artikel 90 Gw zelf een bevoegdheid attribueert komt in de
volgende paragraaf aan de orde.
Gezien de aard van de buitenlandse betrekkingen, die wordt geïmpliceerd in artikel 90 Gw te
zijn opgedragen aan de regering, is het logisch dat de regering de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde moet bevorderen.
2.5.3 Bevoegdheden voor de regering?
Artikel 90 Gw impliceert dat de regering het buitenlands beleid voert. Maar attribueert de
Grondwet deze taak vervat in artikel 90 ook aan de regering, kortom is het behalve een taak
ook een bevoegdheid voor de regering? Het probleem van de bevoegdhedenverdeling
voortvloeiende uit de internationale rechtsorde komt voort uit de incompleetheid van
internationaalrechtelijke normen. Deze normen bestaan namelijk alleen uit een materieel
element (wat er moet of juist niet moet gebeuren) en niet uit een personeel element (wie het
materiële element moet uitvoeren).139 Het is dus aan de staten zelf hoe zij deze bevoegdheden
verdelen. Dat maakt het des te belangrijker om inzicht te verkrijgen in de staatsrechtelijke
bevoegdheden van de regering op dit terrein.
Het is niet makkelijk om daar achter te komen via de totstandkomingsgeschiedenis. In eerste
instantie wilde de regering helemaal geen bepaling als artikel 90 Gw, omdat naast een
algemene bepaling over de regering en de ministeriële verantwoordelijkheid, een specifiek
artikel voor het buitenlands beleid overbodig zou zijn.140 En ten tweede omdat de regering
zich zorgen maakte dat het artikel grenzen zou kunnen stellen aan de wetgevende
137
Besselink 1995, p. 9.
Idem.
139
Kelsen 1973, p. 343; Besselink 2003, p. 33.
140
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 3, p. 9.
138
27
bevoegdheid van de Staten-Generaal, en dat terwijl de Staten-Generaal juist in de loop der tijd
meer bevoegdheden heeft gekregen op het gebied van de buitenlandse betrekkingen.141
Toch komt deze redenering tijdens de rest van de grondwetsherziening op losse schroeven te
staan. Nadat de Kamer kritiek levert op het vervallen van een bepaling over de externe
zorgplicht stelt de regering in de nota van wijzigingen voor om toch een artikel over de
externe zorgplicht op te nemen, en koppelt deze zorgplicht zelfs expliciet aan de uitvoering
van het buitenlands beleid. Bij het buitenlands beleid moet de regering wel rekening houden
met de bevordering van de internationale rechtsorde.142 Van den Broek, bij het indienen van
zijn amendement, bevestigt de veronderstelling van het buitenlands beleid in artikel 90 Gw.
Daarom juist kan „buitenlands beleid‟ worden weggelaten uit dit artikel. Het is niet de
bedoeling hier de relatie met het buitenlands beleid uit te sluiten.143 De regering zegt nog in
een reactie dat de normen van internationaal recht worden gevormd in het interstatelijk
verkeer en dus ook de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.144
Al deze uitspraken duiden er niet alleen op dat impliciet blijkt uit artikel 90 dat de regering
het buitenlands beleid voert, maar zelfs dat artikel 90 deze bevoegdheid attribueert aan de
regering.
In de literatuur wordt er echter over het algemeen van uitgegaan dat artikel 90 geen
bevoegdheden attribueert.145 Daartoe wordt aangedragen dat artikel 90 als een
programmavoorschrift is geformuleerd en dat de regering er geen bijzondere
bevoegdheidsafbakening tussen regering en parlement mee bedoelde. Maar toch schrijven
Besselink en Koekkoek ook anders. Besselink laat bijvoorbeeld zien aan de hand van de
behandeling in de Eerste Kamer146 en de bevestiging van de regering daarop, dat artikel 90
toch de bevoegdheid tot het voeren van het buitenlands beleid attribueert.147 Ook Koekkoek
stelt dat in artikel 90 een opdracht aan de regering ligt vervat om zich bezig te houden met het
buitenlands beleid.148 En zo zet Kortmann de buitenlandse betrekkingen met artikel 90 Gw in
het rijtje van bevoegdheden die de regering bezit.149
Besselink ontkent uiteindelijk niet dat artikel 90 een attribuerende functie heeft, wel voert hij
daartegen bezwaren aan. Omdat artikel 90 ruim is geformuleerd zou de regering hier alle
bevoegdheden uit kunnen halen die zij maar wil. Dat zou indruisen tegen het
legaliteitsbeginsel dat een van de beginselen van de democratische rechtsstaat is. Daarbij
onderkent Besselink dat een van de uitgangspunten tijdens de algehele grondwetsherziening
van 1983 was om van de Grondwet geen uitputtende bevoegdhedencatalogus te maken. Dat
artikel 90 in hoofdzaak een regulatieve functie heeft doet daar niet aan af. Volgens Besselink
141
Idem.
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 10, p. 3.
143
Van den Broek zei juist dat artikel 90 Gw impliceert dat het buitenlands beleid onder het bevorderen van de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde valt.
144
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4087.
145
Kortmann 1987, p. 271; Besselink 2001, p. 28; Besselink 1995, p. 9.
146
Besselink 2001, p. 28.
147
Besselink 2001, p. 28.
148
Koekkoek, p. 835.
149
Kortmann 2005, p. 169.
142
28
zelf, in een ander artikel, kunnen regulatieve artikelen ook een attribuerende functie
hebben.150 Ook vallen er uit de grondwetsgeschiedenis twee grenzen op te maken aan deze
geattribueerde bevoegdheden in artikel 90. De eerste grens is dat de regering steeds heeft
volgehouden dat er geen verandering zou komen in de bestaande bevoegdheden op het terrein
van de buitenlandse betrekkingen tussen regering en parlement en dat deze dus zouden blijven
bestaan. 151 Ten tweede valt artikel 90 onder het artikel van de ministeriële
verantwoordelijkheid, waarmee de Staten-Generaal mede gezien de vertrouwensregel grenzen
kan stellen aan wat de regering wel en niet mag. Daarmee is het argument dat het tegen de
beginselen van de democratische rechtsstaat zou indruisen ook gerelativeerd.
Het voeren van de buitenlandse betrekkingen wordt geattribueerd aan de regering, zodat zij
onder andere de aan haar opgedragen taak uit artikel 90 Gw kan bewerkstelligen om de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen.152 Zonder bevoegdheden zou
immers de betekenis van een regeringstaak en de regulatieve bepaling een lege huls zijn.153
Een voorbeeld van een regulatieve bepaling waaruit bevoegdheden kunnen worden afgelezen,
is artikel 2 Politiewet.154 Ondanks dat uit dit artikel alleen een taak, regulatief, voor de politie
kan worden gelezen, wordt er toch een attribuerende betekenis aan toegekend.155
Het Reglement van Orde van de ministerraad zegt dat de ministerraad over belangrijke
onderwerpen van buitenlands beleid beraadslaagt en besluit (artikel 4, tweede lid, sub f).
Voorts staan er enkele andere bevoegdheden in rondom buitenlandse betrekkingen, zoals het
sluiten van verdragen (artikel 4, tweede lid, sub b), over de samenstelling en instructies aan
delegaties die Nederland vertegenwoordigen bij internationale organisaties (artikel 4, tweede
lid, sub j) en de benoeming of ontslag van ambtenaren die buiten Nederland werkzaam zijn bij
diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland, voor zover het geen hoofden van
missies betreft (artikel 4, tweede lid, sub l, onder 2). Over het sluiten van verdragen wordt
door sommige staatsrechtjuristen zelfs beweerd dat deze uit artikel 90 in samenhang met
artikel 91 Gw kan worden afgeleid.156 In jurisprudentie zijn nog meer bevoegdheden gelezen
in artikel 90.157 Dit past ook in de lijn om overheidsbevoegdheden zoveel mogelijk op een
150
Besselink 2001, p. 301.
Zie vooral Kamerstukken II, vergaderjaar 1979-1980, 15.049 (R1100), nr. 7, p. 4 bij de beantwoording op de
vragen van de GPV over de positie van de koning; Kortmann 1983, p. 252 (noot 83); Flinterman 1987, p. 8;
Besselink 1995, p. 9.
152
Van der Pot 2006, p. 690. Van der Pot schrijft daar dat artikel 90 Gw stilzwijgend vastlegt bij wie het
buitenlands beleid is neergelegd, kortom de regering.
153
Burkens 2006, p. 72; Kortmann 2005, p. 38; Besselink 2001, par. 10.
154
Besselink 2001, par. 10: artikel 2 Politiewet luidt: “De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het
bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke
handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.”
155
Besselink 2001, par. 10.
156
Kortmann 2005, p. 169; Kortmann 1987, p. 271; Staatscommissie Grondwet 2010, p. 105; Koekkoek, p. 836;
Rechtbank ’s-Gravenhage 28 oktober 1987, M en R 1988, 40, Eems-Dollard; Rechtbank ’s-Gravenhage 21 mei
1984, Ab 1985,12.
157
Besselink 2003, p. 120: Zo kan worden genoemd de onderhandelingen voor condities waarop een persoon
kan worden uitgeleverd (Rechtbank ’s-Gravenhage 9 november 1990, para. 6.3.8, NJ 1991, 696) en de macht
om documenten te authenticeren en te verifiëren (ABRvS 18 februari 1999, AB 1999, 143).
151
29
geschreven rechtsregel gebaseerd te laten zijn, hoe ver weg dit ook is.158 Zo wordt de
algemene bestuursbevoegdheid in artikel 42 Grondwet gelezen.
Geconcludeerd kan dus worden dat artikel 90 een attribuerende functie kan hebben.
Daaronder valt in ieder geval het voeren van het buitenlands beleid en de buitenlandse
betrekkingen. Voorts wordt er in literatuur algemeen van uitgegaan dat artikel 90 de
verdragsluitende bevoegdheid aan de regering attribueert. Bij de andere bevoegdheden, zoals
bijvoorbeeld in het Reglement van Orde van de ministerraad staat, mag alleen
noodgedwongen naar artikel 90 als grondslag worden gewezen.159 De bevoegdhedenverdeling
zoals die voor 1983 was, blijft blijkens de grondwetsgeschiedenis bestaan.
In het bijzonder wil ik hier nog wijzen op artikel 97 Gw. Daarin staat namelijk dat er een
krijgsmacht is: de krijgsmacht wordt hier geconstitueerd, voor onder andere het bevorderen of
handhaven van de internationale rechtsorde. Dat sluit dus naadloos aan op de bepaling in
artikel 90. Het inzetten van de krijgsmacht kan de regering dus gebruiken voor de bevordering
van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
De regering krijgt in ieder geval via artikel 90 de opdracht en de taak geattribueerd zich bezig
te houden met het maken van het buitenlands beleid, waarbij rekening moet worden gehouden
met de bevordering van de internationale rechtsorde, en het uitvoeren van dit beleid (artikel
90 jo. 42 Gw). De andere bevoegdheden kunnen worden gelezen in artikel 90, maar daarbij
moet voorzichtigheid in acht worden genomen.
2.5.4 De Staten-Generaal en de buitenlandse betrekkingen
De positie in externe betrekkingen kan verzwakt worden als er blijk is van interne
meningsverschillen tussen de regering en het parlement.160 Toch werd tijdens de
grondwetsherziening van 1983 gesteld dat aan de verkregen bevoegdheden op dit terrein door
de Staten-Generaal geen grenzen zouden worden gesteld. In deze paragraaf komt aan de orde
welke instrumenten de Staten-Generaal kan inzetten om het buitenlands beleid te beïnvloeden.
Dit is te meer van belang in dit onderzoek omdat artikel 100 Gw uiteindelijk spreekt over de
Staten-Generaal. In deze paragraaf staat het democratisch element van artikel 90 Gw centraal
in de vorm van parlementaire betrokkenheid.
Wetgeving
Samen met de regering vormt de Staten-Generaal de wetgevende macht (artikel 81
Grondwet). Medewetgeven is ook een van de belangrijkste functies van de Staten-Generaal.
Over het algemeen worden bij wet algemeen verbindende voorschriften vastgesteld. Dat wil
zeggen naar buiten toe werken de algemene regels, vastgesteld bij of krachtens wet vanwege
158
Kortmann 2005, p. 55.
Akkermans 1987 , p. 836.
160
Kortmann 2005, p. 170.
159
30
het Rijk (aanwijzing 19 Aanwijzingen voor de regelgeving). Maar er zijn ook wetten die een
specifieke grondwettelijke grondslag hebben en geen algemene regels betreffen, zoals het
goedkeuren van een huwelijk van een troonopvolger (artikel 28 Gw).
Door de externe verbindendheid leent een algemeen verbindend voorschrift zich niet voor
buitenlandse betrekkingen. Op de eerste plaats omdat de regering een orgaan van het Rijk zelf
is en dus niet extern. Op de tweede plaats kan de Nederlandse wetgever niet andere staten
binden aan zijn wetten gezien de soevereiniteit van die andere staten. Er zijn wel intern
bindende algemene regels, maar nu de bevoegdheid in artikel 90, en anders in ieder geval de
constitutionele hoofdregel op het terrein van het buitenlands beleid, stelt dat de regering zich
bezighoudt met de buitenlandse betrekkingen, lijkt het niet logisch de Staten-Generaal via
interne regels een discretionaire bevoegdheid in te laten vullen.
Wel zijn er twee soorten wetten waarmee de Staten-Generaal zich kan bemoeien met het
buitenlands beleid. Via artikel 105 Gw heeft de Staten-Generaal het budgetrecht. Doordat de
Staten-Generaal het budget uiteindelijk kan verdelen, kunnen zo ook prioriteiten worden
gesteld en kan de beleidsplanning van de regering in de maat worden gehouden met de wil
van de Staten-Generaal. Maar via het budgetrecht kan de Staten-Generaal de regering ook
controleren. Vaak wordt de begrotingsbehandeling aangegrepen om een uitvoerige
beleidsdiscussie te houden.161
Verdragen worden bij wet goedgekeurd (artikel 91 Gw jo. Artikel 4 Rijkswet bekendmaking
en goedkeuring verdragen). Hierbij moet worden opgemerkt dat de Staten-Generaal het
verdrag kan goedkeuren, en niet amenderen zoals bij andere wetten wel het geval is (artikel
84 Gw). Een verdrag is immers al gesloten en wordt zo als een overeenkomst gezien tussen
een of meer andere staten.162 Ook hier heeft de Staten-Generaal achteraf nog maar een
beperkte invloed.163 Alhoewel verdragen bij wet worden goedgekeurd kan de Staten-Generaal
hier dus ook niet echt het beleid mee bepalen aangezien de invloed zeer beperkt is. Maar
uiteraard kunnen in debatten over goed te keuren verdragen wel weer meningen over het
buitenlands beleid worden geuit.
Coalitieakkoord
Boven zagen we al dat zowel het kabinet-Balkenende IV als het kabinet-Rutte in hun
regeerakkoorden passages hebben gewijd aan het voeren van de buitenlandse betrekkingen.
Hier heeft, vooral de Tweede Kamer, invloed op de uitgangspunten van het te voeren beleid.
Niet zozeer doordat het regeerakkoord een wet is die wordt vastgesteld, maar doordat dit een
document is dat voortvloeit uit de verkiezingsprogramma‟s van de coalitiepartijen en daardoor
een afspiegeling vormt van de wil van de meerderheid van de Kamer. Het in het
161
Flinterman 1987, p. 15.
Volgens het Weens verdragenrecht verdrag (artikel 12) heeft een staat door ondertekening de wens
uitgesproken om aan de tekst van het verdrag gebonden te worden. Een staat mag dan volgens artikel 18 van
dat verdrag geen handelingen meer ondernemen die het doel en de strekking van dat verdrag frustreren.
163
Flinterman 1987, p. 13-14.
162
31
coalitieakkoord verwoorde gedeelte over het buitenlands beleid kan daarom worden geacht te
zijn conform de wil van de Kamer.
Beleidsnota‟s
De regering stuurt regelmatig nota‟s naar de Kamers met daarin beleidsvoornemens van een
minister.164 Deze nota‟s worden, als de Kamer ze belangrijk genoeg vindt, besproken in
algemene overleggen in de Kamer, waar de regering vaak bij zit om uitleg te geven. Naar
aanleiding van de mening van de Kamer kan de regering een beleidsvoornemen eventueel
aanpassen, omdat beleid uitvoeren dat in strijd is met de wens van de Kamer kan leiden tot
een vertrouwensbreuk. Qua buitenlands beleid kunnen hier als voorbeelden worden genoemd
de Prioriteitennota en de uitwerking daarvan in het Toetsingskader165 alsmede het
Beleidskader humanitaire hulp,166 de Modernisering Nederlandse diplomatie167 en de
Mensenrechten in het buitenlands beleid.168 Doordat deze nota‟s worden besproken voordat
de regering daadwerkelijk het beleid gaat uitvoeren, kan de Staten-Generaal toch invloed
uitoefenen op het regeringsbeleid.169 Tot zover de mogelijkheden van de Staten-Generaal om
via vooroverleg het buitenlands beleid te beïnvloeden.
Controlerende taak en vertrouwensbeginsel
De controlerende taak van de regering en de Staten-Generaal en het vertrouwensbeginsel uit
de gewone staatsrechtelijke verhoudingen gelden blijkens de grondwetsgeschiedenis
onverkort voor artikel 90 Grondwet. Er werd immers geen specifieke
bevoegdhedenafbakening voorgesteld door de regering.170 De regering stelde tijdens de
behandeling in de Eerste Kamer tijdens de grondwetsherziening in 1983 ook dat de regel van
de ministeriële verantwoordelijkheid op artikel 90 Gw onverkort van toepassing is.171 De
relatie tussen parlement en regering op het gebied van de buitenlandse betrekkingen is een
moeizame. Toch, door de tijd heen, heeft het parlement zijn rol op dit gebied verstevigd, zoals
de regering ook aangaf bij de motivering om geen artikel in de Grondwet op te nemen omtrent
externe relaties. Het is niet de bedoeling hier breeduit te discussiëren over de bevoegdheden,
maar kort de staatsrechtelijke of in de praktijk relevante mechanismen aan te geven van de
Staten-Generaal op dit terrein.
164
Van der Pot 2006, p. 776.
Prioriteitennota 1993, Kamerstukken II, 1992-1993, 22.975, nr. 2.
166
Kamerstukken II, 2011-2012, 32.605, nr. 64.
167
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.734, nr. 1.
168
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.735, nr. 1.
169
Flinterman 1987, p. 15.
170
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 3, p. 9; Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr.
19, p. 2; Kortmann 1983, p. 252.
171
Kamerstukken I, 1980-1981, 15.049 (R 1100), nr. 19, p. 2; Kamerstukken II, 1979-1980, 16.035, nr. 2, artikel
2.2.1.
165
32
Het eerste mechanisme dat de beide Kamers der Staten-Generaal kunnen inzetten is meteen
ook de kern van het parlementair stelsel: de vertrouwensregel en de ministeriële
verantwoordelijkheid. Uiteraard dient een motie van wantrouwen het laatste redmiddel te zijn,
als de regering echt te ver is gegaan en tegen de wil van de Kamer in heeft gehandeld.
Voordat het zover is heeft de Staten-Generaal beschikking over verschillende
controlemechanismen.
Volgens Hoofdstuk VII van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK) kan de
Kamer commissies instellen. Volgens artikel 27 RvOTK kan een commissie met een minister
in overleg gaan en daartoe alle benodigde stukken vragen. Er is niet specifiek verwoord dat
het hier om wetgevingsoverleggen gaat. Daarom worden overleggen die betrekking hebben op
de controlerende taak algemene overleggen genoemd. In commissievergaderingen wordt vaak
meer diepgaand dan tijdens een plenair debat op de materie ingegaan, waardoor een
commissievergadering ook als effectiever kan worden aangemerkt. In de jaren vijftig zag
Struycken het instellen van een Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken als een van de
voornaamste instrumenten om invloed uit te oefenen op de buitenlandse betrekkingen.172
Op grond van artikel 68 Gw heeft de Staten-Generaal recht op inlichtingen van een minister
of staatssecretaris, mondeling of schriftelijk, voor zover daarbij de belangen van de staat niet
worden geschonden. Het gaat hier om een passieve inlichtingenplicht, dus pas na een verzoek
tot inlichtingen hoeven leden van de regering deze te verstrekken. De Kamer kan deze
verzoeken via schriftelijke vragen (artikel 134 e.v. RvOTK) en tijdens het mondelinge
vragenuur (artikel 136 e.v. RvOTK) indienen.
Nog een stap verder gaat de interpellatie uit artikel 133 RvOTK. Hierbij kan een kamerlid bij
onderwerpen die vreemd aan de orde van de dag zijn een of meer bewindslieden ondervragen.
Ten slotte kan de Staten-Generaal via de Wet op de parlementaire enquête een enquête
instellen naar een onderwerp dat als belangrijk wordt bevonden. Zo‟n enquête wordt over het
algemeen als een zwaar middel gezien en wordt niet zomaar ingezet. Bij dit alles vormt de
openbaarheid uit artikel 110 Gw een waarborg, waardoor de Kamers hun controlerende taak
goed kunnen uitoefenen.173
Verder wordt er nog op gewezen dat beide Kamers hun eigen buitenlandse betrekkingen
onderhouden174, bijvoorbeeld in parlementen van nationale organisaties zoals de NAVO.175
Maar daarbij vertegenwoordigen de parlementariërs niet de staat der Nederlanden, aangezien
alleen de regering dat kan doen, maar het parlement zelf en via het parlement het gehele
Nederlandse volk (artikel 50 Gw).
Concluderend kan over de rol van de Staten-Generaal worden gezegd dat via vooroverleg
invloed op het buitenlands beleid kan worden uitgeoefend. Via wetgeving kan dit niet, gezien
de aard van de buitenlandse betrekkingen.176 De gewone parlementaire controlebevoegdheden
172
Flinterman 1987, p. 15.
Van der Pot 2006, p. 773.
174
Besselink 1995, p. 21-23.
175
Besselink 1995, p. 21-22.
176
Vis 1987, p. 25.
173
33
zijn wel van toepassing op de buitenlandse betrekkingen, maar dat is achteraf en daarmee ook
van minder invloed. Volgens Vis heeft het parlement ook nooit voor meer bevoegdheden en
invloed gevochten omdat de „deskundigheid‟ op dit terrein ontbreekt.177 Hij stelt dat op
binnenlandse beleidsterreinen over het algemeen parlementariërs deskundigen uit het veld zijn
oftewel met onderwerpen zijn opgegroeid. Op het buitenlands terrein is deze deskundigheid
minder makkelijk te verkrijgen en diplomaten melden zich niet snel aan voor een
parlementaire carrière. Wat ook de reden mag zijn, de Staten-Generaal heeft vanuit artikel 90
meer invloed op het regeringsbeleid dan via controle achteraf.
2.5.5 Conclusie
Dat de regering de buitenlandse betrekkingen voert, komt onder andere vanwege de functie
die de regering heeft in het staatsrecht, de uitvoerende macht, het homogeniteitsbeginsel en de
modernere taakopvatting van de regering. Voor de Staten-Generaal zijn de gewone
staatsrechtelijke verhoudingen van toepassing op de buitenlandse betrekkingen. Er is amper
invloed via wetgeving. Vooral de controlerende taak en de daarbij behorende instrumenten en
de vertrouwensregel zijn hierbij van belang. De Kamer kan overigens via beïnvloeden van het
beleid vooraf meer invloed hebben dan via controle achteraf, omdat het beleid dan al is
uitgevoerd.
2.6
Conclusie
Nu in dit hoofdstuk uitgebreid is stilgestaan bij de betekenis van artikel 90 Gw valt een aantal
conclusies daarover te trekken. Op de eerste plaats ziet artikel 90 Gw op het voeren van het
buitenlands beleid, omdat de bevordering van de internationale rechtsorde eigenlijk alleen
maar kan geschieden in het interstatelijk verkeer. Deze bevoegdheid wordt zelfs aan de
regering geattribueerd. Dat is niet zo gek, nu al uit theorieën over de machtenverdeling van
Montesquieu en Locke blijkt dat de buitenlandse betrekkingen bij de uitvoerende macht horen
te liggen. Ook in het Nederlandse staatsrecht is deze idee overgenomen en gezien onder
andere het homogeniteitsbeginsel is het logisch dat de regering de externe betrekkingen voert.
Artikel 90 reguleert niet alleen de machtsverdeling, maar ook de checks and balances voor de
Staten-Generaal. Via de controlerende bevoegdheden en de vertrouwensregel krijgt het
parlement wel degelijk een rol in de buitenlandse betrekkingen. Dit werd tijdens de
grondwetsherziening van 1983 ook erkend.
In de verhouding regering en Staten-Generaal die door artikel 90 Gw gereguleerd wordt, zie
ik twee verschillende democratische dimensies in de buitenlandse politiek (dus niet hoe de
internationale rechtsorde intern te bevorderen). De eerste dimensie is het debatteren en
meepraten over het te formuleren buitenlands beleid. De tweede dimensie heeft betrekking op
de controlerende taak van de Staten-Generaal.
177
Vis 1987, p. 26.
34
1. Op de eerste plaats is er het buitenlands beleid dat Nederland maakt voor de
bevordering van de internationale rechtsorde en daarmee het veiligstellen van de vitale
belangen van de Nederlandse staat. Hoe, op welke wijze en tegen welke kosten wil
Nederland bijvoorbeeld het streven naar duurzame internationale vrede en veiligheid,
het streven naar de universele verwezenlijking van de rechten van de mens en de
bevordering van het welzijn van de wereldbevolking stimuleren? Wanneer doet
Nederland wel of niet mee aan vredesoperaties? Bij het maken van dit beleid heeft de
regering een discretionaire bevoegdheid. Het parlement praat hierover mee en oefent
invloed uit onder andere via het budgetrecht. Ook het goedkeuren van verdragen valt
onder deze dimensie, omdat de Staten-Generaal inhoudelijk over de verdragen amper
kan meepraten, maar er wel een beleidsdebat over kan voeren met mogelijke
richtingen voor de toekomst.
2. Op de tweede plaats heeft Nederland te maken met buitenlandse betrekkingen. Als
Nederland buiten de grenzen treedt van het eigen territoir moet Nederland rekening
houden met de belangen van de desbetreffende andere staten. Daar heeft het
internationale recht ook rekening mee gehouden.178 De internationale rechtsorde wordt
door de regering daarom ook wel geformuleerd als de “voortschrijdende ordening van
het tussenstaatse verkeer”.179 Maar buitenlandse betrekkingen omvat meer dan alleen
het bevorderen van de internationale rechtsorde.180 Zo kunnen er bijvoorbeeld
economische betrekkingen tussen staten plaatsvinden. Hierbij moeten deze relaties
echter wel voldoen aan de regels die de Wereldhandelsorganisatie (World Trade
Organization, WTO) daaromtrent heeft gesteld. En daarmee moeten dus ook andere
dan direct juridische betrekkingen binnen de grenzen van de internationale rechtsorde
plaatsvinden. Dit doet de regering op basis van het in de eerste dimensie
geformuleerde buitenlands beleid. De Staten-Generaal controleert onder andere via het
opvragen van inlichtingen (artikel 68 Gw) en stellen van vragen het beleid dat de
regering uitvoert. Deze controlerende taak is ook vanwege de ministeriële
verantwoordelijkheid (artikel 42, tweede lid, Gw) en de vertrouwensregel.
Deze twee dimensies zijn duidelijk terug te zien in de invloedssferen die de Staten-Generaal
heeft. De invloed vooraf op het beleid kan als een soort van wetgeving worden gezien waarbij
de regering door politieke druk kan worden gedwongen het beleid, dat zij via een
discretionaire bevoegdheid heeft verkregen, op een bepaalde manier aan te passen. Bij intern
beleid heeft de Staten-Generaal deze zelfde macht, maar dan over het algemeen via
wetgeving. Het buitenlands beleid ligt vervolgens ten grondslag aan het uitvoeren van de
buitenlandse betrekkingen, die via feitelijke handelingen en meer individuele besluiten vorm
krijgen. Deze tweedeling sluit ook aan op het meer algemene stelsel dat Burkens ziet bij het
schema van overheidsbevoegdheden.181 Verder wordt nog opgemerkt dat via het amendement
van Van den Broek het ook nadrukkelijk de bedoeling is dat de regering in nationaal beleid
178
Grewe 2000, p. 13.
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086.
180
Handelingen II, 1979-1980, 66, p. 4086.
181
Burkens e.a. 2006, p. 62.
179
35
aandacht besteedt aan het internationale recht. Artikel 90 kan qua betekenis in het volgende
schema worden samengevat.
Artikel 90 Grondwet
Externe kant
Coördinatie met
betekking tot
bevorderen
internationale
rechtsorde
Beleidsdimensie (interne beleid over
hoe de buitenlandse betrekkingen uit te
voeren).
Uitvoerende dimensie en controle door
Staten-Generaal (de concrete toepassing
van het buitenlands beleid via de
feitelijke uitvoering).
Interne kant
Het bevorderen van de internationale
rechtsorde in nationale wet- en
regelgeving en uitvoering daarvan.
Ten slotte is artikel 90 Gw een discretionaire bevoegdheid. Kabinetten kunnen zelf bepalen
hoe zij het buitenlands beleid invullen, zo lang zij maar rekening houden met het
internationale recht. Deze ontwikkeling en handhaving van de internationale rechtsorde
geschiedt zowel om nationale en bondgenootschappelijke belangen veilig te stellen als uit
internationale solidariteit, de twee hoofddoelstellingen die duidelijk werden uit de
grondwetsherziening van 1983. Het Nederlands belang is ook gebaat bij een veilige
geordende en welvarende wereld. Artikel 90 Gw ziet daarom op het nationaal belang in brede
zin onder andere. Hierbij zijn onder andere de grand strategy en de comprehensive approach
van belang.
36
3
Betekenis artikel 100 Grondwet
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de betekenis van het tweede grondwetartikel dat van belang is in dit
onderzoek centraal, artikel 100 Gw. Artikel 100 Gw luidt:
1. De regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter beschikking
stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder
is begrepen het vooraf verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de
krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.
2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen
verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.
Artikel 100 Gw zegt dat de regering de Staten-Generaal vooraf inlichtingen verstrekt over de
inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde. Tevens moet daaronder worden gerekend de inzet van de
krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van een gewapend conflict. Het gebod in
het eerste lid geldt volgens het tweede lid niet als er dwingende redenen zijn die het vooraf
verstrekken van inlichtingen verhinderen. Dan moet er zo spoedig mogelijk informatie
worden verstrekt.
Op 26 mei 1997 heeft de regering de verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake verdediging
ingediend bij de Tweede Kamer.182 In dit voorstel is onder andere opgenomen het voorstel tot
het opnemen van het bovenvermelde artikel 100 in de Grondwet. De deelvraag die in dit
hoofdstuk centraal staat is: Wat is de betekenis van artikel 100 Grondwet?
Artikel 100 Gw strekt ertoe om de Staten-Generaal meer invloed te geven bij het uitzenden
van de krijgsmacht voor crisisbeheersings- en vredesoperaties. In paragraaf 3.2 schets ik eerst
kort de aanloop naar artikel 100 Gw. Vervolgens ga ik in paragraaf 3 in op de parlementaire
behandeling van de grondwetsherziening. Om achter de betekenis te komen zal ik artikel 100
daarna bespreken aan de hand van twee belangrijke onderdelen. Ten eerste welke eis artikel
100 voorschrijft in paragraaf 3.4 en ten tweede in paragraaf 3.5 in welke situaties de in artikel
100 bedoelde informatieplicht precies moet worden ingezet. In de conclusie in paragraaf 3.6
volgt het antwoord op de deelvraag.
3.2
De aanloop naar artikel 100
Op 1 februari 1979 dient het lid Brinkhorst een motie in naar aanleiding van het debat over de
Nederlandse deelneming aan de VN-vredesmacht in Libanon, waarin hij de regering vraagt
“besluiten over deelname door Nederland aan een VN-vredesmacht niet te nemen dan na
182
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 1.
37
overleg met de Kamer”.183 Sinds de motie-Brinkhorst is het praktijk geworden het parlement
te informeren en betrekken bij de uitzending of inzet van de krijgsmacht.184 Ook bij de
discussie rondom de wijziging van de Dienstplichtwet in 1986 speelt de parlementaire
betrokkenheid bij het uitzenden van de krijgsmacht een rol.185 In dit debat werd een motie
ingediend, door het lid Frinking, waarin de regering een soortgelijk verzoek werd gedaan tot
betrokkenheid van het parlement.186
Bij het beslissen over inzet van de krijgsmacht in 1991 in de Perzische Golf betrekt de
regering via informatie het parlement en geeft aan dat, omdat er geen oorlogsverklaring nodig
is, artikel 96 Gw ook niet hoeft te worden gevolgd.187 Alhoewel GroenLinks in een motie
verzoekt artikel 96 Gw toch te gebruiken, deelt de Kamer deze mening niet en verwerpt de
motie.188
Op 19 januari 1994 stuurt de regering een notitie over de parlementaire betrokkenheid bij het
uitzenden van de krijgsmacht naar de Tweede Kamer.189 Deze notitie is geschreven naar
aanleiding van het debat rondom de begroting van defensie voor het jaar 1994 en na eerdere
discussies in de Tweede Kamer. Hiermee wordt onder andere bedoeld het debat over de
evaluatie van de militaire ervaringen in de Golfcrisis waar het parlement uitsprak dat de
volksvertegenwoordiging in de toekomst zou moeten worden betrokken en een formele rol
zou moeten krijgen bij besluitvorming rondom het uitzenden van de krijgsmacht.190 In de
notitie wil de regering duidelijkheid over een nieuwe taak van de krijgsmacht: “uitzending,
respectievelijk inzet van militaire eenheden en middelen, die buiten de vorengenoemde
gevallen (verdediging van Koninkrijks- en bondgenootschappelijk territoir, auteur) bijdragen
aan de bevordering en instandhouding van de internationale rechtsorde”.191 De Kamer maakt
zich vooral zorgen om de politieke afweging en de veiligheid van het uit te zenden personeel
en wil daarom mee kunnen praten. De ministers concluderen in de notitie dat de primaire
verantwoordelijkheid voor de krijgsmacht en het bevorderen van de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde ligt bij de regering.192 Wel heeft de Staten-Generaal recht op
informatie volgens artikel 68 Grondwet. De informatie die nu wordt verstrekt valt onder dat
artikel, zodat de Kamers hun controlerende taak kunnen uitvoeren. De regering concludeert
dan ook dat binnen de bestaande kaders voldoende ruimte is om het parlement te betrekken bij
besluitvorming.193
Bij het debat naar aanleiding van deze brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie over een notitie over de betrokkenheid van het parlement bij de uitzending van
183
Kamerstukken II, 1978-1979, 15.441, nr. 7.
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, p. 3.
185
Kamerstukken II, 1985-1986, 16.521, nr. 5, p. 10.
186
Kamerstukken II, 1985-1986, 16.521, nr. 13.
187
Kamerstukken II, 1990-1991, 21.664, nr. 25.
188
Kamerstukken II, 1990-1991, 21.664, nr. 31; Handelingen II, 1990-1991, 40, p. 2673.
189
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1.
190
Kamerstukken II, 1991-1992, 22.300 X, nr. 88, p. 3 en 6 en Kristic 2012, p. 59.
191
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, p. 2.
192
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, p. 7.
193
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, p. 8.
184
38
militaire eenheden, heeft Van Middelkoop samen met vijf Kamerleden een motie ingediend.
194
Tijdens een tweeminutendebat in de Tweede Kamer op 21 december 1994 stelde de heer
Van Middelkoop dat “een aantal fracties een opwaardering wenste van de rol van de Kamer,
dus niet meer uitsluitend controle achteraf, maar een formeel instemmingsrecht bij uitzending
van militaire eenheden”.195 Het duurde nog enkele jaren voordat de regering een voorstel deed
tot grondwetsherziening, zoveel mogelijk in de geest van deze motie. Voor het voorstel over
artikel 100 Grondwet wordt meestal de motie van Van Middelkoop c.s. aangemerkt als
aanleiding.196 In een brief reageerde de regering op de motie: “Wij zijn voornemens, met
inachtneming van de constitutionele verhoudingen tussen regering en Staten-Generaal, zoveel
mogelijk aan de wensen van de Kamer tegemoet te komen.”197
3.3
Grondwetsherziening 2000
3.3.1 Voorstel van de regering
In het wetsvoorstel van 26 mei 1997198 zijn twee voorstellen belangrijk voor dit onderzoek.
Het eerste voorstel betreft de te vervangen oude bepaling van artikel 98 in een nieuw artikel
97 Gw.199 Dit artikel is van belang omdat de terminologie voor een gedeelte daarvan aansluit
bij artikel 100 Gw, en dus ook de betekenis van artikel 97 Gw mede de betekenis van artikel
100 Gw bepaalt. Waar in het oude artikel 98 alleen nog gesproken werd over het inzetten van
de krijgsmacht tot beschermen van de belangen van de staat, wordt het takenpakket van de
krijgsmacht met dit voorstel uitgebreid naar verdediging van het Koninkrijk en de handhaving
en de bevordering van de internationale rechtsorde. De regering draagt daartoe aan dat dit
aansluit bij de gewijzigde internationale verhoudingen van de tijd.200
De tweede belangrijke wijziging voor dit onderzoek is het nieuwe artikel 100 van de
Grondwet.201 De regering vindt het verstandig om de betrokkenheid van de Staten-Generaal
constitutioneel te verankeren gezien de grote belangen die het uitzenden van de strijdkrachten
meebrengt in de internationale verhoudingen en de persoonlijke offers die moeten worden
194
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1.
Handelingen II, 1994-1995, 38 , p. 2681 en Kamerstukken II, 1994-1995, 23.591, nr 2.
196
Handelingen I, 1997-1998, 22, p. 1072.
197
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 3.
198
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 1.
199
Artikel 97 werd voorgesteld door de regering als: Lid 1. Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming
van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de
internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.Lid 2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.
200
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 3.
201
Het voorstel van de regering over artikel 100 luidt: Lid 1. De regering verstrekt de Staten-Generaal tijdig
inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van
de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het tijdig verstrekken van inlichtingen over de inzet of het
ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. Lid 2.
Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het tijdig verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat
geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.
195
39
gebracht.202 De regering wil daarom tijdig inlichtingen verschaffen aan de Staten-Generaal;
op die wijze wordt de positie van de Staten-Generaal verstevigd en blijven de constitutionele
verhoudingen tussen regering en parlement gehandhaafd.203 De regering laat het vervolgens
aan de eigen verantwoordelijkheid van beide Kamers of zij het onderwerp op de agenda
willen zetten of niet.204
Een belangrijke constatering is nog dat de regering in de MvT uitsluit dat artikel 100 zou gaan
over de „verplichte‟ inzet op basis van het NAVO- of WEU-Verdrag.205 Hierbij wordt
aangesloten bij de praktijk die bestaat sinds het Toetsingskader uit 1995 wordt toegepast.
Daarin schrijft de regering dat “onder het begrip „uitzending‟ in die notitie ook wordt verstaan
elke inzet van militaire eenheden en uitzending van Nederlandse militairen, die geschiedt
buiten het kader van bestaande volkenrechtelijke verdedigings-verplichtingenzoals die in
NAVO-verband bestaan en buiten de verdediging van het territoir van het Koninkrijk. Het
betreft uitzending, respectievelijk inzet van militaire eenheden en middelen, die buiten
vorengenoemde gevallen bijdragen aan de bevordering en instandhouding van de
internationale rechtsorde”.206
In zijn advies wijst de Raad van State (RvS) op twee belangrijke punten. Het eerste is dat het
wetsvoorstel mogelijk niet voldoet aan het formeel instemmingsrecht dat in de motie-Van
Middelkoop wordt gevraagd en de Raad vraagt zich daarbij af of de regering bezwaar heeft
tegen constitutionele verankering van zo‟n instemmingsrecht voor het parlement.207 Verder
zegt de RvS dat het woordje „tijdig‟ niet voldoet aan de bedoeling die de regering met het
artikel heeft, namelijk dat de Kamer „vooraf‟ aan een uitzending wordt geïnformeerd. Het lijkt
de RvS dan ook beter om „vooraf‟ in artikel 100 Gw op te nemen. 208
In haar reactie op het advies geeft de regering toe dat een instemmingsrecht inderdaad niet
binnen de constitutionele verhoudingen zou passen en dat een medebeslissingsrecht alleen via
een wetgevingsprocedure kan of een gelijkluidend besluit. 209 Verder zegt de regering dat het
woordje „tijdig‟ vanzelfsprekend „vooraf‟ inhoudt en past daarom het voorstel niet aan. Wel
wordt er in de MvT, na advies van de Raad, ingegaan op wat onder de uitzonderingen in het
tweede lid moet worden verstaan.210 Namelijk in geval van (nood)situaties, waarbij op zeer
korte termijn tot de daadwerkelijke inzet moet worden overgegaan en men kan denken aan
militaire interventie die alleen zinvol kan zijn indien zij onaangekondigd en onder strikte
geheimhouding geschiedt, bijvoorbeeld indien er sprake is van direct gevaar in
levensbedreigende situaties.211
202
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 2.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 5.
204
Idem.
205
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1592), nr. 3, p. 3.
206
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, p. 2.
207
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 3.
208
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 3.
209
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 3.
210
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 4.
211
Kamersukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 6.
203
40
Als samenvatting van wat artikel 100 Gw staatsrechtelijk inhoudt geeft de regering het
volgende aan: “De strekking van artikel 100 is vooral de controlerende functie van de StatenGeneraal op dit onderdeel van het regeringsbeleid te versterken.”212
3.3.2 Parlementaire behandeling
Tijdens de behandeling in de vaste commissie van Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer
spreekt de Kamer voor het eerst over het voorstel tot de Rijkswet. De kritiekpunten en vragen
vanuit de fracties komen in grote lijnen overeen met de aandachtspunten uit het advies van de
Raad van State.213 Het CDA, D66, de GPV en de SGP stellen bijvoorbeeld vragen over, of
zien liever dat, de regering een voorstel had gedaan tot een formeel instemmingsrecht van het
parlement. D66 en de GPV wijzen er op waarom niet wordt gesproken over het „vooraf‟
verstrekken van inlichtingen in plaats van „tijdig‟.
Gezien de opmerkingen van de commissie zag de regering geen reden tot het aanbrengen van
wijzigingen in het voorstel.214 Wel zette de regering andermaal uiteen waarom zij heeft
gekozen voor het gedane voorstel. Wat opvalt is dat op twee plaatsen de regering verwijst
naar het Toetsingskader uit 1995.215 Daaruit kan worden afgeleid dat de regering de bestaande
situatie en informatieverstrekking aan het parlement wilde codificeren en dus nadrukkelijk
niet kiest voor een instemmingsrecht.
Tijdens de plenaire behandeling worden vier amendementen ingediend die hier de moeite
waard zijn te bespreken. Op de eerste plaats dient Koekkoek (CDA) een amendement in
strekkende tot het toevoegen van een derde lid aan artikel 100 waarin dan een facultatief
instemmingsrecht zou worden verleend aan de Staten-Generaal.216 Als binnen dertig dagen na
het verstrekken van de inlichtingen ten minste een vijfde deel van de leden van een van de
Kamers dat wenst zou de Staten-Generaal in verenigde vergadering toestemming moeten
verlenen. Dit amendement kan niet op veel bijval rekenen, zowel niet van de kant van de
Kamer als van de kant van de regering. Deze procedure wordt als te omslachtig aangemerkt
en zou de slagvaardigheid van de regering beperken.217 Door het verwerpen van dit
amendement, en omdat er geen ander amendement met de strekking kwam om een formeel
instemmingsrecht in de Grondwet te regelen, heeft de Kamer het zelf nagelaten meer
constitutioneel vastgelegde invloed te krijgen bij het uitzenden van de krijgsmacht.
212
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B, p. 4.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 4.
214
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 5.
215
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 5, p. 8 en 9.
216
Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 10.
De tekst van dit amendement luidt: In artikel III wordt aan artikel 100 een nieuw lid toegevoegd, luidende:
3. De inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde behoeft de voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal, indien binnen dertig
dagen na het verstrekken van inlichtingen als bedoeld in het eerste lid door of namens een van de kamers of
door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens daartoe te
kennen wordt gegeven. De Staten-Generaal besluiten ter zake in verenigde vergadering.
217
Zie bijvoorbeeld minister Voorhoeve, Handelingen II, 1997-1998, 40, p. 3270.
213
41
Verder dient Van Middelkoop twee amendementen in strekkende tot het veranderen van de
tekst van artikelen 97 en 100, namelijk door „bevordering‟ te laten vervallen en in plaats van
„internationale rechtsorde‟ „internationale vrede en veiligheid‟ te plaatsen.218 Het argument
daarvoor was dat deze artikelen nu aansluiten op de meeromvattende taakstelling uit artikel 90
en dat de krijgsmacht zich juist meer zou moeten beperken tot een andere taak, namelijk de
internationale vrede en veiligheid. Volgens Van Middelkoop zou dan ook een onderscheid
met artikel 90 Gw zichtbaar worden. De regering wilde niet met deze amendementen
meegaan, omdat zij de mogelijkheden van de regering te zeer zouden beperken.219 Omdat ook
vanuit de Kamer verder geen bijval kwam, besloot Van Middelkoop deze twee amendementen
in te trekken.220
Tijdens de plenaire behandeling heeft vervolgens één amendement het gehaald. Dit
amendement, dat ertoe strekt om het woordje „tijdig‟ te vervangen door het woordje „vooraf‟,
wordt ondertekend door maar liefst zes Kamerleden, waaronder Van Middelkoop.221 Dit is
ook logisch gezien de eerdere behandeling van de commissie en de kritiek van de Raad van
State. Alleen de VVD stemt uiteindelijk tegen het amendement, waardoor het is
aangenomen.222 Het aldus gewijzigde voorstel van Rijkswet wordt ingediend bij de Eerste
Kamer der Staten-Generaal.223
De behandeling in de Eerste Kamer en in de tweede lezing leverden verder geen
bijzonderheden op waar hier op moet worden ingegaan.224 Op 18 juli 2000 is de
grondwetswijziging in het Staatsblad gepubliceerd waarna zij in werking is getreden.225
3.4
Rol van de Staten-Generaal
Materieel instemmingsrecht?
Bij het debat over de artikel 100-brief van de regering over de inzet van de krijgsmacht in
Kunduz, Afghanistan, deed de Tweede Kamer haar uiterste best om het regeringsbesluit naar
haar eigen hand te zetten zoals we zagen in de inleiding. Stef Blok sprak zelfs over een besluit
dat een parlementariër moest nemen. Bij de Tweede Kamerleden leeft de overtuiging dat
artikel 100 Gw een materieel instemmingsrecht geeft aan het parlement.226 Ook de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) betoogt dat de parlementaire praktijk zich heeft
ontwikkeld in de richting van zo‟n materieel instemmingsrecht en voert daarbij aan dat aan
218
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 6 en Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 12.
Handelingen II, 1997-1998, 40, p. 3268-3269.
220
Handelingen II, 1997-1998, 40, p. 3279.
221
Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 15: het betreft de Kamerleden Van Middelkoop, Hoekema,
Koekkoek, Rehwinkel, Van den Berg en Verkerk.
222
Handelingen II, 1997-1998, 42, p. 3383.
223
Kamerstukken I, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 226.
224
Voor deze behandeling zie: Kamerstukken II 1998-1999, 1999-2000, 26.243 (R 1622); Handelingen II 19992000, 22, p. 1604-1611, 1634; Kamerstukken I 1999-2000, 26.243 (R. 1622); Handelingen I 1999-2000, 32, p.
1510-1525.
225
Rijkswet van 22 juni 2000 tot verandering in de grondwet van de bepalingen inzake de verdediging, Stb.
2000, nr. 294.
226
Bovend’Eert 1998, p. 1595; Kristic 2012, p. 63.
219
42
het einde van een debat over een artikel-100-brief de fracties in de Tweede Kamer steun
uitspreken of onthouden voor een uitzending.227
Toch wordt in de doctrine en door staatsrechtsgeleerden ontkend dat het parlement een
materieel instemmingsrecht heeft.228 De regering is derhalve formeel-juridisch bevoegd
eenzijdig te besluiten tot inzet van de krijgsmacht voor crisisbeheersings- en vredesoperaties.
Dat strookt ook met het idee van de regering om via artikel 100 Gw de controlerende rol van
de Staten-Generaal te versterken.
Voorts zijn in literatuur nog drie hoofdargumenten te onderscheiden waarom uit artikel 100
geen instemmingsrecht voor het parlement zou kunnen worden gelezen:229 de tekst van artikel
100 spreekt niet over een instemmingsrecht, doch een inlichtingenplicht; staatsrechtelijk
gezien kan een inlichtenplicht niet worden geïnterpreteerd als een instemmingsrecht; en een
politiek oordeel leidt niet tot een instemmingsrecht noch is er een juridisch constitutioneel
vereiste voor een besluit van de Staten-Generaal.
Het eerste argument is vooral tekstueel van aard. De tekst van artikel 100 en de MvT spreken
niet over een toestemmingsvereiste van de Staten-Generaal, maar over een
inlichtingenplicht.230 Met het verstrekken van informatie voldoet de regering formeel gezien
aan het vereiste van dit grondwetsartikel.
Het tweede argument hangt samen met de aard van een inlichtingenplicht. Volgens de
staatsrechtsgeleerden kan uit een inlichtingenplicht, zoals artikel 68 Gw, geen
instemmingsrecht worden afgeleid.231 Een belangrijk verschil met artikel 68 Gw is wel dat in
artikel 100 het de regering is die de inlichtingen verstrekt en op een actieve wijze vooraf.
Artikel 68 Gw betreft het inlichtingen vragen aan een minister door Kamerleden, en kan
zowel vooraf als achteraf gebeuren. Maar ook het vooraf verstrekken van inlichtingen kan nog
geen instemmingsrecht meebrengen. Het maakt het de Staten-Generaal wel makkelijker om
voordat de regering een besluit uitvoert politieke invloed uit te oefenen.
Het derde argument hangt samen met het kenbaar maken van een politiek standpunt. De
Kamer kan dit bijvoorbeeld doen door het indienen van een motie, of gewoonweg door aan
het einde van het debat de steun of afkeuring uit te spreken voor het regeringsbesluit. Zowel
bij een motie als bij een mondelinge steunbetuiging of afkeuring geldt dat dit de regering op
geen enkele wijze bindt.232 Net zoals een steunbetuiging kan de afkeuring mondeling of in de
vorm van de motie geen rechtsgevolgen tot stand brengen voor de regering. Een motie bindt
alleen de Kamer zelf. 233 Er is ook geen juridisch constitutioneel vereiste voor de regering om
227
AIV 2007, p. 15.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30.162, nr. 5, p. 90-99; Kristic 2009, p. 472-474; Kristic 2012, p. 66; Van Dinther
2011, p. 6-16; Commissie Davids 2010, p. 405.
229
Kristic 2012 p. 66-68; Van Dinther 2011, p. 8.
230
Bovend’Eert 1998, p. 1596; Bovend’Eert 2008, p. 23; Van Dinther 2011, p. 9; Kristic 2012 p. 66-68.
231
Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 297; Bovend’Eert 1998, p. 1596; Bovend’Eert 2008, p. 23, Kristic 2012,
p. 66-68.
232
Kristic 2012, p. 68; Van Dinther 2011, p. 9.
233
Bovend’Eert 1998, p. 1597. Overigens vraagt Hirsch Ballin zich in zijn boekje De Koning op p. 35 wel af of een
motie niet steeds meer wordt gezien als de regering zelf toch te binden.
228
43
de krijgsmacht pas in te zetten na een voorafgaande goedkeuring door de Staten-Generaal.234
Weliswaar kent een motie van wantrouwen wel rechtsgevolgen voor een kabinet, in de zin dat
het dan zijn ontslag aan moeten bieden bij de Koning. Maar bij een motie van wantrouwen
kan een demissionair kabinet, theoretisch gezien, nog wel het besluit tot inzet of
terbeschikkingstelling van de krijgsmacht uitvoeren, zelfs tegen de wil van een
kamermeerderheid in.235
Overigens vraagt oud-minister Hirsch Ballin zich af of in de actuele constitutionele
verhoudingen - gegeven het gewicht van zulke beslissingen en de werking van moties in de
vertrouwensrelatie - het niet ondenkbaar is geworden dat zonder steun van een parlementaire
meerderheid tot militair optreden als daar bedoeld wordt overgegaan. Dat zou betekenen dat
het verschaffen van informatie plaatsvindt in een breder proces van besluitvorming waarbij
regering en parlement betrokken zijn.236 Ik denk dat het in de huidige politieke praktijk zeer
van belang is voor een regering om een Kamermeerderheid achter haar plannen te hebben en
niet te lichtvaardig moties van de Kamer naast zich neer te leggen. Juridisch gezien is het op
dit moment niet zo dat een kabinet verplicht is andere moties dan de motie van wantrouwen
uit te voeren.
Staatsrechtelijk gezien lijkt een materieel instemmingsrecht uit artikel 100 Gw dus erg
onwaarschijnlijk. Toch leeft onder politici de overtuiging dat het parlement een materieel
instemmingsrecht heeft. De regering heeft ook eens verwoord dat de Kamer de facto een
instemmingsrecht heeft, “maar formeel gesproken ligt dat inderdaad anders en dat is aan de
orde bij de motie-Van Middelkoop. De regering was de opvatting toegedaan dat dit
gewoonterecht als constituerende factor voor de staatsrechtelijke praktijk niet te laag mag
worden gewaardeerd. Het is immers vaak veel moeilijker om met een gewoonte te breken dan
met een formele regel.”237 Uit deze uitspraak blijkt dat de regering gewoonterechtelijk dus
wel een materieel instemmingsrecht ziet.
Gewoonterecht?
De opvatting dat zich een staatsrechtelijke regel van gewoonterecht heeft ontwikkeld, vindt in
de literatuur geen weerklank.238 Voor het vormen van een staatsrechtelijke regel van
gewoonterecht zijn volgens Van der Pot twee vereisten nodig: een staatskundige praktijk
(consuetudo) en de rechtsovertuiging dat dit gedrag vereist is (opinio iuris seu necessitatis).
239
234
Bovend’Eert 1998, p. 1597.
Bovend’Eert 1998, p. 1597.
236
Hirsch Ballin stelde deze vraag tijdens de promotie van A. Kristic op 29 februari 2012 in de aula van Tilburg
University.
237
Kamerstukken II, vergaderjaar 1997-1998, 23.591, nr. 6, p. 10.
238
Van Dinther 2011, p. 15.
239
Van der Pot 2006, p. 192, zie ook Van Dinther 2011, p. 10.
235
44
Wel is er een aantal punten die het vergemakkelijken aan te nemen dat er een staatkundige
praktijk is gegroeid van een materieel instemmingsrecht. Op de eerste plaats wordt de Kamer
meestal intensief betrokken bij het nemen van een besluit voor internationale operaties.240
Deze betrokkenheid vloeit overigens voort uit het Toetsingskader 2001.241 Het feit dat er
meestal na een debat in een derde termijn per fractie een oordeel over een besluit tot inzet kan
worden gegeven, werkt ook mee aan dit oordeel.242 Ook recentelijk (maart 2012) het
voorbeeld over de uitbreiding van de Kunduz-missie die niet doorging omdat er geen
meerderheid in de Tweede Kamer kon worden gevonden, zou tot deze conclusie kunnen
leiden.
Van Dinther geeft vervolgens aan dat er geen sprake is van een “bestendige gewoonte binnen
het staatsrecht”.243 Tot 2009 is er nooit onenigheid gebleken tussen regering en parlement
over de inzet van de krijgsmacht.244 In 2009 is daar verandering in gekomen omdat de
regering de motie-Voordewind/Van Dam om niet in te stemmen met een nieuwe missie in
Uruzgan naast zich heeft neergelegd.245
Dit is niet het enige argument om te twijfelen aan een staatkundige praktijk. Immers, artikel
100 spreekt over de Staten-Generaal. Het inlichtingen verstrekken aan de Tweede Kamer is
door de regering, mede door het Toetsingskader 2009 (zie onder), geregeld. De
informatieverstrekking aan de Eerste Kamer blijft ver achter.246 Omdat de beide Kamers
afzonderlijk een standpunt in kunnen nemen, doet dit af aan de eensgezindheid van het
parlement. Op deze manier kan, in geval van verschillende meningen in beide Kamers, de
regering uiteindelijk doen wat haar goeddunkt.247
Van de andere kant is er maar één motie door de regering naast zich neergelegd waarin de
Kamer zei niet „in te stemmen‟ met een missie. Alle andere keren is de Kamer het altijd met
de regering eens geweest; daaruit blijken geen conflictsituaties en kan dus moeilijk worden
afgeleid of er van een staatkundige gewoonte sprake is. Mocht deze er al zijn, dan loopt een
eventueel gewoonterecht vast op de rechtsovertuiging. Gezien de staatsrechtelijke doctrine is
deze overtuiging er allerminst.
Toetsingskader
Hierboven werd al gesproken over het Toetsingskader. Op welke manier en over welke
onderwerpen het overleg plaatsvindt tussen de regering en parlement bij besluiten tot inzet
240
Van Dinther 2011, p. 11; Van der Pot 2006, p. 746; AIV 2007, p. 15; Everts 2009, p. 35-36.
In het Toetsingskader 2001 is beschreven op welke wijze de Kamer wordt geïnformeerd over de inzet of
terbeschikkingstelling van de krijgsmacht voor internationale operaties. Ook is er in opgenomen op welke
punten moet worden gelet bij het maken van de afweging om wel of niet te gaan.
242
Van Dinther 2011, p. 12.
243
Van Dinther 2011, p. 12-13.
244
Talsma 2005, p. 281.
245
Van Dinther 2011, p. 12.
246
Besselink 2007, (par 4.3); Kristic 2012, p. 74.
247
Besselink 2007, (par 4.1).
241
45
van de krijgsmacht is uitgewerkt in dat Toetsingskader. Dit gebeurde voor het eerst in
1995.248 In 2001 is het Toetsingskader herzien249, en voor een tweede maal is het in 2009
bijgesteld.250 Het Toetsingskader is de leidraad voor hoe in de praktijk wordt omgegaan met
artikel 100 Gw en daarom wordt het hier besproken.
Hoe het parlement wordt betrokken bij de besluitvorming is vooral van belang bij de
verschillende stadia van informatieverstrekking. Het eerste stadium daarbij is dat de Tweede
Kamer wordt geïnformeerd als de regering een onderzoek instelt naar de wenselijkheid en
mogelijkheid van een Nederlandse bijdrage, om te voorkomen dat de Kamer via andere
wegen dan de regering, vooral de media, kennisneemt van dit onderzoek. De regering schrijft
expliciet in het Toetsingskader 2009 dat deze fase niet onder de reikwijdte van artikel 100
valt.251 Deze informatieverstrekking is dus een voorstadium waarin nog geen concrete
informatie over een missie te geven is.
Als de regering definitief heeft besloten om de krijgsmacht in te zetten of ter beschikking te
stellen, stelt zij de Kamer daarvan op de hoogte via een zogenaamde artikel 100-brief. Aan de
hand van deze brief houdt de Kamer meestal een debat over de inzet. Volgens het
Toetsingskader mag de regering pas na overleg met het parlement de medestaten of het
organiserend internationaal verband waarin de troepen worden ingezet, informeren over het
definitieve besluit en eventuele voorwaarden waaronder de troepen worden ingezet. Verder
bepaalt het Toetsingskader dat tijdens een missie de Staten-Generaal op de hoogte wordt
gehouden van relevante ontwikkelingen en tevens wordt er aan het einde een evaluatie
aangeboden.
Op deze manier is het overleg met het parlement meer gestructureerd. Het Toetsingskader is
overigens geen bindend juridisch document, noch is het een hard beleidskader. Het is meer
een procedure die op papier is gezet en waarbij aandachtspunten staan vermeld voor het
nemen van een besluit. Het Toetsingskader geeft de politieke realiteit weer. Daarin lijkt de rol
van het parlement zeer groot, vooral nu de regering pas na overleg met de Staten-Generaal het
internationale verband informeert. Bij het op de hoogte stellen noemt de regering ook
voorwaarden.
Tijdens het debat over de politietrainingsmissie naar Kunduz stelde de Tweede Kamer enkele
voorwaarden aan de regering, die de regering dan weer kon doorgeven aan de NAVO.252 De
Tweede Kamer heeft op de missie naar Kunduz dus veel invloed gehad. In de inleiding zagen
we dat ex-minister van Defensie Van Middelkoop veel kritiek had op het optreden van de
Tweede Kamer. De Kamer heeft namelijk niet de deskundigheid van internationale operaties,
248
Kamerstukken II, 1994-1995, 23.591, nr. 5.
Kamerstukken II, 2000-2001, 23.591, nr. 7; herziening van het Toetsingskader was in 2001 nodig naar
aanleiding van het verschijnen van het rapport over de Kosovo-evaluatie op 22 maart 2000 en het rapport
‘Vertrekpunt Den Haag’ op 4 september 2000. Beide rapporten betreffen de inzet van de krijgsmacht.
250
Kamerstukken II, 2008-2009, 30.162, nr. 11; herziening van het Toetsingskader was nodig door het
verschijnen van het rapport over de NATO Response Force (NRF), de grondwetsherziening van het jaar 2000 en
het verschijnen van het Brahimi-rapport van de Verenigde Naties op 21 augustus 2000.
251
Kamerstukken II, 2008-2009, 30.162, nr. 11 bijlage, p. 2.
252
Prof. C. Colijn sprak 29 februari 2012 in Tilburg tijdens de promotie van A. Kristic over de veertig eisen die de
politiek zou hebben opgesteld voor de regering om de missie door te kunnen laten gaan.
249
46
die de diplomaten, ambtenaren en militairen die het besluit hebben voorbereid wel hebben.
Toch staat, de tekst van het Toetsingskader lezende, de politieke praktijk dit toe. Bij het
beantwoorden van de vierde deelvraag van deze scriptie kom ik uitgebreider terug op dit
kritiekpunt.
Volgens de Commissie-Davids lopen artikel 100 en het Toetsingskader uiteen.253 De
reikwijdte van artikel 100 zelf is beperkt tot de tweede stap in het Toetsingskader, namelijk
het op de hoogte stellen van de Staten-Generaal van het genomen besluit door de regering in
een artikel-100-brief. Dit blijkt ook uit de motie-Van Aartsen-Bos254 naar aanleiding van het
debat over de uitzending naar Uruzgan. In de motie werd de regering verzocht de Kamer
slechts op basis van een eenduidig besluit een verzoek tot instemming voor te leggen op basis
van artikel 100 Gw. Deze motie was opmerkelijk aangezien, volgens het Toetsingskader, de
Staten-Generaal juist ook in de voorfase al informatie dient te krijgen van de regering.
Bovendien spreekt artikel 100 over informatie over de inzet of het ter beschikking stellen en
niet over een al genomen concreet besluit. Juist in de voorfase, waarin nog geen concreet
besluit is genomen, kan de Kamer de meeste invloed uitoefenen. Deze motie kan als een
beperking van de invloed van de Kamer worden gezien. Het is dan ook niet vreemd dat de
regering deze motie heeft willen overnemen.
De overige stappen uit het Toetsingskader vormen een structurering van het overleg en maken
de politieke praktijk zo dat vooral de Tweede Kamer meer invloed heeft op de
besluitvorming. Aangezien het Toetsingskader geen juridisch bindend document is, en er geen
sprake is van een staatsrechtelijke regel van gewoonterecht, kan niet gesproken worden van
een juridische vereiste van parlementaire goedkeuring voor de inzet of terbeschikkingstelling
van de krijgsmacht ten behoeve van de handhaving of bevordering van de internationale
rechtsorde. Het komt hier meer aan op een politieke praktijk en een politieke druk in het kader
van de vertrouwensregel.
Nu vaststaat dat er van een juridisch (mede)beslissingsrecht geen sprake kan zijn, sluit dit nog
niet uit dat er een bepaalde politieke praktijk of een politieke overtuiging bestaat.255 Juridisch
gezien constitueert artikel 100 Gw dus een actieve inlichtingenplicht van de regering naar de
Staten-Generaal zodat het parlement zijn controlerende taak256 goed kan uitvoeren. Artikel
100 vergemakkelijkt deze taak, doordat de Kamerleden nu niet steeds, zoals wel in artikel 68
Gw het geval is, de regering om inlichtingen hoeven te verzoeken. Dit kan dus ook de
besluitvorming over de inzet of terbeschikkingstelling van de krijgsmacht versnellen en
versoepelen, waarbij de regering dan zelf weer baat heeft. Mijns inziens moet in de discussie
rondom het wel of niet hebben van een materieel instemmingsrecht de juridische realiteit en
de politieke traditie worden onderscheiden. Want “In de zienswijze van de regering is het
politiek ondenkbaar dat Nederland zou deelnemen aan een crisisbeheersingsoperatie zonder
253
Commissie Davids 2010, p. 409.
Kamerstukken II, 2005-2006, 27.925, nr. 203.
255
Zie hier voor De Lange 2008, p. 5 en Van Dinther 2011, p. 11.
256
Commissie Davids 2010, p. 408.
254
47
dat daar politiek draagvlak voor bestaat in het parlement” terwijl juridisch gezien de regering
de mening van de Staten-Generaal naast zich neer kan leggen.257
De Tweede Kamer en artikel 100 in de praktijk
Het Toetsingskader stroomlijnt de inlichtingen die aan de Tweede Kamer worden verstrekt en
de manier waarop dat gebeurt. Daarover wil ik een aantal opmerkingen plaaten. De regering
zou een besluit moeten voorleggen aan de Staten-Generaal over de inzet van de krijgsmacht.
Maar ook de Tweede Kamer zelf heeft in een aantal gevallen het initiatief genomen om de
regering te verzoeken de krijgsmacht in te zetten.258 Het gaat om de Kunduzpolitietrainingsmissie en UNPROFOR. Het formele besluit tot inzet werd aan de regering
overgelaten, maar de Kamer nam wel een eerste initiatief in deze gevallen.
Het Toetsingskader is in twee gedeelten opgedeeld: het politiek-strategisch en het militair
operationele gedeelte. Deze tweedeling valt te begrijpen uit de verschillende niveaus waarop
besluiten worden genomen voor een militaire missie: politiek-strategisch, militair-strategisch,
operationeel, tactisch en technisch.
Kristic komt tot de conclusie dat de Kamer zich over het algemeen juist noch inhoudelijk
noch op politiek-strategisch niveau bezighoudt.259 Op operationeel en tactisch niveau probeert
de Kamer soms wel wat in de pap te brokkelen. Zo kan worden genoemd dat de Kamer bij
UNPROFOR extra manschappen wilde inzetten260 en extra Apaches bij UNMEE.261 Het valt
me op dat de Kamer zich juist met voor haar belangrijke en soms symbolische details wil
bezighouden (we zorgen goed voor onze jongens en meisjes)262 maar amper op een hoger
abstractieniveau. Ik denk juist dat de Staten-Generaal zich op het politiek-strategisch niveau
moet bezighouden en daarvoor mee mag formuleren wat Nederland uiteindelijk met een
missie als onderdeel van een internationaal samenwerkingsverband wil en kan bereiken. De
verdere uitvoering van een missie moet wel worden gecontroleerd door het parlement maar
moet vooral een zaak van de regering en de krijgsmacht zijn.
3.5
De inzet van artikel 100
Artikel 100 spreekt over een inlichtingenplicht bij de inzet of het ter beschikking stellen van
de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde en humanitaire
interventies in geval van een gewapend conflict. Op het eerste gezicht lijkt dit vrij makkelijk,
toch zijn er verschillende vragen waarop de antwoorden met nevel omgeven zijn. Zo wordt in
nagenoeg alle staatsrechtelijke literatuur over artikel 100 een passage besteed aan de
reikwijdte van het artikel: wanneer moet er precies gebruik worden gemaakt van de artikel
257
Kamerstukken II, 2009-2010, 30.162, nr. 17, p. 28-29. Cursief gedeelte door auteur.
Kamerstukken II, 2009-2010, 27.925, nr. 392, motie van de leden Peters en Pechthold; Klep 2011, p. 80.
259
Kristic 2012, p. 193-195; zie voorts Klep en Van Gils 2005, p. 94.
260
Kamerstukken II, 1992-1993, 22.975, nr. 22; zie hier voor Klep en Van Gils 2005, p. 117.
261
Kamerstukken II, 2000-2001, 22.831, nr. 22; zie hier voor Klep 2011, p. 30-31.
262
Klep 2011, p. 31.
258
48
100-procedure? Voor dit onderzoek is deze reikwijdte ook van belang. De actieve
informatieplicht uit artikel 100 is namelijk alleen van toepassing op de militaire operaties die
onder artikel 100 vallen. Alles wat niet onder artikel 100 valt, maar wel onder de buitenlandse
politiek of onder de andere taken van de krijgsmacht, daarop is het inlichtingenrecht van
artikel 68 Gw van toepassing. Het vooraf of achteraf inlichtingen verstrekken, kan gevolgen
hebben voor de invloed van de Staten-Generaal.
3.5.1 NAVO- en WEU-verplichtingen?
De onduidelijkheden die artikel 100 met zich meebrengt, worden door de heer Jurgens (PvdA)
tijdens de behandeling in de Eerste Kamer in eerste instantie helder uiteengezet.263 De heer
Jurgens ziet vijf soorten inzet van de krijgsmacht buiten de nationale grenzen en concludeert
dat er maar bij twee daarvan (militaire interventies buiten NAVO-verband, zoals in de
Golfoorlog, en humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict, bijvoorbeeld
Rwanda) een informatieplicht bestaat ten opzichte van de Staten-Generaal.
De reactie op de stelling van de heer Jurgens was nogal verwarrend doordat de minister van
Binnenlandse Zaken Dijkstal en de minister van Defensie Voorhoeven verschillende visies
gaven. Minister Dijkstal gaf aan dat inzet van de krijgsmacht op basis van
verdragsverplichtingen onder de NAVO of de WEU onder de reikwijdte van artikel 100
valt264. Minister Voorhoeve legde echter uit dat “De verdediging van het eigen en
bondgenootschappelijk territoir valt onder de klassieke inzet van de krijgsmacht. De
bondgenootschappelijke NAVO-verdediging vloeit voort uit verdragsrechtelijke
verplichtingen. (...) Gaat het om de handhaving en bevordering van de internationale
rechtsorde buiten de eerder genoemde verdediging, dan is artikel 100 in ieder geval van
toepassing.”265
De uitspraak van minister Voorhoeve hoeft echter niet in tegenstelling te zijn met de uitspraak
van minister Dijkstal. Minister Voorhoeve zegt namelijk dat gevallen buiten
verdragsverplichtingen in ieder geval onder artikel 100 vallen, waarmee dus niets wordt
uitgesloten. Zo lijkt de uitleg ook overeen te komen met de Memorie van antwoord tijdens de
behandeling in de Eerste Kamer, waar werd gezegd dat als verdragsverplichtingen behoren tot
het handhaven en bevorderen van de internationale rechtsorde deze toch onder artikel 100
263
Handelingen I, 1997-1998, 22, p. 1068: Het lid van de PvdA-fractie onderscheidt de volgende soorten inzet
van de krijgsmacht: 1. In het kader van de onmiddellijke verdediging van de territoriale integriteit van ons land
of ter bescherming van de daarmee samenhangende andere wezenlijke belangen.
2. Handhaven en beschermen van de internationale rechtsorde binnen het kader van een militair
bondgenootschap, bijvoorbeeld hetgeen in Bosnië gebeurt.
3. Handhaven en beschermen van de internationale rechtsorde buiten het kader van de NAVO of de WEU,
maar in VN-verband of op basis van bilaterale akkoorden.
4. Humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.
5. Humanitaire hulpverlening buiten gewapend conflict, bijvoorbeeld bij natuurrampen.
264
Handelingen I, 1997-1998, 22, p. 1072.
265
Handelingen I, 1997-1998, 22, p. 1074.
49
vallen.266 In de tweede lezing wordt dit standpunt nog eens herhaald door de regering.267 Op
deze manier kan worden geïnterpreteerd, aangezien de Staten-Generaal de
grondwetsherziening heeft goedgekeurd na deze uitleg van de regering, dat militaire operaties
in het buitenland die niet vallen onder (bondgenootschappelijke) verdediging in ieder geval
onder artikel 100 Gw vallen, en als (bondgenootschappelijke) verdediging als hoofddoel
bevordering of handhaving van de internationale rechtsorde heeft, vallen die
verdedigingsoperaties ook onder artikel 100 Gw.
In de praktijk bestaat nu toch onduidelijkheid over de reikwijdte van het grondwetsartikel. 268
Volgens Kristic is de verwarring na de grondwetsherziening vooral ontstaan door de tekst van
het Toetsingskader 2001, waarin de regering expliciet verdragsverplichtingen uitsloot van het
Toetsingskader.269 Dit valt goed te rijmen met de gedachte van de Commissie-Davids. De
Commissie-Davids gaat ervan uit, op grond van de praktijk bij de top van het ministerie van
Defensie, dat deze bondgenootschappelijke verdediging niet onder de reikwijdte van artikel
100 valt.270
Maar in de praktijk wordt de Staten-Generaal wel op de hoogte gesteld en geïnformeerd over
een besluit tot inzet of terbeschikkingstelling van de krijgsmacht als er ook sprake is van
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Een voorbeeld hiervan is de
besluitvorming rondom de vredesmissie naar Afghanistan in 2005. De operatie naar
Afghanistan in 2005 viel volgens de regering onder de „verdedigings‟taak van de krijgsmacht,
en dus niet onder het handhaven of bevorderen van de internationale rechtsorde, waardoor
artikel 100 formeel niet van toepassing werd verklaard.271 De regering informeerde de Kamer
echter wel „in de geest van‟ artikel 100, maar benadrukte in een brief aan deze Kamer, na
kritiek van Kamerleden, dat de operatie onder zelfverdediging bleef vallen.272 De reactie van
de regering om in de geest van‟ artikel 100 te handelen sluit aan bij het advies van de
Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) uit 2004, herhaald in 2007, dat bij
grensgevallen de regering artikel 100 moet toepassen.273 De AIV zegt daarmee dat deze
onduidelijkheid is weggenomen. We zien hier dus, dat een onduidelijkheid die is ontstaan
door de regering bij het opstellen van het Toetingskader, ook in de praktijk weer wordt
weggenomen door de Kamer „in de geest van‟ te informeren.
3.5.2 Beperkingen uit het tweede lid
Een ander belangrijk punt met betrekking tot de reikwijdte van artikel 100 wordt gevormd
door de uitzonderingen uit het tweede lid, waar wordt gesteld dat als dwingende redenen het
vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen de inlichtingen zo spoedig mogelijk worden
266
Kamerstukken I, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 226b, p. 5.
Kamerstukken I, 1999-2000, 26.243 (R 1622), nr. 165a, p. 2, 5.
268
Kristic 2012, p. 69; Besselink 2007 (par 4.2).
269
Kristic 2012, p. 69-74.
270
Commissie-Davids, p. 406-407, 410.
271
AIV 2007, p. 12.
272
Kamerstukken II, 2004-2005, 27.925, nr. 166.
273
AIV 2007, p. 12.
267
50
verstrekt. Wat dwingende redenen zijn mag de regering zelf bepalen.274 Wel heeft de regering
tijdens de parlementaire behandeling aangegeven dat het gaat om noodsituaties waar zeer snel
of acuut ingrijpen nodig is of om operaties die onder strikte geheimhouding vallen.275 Verder
heeft de minister voorbeelden genoemd van „noodsituaties‟, waaronder bijvoorbeeld
arrestaties van oorlogsmisdadigers, een gijzeling waarbij Nederlanders betrokken zijn in het
buitenland en de evacuatie van Nederlanders uit een land waar zich „zeer bedreigende
omstandigheden‟ voordoen.276
Ook omtrent dit punt bleef in de praktijk onduidelijkheid bestaan. De Kamer heeft de regering
daarom verzocht nog eens meer concreet aan te geven wat dan onder „speciale operaties‟ moet
worden verstaan. De regering reageerde daarop met een brief van 23 augustus 2000.277 In
deze brief werd uitgewerkt hoe de besluitvorming omtrent deze „speciale operaties‟ gaat. 278 Er
is in Nederland expliciet niet voor gekozen om een parlementaire commissie te hebben die
onder geheimhouding en in beslotenheid tijdens de voorbereiding al stukken ontvangt. Dit zou
ook niet logisch zijn, gezien hetgeen de grondwetgever in het tweede lid van artikel 100 heeft
bepaald.
In een brief van 26 januari 2001 heeft de minister van Defensie in een bijlage aangegeven wat
moet worden verstaan onder „speciale operaties‟:279 bijzondere inlichtingenverzameling,
aanvallen op geselecteerde doelen, bijzondere vormen van militaire steunverlening aan
bondgenoten, evacuatie van personen uit (levens-)bedreigende omstandigheden en
internationale terreurbestrijding. Uit de aard van de genoemde voorbeelden blijkt duidelijk dat
het gaat om gevallen waar snel handelen nodig is om of veiligheid te garanderen (zoals bij de
noodevacuaties) of waar geheimhouding nodig is omdat de actie geen effect zou hebben als
deze in de openbaarheid zou komen. Door deze laatste brief lijkt de discussie omtrent de
operaties waarbij het tweede lid van toepassing is, te zijn beëindigd.
3.6
Conclusie
In dit hoofdstuk stond de betekenis van artikel 100 van de Grondwet centraal. Op aandringen
van vooral de Tweede Kamer heeft de regering in het jaar 1997 een voorstel gedaan voor een
grondwetsherziening om een parlementaire informatieverstrekking te codificeren in de
Grondwet. Sinds Nederland aan grootschalige vredesoperaties meedoet, is dit de politieke
praktijk geworden. Al eerder in 1995 is in een Toetsingskader aangegeven hoe de procedure
van informatieverstrekking verloopt.
Het opnemen van artikel 100 in de Grondwet kan worden geplaatst in het kader van
gewijzigde maatschappelijke ontwikkelingen en verhoudingen en juridische ontwikkelingen
274
Kortmann 2005, p. 195.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 6.
276
Handelingen II, 1997-1998, 40, p. 3272.
277
Kamerstukken II, 1999-2000, 26.800 X, nr. 46.
278
Per kabinetsperiode wordt een kerngroep in de ministerraad ingesteld, bestaande uit ministers van elke
coalitiepartij voor het draagvlak, die besluiten en de inzet voorbereiden. De Kamer wordt zo snel mogelijk
geïnformeerd over deze operaties.
279
Bijlage bij brief D2000003737 van de minister van Defensie, zie ook: AIV 2004, p. 26.
275
51
over een versterkte rol van de Staten-Generaal bij de inzet van de krijgsmacht voor
vredesoperaties.280 De Staatscommissie Grondwet schrijft dat deze wijziging niet strikt
noodzakelijk was, maar wel “een duidelijke weerslag van wijzigingen in de (geo-)politieke
context (de „Val van de Muur‟)” is.281
Artikel 100 Gw is een specificatie van de algemene inlichtingenplicht uit artikel 68 Gw. In
artikel 100 Gw hoeven de leden der Staten-Generaal niet zelf om inlichtingen te verzoeken
maar krijgen ze deze actief van de regering voorafgaand aan de uitzending van de
krijgsmacht. Het parlement kan hiermee dus de regering al vooraf controleren, waar vaak de
controlerende taak wordt gebruikt wanneer een besluit al is uitgevoerd. Ten opzichte van de
algemene inlichtingenplicht uit artikel 68 Gw kan de Kamer dus via artikel 100 Gw meer
invloed uitoefenen op de uitvoering van een besluit, doordat de regering automatisch actief
inlichtingen moet verstrekken. Dat brengt soms de gedachte met zich mee dat er in de praktijk
een materieel instemmingsrecht zou zijn. Toch moet dit politiek worden gezien. Juridisch is er
geen sprake van een instemmingsrecht. Hier mee reguleert artikel 100 Gw de verhouding
tussen de regering en Staten-Generaal en past binnen de checks and balances van de Trias
politica.
Verder was er vooral onduidelijkheid over de reikwijdte van artikel 100, over de vraag voor
welke vredesoperaties dit artikel van toepassing was. In het Toetsingskader 2001 stelde de
regering namelijk dat artikel 100 niet van toepassing is op „verplichte‟
bondgenootschappelijke zelfverdediging. De vraag kan echter worden opgeworpen of dit
soort acties niet ook kunnen vallen onder bevordering en handhaving van de internationale
rechtsorde. Later, in een reactie op een advies van de AIV en in het debat rondom de
uitzending naar Uruzgan, gaf de regering aan vooral ook in bondgenootschappelijke gevallen
de Staten-Generaal te informeren „in de geest van‟ artikel 100. Daarmee is dus, in de praktijk,
ook de bondgenootschappelijke zelfverdediging onder de reikwijdte van artikel 100 gaan
vallen. Over de uitzondering van het tweede lid heeft de regering een brief gestuurd waarin
duidelijk werd uitgelegd voor wat voor operaties deze uitzondering geldt.
280
281
Staatscommissie Grondwet 2010, p. 14.
Idem.
52
4 De verhouding tussen artikel 100 en artikel 90
van de Grondwet
4.1
Inleiding
De betekenissen van de twee grondwetsartikelen 90 en 100 zijn nu uitgewerkt. Om erachter te
komen wat een verandering van artikel 100 Gw zou doen met de constitutionele verhoudingen
moet eerst nog worden geschetst wat de huidige verhouding is tussen artikelen 90 en 100 Gw.
In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal Wat is de verhouding tussen het huidige
artikel 100 en artikel 90 van de Grondwet?
Artikel 100 Gw reguleert de verhouding tussen regering en Staten-Generaal bij de
terbeschikkingstelling of het uitzenden van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van
de internationale rechtsorde. Op welke manier valt het uitzenden van de krijgsmacht onder
artikel 90 Gw? En hoe wordt deze verhouding dan precies gereguleerd? Dat zijn de vragen die
hier centraal staan.
Deze vragen ga ik behandelen in dezelfde volgorde als in hoofdstuk 2. In paragraaf 4.2 wordt
ingegaan op hoe het uitzenden van de krijgsmacht een onderdeel van de „internationale
rechtsorde‟ kan zijn. Vervolgens wordt in paragraaf 4.3 gekeken naar „bevordert de
ontwikkeling‟ en hoe Nederland via het buitenlands beleid invulling geeft aan het uitzenden
van de krijgsmacht. In paragraaf 4.4 wordt via artikel 90 en 100 Gw specifiek gekeken naar
de rol van de regering en de Staten-Generaal bij het uitzenden van de krijgsmacht. Paragraaf
4.5 wordt afgesloten met een conclusie.
4.2
Internationale rechtsorde en het uitzenden van de krijgsmacht
De internationale militaire operaties die onder de reikwijdte van artikel 100 Gw vallen, komen
uit de hoofdstukken VI en VII van het Handvest van de VN.282 Deze hoofdstukken, die gaan
over de handhaving en het herstel van de internationale vrede en veiligheid, vormen een
belangrijk deel van het VN-Handvest en daarmee van de internationale rechtsorde.
In hoofdstuk 2 is de internationale rechtsorde getypeerd als zijnde de regels die de onderlinge
verhoudingen tussen staten in de wereld ordenen en dat deze rechtsorde een bestel is dat op
universele rechtsnormen is gebaseerd. In het Handvest van de Verenigde Naties kunnen we
een aantal van deze fundamentele rechtsnormen vinden in de vorm van doelstellingen en
beginselen283. In artikel 1 VNH wordt een van de doelstellingen van de internationale
282
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 3; Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 5,
p. 5-6.
283
Cassese 2005, p. 46-68.
53
gemeenschap, verzameld in de VN, verwoord als zijnde de internationale vrede en veiligheid
te handhaven.284
In artikel 2 VNH staan de beginselen vanwaaruit de staten de genoemde doelen in artikel 1
VNH dienen na te streven. Dat zijn, voor zover hier van belang, ten eerste de soevereine
gelijkheid van alle lidstaten respecteren, verplichtingen uit het Handvest te goeder trouw
nakomen, internationale geschillen langs een vreedzame beslechten op zodanige wijze dat de
internationale vrede en veiligheid niet in het gevaar komt en in de internationale betrekkingen
onthouden van het gebruik van geweld door staten.
Omdat dit zeer fundamentele uitgangspunten van de internationale rechtsorde zijn, en de
regering de taak heeft via artikel 90 Gw de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te
bevorderen, zal de Nederlandse regering deze uitgangspunten ook verwerken in het
buitenlands beleid en het uitvoeren van de buitenlandse betrekkingen.285 In hoofdstuk 2 kwam
al naar voren dat vreedzame geschillenbeslechtiging en stimuleren van de internationale vrede
en veiligheid vaak worden gezien als belangrijke pijlers van het buitenlands beleid. Deze
pijlers zijn enerzijds gebaseerd op het nationaal belang in brede zin en anderzijds gemotiveerd
door de legalistische benadering van Nederland, waarbij Nederland het van belang vindt om
het internationale recht te promoten.286 In deze paragraaf zal ik kort stilstaan bij de
hoofdstukken VI en VII van het VN-Handvest vanwege hun belangrijke positie in het
internationale recht en als onderdeel van het buitenlands beleid en voor artikel 100 Gw.
4.2.1 Hoofdstuk VI: Oplossen internationale conflicten
In de Grondwet van 1922 werd een bepaling opgenomen waarin werd gesteld dat de Koning
tracht geschillen met vreemde mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere
vreedzame middelen.287 Dit is in wezen ook de kern van de beginselen van de VN.288
Hoofdstuk VI VNH begint in artikel 33 met een opsomming van mogelijkheden tot
vreedzame geschillenbeslechtiging.289 Staten hebben hierbij de keuze uit alle middelen via de
free choice of means.290 Als staten met een geschil niet vrijwillig proberen het geschil op te
284
Het volledige artikel 1 eerste lid van het VN-Handvest luidt: De internationale vrede en veiligheid te
handhaven en, met het oog daarop: doeltreffende gezamenlijke maatregelen te nemen ter voorkoming en
opheffing van bedreigingen van de vrede en ter onderdrukking van daden van agressie of andere vormen van
verbreking van de vrede, alsook met vreedzame middelen en in overeenstemming met de beginselen van
gerechtigheid en internationaal recht, een regeling of beslechting van internationale geschillen of van situaties
die tot verbreking van de vrede zouden kunnen leiden, tot stand te brengen.
285
De VN vormt de hoeksteen van het Nederlands buitenlands beleid, zie: Leurdijk 2008, p. 60.
286
De Wijk 2004, p. 150.
287
Artikel 56 Gw 1922 zei: “De Koning heeft het opperbestuur der buitenlandsche betrekkingen”. Artikel 57
daaropvolgend zei: “De Koning tracht geschillen met vreemde Mogendheden op te lossen door rechtspraak en
andere vreedzame middelen. Hij verklaart geen oorlog dan na voorafgaande toestemming van de StatenGeneraal.”
288
Zie artikel 2 derde lid VN Handvest.
289
Genoemd worden onderhandelingen, feitenonderzoek, bemiddeling, conciliatie, arbitrage, een rechterlijke
beslissing, het doen van een beroep op regionale akkoorden, of andere vreedzame middelen naar keuze.
290
Kooijmans 2002, p. 125.
54
lossen, kan de VN-Veiligheidsraad op basis van artikel 33 tweede lid VNH de staten oproepen
dit toch te doen en adviseren welke procedure zij het best kunnen volgen (artikel 36 eerste lid
en 37 tweede lid VNH). Op dit onderdeel van het internationale recht ziet artikel 100 Gw niet.
Maar in het Toetsingskader wordt er wel aandacht aan besteed. Zo worden bij de politieke
aspecten eerdere onderhandelingen of bemiddeling meegewogen. Bovendien vereist de
glijdende schaal van zwaarte van maatregelen dat niet meteen een zware maatregel als
militaire inzet wordt gebruikt. Daarom kan dit onderdeel niet los worden gezien van de inzet
van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.
4.2.2 Hoofstuk VI en een half van het Handvest: peacekeeping291
Hoofdstuk VI en een half is geen echt hoofdstuk uit het VNH, maar toch is dit een belangrijk
„hoofdstuk‟ voor het internationale recht. Het was de tweede secretaris-generaal van de VN,
Dag Hammarskjöld, die de term hoofdstuk VI en een half heeft ingevoerd om „preventive
diplomacy‟ en peacekeeping operations (vredesoperaties) aan te duiden.292 Volgens
Hammarskjöld is het de taak van de VN om conflicten te voorkomen en op te lossen.293 Bij
peacekeeping operations gaat het om een troepenmacht die vrijwillig door de staat of staten
waar het conflict heerst, wordt toegelaten. Deze troepenmacht behoort de vrede te bewaren of
erop toe te zien dat sancties worden nageleefd, zoals de huidige waarnemersmissie in Syrië
(UNSMIS).294 Het gaat niet om een strijdmacht, en er mag geen geweld worden gebruikt,
behoudens in geval van zelfverdediging, en de militairen dienen een strikte neutraliteit in acht
te nemen ten opzichte van de partijen.
In de Memorie van toelichting benoemt de regering onder andere vredesoperaties, als vallende
onder artikel 100.295 Voorbeelden waar Nederland recentelijk heeft deelgenomen of
deelneemt zijn de UN Interim Force in Lebanon (UNIFIL), UN Protection Force
(UNPROFOR) in voormalig Joegoslavië en International Security Assistance Force (ISAF) in
Afghanistan.
4.2.3 Gebruik van geweld en hoofdstuk VII en VIII van het Handvest
Handhaving van het internationale recht is een probleem. Er is geen hogere macht die andere
staten dwingend het recht op kan leggen, zoals de overheid kan doen binnen nationale staten.
Het is daarom een collectieve taak van de hele internationale gemeenschap om deze
internationale rechtsorde te handhaven.
291
Secretaris-Generaal van de VN Hammarskjöld zette dit tussen hoofdstuk VI en VII in omdat in hoofdstuk VI
de meer originele vredesbewarende middelen staan en in hoofdstuk VII de meer vooruitstrevende
dwangmatige middelen. Peacekeeping operations hebben een vrijwillig karakter, vanwege de toestemming van
partijen, en ook een verplicht karakter omdat het doel van de peacekeeping operation niet vrijblijvend is.
292
Bellamy and Williams 2010, p. 84; Noortmann 2001, p. 545.
293
Jaarverslag aan de algemene vergadering van de VN van 31 augustus 1960.
294
Kooijmans 2002, p. 189.
295
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 4.
55
Hoofdstuk VII staat vooral bekend om de artikelen over het gebruik van geweld. De enige
twee uitzonderingen op het gebruik van geweld staan namelijk in dit hoofdstuk verwoord. De
uitzonderingen betreffen geweldgebruik geautoriseerd door de VN-Veiligheidsraad (artikel 42
VNH) of zelfverdediging (zowel collectief als individueel, artikel 51 VNH).
De Veiligheidsraad heeft nog niet vaak gebruik gemaakt van artikel 42 VNH. Als
voorbeelden kunnen genoemd worden het optreden tijdens de Koreaanse oorlog in 1950 en de
aanval van Irak op Koeweit in 1991.296 Aan beide operaties heeft Nederland deelgenomen.
Zelfverdediging houdt volgens artikel 51 in het inherente recht om te verdedigen in het geval
van een gewapende aanval op een of meerdere lidstaten. Dit is een tijdelijk recht, totdat de
VN-Veiligheidsraad een definitief besluit heeft genomen tot verdere actie. Hierbij gaat het om
een feitelijke aanval die gebeurt.297 Dit valt wel onder hoofdstuk VII VNH, maar valt niet
onder artikel 100 Gw. De regering redeneert dat (bondgenootschappelijke) zelfverdediging
valt onder „verdediging van het Koninkrijk‟ uit artikel 97, eerste lid, Gw en dus niet onder
handhaven en bevorderen van de internationale rechtsorde, omdat deze elementen apart
worden genoemd in dat artikel. Artikel 100 Gw legt alleen het verband met het handhaven en
bevorderen van de internationale rechtsorde en dus niet met verdediging.
4.2.4 Conclusie
Artikel 100 Gw omvat de militaire inzet op basis van de hoofdstukken VI en VII van het
VNH. Hier moet zelfverdediging bij worden uitgesloten. Materieel gezien geldt artikel 100
Gw dus maar voor een klein gedeelte van de taak die artikel 90 Gw in het geheel omvat,
namelijk het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Artikel 100
Gw beperkt zich hierbij tot de militaire inzet om het in artikel 90 Gw genoemde doel te
bereiken.
4.3 ‘Bevordert de ontwikkeling’ en ‘de inzet of het ter beschikking stellen van
de krijgsmacht ter handhaving of bevordering’
In hoofdstuk 2 werd eerst uitgelegd wat onder „ontwikkeling‟ moet worden verstaan en daarna
wat onder „bevordering‟ moet worden verstaan. In deze paragraaf zal daar op dezelfde manier
mee worden omgegaan.
296
Kooijmans 2002, p. 150-151.
Internationaal gewoonterecht heeft echter, via de Caroline doctrine, een recht op pre-emptive self-defence
gecreëerd “the sudden threat posed by a given situation must be so great as to leave no time to try any means
other than military action in self-defence, taking account of the principle of proportionality”. Er moet sprake zijn
van een ‘imminent threat’ waarbij er sprake is van een onmiddelijke en overweldigende situatie. Zie hiervoor
AIV 2004 , p. 16.
297
56
4.3.1 „Ontwikkeling‟
De juridische betekenis van „ontwikkeling‟ in artikel 90 Gw is tweeledig: handhaven van het
positieve internationale recht en het bevorderen van de ontwikkeling van het internationale
recht in de internationale rechtsorde. In de vorige paragraaf kwam naar voren dat de
hoofdstukken VI en VII VNH voor zover het over de inzet van de krijgsmacht gaat,
uitgezonderd zelfverdediging, een verbindende factor tussen artikel 90 en 100 Gw vormen. In
hoeverre slaan handhaving en bevordering ook op deze hoofdstukken van het VN-Handvest?
Over het algemeen kunnen vredesoperaties, uit hoofdstuk VI en een half, worden getypeerd
als „bevordering van de ontwikkeling‟ van de internationale rechtsorde. Deze bevordering ziet
volgens de regering op “alle maatregelen die aan de internationale rechtsorde dienstbaar
zijn” waar niet wordt opgetreden tegen een inbreuk op de internationale rechtsorde.298 Bij
zo‟n inbreuk wordt gesproken van handhaving, dat hierna aan bod komt. Deze terminologie
sluit volgens de regering aan op de terminologie uit artikel 90 Gw. Het gaat hier dus om de
bevordering van een gewenste rechtsorde, kortom een streven naar een ideaalbeeld. Bij de
totstandkoming van artikel 90 verwoordde minister Voorhoeve dit als dat de internationale
rechtsorde nog niet is voltooid, maar juist groeiende is.299 Daarom is er niet alleen sprake van
handhaving bij „bevordering‟. Op deze manier is de relatie met artikel 90 Gw op dit onderdeel
gelegd, waar onder „ontwikkeling‟ onder andere dient te worden verstaan het streven naar een
hoger ideaalbeeld. Onder het bredere scala aan bevordering van de internationale rechtsorde
uit artikel 90 Gw, kan de regering onder andere militaire inzet gebruiken als één van de vier
machtsintrumenten binnen. Als de regering die bevoegdheid wenst te gebruiken moet de
informatieplicht uit artikel 100 Gw worden gerespecteerd.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 100 (en artikel 97) blijkt dat ook wordt
aangesloten bij Hoofdstuk VII van het VNH. Het woord „handhaving‟ legt het accent op het
militaire optreden naar aanleiding van schendingen van de internationale rechtsorde.300 Deze
handhaving zou ook vooral bij artikel 39 VNH aansluiten, kortom geweldgebruik met
autorisatie van de VN-Veiligheidsraad.301 De verdedigingstaak die de tweede vorm van
uitzondering op het gebruik van geweld is, valt formeel niet onder artikel 100 Gw. Dit wordt
geschaard onder „verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk‟ uit artikel
97 lid 1 Gw.302 In het vorige hoofdstuk zagen we echter dat in de praktijk de verdediging, als
er een relatie is met de internationale rechtsorde, toch wordt behandeld „in de geest van‟
artikel 100 Gw. In hoofdstuk 2 werd duidelijk dat handhaving valt onder „ontwikkeling‟ zoals
bedoeld in artikel 90 Gw. Op deze manier valt dus ook deze vorm van gebruik onder de
afweging die uit artikel 90 Gw voortvloeit. Aangezien de nu beschreven acties van de VNVeiligheidsraad onder hoofdstuk VII VNH vallen, kan worden geconcludeerd dat bij een
Nederlandse deelname aan deze acties dus ook artikel 100 van toepassing is.
298
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), B, p. 2.
Handelingen II, 1997-1998, 40, p. 3268.
300
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 3.
301
Besselink 2008, p. 90.
302
Besselink 2008, p. 90-91.
299
57
In de tekst van artikel 100 Gw wordt ook gesproken over het handhaven en bevorderen van de
internationale rechtsorde. Nu ook de verschillende crisisbeheersings- en vredesoperaties op
deze manier kunnen worden getypeerd is daarmee een tweede materiële verhouding met
artikel 90 Gw aangetoond.303 Sterker nog, toen Van Middelkoop middels een amendement de
tekst van artikel 100 probeerde aan te passen om juist een verschil te creëren met artikel 90
Gw, hield de Tweede Kamer dat tegen.304 „Bevordering‟ in artikel 100 Gw slaat dus op de
„bevordering van de ontwikkeling‟ uit artikel 90 Gw. Verder geeft „handhaving‟ de tweede
betekenis van „ontwikkeling‟ uit artikel 90 Gw weer.
4.3.2 „Bevordert‟
Hoofdstuk 2 gaf aan dat artikel 90 Gw een discretionaire bevoegheid geeft aan de regering om
het buitenlands beleid te bepalen en uit te voeren. Het buitenlands beleid is dus een
bevoegdheid, en zelfs een taak, die de regering via artikel 90 Gw heeft verkregen. In deze
subparagraaf staat centraal op wat voor manier het uitzenden van de krijgsmacht onderdeel
uitmaakt van het Nederlandse buitenlands beleid, hoe invulling wordt gegeven aan de
discretionaire bevoegdheid. Kortom hoe in de praktijk artikel 90 Gw wordt ingevuld. Om het
beleid te achterhalen, ga ik kort in op de beleidsdocumenten die in hoofdstuk 2 naar voren
kwamen bij de kaderstellende- en beleidsdimensie van artikel 90 Gw.
Op de eerste plaats is er het coalitieakkoord. In grote lijnen wordt daarin weergegeven wat
verschillende fracties uit de Tweede Kamer overeenkomen als hoofdlijnen van het gehele
regeringsbeleid voor de komende kabinetsperiode. In het regeerakkoord van het kabinetRutte, „Vrijheid en verantwoordelijkheid‟, zijn een paar passages te vinden over het
buitenlands beleid wat betreft de inzet van de krijgsmacht.305 Bovendien worden deze
303
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 3.
Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 6 en 12.
305
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.417, nr. 14, p. 5-7.
“Het externe beleid, waarvoor de minister van Buitenlandse Zaken als coördinerend bewindspersoon
eerstverantwoordelijk is, zal zich daarom in het bijzonder richten op bevordering van internationale stabiliteit
en veiligheid, energie- en grondstoffenzekerheid, bevordering van de internationale rechtsorde, alsmede
bevordering van handels- en economische belangen van Nederland en Nederlandse bedrijven .”
“Nederland neemt zijn internationale verantwoordelijkheden in Europees en bondgenootschappelijk verband
(NAVO) serieus, komt op voor nationale (economische) belangen en de bescherming van mensenrechten
wereldwijd en steunt actief de internationale strijd tegen terrorisme.”
“Verzoeken om een bijdrage te leveren aan internationale missies van de NAVO en de EU worden in het
perspectief van internationale verantwoordelijkheid en nationale belangen overwogen. Deze missies, en dus ook
de Nederlandse bijdragen, vinden in toenemende mate in gemengde civiel-militaire samenstelling plaats. Naast
de krijgsmacht leveren ook de rechterlijke macht, politie en andere bestuurlijke disciplines hieraan hun bijdrage.
Waar mogelijk dienen deze missies, of delen daarvan, gefinancierd te worden vanuit de begrotingsmiddelen
voor Ontwikkelingssamenwerking. Het kabinet zet zich in voor aanpassing van de DAC
(Development Assistance Committee van de OESO)-ODA (Official Development Assistance)-criteria opdat
vredesmissies in ontwikkelingslanden onder ontwikkelingssamenwerking vallen.”
“Het kabinet kiest voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht met het daarbij behorende ambitieniveau zoals
uitgewerkt in het eindrapport Verkenningen ‘Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst’ (2010). De
krijgsmacht is ook een volwaardige veiligheidspartner in de strijd tegen drugs, terrorisme, illegale immigratie en
piraterij.”
304
58
operaties specifiek gekoppeld aan het externe, oftewel buitenlands beleid, en zijn daar dus een
onderdeel van. Op deze manier is al duidelijk hoe wordt gedacht over de inzetbaarheid van de
krijgsmacht in internationale operaties, en voor wat voor soort operaties en naar welke
afwegingen wordt gekeken. Deze uitgangspunten uit het regeerakkoord zullen ook in de
ministerraad een grote rol spelen. Maar uiteraard zijn deze uitgangspunten nog redelijk breed
en bovendien kunnen zich tussendoor situaties voordoen waarop een regeerakkoord nog niet
toeziet.
Een jaarlijks terugkerend instrument is de begroting. Hierin kunnen actuelere ontwikkelingen
worden meegenomen, zoals de voortgang van bestaande operaties. Maar via suppletoire
begrotingen kan de regering ook extra geld worden gevraagd, waar de Kamers dan vooraf
weer minder invloed op hebben. In begrotingen wordt gewerkt met beleidsartikelen. In de
begroting van Buitenlandse Zaken voor 2012306 gaan de eerste twee beleidsartikelen mogelijk
over de inzet van de krijgsmacht. Deze houden in: Versterkte internationale rechtsorde en
eerbiediging van mensenrechten en Grotere veiligheid en stabiliteit, effectieve humanitaire
hulpverlening en goed bestuur. Wat opvalt is dat in de uitwerking van deze twee
beleidsartikelen het woord „krijgsmacht‟ maar twee keer voorkomt. Eén keer om aan te geven
dat de expertise van de krijgsmacht in risicogebieden kan worden gebruikt en een andere keer
om aan te geven dat bij de inzet van de krijgsmacht het Toetsingskader 2009 wordt gebruikt
(bij algemene doelstelling). Hiermee houdt de regering uiteindelijk dus nog een grote mate
van beleidsvrijheid als er internationale verzoeken komen, en is dus de invloed van de
Tweede Kamer kleiner.
In beleidsartikel 20 van de begroting van Defensie van 2012 geeft de regering aan wat de
doelstelling is voor het uitzenden van de krijgsmacht.307 Verder staat in de begroting een
overzicht van de kosten die de operaties met zich meebrengen en een overzicht van de
operaties waar op het moment van aanbieden van de begroting Nederland aan meedoet.
Het derde instrument, de notaoverleggen in de Kamercommissies, is eigenlijk al besproken in
hoofdstuk 3, namelijk toen het ging over het Toetsingskader. Daar werd geconcludeerd dat het
Toetsingskader geen bindend beleidskader is en ook niet veel opdrachten meegeeft aan de
regering bij de afweging. Uiteindelijk kan de regering er nog meerdere kanten mee op.
Naast het Toetsingskader zijn er ook defensienota‟s en prioriteitennota‟s waarin staat welke
kant de ontwikkeling van de krijgsmacht op moet en waar de regering de krijgsmacht voor wil
gebruiken.308
306
Kamerstukken II, 2011-2012, 33.000 V, nrs. 1 en 2.
Kamerstukken II, 2011-2012, 33.000 X, nrs. 1 en 2: “Het Koninkrijk der Nederlanden draagt onverminderd bij
aan de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Het Koninkrijk voert daartoe een actief
veiligheidsbeleid, dat niet alleen de zorg voor de veiligheid van het eigen grondgebied en dat van de
bondgenoten behelst, maar zich uitstrekt tot breed opgezette conflictpreventie, crisisbeheersing en
vredesopbouw, zowel in Europa als daarbuiten. De deelneming aan crisisbeheersingsoperaties, het verlenen van
noodhulp en de nationale inzet van de krijgsmacht maken deel van uit van het beleidsartikel inzet.”
308
Voorbeelden van deze nota’s zijn Defensienota 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 21.991, nr. 2-3;
Prioriteitennota 1993, Kamerstukken II, 1992-1993, 22.975, nr. 2; Defensienota 2000, Kamerstukken II, 19992000, 26.900, nrs. 1-2; zie voor de inhoud van deze documenten ook De Wijk 2004, p. 153-175.
307
59
Het Nederlands buitenlands beleid komt niet helemaal geïsoleerd tot stand. In internationale
fora, zoals de NAVO, de VN en de EU, worden met elkaar al afspraken gemaakt die ook weer
worden verwerkt in het nationale buitenlands beleid.309
Via een aantal stappen is het defensiebeleid een onderdeel van het Nederlandse buitenlands
beleid.310 We kunnen dat als volgt weergeven:
Buitenlands beleid
Veiligheidsbeleid
Defensiebeleid
Afbeelding 4.1: Het Nederlandse defensiebeleid in verhouding en relatie tot het buitenlands beleid
gesimplificeerd weergegeven.
Het veiligheidsbeleid, als onderdeel van het buitenlands beleid, richt zich vooral op de
bescherming van de Nederlandse belangen, in het bijzonder de territoriale integriteit, de
economische veiligheid en de binnenlandse stabiliteit, waarbij deze belangen kunnen worden
beschermd door het bevorderen of handhaven van de internationale rechtsorde.311 Het
defensiebeleid ziet er vervolgens op toe dat het veiligheidsbeleid zo effectief en goed
mogelijk kan worden verwezenlijkt.312 Concreet kunnen we in de Defensienota 2000 lezen dat
Nederland een actief veiligheidsbeleid wil voeren, waarbij onder andere de samenwerking
binden de VN en de NAVO wordt geïntensiveerd en dat Nederland bereid is in te grijpen in
crisissituaties waar ook ter wereld “tot het hoogste deel van het geweldsspectrum”.313
309
De Wijk 2004, p. 149-150.
Klinkert en Teitler 2003, p. 9; Zie ook Voorhoeve 1979, p. 99 e.v. waarin hij omschrijft op welke manier
veiligheid een onderdeel uitmaakt van de buitenlandse betrekkingen; Defensie 2005, p. 36.
311
De Wijk 2004, p. 147.
312
Idem.
313
Kristic 2009, p. 467; Kamerstukken II, 1999-2000, 26.900, nr. 2 (Defensienota 2000).
310
60
Bij het formuleren van dit beleid heeft Buitenlandse Zaken de coördinerende rol, zelfs bij de
inleidende stukken van defensienota‟s.314 Binnen de Nederlandse regering wordt zo door de
vakministeries samengewerkt om tot een zo goed mogelijk buitenlands beleid te komen.
Het uitzenden van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale
rechtsorde is dus in praktijk een instrument dat ter uitvoering van de meeromvattende plicht
van het buitenlands beleid, zoals dat aan de regering is opgedragen in artikel 90 Grondwet,
wordt gebruikt.315
4.4 ‘De regering’ en ‘De regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf
inlichtingen’
Het uitzenden van de krijgsmacht ter bevordering of handhaving van de internationale
rechtsorde is een onderdeel van het buitenlands beleid via het veiligheidsbeleid. Artikel 100
Gw spreekt over het inzetten of ter beschikking stellen van de krijgsmacht, en is daarmee dus
een uitvoerende handeling. Uitvoerende handelingen vallen onder de tweede dimensie van
artikel 90 Gw, de uitvoerende en controlerende dimensie. Om de verhouding tussen de
regeringstaak uit artikel 90 Gw en het recht op inlichtingen van de Staten-Generaal uit artikel
100 Gw te typeren, zal in deze paragraaf juist worden ingegaan op die tweede dimensie.
Artikel 90 en crisisbeheersings- en vredesoperaties
Tijdens het debat rondom de inzet van de krijgsmacht tijdens de Golfoorlog in januari 1991
noemde de regering de artikelen 90 Gw en het toenmalige artikel 98 Gw316 als grondslag voor
de uitzending.317 In jurisprudentie is daar kritiek op gekomen. Het toenmalige artikel 98
Grondwet maakte niet duidelijk voor militairen dat zij voor internationale crisisbeheersingsen vredesoperaties naar het buitenland konden worden uitgezonden, en dus was artikel 90 Gw
niet genoeg als grondwettelijke grondslag met artikel 98 Gw, stelde de Hoge Raad.318 De
regering bleef volhouden dat artikel 90 Gw samen met artikel 98 Gw voldoende
grondwettelijke grondslag bood voor het uitzenden van de krijgsmacht.319 De Tweede Kamer
was het daar niet mee eens, waardoor een constitutioneel probleem was ontstaan.320 De vraag
die speelde was of het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde kon
worden gezien als „bescherming van de belangen van de staat'. De auteur van deze scriptie
314
De Wijk 2004, p. 148-149.
Klep 2011, p. 73; Kristic 2012, p. 17; Koninklijke Landmacht 1999, p. 140; Defensie 2005, p. 36; Teunissen en
Emmens 2004, p. 67; Malcontent en Baudet 2003, p. 95-96.
315
316
Artikel 98 Gw luidde voor 2000: 1. Tot bescherming der belangen van de staat is er een krijgsmacht,
bestaande uit vrijwillig dienenden en mede kan bestaan uit dienstplichtigen. 2. De regering heeft het
oppergezag over de krijgsmacht. 3. De wet regelt de verplichte krijgsdienst. Zij regelt ook de verplichtingen die
aan hen, die niet tot de krijgsmacht behoren, ten aanzien van 's lands verdediging opgelegd kunnen worden.
317
Kamerstukken II, 1990-1991, 21.664, nr. 25, p. 4.
318
HR 8 februari 1980, NJ 1981, 334.
319
Kamerstukken II, 1995-1996, 23.591, nr. 6, p. 11.
320
Besselink 2001, p. 31.
61
acht dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. In de vorige paragraaf kwam naar
voren dat het veiligheidsbeleid, dat juist dient ter bescherming van de belangen van de
Nederlandse staat, ook crisisbeheersings- en vredesoperaties omvat. Het bevorderen en
handhaven van de internationale rechtsorde behoort tot het nationale belang in brede zin.321
De regering heeft dit constitutionele probleem echter op een andere manier op willen lossen.
Tijdens de grondwetsherziening in het jaar 2000 heeft de grondwetgever in artikel 97, eerste
lid, Gw op laten nemen dat de krijgsmacht er is „ten behoeve van de verdediging en ter
bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en
de bevordering van de internationale rechtsorde‟. Het doel van dit nieuwe artikel van de
Grondwet is om de functies van de krijgsmacht constitutioneel vast te leggen.322 In dit artikel
wordt de krijgsmacht ook geconstitueerd, oftewel in het leven geroepen.323 Een ander doel
van dit nieuwe grondwetsartikel is om de verhouding tussen regering en krijgsmacht vast te
leggen, in het tweede lid.324
In de Memorie van toelichting bij het nieuwe artikel 97 Gw wordt expliciet vermeld dat dit
artikel aansluit bij artikel 90 Gw door te vermelden dat “de krijgsmacht ook in stand wordt
gehouden met het oog op de internationale rechtsorde”.325 Dat betekent dat formeel gezien
artikel 90 Gw een belangrijke rol blijft spelen bij crisisbeheersings- en vredesoperaties. In
samenhang met artikel 97 eerste lid attribueert artikel 90 Gw de bevoegdheid aan de regering
om de krijgsmacht voor zulk soort operaties in te zetten.
Het inzetten van de krijgsmacht vormt een onderdeel van het grotere doel om de
internationale vrede en veiligheid te handhaven en bevorderen, een van de fundamentele
doelen die voor ogen moeten worden gehouden bij het bevorderen van de internationale
rechtsorde. Welk van de instrumenten, uit de verschillende hoofdstukken van het VNHandvest, wanneer moet worden ingezet dient in een zorgvuldige afweging te gebeuren,
waarbij ook nationale aspecten een rol spelen. Het is daarom dat artikel 90 Gw de
bevoegdheid geeft aan de regering om crisisbeheersings- en vredesoperaties te starten. Anders
zou de regering haar taak uit artikel 90 Gw in sommige gevallen niet goed kunnen uitvoeren.
Het constitutionele probleem tussen regering en Staten-Generaal over deze uitleg van artikel
90 Gw en het uitzenden van de krijgsmacht is opgelost door de komst van artikel 97, eerste
lid, Gw.
Die opdracht uit artikel 90 Gw houdt onder andere in dat er een veiligheidsbeleid is, zoals in
de vorige paragraaf is besproken. Om de veiligheid te garanderen heeft een staat verschillende
instrumenten, zoals politieke, diplomatieke, economische, sociaal-culturele en humanitaire, en
militaire activiteiten. Wanneer welk van die instrumenten wordt ingezet wordt bepaald in de
Grand strategy die voortvloeit uit de comprehensive approach. Daarbij is het militaire
instrument dus één van de mogelijkheden om de politieke strategie, verwoord in de Grand
321
Defensie 2005, p. 35; Besselink 2001, par. 10.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 2.
323
Besselink 2001, par. 1.
324
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 2. De regering krijgt in het tweede lid het oppergezag
over de krijgsmacht.
325
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 4.
322
62
strategy, te bereiken.326 De grand strategy is gecoördineerde, systematische ontwikkeling en
aanwending van de zojuist genoemde instrumenten om zo een richting en samenhang te
verschaffen en is de exclusieve bevoegdheid van de regering.327
De regering krijgt in artikel 90 Gw dus een bevoegdheid. Via artikel 45 lid 3 Gw betekent dit
dat in de ministerraad wordt besloten over besluiten die voortvloeien uit dit grondwetsartikel.
Artikel 45 lid 1 Gw regelt dat de ministers samen de ministerraad vormen, en dus niet de
Koning of staatssecretarissen. Het Reglement van Orde van de ministerraad zegt niet dat een
besluit over defensie moet worden genomen door de ministerraad. Dit kan wel worden
afgeleid uit het instellingsbesluit van de Raad voor Internationale en Europese
Aangelegenheden (hierna de onderraad).328 Daar staat namelijk welk soort besluiten wordt
voorbereid ter besluitvorming in de ministerraad (artikel 2 instellingsbesluit). Onder deze
besluiten horen onder andere, uit artikel 2 instellingsbesluit:
Sub a De hoofdlijnen van het internationale beleid
Sub b Alle belangrijke interne en externe vraagstukken betreffende de Europese Unie, de
West-Europese Unie, de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en de Verenigde Naties
Sub e De hoofdlijnen van het defensiebeleid, met inbegrip van belangrijke investeringsbeslissingen
Sub f De Nederlandse deelneming aan vredesoperaties
Andere gebieden houden onder andere in voorbereiden van te sluiten verdragen en instructies
aan afvaardigingen naar internationale organisaties en conferenties. Hieruit blijkt dus dat de
besluiten tot inzet van de krijgsmacht geen alleenstaande besluiten zijn, maar worden
meegenomen in een breder spectrum van de internationale betrekkingen en het gemaakte
buitenlands beleid. In artikel 3 lid 2 instellingsbesluit wordt de minister van Buitenlandse
Zaken aangewezen als coördinerend minister.
Dit idee wordt ook door de grondwetgever gedeeld. In de toelichting op het amendement van
Van Middelkoop op het voorstel tot de huidige artikelen 97 en 100 Gw schreef hij namelijk
dat hij de terminologie van artikelen 97 en 100 wilde aanpassen om deze zo een
onderscheidend karakter te geven ten opzichte van artikel 90 Grondwet.329 Dit amendement is
door de Tweede Kamer verworpen, en daarmee werd dit idee van gescheidenheid en verschil
tussen artikelen 97 en 100 versus artikel 90 Grondwet niet onderstreept door de
grondwetgever. Maar, zoals de regering het in de MvT stelde, wordt ondersteund dat er juist
een relatie is tussen deze artikelen zoals boven omschreven.
Ook de praktijk van de besluitvorming spreekt daar voor. De minister van Buitenlandse Zaken
bekijkt eerst of een militaire missie binnen het Nederlands buitenlands beleid past
326
Defensie 2005, p. 15 en 17-18.
Defensie 2005, p. 17: “Grand strategy, is gecoördineerde, systematische ontwikkeling en aanwending van
de economische, diplomatieke, psychologische, militaire en andere politieke machtsmiddelen van een staat (..)
te behartigen. Het doel van een grand strategy is richting en samenhang te verschaffen aan het gebruik van alle
machtsmiddelen van een land (..). De grand strategy is daarom een exclusieve verantwoordelijkheid van de
regering (..).”
327
328
329
Instellingsbesluit, Staatscourant 1996, nr. 32, p. 6.
Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 6 en 12.
63
(regeringstaak uit artikel 90 Gw). Als dat het geval is bekijkt de minister van Defensie of het
operationaal en technisch ook mogelijk is om de Nederlandse krijgsmacht deel te laten nemen
(de regering als opperbevelhebber).330
De besluitvormingsprocedure die volgt uit de artikelen 90, 97 en 100 Gw, het Reglement van
Orde van de ministerraad en het instellingsbesluit van de Raad voor Internationale en
Europese Aangelegenheden, voor crisisbeheersings- en vredesoperaties kan als volgt in een
schema worden vervat:331
Artikel 90 Gw
Artikel 97 Gw
Grondwettelijke grondslag buitenlands beleid
buitenlandse betrekkingen
Bevordering ontwikkeling
internationale
rechtsorde via buitenlands beleid en
buitenlandse betrekkingen. (ministerie
Buitenlandse
Zaken/Ontwikkelingssamenwerking)
Opperbevel krijgs macht
Overleg tussen beide
ministeries en in
onderraad en ministerraad
Operationele afweging en technische
uitwerking of de krijgsmacht hulp kan
leveren in een vredesoperatie als deze
binnen het buitenlands beleid past.
(ministerie van Defensie)
Regeringsbesluit
Artikel 100
Informatieverstrekking aan de Staten-Generaal over genomen besluit.
Afbeelding 4.2: De besluitvormingsprocedure voor inzet van de krijgsmacht schematisch weergegeven.
Staten-Generaal en artikel 100
Zoals het schema al aangeeft, gaat het besluit dat in de ministerraad wordt genomen
vervolgens naar de Staten-Generaal, alwaar een debat kan plaatsvinden. In hoofdstuk 2 zagen
we dat de Staten-Generaal vooraf het beleid kan proberen te beïnvloeden en achteraf de
regering bij de uitvoering van het buitenlands beleid kan controleren. In artikel 100 wordt
echter de gelegenheid geboden om vooraf inlichtingen te krijgen en dus de regering al vooraf
330
331
Koninklijke Landmacht 1999, p. 139-143.
Ondermeer afgeleid uit Koninklijke Landmacht 1999, p. 139-143.
64
te controleren en daarmee meer direct de uitvoering van beleid te beïnvloeden. Daarmee is
artikel 100 een speciaal artikel voor één onderdeel van artikel 90, namelijk crisisbeheersingsen vredesoperaties ter bevordering of handhaving van de internationale rechtsorde zo lang
(bondgenootschappelijke) zelfverdediging niet het hoofddoel is.
Het Toetsingskader geeft aan welke inlichtingen de Tweede Kamer van de regering wil
ontvangen in het kader van artikel 100. In het Toetsingskader worden militaire aspecten
gescheiden van de politieke aspecten rondom de bevordering van de internationale rechtsorde.
Deze politieke aspecten houden onder andere in of de missie het meest geschikte instrument is
en of diplomatie niet een betere weg is, of de missie binnen het internationale recht past, of er
brede steun is binnen de internationale gemeenschap en of Nederland invloed kan uitoefenen
op het verloop van de missie.332 Deze aspecten zien meer op de buitenlandse betrekkingen en
de afweging vanuit Buitenlandse Zaken. De militaire aspecten zien meer op het defensiebeleid
en operationele aspecten.
In de trias politica heeft de regering de uitvoerende macht en ook de uitvoering van de
buitenlandse betrekkingen. Via artikel 90 Gw heeft de regering onder andere de bevoegdheid
om de krijgsmacht in te zetten voor het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde. In het systeem van deze machtsverdeling horen ook checks and balances. Het
parlement controleert daarbij de regering op de uitvoerende taak en ook de buitenlandse
betrekkingen. Deze politieke controle houdt volgens de regering in ieder geval in besluiten tot
de inzet en terugtrekking van de krijgsmacht in operaties.333
Op artikel 90 Gw is daarvoor onder andere het recht op inlichtingen van artikel 68 Gw van
toepassing. In artikel 68 Gw is het recht voor parlementariërs opgenomen om inlichtingen aan
de regering te vragen. Artikel 100 is een actieve plicht voor de regering om inlichtingen te
verstrekken aan de Staten-Generaal en voorafgaand aan de uitvoering van een besluit tot
inzet. Door het verstrekken van deze inlichtingen wordt gestalte gegeven aan grotere
mogelijkheden voor de Staten-Generaal om de controlerende taak uit te voeren. Ook de inzet
van de krijgsmacht valt immers onder de ministeriële verantwoordelijkheid en daarmee de
vertrouwensregel. Dit gebeurt volgens de Memorie van toelichting vanwege: “de grote
belangen, verband houdende met de internationale verhoudingen en het risico dat
persoonlijke offers moeten worden gebracht, rechtvaardigen naar onze mening dat de StatenGeneraal daarbij tijdig worden betrokken, voorafgaand aan de daadwerkelijke inzet of
terbeschikkingstelling.”334
Door deze invloed vooraf heeft de Staten-Generaal bij de inzet van de krijgsmacht, die
voortvloeit uit de doelstellingen van artikel 90 Gw, een mogelijk grotere invloed dan de
overige gedeelten van de buitenlandse betrekkingen. Over het algemeen interesseert de
Staten-Generaal de buitenlandse politiek niet veel.335 Dat heeft er onder andere mee te maken
dat de deskundigheid van veel parlementariërs niet op het buitenlands beleid ligt en omdat het
332
Klep 2011, p. 83.
De Lange 2008, p. 13.
334
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 3, p. 2.
335
Vis 1987, p. 26; Voorhoeve 1979, p. 81-82.
333
65
moeilijker „politiek scoren‟ is met het buitenlands beleid. Bovendien is er een grote
informatiestroom over buitenlandse betrekkingen en dat is soms moeilijk te behappen voor
een fractiewoordvoerder, waar voor de binnenlandse politiek op elk onderdeel
fractiespecialisten aanwezig zijn. In hoofdstuk 2 werd ook aangegeven dat de Staten-Generaal
relatief weinig invloed kan uitoefenen op het buitenlands beleid, doordat er geen wetten voor
worden vastgesteld en verdragen niet kunnen worden geamendeerd. Verder speelt ook een rol
dat onderhandelingen en besprekingen internationaal gezien vaak geheimhouding vergen en
dat internationale afspraken vaak tussen landen worden gemaakt en dus de Nederlandse
invloed daarin beperkt kan zijn (de fuikwerking).336 De controle van het buitenlands beleid
vindt dan vooral achteraf plaats.
Door artikel 100 Gw, en de mogelijkheid tot controle voorafgaand aan de uitvoering van een
regeringsbesluit, neemt de mogelijkheid tot invloed van de Staten-Generaal op dit terrein toe.
Dit is een verschuiving van de controlerende bevoegdheid, via de constitutionele regel van de
ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Dit kan worden gezien in het
proces van de verdergaande „democratisering‟ van het buitenlands beleid.
Schematisch kan het institutionele aspect van de verhouding tussen artikel 90 en 100 Gw als
volgt worden weergegeven:
Artikel 90 Gw
Artikel 97 Gw
Taak van de regering
Instrument van de regering voor art. 90
Inlichtingen van regering naar Staten-Generaal
Vertrouwensregel
Parlementaire
controle
Artikel 100 Gw
Informatieplicht aan Staten-Generaal
Afbeelding 4.3: De verhouding van artikel 100 Grondwet tot artikel 90 Grondwet schematisch weergegeven.
4.5
Conclusie
In dit hoofdstuk stond de verhouding tussen artikel 90 Gw en artikel 100 Gw centraal. Aan de
materiële kant is de verhouding te kenmerken doordat beide artikelen verwijzen naar
hoofdstukken VI en VII van het VN-Handvest en als doelstelling daarbij hebben het
bevorderen en handhaven van de internationale rechtsorde. Daarbij specificeert artikel 100
Gw zich tot de inzet van de krijgsmacht, waar artikel 90 alle andere instrumenten in de grand
336
Voorhoeve 1979, p. 83.
66
strategy inhoudt bij het oplossen van internationale conflicten. De inzet van de krijgsmacht
kan de vrede en veiligheid stimuleren waarbij de vitale belangen van Nederland, zoals onder
andere moeten worden verdedigd zoals bleek bij artikel 90 Gw, worden gewaarborgd.
Bovendien kunnen vredesmissies zorgen voor een betere levensstandaard voor bijvoorbeeld
Derde Wereldlanden. Op deze manier kan via de inzet van de krijgsmacht worden voldaan
aan de twee hoofddoelstellingen van artikel 90 Gw.
Artikel 100 is een juridisch instrument dat aan de behoefte voldoet van de Staten-Generaal om
de buitenlandse betrekkingen meer democratisch te maken. Artikel 100 doet dat door over een
bepaald aspect van artikel 90, namelijk de inzet van de krijgsmacht, inlichtingen over een
besluit tot inzet voorafgaand aan de uitvoering van het besluit aan de Staten-Generaal te
geven. Hier ligt een plicht van de regering jegens het parlement. Op zijn beurt kan het
parlement vervolgens de regering controleren. Dit past binnen het systeem van de ministeriële
verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel, die het Nederlands parlementair stelsel
kenmerkt en past binnen de tweede dimensie van artikel 90 Gw. Artikel 100 Gw is een extra
check in het systeem van checks and balances in de machtsverdeling tussen regering en
parlement die wordt gereguleerd door artikel 90 Gw. Artikel 100 Gw is daarmee een
specificatie van de algemene inlichtingenplicht uit artikel 68 Gw, en reguleert daarmee de
verhouding tussen regering en parlement wat betreft de inzet van de krijgsmacht voor het
bevorderen en handhaven van de internationale rechtsorde.
Het recht op voorafgaande inlichtingen voor het parlement bestond ook voor de opneming van
artikel 100 in de Grondwet in het jaar 2000 al. Via artikel 68 Gw kunnen parlementsleden een
„doorlopend verzoek‟ tot verstrekken van inlichtingen, over bepaalde onderwerpen en op
gezette momenten, doen aan de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie. De
constitutionalisering van het inlichtingenrecht uit artikel 100 Gw heeft dan ook een beperkte
juridische meerwaarde in relatie tot artikel 90 Gw. De tweede dimensie van artikel 90 Gw kan
afdoende ruimte bieden. Bovendien, zoals geïllustreerd door onder andere de motie-Van
Aartsen-Bos, is de geconstitutionaliseerde inlichtingenplicht van artikel 100 Gw, nog niet
altijd even duidelijk. Dit staaft de mening van de Staatscommissie Grondwet dat het opnemen
van artikel 100 Gw niet strikt noodzakelijk is geweest.337
337
Staatscommissie Grondwet 2010, p. 14.
67
68
5
NRF-werkgroep en artikel 90 Grondwet
5.1
Inleiding
Nog één deelvraag moet worden beantwoord om een antwoord op de hoofdvraag van dit
onderzoek te kunnen geven. De betekenis van artikel 90 en 100 Grondwet is duidelijk
geworden. In dit hoofdstuk staan het rapport van de NRF-werkgroep (ook werkgroep-Van
Baalen of de werkgroep) en het advies dat daaruit voortvloeit centraal, alsmede wat dat
betekent voor de verhouding met artikel 90 Gw. Wat die veranderde verhouding precies
inhoudt staat in deze deelvraag centraal: Wat houdt het advies van de NRF-werkgroep in en
wat betekent dat voor de verhouding tussen artikel 90 en 100 van de Grondwet?
In paragraaf 5.2 wordt eerst uiteengezet wat het rapport van de NRF-werkgroep inhoudt en
wat het advies behelst. Vervolgens zal worden ingegaan op de verhoudingen met artikel 90
Gw, daarbij houd ik dezelfde indeling aan als in het vorige hoofdstuk. Dat betekent dat in
paragraaf 5.3 eerst wordt gekeken naar wat het betekent voor de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde. Vervolgens komt in paragraaf 5.4 aan de orde wat de veranderingen
betekenen voor de verhouding tussen de regering en Staten-Generaal. Paragraaf 5.5 wordt
afgesloten met de conclusie en het antwoord op deze deelvraag.
5.2
Werkgroep-Van Baalen
5.2.1 Aanleiding voor het instellen van de werkgroep
In hoofdstuk 3 bleek al dat er in de praktijk enige onduidelijkheden zijn ontstaan over de
toepasbaarheid van artikel 100 Gw. Het doel van deze werkgroep was om een achttal vragen
te beantwoorden omtrent de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de inzet of toewijzing
van de NATO Response Force (NRF).338 Voor dit onderzoek is de uitwerking door de
werkgroep op dit punt niet van belang.
Al eerder in deze scriptie sprak ik over de motie-Van Aartsen-Bos.339 In deze motie werd
onder andere geformuleerd “dat over de aard en reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet
geen onduidelijkheid mag bestaan en dat daarom zowel van de kant van de Kamer in het
kader van de werkzaamheden van de werkgroep NRF, als van de kant van de regering
helderheid dient te worden geschapen”. Dit heeft ertoe geleid dat de werkgroep ook aan de
338
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 9-10. Het gaat hierbij om vragen zoals welke
informatie over de instelling en over de toewijzing moet worden verstrekt aan de Kamer, of de huidige
procedure de Kamer materieel en formeel voldoende mogelijkheden biedt voor een goede betrokkenheid,
welke aanpassingen de besluitvormingsprocedure en/of het Toetingskader nodig hebben, of er een specifiek
Toetsingskader dient te worden geformuleerd voor de NRF, op welke wijze en op welk moment het kabinet zijn
standpuntbepaling ten aanzien van de inzet van Nederlandse militairen in NRF-verband kenbaar moet maken
aan de Kamer zodat deze invulling kan geven aan haar controlerende taak en op welk moment de Kamer
gebruik dient te maken van haar materieel instemmingsrecht.
339
Verwijzing naar plaats bespreking.
69
bestaande reikwijdte van artikel 100 aandacht zou gaan besteden.340 Het doel van het instellen
van de werkgroep werd omschreven als:
“De Kamer diende zelf haar rol in de besluitvormingsprocedure goed te definiëren en aan te geven op welk
moment het materieel instemmingsrecht van de Kamer wordt toegepast. Een onderzoek naar de knelpunten in de
huidige besluitvormingsprocedure en mogelijke oplossingsrichtingen moest hiervoor de nodige inzichten
341
genereren.”
5.2.2 Het rapport
De werkgroep concludeert een aantal belangrijke punten over de reikwijdte en betekenis van
artikel 100 Gw. Zo gaat de werkgroep ervan uit dat artikel 100 van toepassing is op alle
vormen van inzet van de strijdkrachten buiten het grondgebied van het Koninkrijk en dat in
alle gevallen de regering het parlement op de wijze als voorzien in artikel 100 Gw dient te
informeren.342 De werkgroep stelt ook dat door de praktijk en de omgang van regering en
Staten-Generaal er feitelijk een instemmingsrecht voor de Staten-Generaal ontstaat dat geen
beperking van de controlerende taak inhoudt, omdat de controlerende taak nog kan zien op de
uitvoering van het genomen besluit zoals dat bij wetgeving het geval is.343 Deze conclusie van
de werkgroep is, het rapport lezend, niet goed te begrijpen omdat zij geen (staatsrechtelijke)
argumenten aandraagt. Het enige argument dat de werkgroep gebruikt is dat een besluit van
de regering tot inzet van de Nederlandse krijgsmacht buiten de landsgrenzen dermate
zwaarwichtige consequenties heeft dat geen onduidelijkheid mag bestaan over de
bevoegdheden en de hierbij behorende verantwoordelijkheden van de Tweede Kamer bij de
besluitvorming ter zake.344 In het tweede hoofdstuk van het rapport wordt ingegaan op de
meningen van enkele staatsrechtsgeleerden waarin zij aangeven geen materieel
instemmingsrecht te zien in artikel 100 Gw. Toch concludeert de werkgroep, zonder verdere
onderbouwing, dat artikel 100 Gw dit wel behelst.
Vanuit deze twee belangrijke conststeringen van de werkgroep zijn de volgende conclusies uit
het rapport van belang voor dit onderzoek345:
1. Een besluit tot inzet van de krijgsmacht buiten de grenzen van het Koninkrijk moet
worden voorgelegd aan de Tweede Kamer voor een instemming en dit
instemmingsrecht dient formeel te worden vastgelegd.
2. Een instemmingsrecht is slechts te realiseren als de bestaande tekst van artikel 100
wordt aangepast op zo‟n manier dat de voorafgaande toestemming van de Tweede
Kamer wordt gegarandeerd.
3. De plicht tot voorafgaande informatieverstrekking aan de Staten-Generaal moet
blijven bestaan.
340
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 10.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30.162, nr. 3, p. 8.
342
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 70.
343
Idem.
344
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 69.
345
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 69.
341
70
4. In de MvT bij de nieuwe grondwetsherziening moet een duidelijke omschrijving
komen van de in de toekomst te doorlopen procedure.
5. Deze grondwetsherziening moet een initiatiefvoorstel worden van een of meerdere
Kamerleden.
De werkgroep geeft niet aan hoe zij de tekst van een nieuw artikel 100 ziet, alleen de
bedoeling van dit artikel is omschreven door de werkgroep. Wel zegt de werkgroep dat ze de
gegroeide politieke praktijk, waarbij de Tweede Kamer een materieel instemmingsrecht zou
hebben, wil codificeren.346 Als het aan de werkgroep-Van Baalen ligt moet dus de Tweede
Kamer een constitutioneel instemmingsrecht krijgen bij het uitzenden van de krijgsmacht. Nu
juist in de vorige paragrafen is geconstateerd dat er juridisch noch formeel noch materieel een
instemmingsrecht voor de Staten-Generaal kan worden aangenomen, zou dit een grote
verandering zijn. Wat is dan immers de invloed die de Tweede Kamer krijgt? Is hierop ook
het recht van amendement of initiatief van toepassing? Want als de regering besluit niet deel
te nemen aan een missie, mag de Kamer dan zelf het initiatief nemen om toch te gaan en dit
uit te laten zoeken? Op dit alles gaat het rapport van de werkgroep niet in. Wel blijft de
informatiestroom naar de Staten-Generaal op dezelfde wijze geschieden. Dat komt
opmerkelijk over. Als de Tweede Kamer een besluit moet nemen, is het logisch dat zij alle
informatie krijgt die nodig is om dat besluit te kunnen nemen. Het is niet vreemd dat de Eerste
Kamer ook de inlichtingen krijgt. Maar wat kan de Eerste Kamer ermee als zij verder bij de
besluitvorming niet wordt betrokken? Kan de Eerste Kamer dan het mede door de Tweede
Kamer genomen besluit controleren?
Een andere belangrijke verandering is dat de werkgroep adviseert de reikwijdte van artikel
100 uit te breiden tot alle militaire operaties waarbij de internationale rechtsorde een rol
speelt. Dat geldt ook voor snel inzetbare troepenmachten. Nu wordt bondgenootschappelijke
verdediging alleen maar „in de geest van‟ artikel 100 behandeld, en valt die formeel niet onder
de reikwijdte van dit artikel. Op zich is het niet verkeerd om daar duidelijkheid, formeel en
juridisch gezien, over te creëren. Zo is het ook niet onverstandig om in de Memorie van
toelichting op te nemen hoe precies de besluitvormingsprocedure gaat over het uitzenden van
de krijgsmacht.
Ook in literatuur wordt gesproken over het opnemen van een medebeslissingsrecht in artikel
100 Gw.347 Bovend‟Eert heeft artikel 100 in de geest van het rapport van de NRF-werkgroep
geherformuleerd:348
1.
2.
De regering besluit tot de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter verdediging en ter
bescherming van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de
internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het besluit tot de inzet of het ter beschikking stellen
van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van een gewapend conflict.
De besluiten, bedoeld in het eerste lid, behoeven de toestemming van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.
346
Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30.162, nrs. 2-3, p. 69; Bovend’Eert 2008, p. 33.
Zie hier voor onder andere Bovend’Eert 2008, p. 29; Bovend’Eert 1998, p. 1599; Besselink 2001, p. 173.
348
Bovend’Eert 2008, p. 34.
347
71
3.
Het tweede lid geldt niet, indien dwingende redenen het verkrijgen van toestemming, als bedoeld in het
tweede lid, verhinderen. In dat geval besluit de Tweede Kamer zo spoedig mogelijk omtrent het
voortduren van de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht.
Een kanttekening bij het op deze manier geformuleerde artikel is dat het nu lijkt alsof alle
vormen van inzet van de krijgsmacht onder dit nieuw geformuleerde artikel 100 vallen. Dat is
niet de bedoeling van de werkgroep. Alleen de inzet van de krijgsmacht buiten de grenzen van
het Koninkrijk vallen hier onder. Met deze gedachte, en de gedachte dat de werkgroep de
bestaande praktijk wil codificeren, zal bovenstaand geherformuleerde artikel verder als
uitgangspunt dienen in dit hoofdstuk.
5.2.3 Reactie regering en behandeling Tweede Kamer
Naar aanleiding van het rapport blijft de regering met een aantal vraagpunten zitten, zoals
omtrent de wenselijkheid van een instemmingsrecht van de Kamer, de aard en reikwijdte van
het huidige toetsingskader, de nu gevolgde praktijk sinds 2001 en over de inzetbaarheid van
de NRF. Daarom besluit de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de
Raad van State vragen voor te leggen voor advies.349
De uiteindelijke reactie van de regering verschijnt pas in april 2008. De regering baseert een
groot deel van de reactie op het advies van de AIV.350 Het moge geen verrassing zijn dat de
regering niet positief reageert op het idee voor een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer.
Ministers leggen verantwoording af aan het parlement, en om zichzelf te verdedigen zullen
ministers daarom adequaat informatie verstrekken.351 Als de Tweede Kamer
medeverantwoordelijkheid gaat dragen zou juist de controlerende taak van de Kamer er onder
gaan leiden. Bovendien schetst de regering kanttekeningen bij de verhouding die dan zou
ontstaan tussen de Tweede en de Eerste Kamer. Voorts is de regering niet van plan om alle
inzet van de krijgsmacht buiten de koninkrijksgrenzen onder de reikwijdte van artikel 100 te
laten gaan vallen omdat dit de benodigde snelheid, vooral ook in crisissituaties, tegen zou
werken.352
Hierna is het op 16 december 2009 de beurt aan de Tweede Kamer om over het onderwerp te
spreken in een gezamenlijke commissievergadering.353 Het CDA, altijd groot voorstander
geweest van een parlementair instemmingsrecht, wil een bevestiging dat er een informeel
instemmingsrecht is en ziet af van uiteindelijke grondwettelijke verankering van een formeel
instemmingsrecht. De CU, de partij van Van Middelkoop, de VVD en de PvdA zijn het met
het CDA eens.354 De huidige praktijk werkt goed en een formalisatie brengt juist alleen maar
349
Kamerstukken II, 2005-2006, 30.162, nr. 6.
Een advies van de Raad van State achtte de regering uiteindelijk overbodig omdat de AIV al op de
constitutioneel-rechtelijke aspecten was ingegaan.
351
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 9, p. 7.
352
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 9, p. 8.
353
Het betreft de commissies van Buitenlandse Zaken, Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
354
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 17.
350
72
vragen met zich mee. Zo stelt de PvdA dat dit onderwerp zo belangrijk is dat zij liever een zo
breed mogelijk draagvlak zien dan dat een simpele meerderheid kan beslissen in geval van
een beslisrecht.355 Alleen de SP en GroenLinks blijven voorstander van de aanbevelingen van
de werkgroep op dit punt.
Aangezien er ook in de Kamer geen meerderheid wordt gevonden voor een constitutioneel
verankerd formeel instemmingsrecht vervallen, in ieder geval op de korte termijn, alle kansen
op een grondwetsherziening in de gedachte van het rapport van de werkgroep-Van Baalen.
Maar, zoals de inleiding al liet zien, de discussie over een parlementair instemmingsrecht
speelt al enige tijd. Het kan dan ook niet, zeker gezien de gang van zaken rondom de missie
naar Kunduz, uitgesloten worden dat in de toekomst alsnog een of meerdere Kamerleden met
een initiatiefvoorstel komen met deze strekking.
5.3
Verbreding reikwijdte
De werkgroep-Van Baalen stelt voor om de reikwijdte van artikel 100 formeel uit te breiden
naar alle inzet van de krijgsmacht buiten de grenzen van het Koninkrijk, dus ook
bondgenootschappelijke zelfverdediging. Het is nu de praktijk dat de regering wel „in de geest
van‟ artikel 100 handelt als er sprake is van verdediging waarbij een relatie is met de
handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Maar formeel valt dit niet onder
artikel 100 van de Grondwet. De werkgroep wil dat alle inzet van de krijgsmacht buiten het
grondgebied van het Koninkrijk valt onder artikel 100 van de Grondwet. Daaronder valt dan
ook humanitaire hulp buiten een gewelddadig conflict, zoals bijvoorbeeld bij bosbranden of
overstromingen in het buitenland.
Artikel 51 VNH geeft het inherente recht op (collectieve) zelfverdediging. Verder ziet
hoofdstuk VIII VNH op bondgenootschappen die ook elkaar kunnen verdedigen. Het VNHandvest is een belangrijk onderdeel van de internationale rechtsorde. Bovendien, als
zelfverdediging wordt gebruikt om een aanval af te slaan, wordt zo ook handhavend
opgetreden tegen een schending van het internationale recht omdat geweld niet mag worden
gebruikt tussen staten (artikel 2 vierde lid VNH). „Handhaving‟ van het internationale recht is
een doelstelling van zowel artikel 90 als artikel 100 Gw.
Waar deze zelfverdediging plaatsvindt in een internationale context, en dus via de
buitenlandse betrekkingen, dan ligt het accent ook op de buitenlandse betrekkingen. Het
besluit wordt dan immers niet alleen door Nederland genomen. En artikel 90 Gw is de
grondslag voor het voeren van de buitenlandse betrekkingen door de regering. Internationale
afspraken over zelfverdediging zullen de vorm krijgen van een administratief akkoord.356
Administratieve akkoorden zijn niet juridisch bindende afspraken tussen staten. Een staat
hoeft deze akkoorden dus niet na te komen. Maar ze kunnen wel internationaal politieke
consequenties hebben.
355
356
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 17, p. 15.
Besselink 1995, p. 30-32.
73
Artikel 90 Gw ziet ook toe op het vormen van een veiligheidsbeleid. Wanneer de veiligheid
internationaal, zoals in een bondgenootschap, wordt gehandhaafd, kan toch moeilijk worden
volgehouden dat dit niet onder het veiligheidsbeleid valt. Zelfverdediging kan wel degelijk
internationaal te maken hebben met de belangen, in enge en brede zin, van de Nederlandse
staat die in het buitenland moeten worden verdedigd. Andere vormen van inzet van de
krijgsmacht dan handhaven en bevorderen van de internationale rechtsorde als bedoeld in
artikel 100 Gw vallen dus ook onder artikel 90 Gw zolang dezevormen op het internationale
recht, met als belangrijke bron het VN-Handvest, zijn gebaseerd.
Toch houdt de regering vol dat bondgenootschappelijke zelfverdediging niet onder de
reikwijdte van artikel 100 Gw kan gaan vallen. De regering zegt daar over: “De reden
hiervoor is gelegen in het feit dat bij operaties ter handhaving en bevordering van de
internationale rechtsorde de regering keuzevrijheid heeft om de krijgsmacht, naast andere
instrumenten van buitenlands beleid, in te zetten of ter beschikking te stellen en daarover
tijdig overleg te plegen met het parlement. (..) Die keuzevrijheid heeft de regering niet als de
verdediging en bescherming van belangen van het Koninkrijk aan de orde is. Dit geldt
evenzeer voor de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied.”357
Het klopt dat de regering een keuzevrijheid heeft bij het inzetten van de strijdkrachten bij
internationale conflicten; dat bleek onder andere uit de grand strategy, die bepaalt hoe de
regering het veiligheidsbeleid concreet vorm geeft en wanneer de regering werkt met welke
instrumenten. Omdat crisisbeheersings- en vredesoperaties internationaal niet verplicht zijn en
risico‟s meebrengen, is een mechanisme van voorafgaande controle de huidige praktijk in
artikel 100 Gw. De regering zegt dat bij zelfverdediging die keuzevrijheid er niet is. Maar het
is niet altijd helder of het gaat om zelfverdediging of bevordering of handhaving van de
internationale rechtsorde.358 Zo zei de regering dat enduring freedom onder zelfverdediging
viel, maar de Kamer wel „in de geest van‟ artikel 100 Gw zou worden behandeld.359 Daarom
wordt bij zelfverdediging, als er ook een component meespeelt van handhaven en bevorderen
van de internationale rechtsorde, de Kamer nu wel geïnformeerd „in de geest van‟ artikel 100
Gw.
Maar ook humanitaire hulp, als vorm van ondersteuning van andere landen, valt onder de
reikwijdte van artikel 90 Gw. Het lijkt mij sowieso vreemd om ook dit soort vormen van inzet
van de krijgsmacht onder artikel 100 Gw te laten vallen. Aan deze operaties zitten behoorlijk
minder risico‟s en bovendien is daarbij snelle inzet vaak geboden. Als de reikwijdte al wordt
verbreed dan toch met inzet van de krijgsmacht waarbij geweld een aspect kan gaan spelen.
Het advies van de NRF-werkgroep zou dus een formele verandering aanbrengen in de
reikwijdte van artikel 100 Gw. In verhouding met artikel 90 Gw betekent dit dat er bij meer
onderwerpen uit artikel 90 informatie moet worden verstrekt via de in artikel 100
voorgeschreven verplichting. Juridisch houdt dit een verandering in, in praktijk zou het
hetzelfde blijven gaan als nu, omdat er al „in de geest van‟ wordt gehandeld. Ik denk dat een
357
Kamerstukken II, 2009-2010, 30.162, nr. 18, p. 2.
Van der Pot 2006, p. 750.
359
Kristic 2012, p. 123-125.
358
74
verbreding van deze reikwijdte niet problematisch zal zijn voor de verhouding met artikel 90
Gw. Als door het tijdsaspect of door andere aspecten de informatie niet kan worden
voorgelegd aan de Staten-Generaal is er nog altijd de uitzonderingsbepaling van artikel 100,
tweede lid, Gw. Bovendien kan bondgenootschappelijke verdediging net zo‟n groot risico
voor militairen meebrengen als andere missies, als het geen groter risico is. Via artikel 68 Gw
kan de Staten-Generaal nu ook al vooraf inlichtingen verlangen over dit soort inzet van de
krijgsmacht, tenzij het verstrekken van inlichtingen in strijd is met de belangen van de staat.
Die zelde reden ligt ook ondermeer ten grondslag aan artikel 100, tweede lid, Gw. Dit is
echter een conclusie zonder dat nog is gekeken naar het mogelijke instemmingsrecht van de
Tweede Kamer.
5.4
Positie Staten-Generaal en regering
De verstrekkendste en grootste verandering die het rapport van de werkgroep-Van Baalen
adviseert is dat de Tweede Kamer een plaats krijgt in het besluitvormingsproces rondom de
inzet van de krijgsmacht ter bevordering of handhaving van de internationale rechtsorde. Dat
zou een staatsrechtelijk novum inhouden, een van de Kamers der Staten-Generaal zou dan een
medebeslissingsrecht krijgen op het gebied van de buitenlandse betrekkingen. Ik begin hier
meteen met de uitvoerende en controlerende dimensie van artikel 90 Gw. Bij de
beleidsdimensie poogt de werkgroep-Van Baalen niets te veranderen.
In de verhouding met artikel 90 Gw levert dit advies een tweetal staatkundig interessante
vragen op waarop ik hieronder inga. Op de eerste plaats betreft dit de traditionele taak van de
regering op het gebied van de buitenlandse betrekkingen, die zij opgedragen kreeg in artikel
90 Gw. Op de tweede plaats de verhouding tussen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer,
doordat de Tweede Kamer een instemmingsrecht zou krijgen en de Eerste Kamer niet. Na een
bespreking van deze twee aspecten zal worden geconcludeerd in hoeverre de
besluitvormingsprocedure uit het huidige artikel 90 en 100 Gw wordt aangepast en hoe
precies.
5.4.1 Samenwerking regering en Tweede Kamer
De buitenlandse betrekkingen moeten tussen wetgeving en bestuur in worden geplaatst en dit
is een eigen overheidsfunctie naast het wetgeven, besturen en rechtspreken.360 Om die reden
plaatste Locke dit als een aparte macht, de federatieve macht, in de idee van zijn
machtenscheiding. Maar, deze federatieve macht zou in feitelijkheid berusten bij de
uitvoerende macht. Hier wordt ook een overeenkomst gevonden met Montesquieu, die
expliciet de onderwerpen rondom de buitenlandse betrekkingen, zoals het sluiten van
verdragen, en oorlog en vrede, bij de uitvoerende macht plaatste. Vanuit deze ideeën bezien
heb ik in hoofdstuk 2 geconcludeerd dat het ook in het Nederlandse staatsrecht logisch is dat
360
Van der Pot 2006, p. 689.
75
de regering de buitenlandse betrekkingen voert, en sterker nog dat dit een regel van het
staatsrecht is.
In het vorige hoofdstuk hebben we gezien welke rol het uitzenden van de krijgsmacht kan
spelen bij de buitenlandse betrekkingen en breder bij het bevorderen van de ontwikkeling van
de internationale rechtsorde. De totstandkoming van artikel 100 Gw lezend in het derde
hoofdstuk, waar expliciet de bedoeling werd genoemd dat de regering besluit over deze inzet
en de Staten-Generaal alleen informatie krijgt, is het helder dat de regering besluit over dit
onderdeel van de buitenlandse betrekkingen.
Aard van een instemmingsrecht
Nu adviseert de NRF-werkgroep om de Tweede Kamer een grondwettelijk instemmingsrecht
te geven bij het uitzenden van de krijgsmacht. De bevoegdheid van de regering om te
besluiten over de inzet van de krijgsmacht wordt niet tenietgedaan, maar de Tweede Kamer
moet daarna nog met het regeringsbesluit instemmen. Daardoor ontstaat een gedeelde
bevoegdheid tussen de regering en de Tweede Kamer, zoals nu ook bij wetgeven het geval is
(artikel 81 Gw). Een regeringsbesluit tot inzet van de krijgsmacht krijgt daardoor het karakter
van een voorstel aan de Tweede Kamer dat door deze Kamer moet worden goedgekeurd.361 In
afbeelding 4.2 werd na een genomen regeringsbesluit een lijn getrokken naar de
informatieplicht uit artikel 100 Gw. Het advies van de werkgroep zou het schema als volgt
veranderen:
Regeringsbesluit
tot inzet van de
krijgsmacht
(artikel 90 jo
artikel 97 lid 1
Gw).
Instemming
regeringsbesluit
door Tweede
Kamer.
Afbeelding 5.1: Totstandkoming besluit inzet krijgsmacht.
361
AIV 2007, p. 17.
76
Met dit instemmingsrecht doen zich mogelijk complicaties voor met het opperbevel van de
regering over de krijgsmacht (artikel 97 lid 2 Gw). Maar in deze scriptie ga ik daar niet verder
op in, aangezien het hier over de verhouding met artikel 90 Grondwet gaat.
Literatuur over formeel instemmingsrecht
Het rapport van de werkgroep is summier met argumenten voor een instemmingsrecht voor de
Staten-Generaal of de Tweede Kamer. Het enige argument dat gegeven wordt is dat een
besluit tot inzet zware consequenties kan hebben en dat daarom meer parlementaire
betrokkenheid gewenst is. Sommige staatsrechtsgeleerden hebben wel bepleit en
beargumenteerd waarom vanuit het staatsrecht de Staten-Generaal, en dus de Tweede Kamer
onder andere, een instemmingsrecht zou moeten hebben. Bovend‟Eert vindt bijvoorbeeld
omdat crisisbeheersingsoperaties over het algemeen risicovol zijn en omdat het uitzenden van
de krijgsmacht een substantieel deel vormt van het buitenlands beleid, dat de Staten-Generaal
hierbij zeggenschap zou moeten hebben en dat het in een democratische rechtsstaat logisch is
dat het parlement aanzienlijke beslissingsbevoegdheden heeft “ten aanzien van de opbouw,
inrichting en inzet van de strijdkrachten”.362 Kristic betoogt dat door het geweldverbod van de
VN de betekenis van oorlog ingrijpend is veranderd.363 De Staten-Generaal heeft via artikel
96 Grondwet wel de bevoegdheid om de in-oorlog-verklaring goed of af te keuren, maar over
de “inzet van de krijgsmacht in crisissituaties die qua mate van geweld en veiligheidsrisico‟s
te vergelijken zijn met ingrijpend en grootschalig gewapend militair optreden tijdens een
oorlog” ontbreekt deze democratische legitimatie van en controle “op een van de meest
fundamentele beslissingen die een staat kan nemen, het inzetten van de krijgsmacht om
geweld te gebruiken”.364 Ook de risico‟s voor de levens van onze militairen en de burgers in
de gebieden waar zij worden ingezet en de Nederlandse internationale reputatie, maken dit tot
een besluit met een zo ingrijpend karakter dat legitimiteit van essentieel belang is, aldus
Kristic.365
Kapitein Vink heeft, in een reactie op het stuk van Kristic, bezwaren naar voren gebracht bij
een parlementaire goedkeuring. Zo werpt hij een aantal juridische en praktische bezwaren op.
Ten eerste stelt kapitein Vink dat de in-oorlog-verklaring uit de Grondwet niet zo zeer ging
om het gewapend conflict zelve, maar vooral ook vanwege de gevolgen die het grondgebied
van het Koninkrijk er zelf van zou kunnen ondervinden en de gevolgen voor de
burgerbevolking.366 De inzet in conflictgebieden is niet op Nederlands grondgebied, waardoor
de Nederlandse bevolking op het Nederlands grondgebeid er geen gevolgen van zou
ondervinden. Een praktisch bezwaar dat wordt opgeworpen door Vink is dat de inzet van de
krijgsmacht onder andere gebaseerd is op informatie afkomstig van de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
362
Bovend’Eert 1998, p. 1594; Bovend’Eert 2008, p. 30.
Kristic 2009, p. 477.
364
Kristic 2009, p. 477.
365
Kristic 2009, p.
366
Vink 2010, p. 258.
363
77
(MIVD) en zusterdiensten uit andere landen, en dat deze geclassificeerde informatie op basis
van artikelen 2 en 3 Wet Veiligheidsonderzoeken alleen mag worden ingezien door personen
die zijn gescreend door de AIVD of de MIVD.367 Het zou te ver gaan, en niet eens mogelijk
zijn via artikel 54 lid 2, om dit van elke parlementariër te verlangen zo stelt Vink. Hij geeft
aan dat voor de Nederlandse veiligheidsdiensten een uitzondering kan worden gemaakt, maar
dat de buitenlandse veiligheidsdiensten hier niet altijd even makkelijk mee om zullen gaan.
De argumenten van kapitein Vink worden door Kristic weerlegd door onder andere te stellen
dat het niet gaat om waar een conflict plaatsvindt maar wat de risico‟s en gevolgen van deze
gevechtshandelingen kunnen zijn voor burgerlevens ook aldaar en dat vertrouwelijke
informatie van inlichtingendiensten bijvoorbeeld nu ook al via de Commissie voor de
Inlichtingen- en veiligheidsdiensten (informeel de „Commissie Stiekem‟ genoemd) op een
nette manier aan het parlement kan worden voorgelegd.368
Overigens concludeert Kristic in haar proefschrift De Staten-Generaal en de inzet van de
Nederlandse krijgsmacht dat een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer niet zal leiden tot
een grotere parlementaire betrokkenheid.369 Zij draagt daartoe onder andere aan dat het
formeel vastleggen onnodig beperkend kan werken doordat dan niet meer per geval kan
worden bekeken hoe de inlichtenstroom en behandeling er moeten uitzien.370 Er wordt dan
gewerkt met een vast patroon waarvan niet meer kan worden afgeweken.
Ook in Belgische literatuur zijn argumenten te vinden waarom betrokkenheid van het
parlement bij de inzet van de krijgsmacht voordelen kan opleveren. Ruys gaat er van uit dat
een sterke democratische legitimatie noodzakelijk is, onder andere doordat de keuzes omtrent
de inzet de posities binnen internationale organisaties beïnvloeden en bovendien
maatschappelijk een grote weerslag hebben.371 Door het parlement zeggenschap te geven kan
ook worden vermeden dat de deelname aan crisisbeheersingsoperaties het politieke en
maatschappelijke veld jarenlang verdeelt, waarbij gedacht wordt aan de situatie in het
Verenigd Koninkrijk na de deelname in Irak van het Britse leger.372 Door een vorm van
gedeelde verantwoordelijkheid te creëren tussen parlement en regering hoeft de regering
bovendien niet bang te zijn dat zij politiek wordt afgerekend wanneer een internationale
missie fout gaat, wanneer het parlement dan medeverantwoordelijk is.373
Kort gezegd zijn de argumenten voor een parlementair instemmingsrecht vooral gelegen in de
benodigde democratische legitimatie voor het gebruik van geweld en de gevolgen voor
militairen, burgers en andere maatschappelijke gevolgen die daaruit voortvloeien en is er een
argument dat er minder snel tot politieke afrekening van de regering kan worden overgegaan.
Alhoewel de werkgroep niet expliciet spreekt over democratische legitimatie, moet de
367
Vink 2010, p. 258.
Kristic 2010, p. 260-261.
369
Kristic 2012, p. 220.
370
Kristic 2012, p. 221.
371
Ruys 2009, p. 520.
372
Ruys 2009, p. 520.
373
Ruys 2009, p. 520.
368
78
vertaling van de reden dat het parlement meer moet worden betrokken, toch in die richting
worde gezocht.
Toch kunnen tegen deze argumenten pro ook argumenten contra worden ingebracht. Van de
tegenargumenten licht ik er in deze scriptie twee uit, die samenhangen met artikel 90 Gw.
Eerst ga ik het argument dat er meer democratische legitimatie nodig zou zijn weerleggen en
ten tweede ga ik in op de consequenties van een instemmingsrecht op de trias politica.
Democratische legitimatie
Het eerste argument voor een parlementair instemmingsrecht hangt samen met de
democratische legitimatie van het besluit tot inzet van de krijgsmacht. Doordat de StatenGeneraal (of zoals het advies verwoordt de Tweede Kamer, die direct door het volk is
gekozen) instemt met een besluit tot uitzending wordt het besluit daarmee democratisch
gelegitimeerd. Volgens artikel 50 Gw vertegenwoordigt de Staten-Generaal het gehele
Nederlandse volk. Hier kunnen wel kanttekeningen bij worden geplaatst, aangezien namelijk
niet het gehele volk gaat stemmen. Om legitimiteit van overheidsbesluiten te kunnen
garanderen, zijn daarom ook nieuwe wegen van legitimiteit ontworpen. Van Bijsterveld
schrijft hierover in The empty throne.374 Door de inrichting van het proces en de uitkomst kan
volgens Van Bijsterveld alsnog de legitimatie worden gewaarborgd.
In het staatsrecht zijn procedures vaak belangrijk. Ook voor het uitzenden van militairen zijn
procedurele waarborgen ingebouwd. Zoals gezien kunnen we deze vooral vinden in artikel
100 Gw en het Toetsingskader. In hoofdstuk 3 is hier al uitgebreid op ingegaan. De conclusie
in dat hoofdstuk was dat, ondanks dat het parlement geen formeel instemmingsrecht heeft, de
actieve informatieplicht naar het parlement wel met zich meebrengt dat de Tweede Kamer
veel politieke druk kan uitoefenen en de regering via de ministeriële verantwoordelijkheid en
de vertrouwensregel kan controleren. Op deze manier is artikel 100 Gw een specifieke
procedurele waarborg van de democratische elementen die in de twee dimensies van artikel
90 Gw te vinden zijn.
In het Toetsingskader wordt ook sterk ingegaan op de militaire aspecten als haalbaarheid,
risico‟s en geschiktheid. Ook de militaire organisatie wordt meegenomen in de voorbereiding
van het nemen van dit besluit. Op deze manier is er een zorgvuldige procedure ingebouwd om
tot een besluit tot inzet van de krijgsmacht te komen. Dit Toetsingskader is dan wel geen
bindend instrument, maar het is wel de omlijning van hoe de Tweede Kamer artikel 100 Gw
in de praktijk ziet en gebruikt.
De uitkomst van dit proces is vervolgens ook nog eens gebonden aan beleidskaders waar de
Staten-Generaal medewerking aan heeft moeten verlenen. Hierbij kunnen we denken aan het
regeerakkoord, de begrotingen van Buitenlandse Zaken en Defensie en bijvoorbeeld de
defensienota. Doordat zowel op procedureel niveau als op het niveau van de uitkomst
374
Van Bijsterveld 2002, p. 297-331.
79
waarborgen zijn ingebouwd of gebruik van kan worden gemaakt, zal de steun en het
vertrouwen in het uiteindelijke besluit toenemen. Dan is daarmee ook al bereikt dat de
maatschappelijke onrust, die Ruys vreest, niet logisch lijkt. Door de nieuwe insteek van Van
Bijsterveld te gebruiken van de democratische rechtsstaat lijkt daarmee de legitimiteit van
besluiten tot inzet van de krijgsmacht, juist door artikel 100 Grondwet, ondanks dat het geen
formeel instemmingsrecht bevat, gewaarborgd te zijn.
Maar ook meer klassiek biedt artikel 100 Gw een waarborg voor democratische legitimatie.
De ongeschreven vertrouwensregel zorgt ervoor dat een kabinet niet aan kan blijven wanneer
er geen vertrouwen in het kabinet aanwezig is bij een meerderheid in (vooral) de Tweede
Kamer. Doordat de regering juridisch verplicht is om vooraf informatie te verstrekken over de
inzet van de krijgsmacht kan de Tweede Kamer al vooraf controleren of de regering de juiste
afwegingen heeft gemaakt en zich aan het beleid houdt waar de Kamer ook achterstaat.
De vertrouwensregel kan zelfs zo ver gaan dat uiteindelijk een minister of kabinet via de
ministeriële verantwoordelijkheid zich genoopt ziet om af te treden. Door deze politieke druk
zou een regering, zoals de regering zelf ook heeft aangegeven, niet snel een mening van de
Kamer naast zich neerleggen. Tot nu toe is dat één keer gebeurd bij internationale
operaties.375 Zowel vanuit modern als meer klassiek perspectief is er dus wel degelijk sprake
van een legitimatie van een besluit tot inzet van de krijgsmacht. Door onder andere de
democratische elementen die artikel 90 Gw reguleert samen met de voorafgaande
inlichtingenplicht uit artikel 100 Gw is daarmee voldoende democratische legitimatie
gewaarborgd.
Trias politica
Een ander argument tegen het opnemen van een formeel instemmingsrecht in de constitutie
hangt samen met de trias politica. In hoofdstuk 2 is al uitgewerkt waarom het constitutioneel
gezien logisch is dat de regering het buitenlands beleid voert. Het uitzenden van de
krijgsmacht is een onderdeel van dit buitenlands beleid. Het belangrijkste staatsrechtelijk
element waarom de regering het buitenlands beleid voert, is ten eerste het gegeven dat zowel
Montesquieu als Locke het voeren van de buitenlandse betrekkingen bij de uitvoerende macht
legt, welke in Nederland bij de regering is gelegd (artikel 42 Gw). Dit onder andere vanwege
de aard van de regering als eenheidsorgaan.
Overigens heeft de Staten-Generaal wel op het gebied van de buitenlandse betrekkingen een
rol bij het goedkeuren van verdragen (artikel 91 Gw). Dit moet niet worden verward met een
besluit tot inzet van de krijgsmacht. De Staten-Generaal heeft een goedkeuringsrecht
verworven bij verdragen vanwege de algemene regels, die op wetgeving lijken, die verdragen
375
Kamerstukken II, 2009-2010, 27.925, nr. 361 (motie-Van Dam-Voordewind), hierin werd de regering
opgeroepen om alle Nederlandse militairen voor 1 december 2010 terug te roepen uit Uruzgan. De regering
heeft deze motie naast zich neergelegd, zie hiervoor bijvoorbeeld Van Dinther 2011, p. 12.
80
kunnen bevatten.376 Dit wordt ook bevestigd door de verdragen die uitgezonderd zijn van
voorafgaande parlementaire goedkeuring (artikel 7 Rijkswet bekendmaking en goedkeuring
verdragen). De uitvoeringsverdragen bijvoorbeeld (artikel 7 sub b Rbgv) liggen meer op het
terrein van de uitvoerende macht omdat het hier gaat om uitvoering van bepalingen uit een al
gesloten verdrag, en daarom is parlementaire goedkeuring niet vereist. De aard van de
goedkeuring van verdragen is dus wel degelijk anders dan de inzet van de krijgsmacht, omdat
een besluit tot inzet van de krijgsmacht niet kan worden gezien als een algemeen verbindend
voorschrift, zoals al eerder geconstateerd in deze scriptie, maar een uitvoerend besluit is.
Artikel 96 Gw attribueert ook een gedeelde bevoegdheid tussen Staten-Generaal en regering
voor het „in-oorlog-verklaren‟.377 Kan dit ook als een gedeelte bevoegdheid op uitvoerend
niveau worden gezien? De verklaring als bedoeld in artikel 96 Gw is zuiver declaratoir van
aard, dat wil zeggen dat er wordt geconstateerd (rechtserkenning) dat er een situatie van
oorlog is.378 Naast deze erkenning geeft de Staten-Generaal geen toestemming aan de regering
om bijvoorbeeld diplomatieke banden te verbreken, economische sancties op te leggen of de
krijgsmacht in te zetten.379 Dit blijkt ook uit een advies van de Raad van State over een
overeenkomst tussen Nederland en de Verenigde Staten inzake de plaatsing van
kruisvluchtwapens op Nederlands grondgebied: “Uit een en ander kan met betrekking tot de
betekenis van het begrip „in oorlog verklaren‟ in elk geval deze conclusie worden getrokken,
dat hieronder niet valt het treffen van militaire maatregelen, ook niet als deze ertoe zouden
kunnen leiden dat Nederland in een oorlog met een ander land geraakt”.380
Zoals kapitein Vink al schreef gaat het „in-oorlog-verklaren‟ vooral over de interne
rechtsgevolgen, zoals het militaire strafrecht en „normale‟ strafrecht in tijd van oorlog, en
administratiefrechtelijke bepalingen.381 Als voorbeeld kan artikel 102 Sr worden genoemd.
Het gaat hier dus meer om de eerste dimensie van artikel 90 Gw, aangezien de StatenGeneraal toestemming geeft om de oorlogswetgeving te gebruiken.
Bij de trias politica horen checks and balances. De Staten-Generaal, en dan vooral de Tweede
Kamer, controleert de regering bij de uitvoering van het beleid. Een angst die de regering, de
AIV en Klep hebben, is dat als de Tweede Kamer medeverantwoordelijk is voor een besluit
376
Brouwer 1993, p. 2. In 1848 werd geregeld dat de Koning alleen verdragen zelfstandig kon sluiten die
politiek van aard waren en waar geen voor burgers bindende regelgeving in stond en dus niet op het terrein
van de wetgever lagen.
377
Artikel 96 Gw luidt: 1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van
de Staten-Generaal.
2. De toestemming is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal ten gevolge van een feitelijk
bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken.
3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.
4. Het bepaalde in het eerste en het derde lid is van overeenkomstige toepassing voor een verklaring dat een
oorlog beëindigd is.
378
Van Schooten- van der Meer 2008, p. 51; Van der Pot 2006, p. 691.
379
Van Schooten- van der Meer 2008, p. 52.
380
Kamerstukken II, 1985-1986, 19.290, nr. B, p. 6.
381
Vink 2010, p. 258; Van Schooten- van der Meer 2008, p. 64; Van der Pot 2006, p. 751 en de verwijzing in
voetnoot 40 op die pagina: J.M. van Bemmelen, ‘Tijd van oorlog’, in NJB 1953, p. 449-457 (I) en p. 465-476 (II);
Duynstee 1953, p. 16 van artikel 59, waar hij zegt dat Huart schreef dat de gevolgen van ‘in oorlog verklaren’
vooral intern gericht zijn.
81
tot inzet van de krijgsmacht, de Kamer minder kritisch en onafhankelijk de controlerende taak
kan uitvoeren.382 Het argument van Ruys over de medeverantwoordelijkheid kent dan ook een
keerzijde. Voor het systeem van checks and balances dat voortvloeit uit de trias politica is het
dus ook logischer als de Tweede Kamer geen instemmingsrecht krijgt, mocht deze angst van
de AIV waarheid worden. De werkgroep houdt vol dat controle op de uitvoering van een
regeringsbesluit nog steeds mogelijk is. Hoewel dat waar is, kan de Kamer toch moeilijk het
kabinet naar huis sturen als het een element uitvoert dat de Kamer zelf heeft goedgekeurd.
Ten tweede, gezien het homogeniteitsbeginsel, is de regering staatsrechtelijk het meest
logische orgaan om de buitenlandse betrekkingen te onderhouden. Specifiek voor het
uitzenden van militairen kunnen daar concretere, praktische, argumenten aan toegevoegd
worden. Op de eerste plaats gaat het bij het uitzenden van militairen om belangrijke zaken
waarbij continuïteit, kalmte en rust noodzakelijk zijn.383 “Het beleidsterrein is toch al
bijzonder complex en gevoelig (..). Buitenlands beleid vergt een mix van expertise,
flexibiliteit, een kosmopolitische houding en niet het minst vertrouwelijkheid. Diplomaten zijn
doorgaans langeretermijndenkers, die hun einddoelen onvermijdelijk in vrij abstracte termen
(..) moeten verwoorden.”384 Volgens Klep is het daarom de mening van ambtenaren, en
politici zelf, dat deze materie maar beter kan worden overgelaten aan deskundigen, die zich
ook minder snel laten afleiden door emoties en onhaalbare, zo niet averechts werkende,
beleidsdoelen.385
Kristic stelt in haar proefschrift vast dat het parlement nauwelijks inhoudelijk over de inzet
discussieert, geen aandacht besteedt aan meningen van andersdenkende fracties, zichzelf niet
de fundamentele vraag stelt of wel of niet aan een missie moet worden deelgenomen en de
opstelling van de Kamer reactief is.386 De argumenten die worden gevonden, worden vaak
ingegeven vanuit de nationale politieke situatie, wat ook wel wordt omschreven met de zin
„all politics is local‟.387 Dit hangt ook samen met de relatieve ongeïnteresseerdheid van
parlementariërs in de buitenlandse politiek.388
Dat de Tweede Kamer zich door emoties en politiek laat leiden, blijkt uit de besluitvorming
rondom de politietrainingsmissie in Kunduz. De CU, GL en D66 vroegen daarbij aan de
regering verregaande toezeggingen voor een „ja‟ tegen deze missie. Maar deze bezwaren van
de Tweede Kamer behoren juist tot het cultuurverschil en de fuikwerking389 van de politieke
besluitvorming. De instelling van de krijgsmacht is juist flexibel en resultaatgericht en wordt
gekenmerkt door een can do!-mentaliteit.390 Eer de politiek met voorwaarden komt hebben
militairen deze praktische problemen al lang opgelost en dus werkt de behandeling in de
382
Klep 2011, p. 80; Kamerstukken I, 1999-2000, 26.243 (R 1622), nr. 165a, p. 1; AIV 2007, p. 17.
Klep 2011, p. 75.
384
Klep 2011, p. 75.
385
Klep 2011, p. 75.
386
Kristic 2012, p. 193-194.
387
Klep 2011, p. 9.
388
Vis 1987, p. 25-26; Voorhoeve 1979, p. 82.
389
Onder de fuikwerking wordt verstaan dat het parlement na het hele internationale besluitvormingsproces
nog weinig in de pap te brokkelen heeft.
390
Klep 2011, p. 94-95.
383
82
Tweede Kamer alleen maar averechts. Van de andere kant, als de Kamer iets vraagt, voert de
krijgsmacht het juist vanwege die mentaliteit ook uit.
De indiener van de motie die een parlementair instemmingsrecht wenste, Van Middelkoop,
zelf zei na het debat over Kunduz dat de Tweede Kamer heeft gewinkeld in het besluit tot
inzet van de krijgsmacht.391 Van Middelkoop gaf aan dat de Kamer een besluit wel mag
controleren maar de verleiding moet weerstaan “om een beetje op de stoel van of de
Commandant der Strijdkrachten of de regering te gaan zitten om iets aan die missie te
veranderen om partijpolitieke of binnenlandse politieke redenen”.392 Hier wordt precies
aangegeven wat Klep in zijn boek over de Uruzgan-missie ook bedoelt. De politiek is juist
niet continu, kalm en rust. Maar de waan van de dag leeft soms in de Tweede Kamer. Daarom
hebben wij in ons bestel ook nog steeds de Eerste Kamer bijvoorbeeld als chambre de
réflection tijdens een wetgevingsprocedure. Door dit ingrijpen van de Kamer tijdens de
Kunduz-missie, zo vertelt Van Middelkoop, zitten de ministers de komende jaren met de
gebakken peren, aangezien zij een goed voorbereid besluit niet kunnen uitvoeren door de
eisen uit de minder deskundige Tweede Kamer. Van Middelkoop weet waarschijnlijk als geen
ander hoe een parlementslid tegen een besluit tot het uitzenden van de krijgsmacht aankijkt.
Maar aangezien hij zelf minister van Defensie is geweest, ziet hij ook de schaduwzijde van
meer parlementaire betrokkenheid.
Al deze praktische bezwaren, en de stellingen van zowel Klep als Van Middelkoop, laten zien
dat het belang van homogeniteit uiterst belangrijk is voor het uitzenden van militairen. Het is
dus logisch dat de regering bij uitstek het orgaan is dat besluiten neemt over de krijgsmacht.
Uiteraard, dat is eigen aan een democratisch bestel, heeft de Tweede Kamer wel het recht om
te controleren. Hiermee hangt ook samen het buitenlands beleid dat voortvloeit uit artikel 90
Gw. Het uitzenden van de krijgsmacht, in het defensiebeleid, is een onderdeel van een groter
geheel. Dat blijkt onder andere uit de comprehensive approach en de grand strategy, waar
behalve militaire ook economische, diplomatieke en civiele middelen in worden mee
genomen. Zo‟n glijdende schaal wordt ook voorgestaan door het VN-Handvest, doordat eerst
moet worden gekeken naar instrumenten uit hoofdstuk VI VNH. Het is logisch dat met één
beleidsgebied zich steeds hetzelfde orgaan bezighoudt. Door de Tweede Kamer een
instemmingsrecht en daarmee een gedeelde bevoegdheid te geven bij alleen een, weliswaar
belangrijk, onderdeel van het buitenlands beleid, komt mogelijk deze consistentie in het
geding. Het zou ingewikkeld kunnen zijn om de Tweede Kamerfracties precies te informeren
over al de genomen diplomatieke stappen. Over het algemeen zijn deze processen met
geheimzinnigheid omgeven. Het kan dan moeilijk zijn voor de Tweede Kamer om te
beargumenteren of militaire inzet op dat moment wel echt het meest geschikte moment is.
De argumenten voor en tegen geven al aan wat er met de verhouding met artikel 90 Gw kan
veranderen als het advies van de werkgroep wordt opgevolgd. Het enige argument dat de
werkgroep zelf noemt, is dat de bestaande praktijk moet worden gecodificeerd. Maar als de
391
http://www.telegraaf.nl/binnenland/9605429/__Kritiek_Van_Middelkoop__.html ;
http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Binnenland/article/detail/2423618/2011/04/22/Proces-besluitvorming-missieKunduz-is-verkeerd-.dhtml?redirected .
392
Idem.
83
bestaande praktijk moet worden gecodificeerd, zal de Tweede Kamer wel tevreden zijn met
deze bestaande praktijk. Immers, je gaat iets waar je niet tevreden mee bent niet codificeren
op de manier waarmee je het niet eens bent. De politieke druk die de Kamer nu kan
uitoefenen, is volgens de Kamerleden goed genoeg, blijkt ook uit de reacties tijdens de
behandeling van het rapport van de werkgroep.393 Bovendien kan, door deze niet te
codificeren, juist meer ruimte worden geboden dan wanneer deze wel wordt gecodificeerd.394
Vanuit het staatsrechtelijk perspectief van de trias politica en de daaruitvoortvloeinde checks
and balances, alsmede het karakter van het buitenlands beleid, dat één geheel moet vormen,
maar ook vaak rust en kalmte nodig heeft, zou een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer
verregaande gevolgen kunnen hebben voor artikel 90 Gw.
5.4.2 Rol Eerste Kamer bij uitzenden krijgsmacht
De werkgroep adviseert dat de (actieve) inlichtingenplicht naar de Staten-Generaal moet
blijven bestaan. Dat is logisch, anders kan de Staten-Generaal de controlerende taak niet
uitvoeren, laat staan besluiten, zoals de werkgroep voor de Tweede Kamer adviseert. Maar
zo‟n instemmingsrecht wordt, als het aan de werkgroep ligt, alleen geattribueerd aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Dat de Eerste Kamer hier geen rol krijgt toebedeeld,
heeft er waarschijnlijk mee te maken dat de werkgroep de bestaande praktijk wil
codificeren.395 En in deze praktijk speelt de Eerste Kamer nauwelijks een rol.
Eerste Kamer en artikel 90
Om erachter te komen wat er verandert met het voorstel door de werkgroep gedaan, is het
eerst nodig de positie van de Eerste Kamer helder te krijgen ten opzichte van artikel 90 Gw.
De Eerste Kamer heeft vooral de taak om wetsvoorstellen te toetsen aan fundamentele
juridische eisen en concordantie met de Grondwet.396 Maar er vloeit amper wetgeving voort
uit het buitenlands beleid, behalve de verdragen die bij wet worden goedgekeurd ook door de
Eerste Kamer (artikel 91 Gw). Door het goed- of afkeuren van wetten heeft de Eerste Kamer
wel de meeste invloed.
In de vorige hoofdstukken is geconcludeerd dat dat uit artikel 90 Gw zowel een
beleidsdimensie als een uitvoerende/controlerende dimensie kent. Om de taken van de StatenGeneraal uit te oefenen hebben de Kamers formeel-juridisch een aantal instrumenten in bezit.
De praktijk leert dat de Eerste Kamer daar anders mee omgaat. Dat heeft er onder andere mee
te maken dat de Eerste Kamer parttime opereert en dus prioriteiten moet stellen, en als de
393
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 17.
Zie hiervoor Kristic 2012, p. 223. Zij schrijft dat gewenste flexibiliteit die er nu is aan betekenis kan inboeten
door het opnemen van een instemmingsrecht in de Grondwet. De regering zou de rol van de Kamer kunnen
reduceren tot een eenmalige instemming over het besluit.
395
Bovend’Eert 2008, p. 33.
396
Thurlings 1990, p. 458.
394
84
Tweede Kamer iets net zo goed kan doen dan laat men die taak liever daar.397 Bovendien
moet de Tweede Kamer zich vooral met politieke beleidsvragen bezighouden. Dat is ook
logisch, gezien het feit dat de fracties uit de Tweede Kamer tijdens de coalitievorming een
regeerakkoord sluiten waar de Eerste Kamer verder niet veel over te zeggen heeft. Op deze
manier wordt van het enquêterecht geen gebruik gemaakt door de Eerste Kamer en van
interpellatie nauwelijks. Vanuit deze functie van de Tweede Kamer over politieke
beleidsvragen is de betrokkenheid van deze Kamer bij de beleidsdimensie van artikel 90 Gw
ook logisch te verklaren.
De Eerste Kamer heeft wel een stem in de goedkeuring van de begroting, maar ook hier, door
het ontbreken van het recht van amendement, kan de Eerste Kamer niet veel bereiken. Wel
zijn er beleidsdebatten, maar daar wordt lang niet zo gedetailleerd op zaken ingegaan als in de
Tweede Kamer.398 Ook heeft de Eerste Kamer sinds 1950 een commissie voor Buitenlandse
Zaken.399 Maar deze commissie vergaart vooral informatie en inlichtingen, waardoor de
betekenis van de commissie gering is. Specifiek op het gebied van artikel 100 stuurt de
regering een fotokopie naar de Eerste Kamer van de brief die is gericht aan de voorzitter van
de Tweede Kamer.400 Er wordt wel gekeken naar wat er in de Tweede Kamer is behandeld;
als daar niks opmerkelijks in te vinden is laat de Eerste Kamer het daar altijd bij.401
Bovend‟Eert is van mening dat het staatsrechtelijk gezien inderdaad zo is dat de Eerste Kamer
een andere positie heeft bij de buitenlandse betrekkingen.402 Hij draagt daartoe aan dat het
politieke primaat bij de Tweede Kamer ligt en dat de vertrouwensregel vooral geldt tussen de
Tweede Kamer en de regering en niet zozeer de Eerste Kamer en de regering. Ook zou de
democratische legitimatie voldoende verzekerd zijn door een goedkeuring door de Tweede
Kamer alleen en zijn er meer bijzondere bevoegdheden die alleen de Tweede Kamer
toekomen. Maar juridisch gezien hebben beide Kamers der Staten-Generaal, op het recht van
amendement (artikel 84 Gw) en het recht van initiatief (artikel 82, eerste lid, Gw) na, dezelfde
rechten. Het huidige artikel 100 Gw spreekt over inlichtingen aan de Staten-Generaal en ook
artikel 90 Gw maakt formeel-juridisch geen onderscheid tussen beide Kamers. Dat in de
praktijk anders te werk wordt gegaan doet het juridische recht niet teniet gaan.
Andere positie Eerste Kamer
De AIV schrijft in het advies naar aanleiding van het rapport van de werkgroep dat de figuur
met alleen toestemming van de Tweede Kamer wel tijdwinst kan opleveren, maar dat het wel
vragen meebrengt in relatie tot de constitutionele aard van ons tweekamerstelsel.403
Bovendien is de AIV bang dat als de Tweede Kamer medeverantwoordelijkheid krijgt de
397
Thurlings 1990, p. 463.
Van den Braak 1998, p. 425.
399
Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 355.
400
Besselink 2007, par 4.3 onderaan.
401
Besselink 2007, par. 4.3.
402
Idem.
403
AIV 2007, p. 17.
398
85
Tweede Kamer missies minder kritisch zal beoordelen. Ondanks dat de Tweede Kamer dan
nog steeds de controlerende bevoegdheid bezit zal zij daar, denkt de AIV, minder gebruik van
gaan maken. Maar een zo belangrijk besluit als de inzet van de krijgsmacht ter bevordering of
handhaving van de internationale rechtsorde en de uitvoering daarvan dient wel aan
parlementaire controle onderhevig te zijn. Daardoor zal de rol van de Eerste Kamer, als er iets
fout gaat en de Tweede Kamer doet te weinig, noodgedwongen groter worden dan zij in
praktijk wordt uitgevoerd. Alhoewel de Eerste Kamer juridisch wel controlerende
bevoegdheden heeft, is het niet de taak waar de Eerste Kamer zich dagelijks mee bezighoudt.
Besselink kwam nog met het argument dat tegenwoordig de samenstelling van de Eerste
Kamer, vooral als deze plaats heeft gevonden na de Tweede Kamerverkiezingen, een meer
getrouwe afspiegeling vormt van de mening van de bevolking en dat dus juist de Eerste
Kamer ook meer democratische legitimatie kan geven.404 Maar van de andere kant, als er snel
na de Eerste Kamer weer Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden is het andersom. Aan dit
argument moet dus niet te veel waarde worden gehecht.
Alhoewel de Tweede en Eerste Kamer dezelfde bevoegdheden hebben om de regering te
controleren, ook bij artikel 100 Grondwet, gaat de Eerste Kamer hier in de praktijk erg
voorzichtig mee om. De Eerste Kamer laat het politieke primaat bij de Tweede Kamer en
grijpt zeer zeldzaam in. Door de Tweede Kamer een instemmingsrecht te geven bij het
uitzenden van de strijdkrachten verandert er niets voor de Eerste Kamer. Nu doet de Eerste
Kamer er ook niets aan. Maar als de Tweede Kamer vanwege de medeverantwoordelijkheid
minder snel de regering controleert bij een vredesmissie, kan het zijn dat er toch
democratische controle nodig is en dat de Eerste Kamer noodgedwongen moet ingrijpen.
De AIV stelt ook dat er geen medebeslissingsbevoegdheden zijn waar de Tweede Kamer
alleen een medebeslissingsrecht heeft.405 Het zou dan een nieuwe staatsrechtelijke figuur
worden. Daar hoeft op zich niets op tegen te zijn als het goed werkt.
Ik denk dat een taak voor de Eerste Kamer in de goedkeuring wel degelijk een toegevoegde
waarde kan hebben. Zo kan de Eerste Kamer zich meer bezighouden met de
langetermijneffecten, waar de Tweede Kamer zich vooral met politiek gewenste
ontwikkelingen bezighoudt.406 Bovendien zou de Eerste Kamer er op toe kunnen zien dat de
aspecten uit het Toetingskader, die meer juridisch van aard zijn, zoals het volkenrechtelijk
mandaat, nageleefd worden. De Eerste Kamer zou dan niet zozeer altijd een behandeling
nodig hebben, maar een stilzwijgende goedkeuring, waarbij alleen een behandeling nodig is
als de Eerste Kamer ernstige feiten constateert die tegen de bevordering of handhaving van de
internationale rechtsorde in kunnen gaan.
Sterker nog, misschien is het beter als de Eerste Kamer een instemmingsrecht zou krijgen. Het
karakter van het buitenlands beleid noemt juist rust, kalmte en continuïteit als belangrijke
aspecten. De Eerste Kamer, als heroverwegingskamer, wordt minder geleid door de politieke
404
Besselink 2007, par. 4.3.
AIV 2007, p. 17.
406
Thurlings 1990, p. 466.
405
86
waan van de dag en zal de besluiten van de regering uiterst nauwkeurig, doch niet te
gedetailleerd toetsen. In de Verenigde Staten is het bijvoorbeeld ook alleen de Senaat, één van
de Kamers van het Congres, die verdragen goed kan keuren. En de Senaat is juist niet de
algemene Kamer van Afgevaardigden. Maar gezien het constitutioneel bestel in Nederland
waar de Tweede Kamer het politieke primaat heeft, zal dit een wel erg onwennige positie zijn
voor de Eerste Kamer en daarmee ook geen verstandige oplossing.
5.5
Conclusie
In dit hoofdstuk stond centraal wat voor veranderingen het voorstel van de werkgroep-Van
Baalen met zich mee zou brengen voor artikel 90 Gw.
Materieel gezien verandert de verhouding in die zin dat meer aspecten, namelijk ook de
bondgenootschappelijke zelfverdediging en inzet van de krijgsmacht buiten de grenzen van
het Koninkrijk, gaan vallen onder artikel 100 Gw. De inlichtingen die nu vooraf moeten
worden verstrekt moeten dan voor alle onderwerpen aangaande defensie in de grand strategy
vooraf worden verstrekt, of vallen dan zelfs onder een instemmingsrecht van de Tweede
Kamer.
Institutioneel gezien verandert artikel 100 Gw van een controlerende mogelijkheid van de
Staten-Generaal over een bevoegdheid van de regering uit artikel 90 Gw naar een
attribuerende bepaling waarin de Tweede Kamer een gedeelde bevoegdheid krijgt met de
regering. Dit betekent bovendien dat de machtenscheiding die in artikel 90 Gw verwerkt zit
wordt losgelaten. De Tweede Kamer krijgt dan namelijk (artikel 100 Gw) samen met de
regering (artikel 90 Gw) een bevoegdheid tot besluiten over de inzet van de krijgsmacht.
Daardoor is artikel 90 Gw dan niet meer de enige attribuerende constitutionele bepaling op
het gebied van de buitenlandse betrekkingen. De reden waarom de werkgroep dit adviseert is
gelegen in het feit dat zij de democratische legitimatie beter willen zien gewaarborgd bij de
inzet van de krijgsmacht. Dat betekent dat de huidige democratische legitimatie via de
artikelen 90 en 100 Gw waarschijnlijk als onvoldoende worden gezien, waardoor een
instemmingsrecht noodzakelijk wordt gevonden.
De Eerste Kamer blijft wel een voorafgaande inlichtingenplicht houden, en dus blijft de rol
van deze Kamer in de tweede dimensie van artikel 90 Gw vallen, terwijl de Tweede Kamer in
de verhouding met artikel 90 Gw een nieuwe derde, medebesluitvormende, dimensie krijgt.
Overigens is het wel de vraag of met een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer ook de
invloed van deze Kamer toeneemt. Een bevoegdheid tot instemmen brengt nog niet met zich
mee dat deze Kamer ook zo‟n besluit kan amenderen of voorwaarden kan stellen. Daarover is
de NRF-werkgroep allerminst duidelijk.
87
88
6
Conclusie
6.1
Bevindingen
Centraal in deze scriptie staat de constitutionele verhouding tussen de artikelen 90 en 100 van
de Grondwet en de hoofdvraag spitst zich toe op wat een instemmingsrecht voor de Tweede
Kamer in artikel 100 Gw zou veranderen aan de betekenis van artikel 90 Gw.
In het begin van mijn scriptie heb ik een quote uit de oorlogstoespraak van Koning George VI
van Groot-Brittannië, Noord-Ierland en de overzeese gebieden geciteerd. De situatie die we
uit de tweede zin daarvan407 kunnen halen is eigenlijk de reden waarom artikel 90 in onze
Grondwet staat. Artikel 90 geeft de regering de taak om de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde te bevorderen. De internationale rechtsorde moet worden onderhouden om onder
andere de internationale vrede en veiligheid te bewaken, volgens het VN-Handvest. Daarom
ziet artikel 90 Gw onder andere op de nationale veiligheid, het nationaal belang in enge zin,
alsmede op het stimuleren van de vrede en veiligheid in andere landen, het nationaal belang in
brede zin.
Het advies van de NRF-werkgroep zou op zes manieren de betekenis van artikel 90 Gw
veranderen. Op de eerste plaats gaat de besluitvorming van een belangrijk onderdeel van het
buitenlands beleid uit artikel 90 Gw over van een bevoegdheid van de regering naar een
gedeelde bevoegdheid met de Tweede Kamer. Op deze manier wordt de attribuerende functie
van artikel 90 Gw op het onderdeel van militaire inzet buiten de grenzen van het Koninkrijk
verlegd naar artikel 100 Gw. Dat brengt met zich mee dat ook de grand strategy en de
comprehensive approach, die nu gebakken zitten in het buitenlands beleid dat door artikel 90
Gw wordt opgedragen aan de regering, door bevoegdhedenverschuiving uit elkaar worden
gehaald. De regering heeft nog de bevoegdheid te besluiten over economische, diplomatieke
en civiele instrumenten, maar bij het militaire instrument wordt er een gedeelde bevoegdheid
met de Tweede Kamer ingevoerd.
Een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer past ook niet binnen een van de twee
democratische dimensies die artikel 90 Gw nu heeft, en dus niet binnen de verhoudingen
tussen regering en parlement die dit artikel reguleert. De Tweede Kamer (en de Eerste Kamer)
kan nu via een beleidsdimensie en een controlerende dimensie de buitenlandse betrekkingen
van de regering beïnvloeden. Een instemmingsrecht past niet in één van die twee dimensies
waardoor artikel 90 met een derde dimensie, een besluitvormende dimensie over zaken die
uitvoering betreffen, wordt uitgebreid. Staatsrechtelijk gezien heeft de Staten-Generaal nu
juist de controle op de uitvoering door de regering.
Ook de betekenis van de trias politica, die in artikel 90 Gw de verhouding tussen de regering
en het parlement reguleert, waar de regering als uitvoerende macht de buitenlandse
betrekkingen voert, wordt dan veranderd. Vanwege de staatsrechtelijke positie, zoals het
homogeniteitsbeginsel, en taak van de regering, worden in de machtenverdeling de
407
“Over and over again we have tried to find a peaceful way out of the differences between ourselves and
those who are now our enemies”.
89
buitenlandse betrekkingen nu bij de regering neergelegd. Door middel van checks and
balances heeft de Staten-Generaal op verschillende manieren, samengevat in twee dimensies,
invloed om de uitvoering van het buitenlands beleid door de regering te beïnvloeden. Een
instemmingsrecht van de Tweede Kamer betekent dat deze Kamer een uitvoerende
bevoegdheid krijgt binnen de mogelijkheden van artikel 90 Gw. Daarmee wordt de idee
achter de buitenlandse betrekkingen bij de regering te leggen in de trias Politica losgelaten.
Artikel 90 Gw kent nu verschillende instrumenten die de regering in kan zetten bij het
oplossen van internationale conflicten (economisch, civiel, diplomatiek en defensie) die
samen de comprehensive approach vormen. De inzet van de krijgsmacht (defensie) is daarbij
het meest verstrekkend en kan de grootste consequenties hebben. Als de Tweede Kamer een
besluit neemt rondom dit soort inzet kan daarmee een hogere mate van democratische
legitimatie worden bereikt voor één van de instrumenten die in de comprehensive approach
kunnen worden gebruikt. Immers, er wordt dan een besluit genomen door een direct
democratisch gekozen orgaan.
De positie van de Eerste Kamer verandert eveneens in de betekenis van artikel 90 Gw. De
Eerste Kamer houdt weliswaar dezelfde rol ten opzichte van crisisbeheersings- en
vredesoperaties, namelijk de voorafgaande inlichtingenplicht. Maar doordat de Eerste Kamer
niet mee mag beslissen maar wel controleren, verandert de verhouding tussen de Tweede en
Eerste Kamer zoals die tot nu toe door artikel 90 Gw, en meer in het algemeen door de
Grondwet, is gereguleerd. De Eerste Kamer zal dan straks in de derde, medebesluitvormende
dimensie van de regering en Tweede Kamer, een extra controlerende taak krijgen op onder
andere een besluit mede genomen door de Tweede Kamer.
Maar ook materieel verandert de betekenis van artikel 90 Gw. De NRF-werkgroep wil dat alle
inzet van de krijgsmacht in het buitenland, dus ook bondgenootschappelijke zelfverdediging,
onder de reikwijdte van artikel 100 Gw gaat vallen. Dat betekent dat de bijzondere positie van
artikel 100 Gw daar ook op van toepassing wordt en dat de Tweede Kamer zelfs over meer
soorten inzet van de krijgsmacht een gedeelde bevoegheid krijgt, dan nu al onder de juridische
reikwijdte van artikel 100 Gw vallen. Bovendien gaat het dan niet meer alleen over inzet van
de krijgsmacht in conflictsituaties, maar ook over humanitaire hulp bij bijvoorbeeld
water(s)nood of bosbranden in het buitenland.
6.2
Instemmingsrecht Tweede Kamer nader bezien
De geadviseerde wijziging van artikel 100 Gw, waarin de Tweede Kamer een
instemmingsrecht zou krijgen voor het uitzenden van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsen vredesoperaties, brengt nogal wat juridische consequenties met zich mee voor de betekenis
van artikel 90 Gw. Mij lijkt dat zo‟n wijziging niet past binnen de bestaande staatsrechtelijke
betekenis van artikel 90 Gw.
Op de eerste plaats zou het de idee van de machtenscheiding van Montesquieu en Locke, die
nu ten grondslag ligt aan artikel 90 Gw, verlaten. Op zichzelf zou een instemmingsrecht voor
het parlement vanuit democratisch oogpunt nog te billijken zijn: het kan worden gezien als
90
een vorm van checks and balances en het kan de democratische legitimatie van het uitzenden
van de krijgsmacht vergroten. Staatsrechtelijk gezien ligt het bezwaar meer in het feit waarom
de buitenlandse betrekkingen volgens Montesquieu en Locke, en zoals ook verwoord door
bijvoorbeeld Thorbecke en Madison, bij de uitvoerende macht worden geplaatst. Dit hangt
samen met het karakter van de buitenlandse betrekkingen, die rust nodig hebben en waarbij
het uitstralen van eenheid de grote voorkeur heeft en omdat het over het algemeen om
uitvoerende handelingen gaat. De regering is daarvoor in Nederland het meest geschikte
orgaan.
De Tweede Kamer is een politiek orgaan dat zich vaak laat leiden door de waan van de dag en
de wensen van het electoraat, dat zij op een bepaald moment wil horen. De werkwijze van de
Tweede Kamer wordt op die manier dus juist allesbehalve gekenmerkt door rust en eenheid.
Dat mag je misschien zelfs van volksvertegenwoordigers ook niet verwachten. Het karakter
van de Eerste Kamer, als chambre de réflection, zou dan een beter gremium zijn om te
spreken over de buitenlandse betrekkingen. Maar vanuit de idee van de machtenscheiding
verdient ook dat niet de voorkeur omdat dan eveneens medebesluitvorming bij de
volksvertegenwoordiging wordt gelegd.
Bij de deskundigheid van de Tweede Kamer over dit onderwerp, en meer in het algemeen het
buitenlands beleid, kunnen vraagtekens worden gezet. Vandaar ook dat Van Middelkoop zich
bij de Kunduz-missie zorgen maakte over de houding van de Tweede Kamer in dat debat. Ik
deel de mening met hem dat de Kamer daar liet zien te veel op de stoel van de regering te
willen gaan zitten, door eisen op operationeel niveau te stellen. Als men de bestaande praktijk
wil codificeren, maakt de grondwetgever het juridisch mogelijk om de Tweede Kamer mee te
laten beslissen over een uitvoerend besluit.
Een besluit aan de Tweede Kamer voorleggen kan bovendien ook verlammend werken. Niet
alleen vanwege de mogelijk langere tijdsduur, maar vooral ook gezien de ontwikkelingen op
het defensieterrein van meer Europese en Atlantische samenwerking.408 Door bezuinigingen is
het nodig om op defensieterrein steeds meer met andere landen samen te gaan werken om nog
voldoende het gewenste veiligheidsniveau te kunnen waarborgen. Dit kan ook samenwerking
op operationeel niveau inhouden, zoals het Duits-Nederlands legerkorps dat onder één
commando staat.409 Als de Tweede Kamer de inzet van zo‟n operationeel
samenwerkingsverband tegenhoudt, verlamt dat de inzet van het gehele korps waardoor
uiteindelijk de veiligheid niet kan worden gewaarborgd. Goede internationale contacten en
besprekingen zijn nodig als deze samenwerkingsvormen meer gaan ontstaan. Volgens de
Trias-gedachte past dat het beste bij de uitvoerende macht, en dus de regering.
Op de tweede plaats was artikel 90 Gw niet bedoeld om scherpe grenzen te trekken tussen de
invloed van de regering en de Staten-Generaal op de buitenlandse betrekkingen. Het laat
ruimte open om de Staten-Generaal via de ministeriële verantwoordelijkheid en de
vertrouwensregel invloed uit te laten oefenen op het beleid dat de regering uitvoert, de checks
and balances. Dit hangt ook meer in het algemeen samen met het karakter van de Nederlandse
408
409
Zie hier voor uitgbreid AIV 2003, AIV 2010 en AIV 2012.
AIV 2012, p. 24.
91
Grondwet. Tijdens de grondwetsherziening van 1983 was het niet de bedoeling om van de
Grondwet een document te maken met een uitputtende bevoegdhedencatalogus.
In de Nederlandse Grondwet zijn wel verhoudingen tussen de verschillende staatsorganen
gereguleerd. Het herzien van de Grondwet gebeurt niet snel, alleen als er bijna geen
verschillende meningen meer zijn over de noodzaak van een bepaling.410 Hiermee hangt
samen dat Nederland geen sterke constitutionele cultuur heeft. Nu de Tweede Kamer zelf
heeft aangegeven, tijdens het debat over het rapport van de NRF-werkgroep, tevreden te zijn
met de bestaande praktijk, is er klaarblijkelijk geen noodzaak om een gedeelte bevoegdheid
voor het uitzenden van de krijgsmacht in de Grondwet op te nemen. Bovendien heeft de
Tweede Kamer tijdens de grondwetsherziening van 2000 ook nagelaten op te komen voor een
constitutionaal verankerd instemmingsrecht. De politieke toezegging van de regering om naar
de Kamer te luisteren was voldoende, maar heeft geen juridische bevoegdheid geattribueerd.
Ten derde is het vreemd dat de Eerste Kamer wordt uitgesloten van de besluitvorming, maar
wel een controlerende taak blijft houden. In de praktijk houdt de Eerste Kamer zich daar niet
veel mee bezig. Maar juridisch gezien mag de Eerste Kamer dat zeer zeker wel in het kader
van de controlerende taak van het parlement. Er zijn maar weinig besluiten die de Tweede
Kamer alleen kan nemen, en daarmee zou dit dan ook een uiterst zeldzame staatsrechtelijke
constructie worden. Het is bovendien opmerkelijk de Eerste Kamer uit te sluiten van de
procedure voor het uitzenden van de krijgsmacht nu de Eerste Kamer juist het gremium is dat
meer in lijn ligt met het boven geformuleerde karakter dat het buitenlands beleid van een
orgaan nodig heeft. In dat opzicht lijkt het mij interessant te onderzoeken of juist niet de
Eerste Kamer op dat terrein een grotere rol zou kunnen krijgen. Mocht het advies van de
NRF-werkgroep toch ooit tot een voorstel komen, dan hoop ik toch dat de Eerste Kamer daar
gelijk wordt behandeld aan de positie van de Tweede Kamer in dezen.
Ten slotte zit binnen de betekenis van artikel 90 Gw voldoende ruimte voor de StatenGeneraal, en meer specifiek de Tweede Kamer, om invloed uit te kunnen oefenen op de
besluitvorming door de regering. De politieke gedachte heerst dat het parlement een materieel
instemmingsrecht heeft. Juridisch is er geen instemmingsrecht, maar via de ministeriële
verantwoordelijkheid (artikel 42, tweede lid, Gw) en de vertrouwensregel kan het parlement
wel degelijk druk uitoefenen op de regering. In de praktijk komt het erop neer dat de regering
zwaar gewicht toe kent aan de mening van de Tweede Kamer bij de inzet van de krijgsmacht
juist door de twee democratische dimensies uit artikel 90 Gw. Door de mogelijkheden die het
parlement heeft, kan genoeg democratische legitimatie worden bereikt bij het uitzenden van
de krijgsmacht. Het voornaamste argument in literatuur voor een instemmingsrecht is
daarmee weggevallen.
Maar toch blijft er onduidelijkheid ontstaan over artikel 100 Gw, met name over hoe dit moet
worden toegepast; dat was juist het doel van het instellen van de NRF-werkgroep. Laat mij
hieronder uitleggen hoe ik de rol van het parlement zie bij crisisbeheersings- en
vredesoperaties gelezen de betekenissen van artikel 90 en 100 Gw.
410
Kristic 2012, p. 221.
92
Het democratisch element van artikel 90 Gw heb ik samengevat in twee dimensies: een
beleidsdimensie en een uitvoerende- en controlerende dimensie. In de beleidsdimensie kan de
Staten-Generaal bijvoorbeeld via een coalitieakkoord, beleidsdebatten en via het
beleidsgedeelte van de begroting (artikel 105 Gw) het beleid van de regering en daarmee het
handelen van de regering beïnvloeden. In de controlerende dimensie kan de Staten-Generaal
de regering controleren door middel van het stellen van vragen en krijgen van inlichtingen
(artikelen 68 en 100 Gw), het recht van interpellatie, het budgetrecht (artikel 105 Gw) en het
enquêterecht (artikel 70 Gw).
Bovendien is op artikel 90 Gw de ministeriële verantwoordelijkheid (artikel 42 tweede lid
Gw) van toepassing. De regering is verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal over
het gevoerde buitenlands beleid. In het uiterste geval kan een van de Kamers de regering met
een motie van wantrouwen het kabinet dwingen om af te treden (vertrouwensregel).
Artikel 100 Gw geeft de Staten-Generaal nu het recht op inlichtingen voorafgaand aan het
uitzenden of ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor crisisbeheersings- en
vredesoperaties. Dit past precies binnen de betekenis van artikel 90 Gw. In de praktijk is de
artikel 100-brief het document geworden om inlichtingen te verstrekken. Toch vind ik dit een
te beperkte benadering. In de begrotingen en jaarrekeningen zijn ook overzichten opgenomen
over de verschillende missies, met beleidsdoelen daarbij en de (geraamde) kosten. Ook als er
voornemens zijn tot missies kunnen in de vier begrotingsdocumenten per jaar (de begroting,
de jaarrekening en de twee suplletoire begrotingen) inlichtingen worden verstrekt.
In het Toetsingskader is nu geprobeerd een stroomlijning te geven van de te doorlopen
procedure en de inhoudelijke inlichtingen die worden gegeven. Helaas brengt dit document
niet de gewenste duidelijkheid met zich mee.411 Zo‟n Toetsingskader zou het uitgelezen
document kunnen zijn om de onduidelijkheid weg te nemen. Daarbij moet in acht worden
genomen op welk niveau de Kamer vooral een rol moet spelen. Nu stelt de Kamer zich vaak
reactief op, debatteren de fracties niet inhoudelijk met elkaar en zijn ze vooral politiekstrategisch bezig. Naar de voor- en nadelen van een missie en het wel of niet moeten gaan
uitzenden, wordt amper gekeken.412 Bovendien wil de Kamer zich ook nog al eens op
operationeel niveau begeven.413
Om meer duidelijkheid te creëren is de aanpassing van het Toetsingskader wenselijk en
noodzakelijk. De uitgangspunten die daarbij kunnen worden gehanteerd zijn bijvoorbeeld de
Nederlandse Defensie Doctrine en de Land Doctrine Publicatie. Daarin wordt helder dat voor
de inzet van de krijgsmacht op vijf in elkaar overlopende niveaus besluiten moeten worden
genomen. Het betreft het politiek-strategisch, militair-strategisch, operationeel, tactisch en
technisch niveau.414 Deze niveaus lopen wel in elkaar over en zijn daarom soms moeilijk te
scheiden. Daar kan ook juist soms onduidelijkheid van de kant van de Kamer vandaan komen.
411
Klep 2011, p. 136.
Kristic 2012, p. 193-195.
413
Klep en Van Gils 2005, p. 75-76, 94 en 117; Klep 2011, p. 30.
414
Koninklijke Landmacht 2009, p. 31.
412
93
De Staten-Generaal zou zich vooral moeten bezighouden met de vragen wat voor
(internationaal) mandaat er is, wat de te bereiken resultaten voor de Nederlandse krijgsmacht
moeten zijn als aandeel in een missie en deze ook mede bepalen, of de missie binnen het
Nederlandse buitenlands beleid past, en controleren of de inzet mogelijk en haalbaar is op
basis van informatie die de regering en eventueel de krijgsmacht verstrekken. De Kamer moet
zich mijns inziens wel op het politiek-strategisch niveau houden en niet te veel op het militairstrategisch, operationeel niveau of zich met nog lagere niveaus gaan bemoeien. Het voorbeeld
van de extra Apaches voor de UN Mission in Ethipia and Eritrea (UNMEE) neigt al te veel
naar het militair-strategisch en operationeel niveau. Aandringen op meer veiligheid voor de
militairen via de controlerende taak van het parlement is beter geoorloofd. Het is verstandig
om dan de deskundigen te laten bekijken op welke wijze dat kan geschieden.
Voorts zou de Tweede Kamer zich meer tijdens beleidsdebatten en in beleidsdocumenten
moeten uitlaten over wat voor soort missies zij wel of juist niet zou willen steunen en welke
gebieden van de wereld zij met militaire steun wil helpen. De Kamer heeft daarvoor genoeg
mogelijkheden, maar benut deze amper. Bovendien, door meer over het beleid mee te praten,
heeft de regering in de toekomst ook kaders waarbinnen zij internationale
samenwerkingsverbanden tussen krijgsmachten kan inzetten. Ook hier dient de Kamer van
tevoren beleidsuitgangspunten mee te formuleren welke samenwerking wel en niet geoorloofd
is. Deze mogelijkheden passen allemaal binnen de eerste dimensie van artikel 90 Gw. Als de
Kamer meer beleidsuitgangspunten heeft is het ook makkelijker om de regering te controleren
in de tweede dimensie van artikel 90 Gw. Zowel de eerste als tweede dimensie van artikel 90
Gw kunnen dan optimaal worden gebruikt.
Het vergt te veel ruimte en werk om hier in te gaan op welke wijze het Toetsingskader in
details aangepast zou moeten worden. Hier ligt de schone taak van de Tweede Kamer om
samen met de regering en de krijgsmacht zelf tot een nieuw Toetsingskader te komen, waarin
rekening moet worden gehouden met de verschillende niveaus, zoals boven verwoord, van
besluitvorming over militaire missies. Als zo‟n hernieuwd Toetsingskader er is, kan dit meer
duidelijkheid geven aan de Staten-Generaal hoe de beleids- en controlerende taak uit artikel
90 Gw ten volle te benutten. Via het systeem van checks and balances kan de Kamer zelf het
democratische element aan een besluit tot inzet van de krijgsmacht voor crisisbeheersings- en
vredesoperaties dan ook vergroten. Daarvoor is een „politisering‟ van de Grondwet niet nodig.
Mocht de grondwetgever ervoor kiezen om toch een instemmingsrecht aan de Tweede Kamer
te attribueren dan zouden de constitutionele verhoudingen kunnen worden gerespecteerd door
ook artikel 90 Gw zelf te herzien. Dit kan op de manier zoals een minderheid uit de
Staatscommissie voorstelde om de externe zorgplicht uit artikel 90 voor de overheid te laten
gelden en niet alleen de regering. Als dat zou gebeuren, wordt de bevoegdhedenverdeling
tussen regering en parlement op dit terrein echter wel erg onduidelijk en bovendien verlaat het
dan helemaal de idee van de trias politica over waar de buitenlandse betrekkingen te plaatsen.
Het materiële element dat de NRF-werkgroep wil veranderen is gezien het bovenstaande ook
weinig voorstelbaar. Mocht de Tweede Kamer een medebeslissingsrecht krijgen op niveau
van zelfverdediging en humanitaire hulp bij natuurrampen, dan kan de regering zich op het
94
uitzonderingscriterium van artikel 100, tweede lid, Gw gaan beroepen. Daardoor wordt het
medebeslissingsrecht van de Tweede Kamer uitgehold. In het geval van zelfverdediging en
natuurrampen is vaak snelle besluitvorming geboden. Een inlichtingenplicht, voor zover
mogelijk, zal hier vaak de hoogst haalbare betrokkenheid van het parlement zijn. Bovendien
zijn bij natuurrampen de consequenties en risico‟s van Nederlandse militairen van een heel
andere orde dan bij crisisbeheersingsoperaties. De vraag is of het parlement daarbij per se
eerder moet worden betrokken om de democratische ligitimiteit, via de controlerende taak, te
vergroten. Bij zelfverdediging zijn bovendien de Nederlandse belangen zo groot, dat
binenlandse politieke afwegingen niet de boventoon moeten kunnen voeren. Bij
crisisbeheersings- en vredesoperaties is nog enigszins ruimte over. Bij zelfverdediging gaat
het om het nationaal belang in enge zin waardoor de veiligheid zo direct in het geding is dat
geen risico‟s dienen te worden gelopen.
6.3
Tot slot…
“De Nederlandse krijgsmacht vervult voor onze samenleving en voor de internationale
gemeenschap een belangrijke rol in het bestrijden en voorkomen van conflicten. Daarnaast
vervullen onze strijdkrachten humanitaire taken”. Zo typeerde Hare Majesteit de Koningin
tijdens het uitreiken van de Militaire Willemsorde aan kapitein Marco Kroon415 de taak van de
Nederlandse krijgsmacht die ook staat verwoord in artikel 97 Gw. Deze inzet van de
krijgsmacht kan niet los worden gezien van de regeringstaak uit artikel 90 Gw om de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen en daarmee de vitale belangen
van Nederland te verzekeren via het buitenlands- en veiligheidsbeleid.
Vanuit de triasleer wordt deze taak in artikel 90 Gw aan de regering geattribueerd. De
democratische legitimatie wordt via twee dimensies in artikel 90 Gw gereguleerd. Het huidige
artikel 100 Gw past precies binnen die twee dimensies uit artikel 90 Gw. Het voorstel van de
NRF-werkgroep zou de betekenis van artikel 90 Gw dusdanig wijzigen dat zowel de
attribuerende kant als de regulerende kant van artikel 90 Gw wordt veranderd, zelfs op zo‟n
manier dat het niet past binnen die constitutionele betekenis van artikel 90 Gw.
Het parlement heeft genoeg mogelijkheden om invloed uit te kunnen oefenen op
crisisbeheersings- en vredesoperaties. Alleen de weg die moet worden afgelegd is nog niet
duidelijk onder parlementariërs. Door een Toetsingskader te herzien kan aan meer
duidelijkheid worden gewerkt.
Het beschermen van de Nederlandse vitale belangen is een belangrijke taak van de overheid
en dus ook het veiligheidsbeleid. Het staatsrecht moet zich mijns inziens op dit terrein vormen
op die manier dat in de praktijk het beste onze belangen kunnen worden gewaarborgd.
Daaraan moeten theoretische discussies, en politisering van de Grondwet, desnoods
ondergeschikt worden gemaakt. Dat wil niet zeggen dat overheidshandelingen niet
democratisch moeten worden gelegitimeerd. Gelukkig heeft de grondwetgever dat al voorzien
415
Op 29 mei 2009 werd de Militaire Willemsorde door H.M. de Koningin toegekend aan kapitein Marco Kroon.
Ter gelegenheid daarvan sprak zij een rede uit waaruit dit citaat komt.
95
door in onze Grondwet genoeg democratische elementen op te nemen, zodat het parlement
onberispelijk werk kan afleveren en kan bijdragen aan vrede en veiligheid.
96
Akortingen
AIV
AIVD
CDA
CPN
CU
D66
EU
GPV
Gw
MIVD
MvT
NAVO
NRF
PvdA
PPR
RvS
Rs
UNMEE
UNPROFOR
VN
VNH
VVD
WEU
WTO
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Christen Democratisch Appèl
Communistische Partij van Nederland
Christen Unie
Democraten 66
Europese Unie
Gereformeerd Politiek Verbond
Grondwet
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Memorie van Toelichting
Noord Atlantische Verdrags Organisatie
NATO Response Force
Partij van de Arbeid
Politieke Partij Radikalen
Raad van State
Wetboek van Strafrecht
United Nations Mission in Ethipia and Eritrea
United Nations Protection Force
Verenigde Naties
Handvest van de Verenigde Naties
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
West Europese Unie
World Trade Organisation
97
Literatuurlijst
AIV 2003
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Militaire samenwerking in Europa.
Mogelijkheden en beperkingen, (advies van april 2003, nr. 31), Den Haag: AIV 2003.
AIV 2004
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Nederland en crisisbeheersing. Drie actule
aspecten (advies van maart 2004, nr. 34), Den Haag: AIV 2004.
AIV 2007
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Inzet van de krijgsmacht. Wisselwerking
tussen nationale en internationale besluitvorming, (advies van mei 2007, nr. 56), Den Haag:
AIV 2007.
AIV 2010
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Het nieuw strategisch concept van de NAVO,
(advies van januari 2010, nr. 67), Den Haag: AIV 2010.
AIV 2012
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europese defensiesamenwerking.
Soevereiniteit en handelingsvermogen, (advies van januari 2012, nr. 78), Den Haag: AIV
2012.
Akkermans 1987
P.W.C. Akkermans (red.), De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, Zwolle
1987.
Asser 1860
T.M.C. Asser, Het bestuur der buitenlandsche betrekkingen volgens het Nederlandsch
staatsregt, Amsterdam: Johannes Müller 1860.
Bellamy en Williams 2010
A.J. Bellamy en P.D. Williams, Understanding peacekeeping, Polity press 2010.
Besselink 1995
L.F.M. Besselink, Staatsrecht en buitenlands beleid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1995.
Besselink 2001
L.F.M. Besselink, „De constitutie en uitzending van militairen voor
vredeshandhaving‟, in Tijdschrift voor Ambtenarenrecht (TAR), juni 2001, pp. 295-306.
98
Besselink 2003
L.F.M. Besselink, „The constitutional duty to promote the development of the
international legal order‟, in: Netherlands yearbook of international law, 2003, p. 89-138.
Besselink 2005
L.F.M. Besselink, „Van constitutionele beslissingsmacht tot vermeende politieke
zeggenschap: parlementaire betrokkenheid bij de deelname van de Nederlandse krijgsmacht
aan internationale militaire operaties‟, in M. van Damme (red.), De Grondwet en het inzetten
van strijdkrachten, Antwerpen: Maklu 2005, p. 137-173.
Besselink 2008
L.F.M. Besselink, „Geweldsmonopolie, Grondwet en krijgsmacht‟, in: R. de Lange
(red.), Grondwet, krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008, p. 39-66.
Van Bijsterveld 2002
S. van Bijsterveld, The empty throne, Utrecht: Lemma publishers 2002.
Birnie, Boyle en Redgwell 2008
P. Birnie, A. Boyle en C. Redgwell, International law and the environment, Oxford:
Oxford University Press 2008.
Boutros-Ghali 1992
B. Boutros-Ghali, An agenda for peace, New York: UN Department of Public
Information 1992.
Bovend’Eert 1998
P.P.T. Bovend‟Eert, „De inzet van strijdkrachten zonder toestemming van de StatenGeneraal‟, NJB 1998, p. 1594-1599.
Bovend’Eert 1998-a
P.P.T. Bovend‟Eert, „Naschrift‟, NJB 1998, p. 2023-2024.
Bovend’Eert 2008
P.P.T. Bovend‟Eert, „De inzet van de krijgsmacht met toestemming van het
parlement‟, in: P.P.T. Bovend‟Eert, L.F.M. Besselink & J. Schooten-van der Meer, Grondwet,
krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Publishers 2008, p. 21-38.
Bovend’Eert en Kummeling 2010
P.P.T.Bovend‟Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, Deventer:
Kluwer 2010.
Van den Braak 1998
B. van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 18151995, Den Haag: Bert van den braak 1998.
99
Brouwer 1993
J.G. Brouwer, „Parlementaire lek in de goedkeuringsregeling van verdragen‟, in: J.G.
Brouwer, H.G. de Jong en L.F.M. Besselink, Parlement en buitenlands beleid, Zwolle: W.E.J.
Tjeenk Willink 1993, p. 1-36.
Brown, Nardin en Rengger 2008
C. Brown, T. Nardin & N. Rengger, International relations in political thougts. Texts
from the ancient Greeks to the First World War, Cambridge: Cambridge University Press
2008.
Burkens e.a. 2006
M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat, Utrecht: W.E.J.
Tjeenk Willink 2006.
Cassese 2005
A. Cassese, International law, Oxford: Oxford University Press 2005.
Commissie Van Eysinga 1951
Commissie Van Eysinga, Eindrapport van de commissie nopens de samenwerking
tussen regering en staten-generaal inzake het buitenlands beleid, (rapport van 9 juli 1951) ‟sGravenhage: Staatsuitgeverij 1951.
Commissie Davids 2010
Commissie van onderzoek besluitvorming Irak, Rapport Commissie van onderzoek
besluitvorming Irak, Amsterdam: Boom 2010.
Defensie 2005
Ministerie van Defensie, Nederlandse Defensie Doctrine, Den Haag: Defensiestaf
2005.
Van Diepen 1999
R. van Diepen, Voor Volkenbond en vrede. Nederland en het streven naar een nieuwe
wereldorde 1919-1946, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker 1999.
Van Dinther 2011
J.J.W.C, van Dinther, „Parlementaire instemming bij de inzet van de krijgsmacht‟, in
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, januari 2011, p. 4-21.
Ducheine 2008
P. Ducheine, Krijgsmacht, geweldgebruik & terreurbestrijding, Wolf legal publishers
2008.
100
Duynstee 1953
F.J.F.M. Duynstee, Grondwetsherziening 1953. De nieuwe bepalingen omtrent de
buitenlandse betrekkingen in de Grondwet, Deventer: Kluwer 1954.
Everts 2009
P. Everts, „De deelname van Nederland aan de oorlog in Irak‟, Vrede en Veiligheid 38
(2009) I, p. 33-65.
Fitzmaurice 1934
G.G. Fitzmaurice, „Do Treaties need ratification?‟, in British Year Book of
International Law, 1934.
Fleuren 2011
J.W.A. Fleuren, „Grondwet, democratische rechtsstaat en internationale rechtsorde‟in
RegelMaat 2011 (26) nr. 2, p. 99-113.
Flinterman 1987
B.
Flinterman, „Hoofdstuk 1. 1.1 Parlement en buitenlands beleid‟, in:
Staatsrechtconferentie 1986, Staatsrecht, buitenlandse betrekkingen en de internationale
rechtsorde, Nijmegen: Ars Aequi 1987.
Van Genugten 2010
W. van Genugten, „Handhaving van wereldrecht. Een kritische inspectie van valkuilen
en dilemma‟s‟ in NJB 8-1-2010, aflevering 1, p. 44-46.
Gray 2004
C. Gray, International law and the use of force, Oxford: Oxford university press 2004.
Grewe 2000
W.G. Grewe, The epochs of international law, Berlin/New York: Walter de Gruyter
2000.
Van Heerikhuizen 1998
A. van Heerikhuizen, Pioniers van een verenigd Europa. Bovennationaal denken in
het Nederlands parlement (1946-1951), uitgave in eigen beheer 1998.
Jansen 2008
A. Jansen, „Geïntegreerd buitenlands beleid (3D) voorbij. Contextspecifieke opbouw‟,
in Internationale Spectator, Jaargang 62, nr. 4, april 2008, p. 191-196.
Jay 1788
J. Jay, The powers of the Senate, Federalist paper no. 64, 5 maart 1788.
101
Johannes XXIII 1963
Johannes XXIII, Pacem in terris (vrede op aarde), Encycliek van 11 april 1963.
Johannes Paulus II 2002
Johannes Paulus II, „Pacem in terris‟: - een permanente opdracht, pauselijke
boodschap van 8 december 2002.
Kelsen 1973
H. Kelsen (vertaling door A. Wedberg), General theories of law and state, New York:
Russel & Russel 1973.
Klep 2011
C. Klep, Uruzgan. Nederlandse militairen op missie 2005-2010, Amsterdam: Boom
2011.
Klep en Van Gils 2005
A.
Klep en R. van Gils, Van Korea tot Kabul. De Nederlandse militaire deelname
aan vredesoperaties sinds 1945, Den Haag: SDU uitgevers 2005.
Klinkert en Teitler 2003
W. Klinkert en G. Teitler, „Nederland van neutraliteit naar bondgenootschap. Het
veiligheids- en defensiebeleid in de twintigste eeuw‟, in B. de Graaff, D. Hellema en B van
der Zwan, De Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw, Amsterdam: Boom
2003, p. 9-36.
Koninklijke Landmacht 1999
Koninklijke Landmacht, vastgesteld door de Bevelhebber der Landstrijdkrachten,
Landmacht. Vredesoperaties LDP III, ‟s-Gravenhage: Koninklijke Landmacht 1999.
Kooijmans 2002
P.H. Kooijmans, Internationaal publiekrecht in vogelvlucht, Kluwer: 2002.
Kortmann 1983
C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherziening 1983, Deventer: Kluwer 1983.
Kortmann 1987
C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer
1987.
Kortmann 2005
C.A.J.M Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2005.
102
Kristic 2009
A.
Kristic, „Oorlog en democratie. Over de fundamentele verschuiving van de
aard van parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de Nederlandse krijgsmacht‟, Ars Aequi
juli/augustus 2009, p. 467-478.
Kristic 2010
A.
Kristic, „Herschikken kan niet zonder verschuiven. Nawoord bij voorgaande
reactie‟, Ars Aequi april 2010, p. 260-262.
Kristic 2012
A.
Kristic, De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse krijgsmacht. Een
onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan
internationale militaire operaties, Deventer: Kluwer 2012.
Kubben 2009
R.M.H. Kubben, Regeneration and hegemony. Franco-Batavian relations in the
Revolutionary era: a legal approach. 1795-1803, Leiden: Brill 2009.
De Lange 2008
R. de Lange, „Inleiding: oorlog, krijgsmacht en Grondwet en de rechten van burgers‟
in: P.P.T. Bovend‟Eert, J van Schooten-van der Meer, R. de Lange, Grondwet, krijgsmacht en
oorlog, Nijmege: Wolf Legal Publishers 2008, p. 1-20.
Leurdijk 2008
D. Leurdijk, „De internationale gemeenschap en vredesmissies‟, in B. Bomert,
T. van den Hoogen en R.A. Wessel, Jaarboek vrede en veiligheid 2008. Internationale
veiligheidsvraagstukken en het Nederlands perspectief, Amsterdam: Rozenberg publishers
2008.
Locke
J. Locke, Two treatises on Government, Book 2 – Of civil government.
Malconett en Baudet 2003
P. Malconett en F. Baudet, „The Dutchman‟s burden? Nederland en de international
rechtsorde in de twintigste eeuw‟, in B. de Graaff, D. Hellema en B. van der Zwan, De
Nederlandse politiek in de twintigste eeuw, Amsterdam: Boom 2003, p. 69-104.
Montesquieu
C.L. Montesquieu, l‟esprit de lois, Livre XI.
Mulder, Starink, Bosch en De Jong 2004
E.R. Muller, D. Starink, J.M.J. Bosch en I.M. de Jong (red.), Krijgsmacht. Studies over
de organisatie en het optreden, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2004.
103
Noortmann 2001
J.M.P.H. Noortmann, „Nederlandse besluitvorming rond deelname aan VN
vredesoperaties; manoeuvreren tussen de internationale rechtsorde en het Nederlandse
staatsrecht‟, in Recht in zicht, AA 50 (2001), pp. 544-548.
Van der Pot 2006
C.W. van der Pot (bewerkt door D.J. Elzinga en R. de Lange), Handboek van het
Nederlands staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006.
Van der Pot 1972
C.W. van der Pot (bewerkt door A.M. Donner), Handboek van het Nederlands
staatsrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk-Willink 1972.
Roelen 2009
N. Roelen, Soldaat in Uruzgan, Amsterdam: Uitgeverij Carrera 2009.
Ruys 2009
T. Ruys, „Kroniek van een nakende grondwetswijziging? Parlementaire controle op
het inzetten van de strijdkrachten‟, Rechtskundig weekblad, 2009-10, nr. 13, p. 514-530.
Van Schooten-van der Meer 2008
J. van Schooten-van der Meer, „De oorlogsverklaring. Oorlogen worden niet meer
verklaard, ze worden gevoerd‟, in: P.P.T. Bovend‟Eert, L.F.M. Besselink & J. Schooten-van
der Meer, Grondwet, krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Publishers 2008, p. 39-66.
Schrijver 2006
N. Schrijver, „Nederland in de wijde wereld. Multilateralisme als verheven ideaal in
eigen belang‟, in Internationale spectator jaargang 60 nr. 11 november 2006, p. 552-555.
Schulten 2006
J. Schulten, De Nederlandse krijgsmacht in een notendop, Amsterdam: Uitgeverij Bert
Bakker 2006.
Staatscommissie Cals/Donner 1971
Staatscommissie Cals/Donner, Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake
de Grondwet en de Kieswet, ‟s Gravenhage: Staatsuitgeverij 1971.
Staatscommissie Grondwet 2010
Staatscommissie Grondwet, Rapport staatscommissie Grondwet, Rijksoverheid,
november 2010.
Van Staden e.a. 2004
A.
Van Staden, De herontdekking van de wereld. Nederlands buitenlands beleid in
revisie, Den Haag: Nederlands Insituut Clingendael 2004.
104
Talsma 2005
H.J.J. Talsma, „Tussen inlichtingen en stemmen. Over de posities van regering en
parlement bij de uitzending van militairen naar Afghanistan‟, Militairrechtelijk tijdschrift
(MRT), 2005, p. 273-281.
Teunissen en Emmens 2004
P.J. Teunissen en H. Emmens, „De krijgsmacht in internationaal verband‟, in E.R.
Muller, Krijgsmacht: studies over de organisatie en het optreden, Alphen aan den Rijn:
Kluwer 2004, p. 67-146.
Thorbecke 1906
J. R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet, ‟s-Gravenhage: Martinus Nijhoff,
1906.
Thurlings 1990
Th.L.M Thurlings, „De Eerste Kamer der Staten-Generaal Macht, gezag en invloed
Bespiegelingen van een oud-voorzitter‟, in: A. Postma e.a., Aan deze zijde van het Binnenhof.
Gedenkboek ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer der StatenGeneraal, ‟s-Gravenhage: SDU 1990.
Verhagen 2008
M. Verhagen, „Veranderende wereld, vaste waarden. Nederlands buitenlands beleid in
e
de 21 eeuw‟, in Internationale Spectator Jaargang 62 nr. 10 Oktober 2008, p. 507.
Vink 2010
A.F. Vink, „Geen verschuiving maar herschikking. Een reactie op mr. Kristic‟, Ars
Aequi 2010, p. 257-259.
Vis 1987
J.J. Vis, „1.2 Commentaar op „Parlement en buitenlands beleid‟‟, in
Staatsrechtconferentie 1986, Staatsrecht, buitenlandse betrekkingen en de internationale
rechtsorde, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1987, p. 24-29.
Voorhoeve 1979
J.J.C. Voorhoeve, Peace, profits and principles. A study of Dutch foreign policy, „sGravenhage: Martinus Nijhoff 1979.
De Wijk 2004
R. de Wijk, „Defensiebeleid in relatie tot veiligheidsbeleid‟, in E.R. Muller,
Krijgsmacht: studies over de organisatie en het optreden, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2004,
p. 147-178.
105
Jurisprudentie
HR 8 februari 1980, NJ 1981, 334.
HR 7 februari 1986, NJ 1986, 477.
Rechtbank ‟s-Gravenhage 21 mei 1984, AB 1985, 12.
Rechtbank ‟s-Gravenhage 28 oktober 1987, M en R 1988, 40, Eems-Dollard.
Rechtbank ‟s-Gravenhage 9 november 1990, NJ 1991, 696.
ABRvS 10 april 1995, AB 1995, 489.
ABRvS 18 februari 1999, AB 1999, 143.
106
Parlementaire stukken
Kamerstukken II, 1951-1952, 2374, nr. 3, nr. 9, nr. 10.
Kamerstukken II, 1977-1978, 15.049 (R 1100), nr. 1, nr. 3, nr. 6.
Kamerstukken II, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 7, nr. 8, nr. 9, nr. 10, nr. 15.
Kamerstukken I, 1979-1980, 15.049 (R 1100), nr. 19, nr. 92a.
Kamerstukken II, 1978-1979, 15.441, nr. 7.
Kamerstukken, 1979-1980, 16.035, nr. 2.
Kamerstukken II, 1985-1986, 16.521, nr. 5, nr. 13.
Kamerstukken II en I, 1980-1981, 16.918 (R 1175).
Kamerstukken II, 1990-1991, 21.664, nr. 25, nr. 31.
Kamerstukken II, 1990-1991, 21.991, nr. 2, nr. 3.
Kamerstukken II, 1991-1992, 22.300 X, nr. 88.
Kamerstukken II, 1992-1993, 22.975, nr. 2, nr. 22.
Kamerstukken II, 1993-1994, 23.591, nr. 1, nr. 2, nr. 3.
Kamerstukken II, 1994-1995, 23.591, nr. 5.
Kamerstukken II, 1995-1996, 23.591, nr. 6.
Kamerstukken II, 2000-2001, 23.591, nr. 7.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. 1, nr. 3, nr. 4.
Kamerstukken II, 1996-1997, 25.367 (R 1593), nr. B.
Kamerstukken II, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 5, nr. 6, nr. 10, nr. 12, nr. 15.
Kamerstukken I, 1997-1998, 25.367 (R 1593), nr. 226, nr. 226b
Kamerstukken I, 1999-2000, 26.243 (R 1622), nr. 165a.
Kamerstukken II, 1999-2000, 26.800 X, nr. 46.
Kamerstukken II, 1999-2000, 26.900, nr. 1, nr. 2.
Kamerstukken II, 2004-2005, 27.925, nr. 166.
Kamerstukken II, 2000-2001, 22.831, nr. 22.
Kamerstukken II, 2005-2006, 27.925, nr. 203.
Kamerstukken II, 2009-2010, 27.925, nr. 293, nr. 361.
Kamerstukken II, 2010-2011, 27.925, nr. 421, nr. 423.
Kamerstukken II, 2010-2011, 29.521, nr. 156, nr. 168.
Kamerstukken II, 2011-2012, 29.521, nr. 172.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30.162, nr. 2, nr. 3, nr. 5, nr. 6.
Kamerstukken II, 2007-2008, 30.162, nr. 9.
Kamerstukken II, 2008-2009, 30.162, nr. 11
Kamerstukken II, 2009-2010, 30.162, nr. 17, nr. 18.
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.417, nr. 14.
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.623, nr. 6.
Kamerstukken II, 2011-2012, 32.605, nr. 64.
Kamerstukken II, 2010-2011, 32.734, nr. 1.
Kamerstukken II, 2011-2012, 33.000 V, nr. 1, nr. 2.
Kamerstukken II, 2011-2012, 33.000 X, nrs. 1 en 2.
107
Handelingen II, 1951-1952, 61.
Handelingen II, 1979-1980, 62.
Handelingen II, 1979-1980, 66.
Handelingen II, 1979-1980, 74.
Handelingen II, 1990-1991, 40.
Handelingen II, 1994-1995, 38.
Handelingen I, 1997-1998, 22.
Handelingen II, 1997-1998, 40.
Handelingen II, 1997-1998, 42.
Handelingen II 1999-2000, 22.
Handelingen I 1999-2000, 32.
Handelingen II, 2010-2011, 45.
108