Staatsrecht

Staatsrecht
Staatsrecht
Mr. J. Bokma
Uitzonderingstoestanden
Het gehele 'zware' noodrecht zal worden herzien.
Bij de Tweede Kamer is ingediend een wetsontwerp met betrekking tot uitzonderingstoestanden {kamerstuk 23 790). Het wetsontwerp is de
uitwerking van een notitie terzake die in 1987
door de minister-president en de ministers van
Binnenlandse Zaken en Defensie aan de Kamer
is aangeboden. Deze Notitie is in 1988 door de
Kamer behandeld en op hoofdlijnen geaccepteerd {Handelingen 78/88 pp. 4691-4709).
In de Notitie (kamerstuk 20 028) werd voorgesteld het bestaande stelsel van los of naast elkaar geregelde buitengewone rechtstoestanden
(staat van oorlog, staat van beleg, toestand van
verhoogde waakzaamheid en de burgerlijke uitzonderingstoestand) te vervangen door twee,
naar zwaarte opklimmende uitzonderingstoestanden op basis van artikel 103 Grondwet; te
handhaven de mogelijkheid dat in door de wet
aangewezen gevallen (delen van) noodwetgeving
in werking zouden kunnen worden gesteld zonder dat een uitzonderingstoestand zou worden
afgekondigd; een wettelijke voorziening te treffen voor de wijze waarop een beslissing van de
Staten-Generaal in verenigde vergadering inzake
het voortduren van een afgekondigde noodtoestand algemeen bekend zou worden gemaakt.
De twee militaire uitzonderingstoestanden in
de Oorlogswet en de twee burgerlijke uitzonderingstoestanden in de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag worden in een nieuwe Coördinatiewet uitzonderingstoestanden vervangen door de beperkte noodtoestand en de algemene noodtoestand. De in de bestaande noodwetgeving toegekende bevoegdheden worden in
het wetsvoorstel verdeeld over de beperkte en de
algemene noodtoestand. De meest vergaande bevoegdheden, met name die waarbij op basis van
artikel 103 Grondwet afwijking van de in dat artikel genoemde grondrechten is toegelaten, mogen alleen bij de algemene noodtoestand worden
gehanteerd. Het gaat dan om een inperking van
de belijdenisvrijheid, de vrijheid van meningsuiting, het verenigingsrecht, het vergader- en betogingsrecht, het huisrecht, het briefgeheim, de be2586 KATERN 54
rechting van strafbare feiten en de vrijheidsontneming.
Het afwijken van grondwettelijke bepalingen
inzake de bevoegdheden van organen van provincies, gemeenten en waterschappen zijn in de visie
van de regering wel ingrijpend van aard maar van
een andere orde dan het beperken van grondrechten. De bevoegdheden van organen van deze lagere rechtsgemeenschappen kunnen daarom ook
in de beperkte noodtoestand worden beperkt.
De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
strekt zich uit over de gehele Nederlandse noodwetgeving, die met uitzondering van de waterstaatsnoodwetgeving die zich vanwege het bijzondere karakter daarvoor niet leent, wordt opgenomen in twee lijsten die deel uitmaken van de
Coördinatiewet. Die wet geeft aan in hoeverre
deze noodwetgeving in beide noodtoestanden of
alleen in de algemene noodtoestand kan worden
toegepast. In de nieuwe Oorlogswet, de nieuwe
Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag en alle andere, gewijzigde noodwetten wordt
het mogelijk bij een crisis delen van de noodwetgeving toe te passen zonder dat een uitzonderingstoestand moet worden afgekondigd.
De beperkte noodtoestand of de algemene
noodtoestand kunnen worden afgekondigd ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken. Er moet sprake zijn van feitelijke
gebeurtenissen die dwingen tot het gebruik moeten maken van buitengewone bevoegdheden in
plaats van gewone wettelijke bevoegdheden. Bij
buitengewone omstandigheden kan gedacht worden aan internationale spanningen die op nationaal niveau tot crisis-situaties kunnen leiden
waarbij het denkbaar is dat civiele verdedigingsmaatregelen noodzakelijk zijn. Buitengewone
omstandigheden kunnen zich ook voordoen in
de vorm van grootschalige rampen die niet of onvoldoende met gebruik maken van normale wettelijke bevoegdheden kunnen worden bestreden.
Artikel 1 van de Coördinatiewet bepaalt overigens wel dat de beperkte noodtoestand of de algemene noodtoestand alleen kunnen worden afgekondigd ter handhaving van de uitwendige of
inwendige veiligheid. In de grondwet van 1887
werd met de term uit- of inwendige veiligheid
vooral gedoeld op een buitenlandse of binnenlandse tegenstander maar in 1953 is de grondwetgever deze term ruimer gaan opvatten en gaat
het om algemene bedreigingen van de rechtsorde en het volksbestaan (zie bijvoorbeeld art. 1
van de huidige Wet buitengewone bevoegdheden
burgerlijk gezag).
Staatsrecht
De algemene gedachte achter de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden is dat tijdens noodtoestanden buitengewone bevoegdheden gefaseerd in werking worden gesteld. Leidraad is dat
het beleid gericht is op flexibele crisisbeheersing:
alleen die buitengewone bevoegdheden dienen
ter beschikking te komen die door de situatie zijn
geboden.
Zowel voor de beperkte noodtoestand als de
algemene noodtoestand wordt in de Coördinatiewet aangegeven over welke delen van de noodwetgeving dan kan worden beschikt. Ook wordt
de mogelijkheid geboden de buitengewone bevoegdheden of voor geheel Nederland of voor
een gedeelte daarvan te laten gelden. De meest
vergaande bevoegdheden, met name die waarbij
wordt afgeweken van grondrechten, worden alle
ondergebracht in de algemene noodtoestand.
Separate toepassing van noodwetten
Er kunnen zich buitengewone omstandigheden
voordoen die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging van de beperkte noodtoestand behoeven te leiden maar die wel van dien aard zijn dat
overheidsorganen over enkele noodwettelijke bevoegdheden moeten kunnen beschikken. In wetsontwerp 23 791 wordt per (nood)wet aangegeven
dat deze ook toepasbaar is buiten omstandigheden als voorzien in de Coördinatiewet.
Bij de behandeling van de Notitie uit 1987 is
in de Tweede Kamer de vraag opgeworpen of bij
separate toepassing van noodwetgeving niet het
risico bestaat dat de regering niet om het voorschrift van artikel 103, derde lid, Grondwet
heenloopt. Dit artikellid vereist voor het voortduren van een noodtoestand een beslissing van
de Staten-Generaal.
De regering acht dit risico slechts in theorie
mogelijk. Zij stelt dat als buitengewone omstandigheden zich zo zouden ontwikkelen dat het in
werking stellen van grotere (delen van) noodwetgeving noodzakelijk is, afkondiging van de
beperkte noodtoestand daarvan het gevolg zal
zijn. De afkondiging en het voortduren van de
beperkte noodtoestand zijn dan onderworpen
aan de goedkeuring van de Staten-Generaal.
litair gezag wetten of algemene maatregelen van
bestuur kan wijzigen, aanvullen of buitenwerking stellen. Deze constructie staat op gespannen
voet met de artikelen 81 en 89 van de Grondwet
voor zover getreden wordt in de bevoegdheid
van de formele wetgever tot het vaststellen van
wetten en de bevoegdheid van de Kroon algemene maatregelen van bestuur vast te stellen. Artikel 103 Grondwet kent niet de mogelijkheid tijdens uitzonderingstoestanden af te wijken van de
artikelen 81 en 89 Grondwet.
In de nieuwe Oorlogswet (kamerstuk 23 788)
wordt nu voorgesteld het militair gezag bevoegd
te verklaren af te wijken van wettelijke voorschriften dan wel deze buiten werking te stellen
en zelf terzake een regeling te geven. Die bevoegdheid wordt nog nader begrensd door aan
te geven dat het slechts gaat om een tijdelijke bevoegdheid. Ook ten aanzien van verordeningen
van organen van gemeenten, provincies en waterschappen is het militaire gezag niet meer bevoegd tot vaststellen, wijzigen of aanvullen (zie
art. 14 van de nu geldende Oorlogswet) maar tot
afwijken dan wel buiten werking stellen en zelf
een tijdelijke regeling te geven.
Geweld
De bevoegdheid tot geweldgebruik werd in het
verleden afgeleid uit de algemene taakomschrijving van de krijgsmacht. Artikel 11 van de
Grondwet van 1983 (het recht op onaantastbaarheid van het lichaam kan slechts bij of
krachtens de wet worden beperkt) vereist nu een
wettelijke bepaling.
In artikel 8 van de nieuwe Oorlogswet is deze
bevoegdheid nu opgenomen. Overeenkomstig artikel 8 van de Politiewet 1993 kent het voorgestelde artikel 8 Oorlogswet de eis van proportionaliteit en subsidiariteit en het vereiste van een
waarschuwing. Anders dan politie-ambtenaren
hebben militairen in normale situaties echter
geen fouillerings- en visitatiebevoegdheid. Deze
bevoegdheden komen pas ter beschikking tijdens
de zwaarste uitzonderingstoestand, de algemene
noodtoestand.
Nieuwe Oorlogswet
De huidige Oorlogswet voor Nederland kent in
verschillende artikelen de constructie dat het miKATERN 54 2587