Huisbezoeken Wet werk en bijstand Een empirisch

Huisbezoeken Wet werk en bijstand
Een empirisch rechtssociologisch onderzoek naar de invloed van uitvoeringsambtenaren op
grondrechtbescherming en de naleving van geldende normen bij gemeentelijke huisbezoeken in
het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand.
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Masteropleiding: Staats- en bestuursrecht
Augustus 2008
Coen Geerdes (5612039)
[email protected]
e
1 Begeleider: Dr. R.J.S. Schwitters
e
2 Lezer: Prof. dr. I.C. van der Vlies
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Teruggebracht tot zijn essentie is een wet, op het moment dat hij de wetgever verlaat, niet meer
dan zwarte inktvlekken op papier. Althans, voorzover een wet meer is dan dit, heeft die
meerwaarde specificatie en uitleg nodig, want hoe een wettekst zich laat vertalen in gedrag met
maatschappelijke gevolgen is allerminst evident. Hoe en wanneer inktvlekken getransformeerd
worden in gereguleerd gedrag is een van de grootste – en minst ontgonnen – mysteries van de
rechtssociologie.
– John Griffiths
“Het liefst ga ik eerst naar binnen. Voor de privacy enzo, als je dat buiten op de stoep moet doen
dan luisteren er misschien andere mensen mee”.
– Fragment uit een gesprek met een Wet werk en bijstand handhaver
ii
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Voorwoord
Deze scriptie vormt het sluitstuk op ruim zeven jaar academische vorming, vijf jaar in de
politicologie en twee jaar in de rechtsgeleerdheid. Het schrijven is een leerzaam proces geweest,
omdat het mij opnieuw heeft laten zien dat het bedrijven van wetenschap enorm moeilijk kan zijn.
Zoals ik ook al in het voorwoord van mijn vorige scriptie opmerkte, heb ik dat gedurende mijn
studie vaak niet in de gaten gehad en sprong slechts – om met de woorden van mijn docent
rational choice, Huib Pellikaan, te spreken – succesvol ‘door een hoepeltje’. Zeker tegen het eind
van de studie dreigde studeren inderdaad een ‘trucje’ te worden. Het kan daarom geen kwaad
om bij de afronding toch nog eens met de neus op de feiten te worden gedrukt.
In deze scriptie komt een groot aantal thema’s samen waar ik mij de afgelopen jaren, zowel in de
politicologie als bij de rechtenstudie, mee heb beziggehouden. Vraagstukken rond sociale
ongelijkheid,
decentrale
overheden,
bestuurlijke
uitvoering,
grondrechten,
handhavingproblematiek, maar ook methoden en technieken van onderzoek, hebben mij altijd
geboeid en zijn terugkerende onderwerpen op mijn curriculum geweest. Door een paar maanden
onderzoek te doen naar de manier waarop uitvoeringsambtenaren bij gemeentelijke
huisbezoeken in de praktijk omspringen met het geldende recht, heb ik mijn kennis met plezier
kunnen gebruiken en – belangrijker – is het voor mij eindelijk beginnen te ‘leven’. En dat is prettig,
na zes jaar grotendeels kennis reproduceren uit boeken, readers en collegeaantekeningen.
Door de jaren heen heb ik een voorliefde ontwikkeld voor de empirische politicologie en
empirische rechtssociologie. Empirisch onderzoek doen is een uitdagend proces waarin het de
ambitie is om uitspraken over de werkelijkheid te doen. Telkens moet een wetenschapper zich
daarbij afvragen ‘klopt het wat ik doe’ en ‘zijn er alternatieven’?
Het belang van empirisch onderzoek kan, zeker binnen de staats- en bestuursrechtelijke
wetenschap, mijns inziens niet genoeg benadrukt worden. Het kan tegenwicht bieden wanneer
de wetgever zich bij wetgeving dreigt te laten leiden door emoties of onvoldoende doordachte
probleemanalyses. Zo is uitkeringsfraude elke staatssecretaris een doorn in het oog. Zij behoren
niet toe te staan dat mensen misbruik maken van de solidariteit van anderen. Echter, wanneer de
staatssecretaris in het RTL-nieuws roept “als het aan mij ligt kunnen gemeenten binnen zes
maanden onverwachts voor de deur staan. Als de deur dicht blijft voor de controleur, wordt er
gekort op de uitkering”, dan gaat er wat mij betreft iets te snel. Kunnen gemeenten dan niet uit de
voeten met de huidige regelgeving? Is het dicht blijven van de voordeur de grootste belemmering
voor rechtmatigheidcontrole? Hoe zit het met de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en het
huisrecht? En is dit niet in strijd met de Grondwet en het Europees Verdrag ter bescherming van
de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden?
Dergelijke vragen liggen ten grondslag aan deze scriptie. In deze scriptie hoop ik met een
nuchtere blik, rekening houdend met de strenge regels van de wetenschap, enkele zinnige
iii
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
uitspraken te doen over de discussie rond de gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de
handhaving van de Wet werk en bijstand.
Veel dank gaat uit naar de ambtenaren, de handhavers en sociaal rechercheurs, die bereid
waren om met mij vrijuit over hun werk te praten. Mijn dank gaat verder uit naar dr. Rob
Schwitters voor zijn begeleiding. Onze gesprekken zijn van groot belang geweest bij het schrijven
van deze scriptie. Ook gaat dank uit naar (de medewerkers van) Nicis Institute. Doordat ik
gebruik heb kunnen maken van de faciliteiten van Nicis en regelmatig met collega’s van gedachte
kon wisselen, is deze scriptie er zeker in kwaliteit op vooruit gegaan. Ook heb ik door lange
dagen op kantoor te zitten de vaart in het schrijfproces kunnen houden. Tot slot dank ik –
nogmaals – mijn ouders voor de ondersteuning de afgelopen studiejaren en voor de rust waarin
zij mij mijn studie hebben laten afronden, wetende dat het uiteindelijk toch wel goed zal komen.
En nu kan het echt niet anders…aan het werk!
Coen Geerdes
Amsterdam / Den Haag, juli 2008
iv
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Inhoudsopgave
Voorwoord
ii
Inhoudsopgave
v
Lijst van tabellen en figuren
vii
Lijst van afkortingen
viii
1. Inleiding
1
1.1 Probleemstelling
2
1.2 Opbouw
3
2. Theoretische verkenning
5
2.1 Griffiths: de sociale werking van het recht
5
2.2 Lipsky: street-level bureaucracy
9
2.2.1 Kritieken op Lipsky
13
2.3 Kagan: modes of rule application
14
2.4 Kritieken op Kagan
16
2.5 Synthese
18
3. Juridische verkenning
20
3.1 Wettelijk en verdragsrechtelijk kader
20
3.2 Rechterlijke toetsing en overzicht recente jurisprudentie
24
3.3 De ombudsmanrapporten
29
3.4 Beoordeling van de ruimte voor en grenzen van huisbezoeken
32
4. Data, operationalisatie, methoden
33
4.1 Kwalitatief onderzoek: interviewen als methode van dataverzameling
4.1.1 Betrouwbaarheid en validiteit
33
34
4.2 De selectie van de respondenten en non-respons
35
4.3 Het interviewprotocol
38
5. Analyse van de interviewresultaten
40
5.1 Het huisbezoek in zijn context
40
5.2 Relaties tussen actoren
43
5.2.1 De relatie handhaver – bijstandsconsulent
43
5.2.2 De relatie handhaver – leidinggevende
49
5.2.3 De relatie met de klachtenfunctionaris en de afdeling bezwaar en beroep
50
5.2.4 Relaties tussen actoren en de feitelijke effectiviteit van het recht
52
5.3 Het proces van de doorwerking van het recht
v
53
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
5.3.1 Het proces van doorwerking en de feitelijke effectiviteit van het recht
5.4 Grondrechtbescherming
55
55
5.4.1 Grondrechtbescherming en de feitelijke effectiviteit van het recht
5.5 Stijlen van regeltoepassing
63
64
5.5.1 Stijlen van regeltoepassing en de feitelijke effectiviteit van het recht
6. Conclusies en aanbevelingen
66
67
6.1 Grenzen bij het verrichten van huisbezoeken
67
6.2 Sociale factoren van invloed op de doorwerking van het recht
68
6.3 De feitelijke effectiviteit van het recht
71
6.4 Aanbevelingen
73
Literatuur
76
Jurisprudentie
78
Appendices
A Casusillustratie bij de juridische verkenning
79
B Uitnodiging verzonden aan gemeenten voor deelname aan onderzoek
82
C Interviewprotocol
83
D Ruwe transcripten van de interviews
85
vi
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Lijst van tabellen
Tabellen
2.1
Kagan’s modes of rule application
15
4.1
Respons van gemeenten die benaderd zijn voor interviews
37
4.2
Samenvatting theoretische verkenning en aandachtspunten
39
voor het interviewprotocol
5.1
Handhavers in Kagan’s modes of rule application
vii
64
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Lijst van afkortingen
Abw
Algemene bijstandswet
Awb
Algemene wet bestuursrecht
Awbi
Algemene wet op het binnentreden
BO
Bijzonder Onderzoek
CRvB
Centrale Raad van Beroep
CWI
Centrum voor Werk en Inkomen
CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek
DWI
Dienst Werk en Inkomen
G31
De 31 grote gemeenten die vallen onder het grotestedenbeleid
GBA
Gemeentelijke Basisadministratie
EVRM
Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden
SASV
Semi-Autonoom Sociaal Veld
SZW
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
VNG
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Wwb
Wet werk en bijstand
viii
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
1. Inleiding
1
Nu gemeenten met de invoering van de nieuwe Wet werk en bijstand (Wwb) volledig financieel
verantwoordelijk zijn voor het reïntegratiebudget, zijn de lokale sociale diensten stringenter gaan
controleren op de rechtmatigheid van bijstandsuitkeringen. Dit loont de moeite, want een tekort
aan uitkeringsmiddelen moet door gemeenten zelf worden bijgelegd, terwijl ze een overschot
mogen houden. In toenemende mate wordt hierbij gebruik gemaakt van hun bevoegdheid tot het
afleggen van huisbezoeken.
2
Dit is begrijpelijk, omdat de hoogte van uitkeringen veelal
samenhangt met de leefvorm van bijstandsontvanger. Een bijstandsuitkering bedraagt voor een
alleenstaande bijvoorbeeld 70% van het minimumloon, terwijl dit voor samenwonenden 50% is.
Door middel van een huisbezoek is snel te achterhalen of mensen gescheiden huishoudens
hebben of niet. Op deze manier komt de gemeente relatief eenvoudig fraudegevallen op het
spoor.
Huisbezoeken als effectief handhavingsinstrument
Uit enkele eerste evaluaties van de Wwb blijkt dat het huisbezoek door gemeenten wordt gezien
als een krachtig handhavinginstrument. Gemeenten geven in de evaluaties aan dat huisbezoeken
veel informatie opleveren waardoor sommige aanvragen die anders toegekend zouden worden,
nu worden afgewezen. In een aantal gevallen leidt (de dreiging van) een huisbezoek er ook toe
dat de potentiële aanvrager zijn aanvraag intrekt.
3
4
Ook de uitvoerders van de huisbezoeken, handhavers en sociaal rechercheurs , laten
zich in de evaluaties positief uit over het huisbezoek als handhavingsinstrument. Ze geven aan
met huisbezoeken (verrassend) veel meer en betere informatie te krijgen om de rechtmatigheid te
kunnen vaststellen. Bijkomend voordeel is dat huisbezoeken ook een duidelijk signaal geven aan
de burger.
5
Op landelijk niveau wordt de effectiviteit van huisbezoeken inmiddels ook gesignaleerd. Begin
maart 2008 kondigt staatssecretaris Aboutaleb (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan dat hij
op korte termijn met een wetsvoorstel komt om de gemeentelijke huisbezoekbevoegdheden
6
verder uit te breiden. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dringt momenteel
aan op een ruimer huisbezoekbeleid en pleit in het bijzonder voor de inzet van risicoprofielen.
Met behulp van deze risicoprofielen kunnen gemeenten beter inzicht krijgen wie van de
uitkeringsgerechtigden gevoelig zijn voor fraude. De VNG acht dit van belang voor een
effectievere en efficiëntere fraudebestrijding.
1
Besluit van 10 oktober 2003, Stb. 2003, 386; in werking getreden op 1 januari 2004.
Kwantitatief effect Wwb, Evaluatie Wet werk en bijstand 2004 - 2007, p. ii.
3
Evaluatie Wet Werk en Bijstand 2004-2007. Gemeenten en de Wwb I: Geprikkeld tot werken, p. 47-48.
4
In het vervolg van deze studie wordt ook voor sociaal rechercheurs de term ‘handhavers’ gebruikt.
5
Evaluatie Wet Werk en Bijstand 2004-2007. Gemeenten en de Wwb I: Geprikkeld tot werken, p. 48.
6
Vooralsnog is het bij deze aankondiging gebleven. Deze aankondiging heeft Aboutaleb eind juni nogmaals
herhaald in het RTL-nieuws.
2
-1-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
1.1 Probleemstelling
De successenverhalen rond het huisbezoek als handhavingsmethodiek hebben echter een
keerzijde. Meest duidelijk klonk dit begin november 2007 door in het rapport “Baas in eigen huis”
van de Rotterdamse ombudsman Van Kinderen. Hij stelde dat bij gemeentelijke huisbezoeken
7
onvoldoende rekening met de privacy en rechten van burgers wordt gehouden. De ombudsman
noemde hierbij enkele personen die huisbezoeken afleggen zelfs “laag opgeleid boeventuig” en
vergeleek de manier waarop zij huisbezoeken doen met praktijken uit de Tweede Wereldoorlog.
8
Huisbezoeken afleggen ligt gevoelig. Zodra gemeenten bij burgers achter de voordeur komen,
vindt er immers een inmenging in de persoonlijke levenssfeer plaats. Artikel 8 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM) en de artikelen 10 en
12 van de Grondwet stellen grenzen aan de toelaatbaarheid van huisbezoeken. Daarbij zal de
overheid bij huisbezoeken, zoals ook door de Rotterdamse ombudsman wordt aangegeven,
moeten vertrekken vanuit de (basale) gedachte dat zij een dienende overheid is en dat
ambtenaren tegenover burgers optreden op een wijze waarop zij zouden wensen dat andere
ambtenaren met hun dierbaren zouden omgaan (de zogenaamde Moedernorm). De overheid
dient haar handelen niet alleen op de letter van de wet, maar ook op de geest van de wet te
baseren. Er mag transparantie en een zekere voortvarendheid van de overheid verwacht
9
worden. Met andere woorden, naast het naleven van de wet moeten bij huisbezoeken ook de
geldende normen door de overheid nageleefd worden.
Uitvoeringsambtenaren
De eerdergenoemde ambtenaren, de handhavers, nemen bij huisbezoeken een bijzondere en
centrale positie in. Zij zijn immers degenen die het huisbezoek daadwerkelijk verrichten (‘in de
frontlinie’; street-level) en in direct contact treden met de burger. Door het directe contact
bevinden deze ambtenaren zich in de positie om te beoordelen óf en voor welke overheidssteun
– in deze studie de bijstandsuitkering – een individuele burger in aanmerking komt. Door zijn
positie
in
de
frontlinie
en
zijn
directe
toegang
tot
relevante
informatie,
heeft
de
uitvoeringsambtenaar hierbij een bepaalde beoordelingsruimte.
Een lastige positie, want bij hun werk worden uitvoeringsambtenaren geconfronteerd met
tegenstrijdige eisen: ze moeten de regels en opdrachten van de gemeente uitvoeren. Dat wil
zeggen, ze moeten voldoen aan de maatschappelijke wens om de uitkering op rechtmatigheid te
controleren. Hier staat tegenover dat gezien de ingrijpende interventie het wettelijk kader en de
juridische normen zorgvuldig nageleefd moeten worden. In zijn ‘frontliniepositie’ neemt de
uitvoeringsambtenaar een cruciale plek in bij de mobilisering van het recht.
7
Ombudsman van Rotterdam (2007). “Baas in eigen huis”. Rapport van een ambtshalve onderzoek naar de
praktijk van huisbezoeken, p. 6.
8
‘Ombudsman mag blijven’, Reformatorisch Dagblad, 21 december 2007.
9
Ombudsman Rotterdam 2007, p. 158.
-2-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Verschillende rechtssociologen stellen dat of en hoe geldend recht correct wordt toegepast en
nageleefd sterk afhankelijk is van de mobilisering van rechtsregels op de maatschappelijke
werkvloer. Zij wijzen erop dat ambtenaren onderdeel uitmaken van een krachtenveld waarbinnen
ze een meer of mindere mate een autonoom reguleringsvermogen hebben. Dit vermogen (denk
aan professionele normen, intercollegiale normen, informele gedragsregels etc.) heeft veel
invloed op de doorwerking van het recht. Verschillende theoretici stellen dan ook dat het
geenszins van tevoren vaststaat dat ambtenaren aan nationale wet- en regelgeving voorrang
zullen geven boven lokale regels en gedragsnormen. Niet in de laatste plaats zal de stijl van
regeltoepassing ook sterk persoonsgebonden zijn. Zo zal voor de ene uitvoeringsambtenaar
kunnen gelden ‘het doel heiligt de middelen’ (hier: rechtmatigheidcontrole), terwijl een andere
uitvoeringsambtenaar strikter zal hechten aan een (formele) naleving van regels.
Onderzoeksvragen
Het is precies deze bijzondere positie van Wwb-uitvoeringsambtenaren die in deze scriptie
centraal staat. We zullen bestuderen hoe zijn frontliniepositie zich verhoudt tot de mobilisering en
naleving van het geldend recht. De onderzoeksvraag luidt dan ook: Wat is de invloed van
uitvoeringsambtenaren op grondrechtbescherming en de naleving van geldende normen bij
gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand?
Deze onderzoeksvraag kent drie belangrijke deelvragen:
1) Welke grondrechten en geldende normen komen bij gemeentelijke huisbezoeken onder
druk te staan en waar liggen de grenzen van wat toelaatbaar is?
2) In welke mate zijn sociale factoren, in het bijzonder de rol, positie, werkomgeving en stijl
van regeltoepassing van de uitvoeringsambtenaar, van invloed op de doorwerking van
het recht?
3) Wat is, na bestudering van de sociale factoren, de feitelijke effectiviteit van het recht?
1.2 Opbouw
De opbouw van deze scriptie is als volgt. We beginnen met een uiteenzetting van
rechtssociologische theorieën die ons helpen begrijpen wat de bijzondere positie van uitvoerende
ambtenaren kan betekenen voor de uitvoering van beleid en de naleving van toepasselijke regels
en normen (hoofdstuk 2). We zullen hierbij putten uit het werk van twee onderzoekers die
processen en krachtenvelden op de maatschappelijk werkvloer centraal stellen: John Griffiths
(‘de sociale werking van het recht’) en Michael Lipsky (street-level bureacracy). Daarnaast
bestuderen we Robert Kagan’s modes of rule application, waarin wordt gewezen op verschillende
stijlen van regeltoepassing. Dit doen we om recht te doen aan het feit dat het al dan niet correct
toepassen en naleven van het recht aan persoonlijke of sociale factoren gebonden kan zijn.
Vervolgens volgt een juridische verkenning (hoofdstuk 3). Hierin wordt uiteengezet welke regels
-3-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
en normen uitvoeringsambtenaren bij het uitvoeren van hun werk in acht (behoren te) nemen. We
brengen daarbij in kaart welke grondrechtbescherming burgers (behoort) toe te komen. We doen
dit onder andere door de ontwikkeling in de jurisprudentie in onder de loep te nemen. We
verbinden hier enkele conclusies aan en beantwoorden hiermee uiteindelijk onze eerste
onderzoeksvraag.
Het theoretisch kader en een juridische verkenning zullen sturend zijn bij het
veldonderzoek. Door middel van diepte-interviews met Wwb handhavers (de ambtenaren die de
huisbezoeken afleggen) zal de tweede onderzoeksvraag behandeld worden. We stellen vanuit de
theoretische
en
juridische
verkenning
het
interviewprotocol
op.
Ook
worden
enkele
methodologische overwegingen uiteengezet (hoofdstuk 4). Vervolgens worden de resultaten van
de interviews geanalyseerd en verbonden aan de theorie (hoofdstuk 5). We bestuderen in
hoofdstuk 5 de sociale factoren van invloed op de doorwerking van het recht. In hoofdstuk 5
behandelen we eveneens wat onder invloed van sociale factoren de feitelijke effectiviteit van het
recht is. Dit doen we door aan de verschillende sociale factoren conclusies te verbinden voor de
feitelijke effectiviteit. Door een beoordeling van de feitelijke effectiviteit van het recht kunnen we
uiteindelijk ook onze derde deelvraag beantwoorden. We eindigen met een conclusie en doen
enkele aanbevelingen voor toekomstige wetgeving (hoofdstuk 6).
-4-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
2. Theoretische verkenning
Ideaaltypisch, zoals dit tot uitdrukking komt in het Weberiaanse model van overheidsorganisaties,
voeren uitvoeringsambtenaren
10
– in ons geval de handhavers van de Wwb – hun taken als een
formeel-rationele activiteit uit, waarbij de uitvoering wordt gezien als een mechanische activiteit.
De uitvoerders hebben een helder omschreven takenpakket en zijn bekend met hun rechten en
plichten die zijn vastgelegd in duidelijke schriftelijke regelingen. Voor onduidelijkheid is geen
ruimte omdat ook de gezagsverhoudingen kraakhelder zijn. De rechtsregels en normen die bij
huisbezoeken gelden, zijn zo bezien slechts ‘bevelen’ die moeten worden opgevolgd en
uitgevoerd.
11
De werkelijkheid is echter weerbarstiger. Zoals Havinga ook observeert: “[ …] de idee
van uitvoering als een mechanische activiteit geeft geen reëel beeld van het werkelijk
functioneren van ambtelijke organisaties: individuele ambtenaren hebben doorgaans veel meer
beslissingsruimte en informele verhoudingen spelen een veel grotere rol dan Webers model
12
suggereert.”
In de navolgende theoretische verkenning gaan we na wat de bijzondere positie van
uitvoerende ambtenaren – in het bijzonder hun directe contact met burgers – kan betekenen voor
de uitvoering van beleid en de naleving van toepasselijke regels en normen. Zoals al in de
inleiding gesteld, is ons uitgangspunt hierbij de ‘sociale werking van het recht’ benadering van
Griffiths, de street-level bureaucracy theorie van Lipsky en Kagan’s modes of rule application.
13
De eerste twee theoretische invalshoeken (Griffiths en Lipsky) zullen ons helpen met een meer
algemeen begrip van het functioneren van uitvoeringsambtenaren. Met de theorie van Kagan
komen we vervolgens tot een typologie van uitvoeringsstijlen en regeltoepassing.
2.1 Griffiths: de sociale werking van het recht
De kern van de sociale werking van het recht benadering is de vraag hoe en onder welke
omstandigheden beïnvloedt een juridische regel gedrag? Het belang van communicatie, de
‘werkvloer’, de sociale organisatie van deze werkvloer en de mobilisering van het recht staan
centraal in deze benadering. In de navolgende paragrafen worden deze aspecten van Griffiths’
theorie besproken.
10
Ter bevordering van de leesbaarheid worden de begrippen uitvoeringsambtenaren, contactambtenaren,
uitvoerders en frontliniewerkers in deze studie door elkaar gebruikt.
11
Dit rationele model wordt onder andere uiteengezet in Weber, M. (1972). Gezag en bureaucratie [vertaling
uit het Duits door J.J.M. de Blok; geredigeerd en ingeleid door A. van Braam]. Rotterdam: Universitaire Pers
Rotterdam.
12
Havinga, T. (2000). ‘Uitvoering en handhaving van regelgeving’, in: Schwitters, R.J.S. (2000). Recht en
samenleving in verandering. Deventer: Kluwer, p.130.
13
Om de theoretische verkenning completer te maken zullen waar nodig ook andere auteurs betrokken
worden.
-5-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Communicatie
14
In deze scriptie staat de doorwerking van rechtsregels via de uitvoeringsambtenaren centraal.
Essentieel hierbij is communicatie tussen zender en ontvanger (hier, bijstandmaatschappelijk
werker en bijstandsontvanger). Immers, zonder communicatie is doorwerking van recht amper
mogelijk.
Griffiths observeert dat de communicatie van juridische informatie vaak problematisch
verloopt.
De
originele
boodschap
van
een
overheidsorgaan
wordt
veelal
vervormd,
geïnterpreteerd en aangevuld met nieuwe informatie, waardoor er een selectie- en
15
transformatieproces plaatsvindt.
Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat uitvoeringsambtenaren de
nieuwe wetgeving of mededelingen van de overheid simpelweg niet goed begrepen hebben.
Daarnaast zullen uitvoeringsambtenaren hun doelgroep confronteren met hun eigen
ervaringsregels en gedragsverwachtingen. Uitvoeringsambtenaren zullen zich richten naar de
normen die binnen de eigen groep en organisatie gelden. Een werkwijze (gewoonte) kan er in de
uitvoeringspraktijk dusdanig zijn ‘ingesleten’ dat nieuwe regelgeving hier maar moeilijk
verandering in kan brengen. Gevolg is dat rechtsregels dan veelal conform verwachtingen van de
heersende cultuur worden geïnterpreteerd.
16
Deze cultuur krijgt vorm in de sociale context waarin uitvoeringsambtenaren beslissingen
nemen. Volgens Doornbos is het deze sociale context die grotendeels de marges bepaalt
“waarbinnen individuele ambtenaren te werk gaan en de ‘handhavingstijl’ waarmee zij
rechtzoekenden
benaderen,
bijvoorbeeld
bestraffend,
vergoedend,
verzoenend
of
17 18
therapeutisch.”
De selectie, interpretatie, transformatie en de sociale context heeft volgens Griffiths tot
gevolg dat wanneer de juridische boodschap de ontvanger bereikt, deze bijna altijd complexer is
dan het overheidsorgaan voor ogen had.19
Instrumentalisme versus ‘de werkvloer’
Mede omdat er volgens Griffiths bijna onherroepelijk een selectie- en transformatieproces van
elke juridische informatie zal plaatsvinden, zet hij zich af tegen de instrumentalistische
benadering in rechtssociologisch onderzoek. Bij de instrumentalistische onderzoeksvisie wordt de
effectiviteit en doorwerking van wetgeving afgemeten naar de doelen die de wetgever daaraan
heeft gesteld. Of zoals Griffiths stelt:
14
Hoewel ik in deze paragrafen refereer naar Griffiths, heb ik ook veel kunnen putten uit de analyse van
Griffiths’ theorie door Doornbos (Doornbos, N. (2006). Op verhaal komen: institutionele communicatie in de
asielprocedure. Nijmegen: Wolf Legal Publishers.). Zij gebruikt Griffiths’ inzichten in haar studie naar de
doorwerking van het recht in de asielprocedure.
15
We bestuderen in deze scriptie voornamelijk het transformatieproces dat plaatsvindt bij de toepassing van
het recht door de handhaver in relatie tot de burger (cliënt). Dit betekent niet dat er geen
transformatieproces plaatsvindt in de doorwerking van het recht van de wetgever naar de handhaver. Ook
hier is sprake van ‘ruis’. Echter, gezien onze probleemstelling ligt de focus in deze studie hier niet op.
16
Doornbos 2006, p.19.
17
Ibidem.
18
Dit herkennen we van Lipsky en Havinga.
19
Griffiths 2003, o.c. Doornbos 2006, p.19.
-6-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Het instrumentalisme beschouwt een wettelijke regel als een stuk gereedschap dat ter
beschikking staat van een beleidsmaker. De doelstelling van rechtssociologisch
onderzoek in de instrumentalistische traditie is om dit gereedschap te verbeteren en de
beleidsmakers instructies te geven voor de doelmatige inzet daarvan.”
20
Deze benadering doet volgens Griffiths geen recht aan de complexiteit van de doorwerking van
het recht en het vermogen van het recht om gedrag te reguleren. Griffiths pleit ervoor om
onderzoek naar doorwerking van het recht niet langer vanuit een top down benadering uit te
voeren (instrumentalisme), maar voor een bottom up benadering te kiezen. Door de ‘werkvloer’
centraal te stellen (bottom), met haar verscheidenheid en krachtenvelden, wordt meer recht
gedaan aan de complexiteit van het de door werking van het recht in het algemeen en de
regulering van gedrag in het bijzonder.
‘effectiviteit’ van wetgeving.
21
Dit levert een beter begrip op van de uiteindelijke
22
De sociale organisatie van de werkvloer
De uitdrukking ‘werkvloer’ is nog betrekkelijk vaag. Dit wordt ook door Griffiths onderkend.23 Om
het begrip ‘werkvloer’ nader te specificeren en een beeld te schetsen van de concrete sociale
context waarbinnen de sociale werking van het recht plaatsvindt, gebruikt Griffiths, in navolging
van Moore, het begrip ‘semi-autonoom sociaal veld’ (SASV).
Een SASV kan worden gedefinieerd als “een verzameling mensen die gedragregels
voorschrijft
en
handhaaft”.
24
Veel
verschillende
SASVs
kunnen
in
verschillende
samenlevingsverbanden geïdentificeerd worden: een dorpsgemeenschap, de Marokkaanse
gemeenschap, een gevangenis of de Katholieke Kerk.
Griffiths stelt dat voor elk van deze
SASVs geldt dat zij een autonome bron van gedragsregulering zijn.
25
Of zoals Moore stelt, een
SASV
“heeft het vermogen regels voort te brengen en middelen om naleving te bevorderen of af
te dwingen; maar het bevindt zich tegelijkertijd in een sociale omgeving die het
20
Griffiths 2005, p. 471.
Onderzoeksvragen moeten daarom ook bottom up geformuleerd worden. Voorbeelden hiervan zijn: Wat
kunnen we veronderstellen met betrekking tot de belangstelling die mensen hebben voor een bepaalde
wettelijke regel. Heeft het recht in de praktijk enige invloed op hun situatie? Is de wettelijke regel hen bekend
en zo ja, hoe vervormd en met andere informatie verrijkt of vervuild is de versie van de wet die de
‘werkvloer’ bereikt? Bij de empirische observaties (hoofdstuk 5) zal deze bottom up benadering
meegenomen worden.
22
Griffiths 2005, p. 475.
23
Ibidem, p. 477.
24
Moore, o.c. Griffiths 2005, p. 478.
25
Griffiths 2005, p. 478.
21
-7-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
beïnvloedt en binnendringt, soms op verzoek van personen die zich erbinnen bevinden,
soms uit eigen beweging.”
26
Uit het bovenstaande citaat blijkt ook dat SASVs slechts gedeeltelijk autonoom zijn. Door de
inmenging van andere sociale velden en de grenzen van het rechtssysteem, wordt het autonome
reguleringsvermogen in meer of mindere mate beperkt.
Voor deze studie is relevant dat de handhavers van de Wwb, als onderdeel van
bijvoorbeeld een Afdeling Fraudebestrijding of Sociale Recherche, onderdeel uitmaken van een
SASV. Het gedeeltelijk autonome karakter van het ‘SASV handhavers Wwb’ betekent dat deze
SASV tot op zekere hoogte een eigen regulerend vermogen heeft. Het ‘SASV handhavers Wwb’
kunnen eigen ‘regels’ handhaven en de doorwerking van externe regels beïnvloeden of zelfs
tegenwerken.
Mobilisering van het recht
‘Mobilisering’ verwijst naar de wijze waarop er door verschillende actoren (binnen een SASV) van
rechtsregels gebruik wordt gemaakt. Volgens Griffiths schieten benaderingen die nagaan tot in
hoeverre een juridische instantie erin slaagt voor de handhaving van een rechtsregel te zorgen,
te kort. Een dergelijke benadering doet geen recht aan het autonome reguleringsvermogen van
een SASV:
“Aangezien SASVs directe controle uitoefenen op de interacties en verhoudingen op de
werkvloer, regelen zij in eerste instantie het mobiliseringsproces en bepalen zij op deze
wijze grotendeels de omstandigheden waaronder en de wijze waarop een regel
gemobiliseerd wordt en de gevolgen van deze mobilisering.”27
Griffiths wijst er vervolgens op dat voordat een SASV een rechtsregel kan mobiliseren aan
bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan:
•
28
De mobiliseerder van de rechtsregel moet in ieder geval kennis hebben van de regel wil
de regel gemobiliseerd worden. Deze kennis moet ook verder gaan dan ‘kennis
genomen hebben van’, maar ook een bepaalde mate van inhoudelijkheid hebben;
•
De mobiliseerder van de rechtsregel moet kennis hebben van de feiten die voor de
toepasselijkheid van de regel relevant zijn.
•
De mobiliseerder moet feiten zo kunnen classificeren dat ze onder de rechtsregel
vallen;
•
De mobiliseerder moet conform de rechtsregel handelen. Als een actor een rechtsregel
inhoudelijk kent, kennis heeft van de feiten en deze ook kan classificeren, dan zal hij
26
Moore, o.c. Griffiths 1996, p. 138 .
Griffiths 2005, p. 487.
28
Ibidem, p. 490-495.
27
-8-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
tenslotte op enige wijze conform de regel moeten handelen (een boete opleggen, een
uitkering intrekken etc.).
Een en ander betekent dat er enige horden genomen moeten worden wil een rechtsregel
succesvol gemobiliseerd worden.
Resumerend
Griffiths stelt dat de werking van recht afhankelijk is van de mobilisering van rechtsregels op de
maatschappelijke werkvloer. Hij wijst erop dat ambtenaren onderdeel uitmaken van SASVs die in
meer of mindere mate een autonoom reguleringsvermogen hebben. Dit vermogen (denk aan
professionele normen, intercollegiale normen, informele gedragsregels etc.) heeft veel invloed op
de doorwerking van het recht. Griffiths stelt dan ook dat het geenszins van tevoren vaststaat dat
ambtenaren aan nationale wet- en regelgeving voorrang zullen geven boven lokale regels en
gedragsnormen. Met andere woorden, in de theorie van de sociale werking van het recht staat
niet de intentie van de wetgever, maar de werkvloer van het maatschappelijke leven centraal.
29
In
essentie is de sociale werking van het recht benadering dan ook te herleiden tot de
(ogenschijnlijk) simpele vraag: Wat gaat de man of vrouw op de werkvloer met de regel doen?30
In het navolgende subhoofdstuk behandelen we de street-level bureaucracy theorie van Lipsky.
Zijn benadering stelt ons in staat diepgaander inzicht te krijgen in de positie van
uitvoeringsambtenaren in de frontlinie.
2.2 Lipsky: street-level bureaucracy
De term street-level bureacracy heeft in de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn intrede gedaan
in het klassieke werk Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services van
Amerikaanse politicoloog Lipsky.
31
Met street-level bureaucraten worden alle uitvoerende
functionarissen bedoeld die in hun dagelijkse werk direct contact hebben met burgers.32 De
beroepsgroepen
die
onder
(bijstand)maatschappelijk
deze
werkers,
definitie
vallen
politieagenten,
zijn
divers,
leerkrachten,
te
denken
valt
beslisambtenaren
aan
en
keuringsartsen.
Met het boek beoogde Lipsky een bijdrage te leveren aan de theorievorming over het
moeilijk te begrijpen gegeven dat overheidsinstanties vaak anders functioneren dan op grond van
29
Griffiths 2005, p. 475.
Ibidem, p. 502.
31
Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York:
Russel Sage Foundation.
32
Lipsky gebruikt de term ‘citizens’ om burgers aan te duiden. In de Nederlandse literatuur wordt veelal
gesproken van ‘cliënten’. Dit met name om de dienstverlenende en zorgfunctie van de overheid te
onderstrepen. Om storende woordherhalingen te voorkomen, zullen in het vervolg van het betoog beide
termen door elkaar gebruikt worden.
30
-9-
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
de regels en doelstellingen van die instanties te verwachten is. Lipsky tracht het verschil tussen
geformuleerd beleid en regelgeving en de feitelijke beleidsuitvoering te verklaren door de positie
van uitvoeringsambtenaren onder de loep te nemen.
Street-level bureaucraten worden door Lipsky gezien als de noodzakelijke schakel tussen de
overheid en hun cliënten. Door het directe contact met de burger bevinden deze ambtenaren zich
in de uitgesproken positie om te beoordelen óf en voor welke overheidssteun een individueel
geval in aanmerking komt. Door het belang van een waardering per geval en hun uitgesproken
informatiepositie, hebben uitvoeringsambtenaren een aanzienlijke discretionaire beleidsruimte. Zij
zijn immers degenen van geval tot geval over het meest passende besluit kunnen oordelen.
Lipsky zegt hierover:
“[…],street-level bureaucrats have considerable impact on peoples’ lives. […]. They
determine the eligibility of citizens for government benefits and sanctions. They oversee
the treatment (the service) citizens receive in those programs. Thus, in a sense streetlevel bureaucrats implicitly mediate aspects of the constitutional relationship of citizens to
the state.”33
Lipsky stelt dat street-level bureaucraten zich zeer bewust zijn van hun bijzondere positie.
Hoewel in theorie leidinggevenden (of andere hogere overheidslagen) werkregels en protocollen
voor
uitvoeringsambtenaren
kunnen
opstellen,
worden
deze
in
de
regel
door
uitvoeringsambtenaren – met een beroep op hun autonome positie – naar eigen goeddunken
toegepast. Leidinggevenden komen hier niet vaak tegen in opstand, omdat verzet de
productiviteit al snel negatief kan beïnvloeden. Lipsky stelt:
“[Street-level bureaucrats] expect themselves to make critical discretionary decisions,
many of manager’s efforts to dictate service norms are regarded as illegitimate. […]
Street-level bureaucrats conspiciously create capacities to act with discretion and hang
34
on to discretionary capacities they have enjoyed in the past […].”
In de praktijk komt het er dus op neer uitvoeringsambtenaren niet alleen beleidsuitvoerders, maar
ook beleidsmakers zijn en hierbij ‘sturing’ geven aan regelgeving. In Nederland observeert onder
andere ook Hupe (1992) dat de bijzondere positie van uitvoeringsambtenaren evident is:
33
35
Lipsky 1980, p. 4.
Ibidem, p. 19.
35
Ook Tjeenk Willink onderstreept de bijzondere positie van de ambtenaar. Hij gaat zelfs nog een stap
verder door te stellen dat ambtenaren formeel besturen namens hun minister, maar in de werkelijkheid
besturen op eigen oordeel. Willink typeert hiermee de uitvoeringsambtenaar als een medebestuurder die
geen staatsrechtelijk verantwoordelijkheid draagt (Tjeenk Willink, H. (1984). Goed bestuur begint bij goede
bestuurders. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken).
34
- 10 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
"De ambtenaar beschikt over beoordelingsmogelijkheden, die variëren naar zijn
specifieke taak, positie en persoon. De beleidsvrijheid die hij heeft, betekent dat hij een
bepaalde zin en inhoud aan zijn optreden geeft, waarbij hij zich laat leiden door bepaalde
beelden die schuilgaan achter de officiële beleidsdoelstellingen.”
36
Lipsky vervolgt zijn betoog door te erkennen dat het in de uitvoeringspraktijk niet haalbaar is dat
street-level bureaucraten voor alle individuele gevallen een adequate waardering kunnen geven.
Hoe uitvoeringsfunctionarissen handelen en hoe de feitelijke beleidsuitvoering plaatsvindt, moet
verder worden begrepen door te kijken naar de omstandigheden waaronder zij hun werk
verrichten. Hij noemt verschillende factoren die de werkomgeving van uitvoeringsambtenaren
typeren. De belangrijkste zijn hiervan:
•
Een chronisch gebrek aan middelen (geld en mankracht) in verhouding tot het werk dat
moet worden verricht;
•
een vraag naar diensten die het aanbod vrijwel altijd overtreft;
•
vage en regelmatig tegenstrijdige regels en doelstellingen van beleidsopstellers;
•
een niet meewerkende en onvrijwillige clientèle;
•
moeilijk behalen doelen (targets), vaak zijn deze ook niet te meten.
37
Uitvoeringsambtenaren hebben bij hun werkzaamheden dus te maken met tal van obstakels en
dilemma’s. Door deze moeilijke werkomstandigheden worden zij belet in het optimaal verlenen
van hun diensten. Dit levert hen veel frustraties op. Een centraal argument van Lipsky is
vervolgens dat uitvoeringsambtenaren, om met de dilemma’s en frustraties bij hun werk om te
kunnen gaan, aanpassingsstrategieën zullen ontwikkelen. Gezien hun relatief autonome positie
bestaan de mogelijkheden hiertoe volop.
Een belangrijke aanpassing is dat uitvoeringsfunctionarissen eigen regels en routines
ontwikkelen om hun werk “werkbaar” te houden. Hierdoor weten zij hun complexe werksituatie
zoveel mogelijk te beheersen en onzekerheid over de te nemen beslissingen te reduceren.
Havinga spreekt in dit verband van het aanbrengen van “typeringen” door uitvoeringsambtenaren.
Typeringen brengen zij intuïtief of op basis van ervaring – individuele ervaringen of gedeelde
ervaringen van de organisatie – op hun clientèle aan. Twee typeringen komen hierbij veel voor:
een typering gebaseerd op verdienste en behoefte, en een typering gebaseerd op de verwachte
gevolgen van de werkwijze. 38
Kenmerkend voor de typering op verdienste en behoefte is een onderscheid dat door de
ambtenaar wordt gemaakt tussen burgers die een bepaalde uitkering of dienst echt verdienen en
36
Hupe, P.L. (1992). ‘Klerk noch koopman: zakelijkheid en de ideale ambtenaar’. Bestuurskunde, 1 (4), p.
184.
37
Lipsky 1980, p. 27-28.
38
Havinga, T. (2000). ‘Uitvoering en handhaving van regelgeving’, in: Schwitters, R.J.S. (2000). Recht en
samenleving in verandering. Deventer: Kluwer, p. 132.
- 11 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
burgers die hierop (moreel) minder aanspraak kunnen maken. Zo maken wetshandhavers nogal
eens een onderscheid tussen ‘echte overtreders’ en ‘overtreders uit onwetendheid, onhandigheid
of pech’. Havinga stelt dat handhaven door hard optreden wordt gereserveerd voor de echte
overtreders en criminelen. Andere burgers worden met meer begrip tegemoet getreden.
39 40
Wat betreft de typering van burgers naar verwachte gevolgen, zijn de waarschijnlijke
resultaten of problemen die het uitvoeringscontact van de ambtenaar met de burger oplevert,
bepalend. Zo noemt Havinga dat werkzoekenden vaak ingedeeld worden in kansrijk, moeilijk en
onbemiddelbaar. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat uitvoeringsambtenaren geneigd zijn bij
voorkeur daar interventies verrichten waar er ‘successen’ geboekt kunnen worden (het
zogenaamde ‘afromen’).
41
Het aanbrengen van dergelijke typeringen maakt het voor uitvoeringsambtenaren beter
mogelijk om hun schaarse middelen en mankracht efficiënter en effectiever in te zetten. Lipsky:
“[…] they [street-level bureaucrats] develop patterns of practice that tend to limit demand,
maximize the utilization of available resources, and obtain client compliance over and
above the procedures developed by their agencies. They organize their work to derive a
solution within the resource constraints they encounter.”42
Verder proberen street-level bureaucraten de frustraties rond hun werkzaamheden te beperken
door hun ambitie om doelgericht te werken en zichtbare resultaten te boeken, naar beneden bij te
stellen. Lipsky betoogt dat street-level bureaucraten zich hiertoe niet bezwaard voelen, het is
immers inherent aan hun weerbarstige werkomgeving:
“Typically, they [street-level bureaucrats] do not claim that they are doing a perfect job or
performing the way the job should be performed; only that they are functioning effectively
and properly under the constraints they encounter.”
43 44
Resumerend
Ondanks gedetailleerde regels van beleidsmakers en protocollen van aansturende organisaties,
blijken situaties in de werkelijkheid complexer en gevarieerder te zijn dan de wetgever heeft
(kunnen) voorzien. De uitvoeringspraktijk kent daarom veel dilemma's en moeilijkheden die door
street-level bureaucraten zelf opgelost moeten worden. Door de grote beleidsvrijheid en
39
We kunnen dit interpreteren als een ambtelijke variant op redelijkheid en billijkheid.
Havinga 2000, p. 132-133.
Ibidem.
42
Lipsky 1980, p. 83.
43
Dat uitvoeringsambtenaren zich bewust zijn van hun aanpassingsgedrag, maakt dit gedrag voor
onderzoekers beter observeerbaar en eenvoudiger te beschrijven. Dit is met name van belang omdat in
deze studie uitvoeringsambtenaren geïnterviewd worden. In mindere mate moet er dus op zoek worden
gegaan naar ‘latente processen’.
44
Lipsky 1980, p. 81-82.
40
41
- 12 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
autonomie die uitvoeringsambtenaren bij de uitvoering van hun werkzaamheden genieten,
ontwikkelen
zij
aanpassingsstrategieën
om
hun
werk
werkbaar
te
houden.
Uitvoeringsambtenaren ontwikkelen routines en stellen eigen (informele) regels op. Gevolg is dat
het gevoerde beleid niet volledig strookt met gedachten, ideeën en doelen van de wetgever en
beleidsbepalers. Lipsky stelt dan ook dat uitvoeringsambtenaren niet alleen beleidsuitvoerders
zijn, maar in feite ook beleidsmakers.
2.2.1 Kritieken op Lipsky
Lipsky’s betoog is overtuigend. Dit neemt echter niet weg dat er stevige kritiek op zijn studie
geleverd kan worden. Aangezien de kritiek van belang kan zijn voor het theoretisch kunnen
plaatsen van onze empirische observaties (hoofdstuk 5), zal de belangrijkste kritiek hier
behandeld worden.
Kort gezegd komt het er op neer dat critici menen dat Lipsky de autonomie die
uitvoeringsambtenaren toekomt schromelijk overdrijft.
45
Ook zou Lipsky overschatten dat regels
en beleidsdoelen eenvoudig worden ‘omgevormd’ om het ambtelijke uitvoeringswerk ‘werkbaar’
te houden. Met andere woorden, de omvang van de autonome beleidsruimte, waar ambtenaren
bij hun uitvoeringwerkzaamheden gebruik van maken, wordt door Lipsky onterecht vergroot.
Illustratief is hier de studie van Howe die stelt:
“Except in matters of style, all the substantive elements of their [street level bureaucrats,
CFG] work are determined by others, either directly in the form of managerial command
or indirectly through the distribution of resources, departmental policies and procedures,
and ultimately the framework of statutes and legislation that create both welfare clients
and welfare agencies.”
46
Nu we een algemeen beeld hebben van de invloed van uitvoeringsambtenaren op de
doorwerking van het recht, brengen we in de navolgende subhoofdstukken meer theoretische
verdieping aan door typologieën van regeltoepassing te bestuderen. Een typologie differentieert
het begrip ‘uitvoeringsambtenaar’ (waar we tot dusver over gesproken hebben) in verschillende
categorieën.
45
Zie bijvoorbeeld Evans, T. & J. Harris (2004). ‘Street-Level Bureaucracy, Social Work and the
(Exaggerated) Death of Discretion’. British Journal of Social Work, 34 (6), p. 871–895.
46
Howe, D. (1991). ‘Knowledge, power and the shape of social work practice’, in Davies, M., The Sociology
of Social Work. London: Routledge, p. 204.
- 13 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
2.3 Kagan: modes of rule application
De Amerikaanse jurist-politicoloog Kagan raakte betrokken bij de uitvoering van een loon- en
prijsstop (wage-price freeze) die in de Verenigde Staten was ingevoerd om de inflatie te
bestrijden. Kagan heeft van de wijze waarop men bij de uitvoering te werk ging aantekeningen
gemaakt en hiervan verslag gedaan in zijn boek Regulatory justice. Implementing a wagefreeze.47 Het boek is een klassieke poging om tot een typologie van uitvoeringsstijlen te komen.48
Uitvoeringsstijlen kunnen volgens Kagan uitgedrukt worden in een model dat zowel
beschrijvend als normatief is: de ambtenaar zou (moeten) letten op de geldende regels, maar
deze tevens (moeten) herinterpreteren wanneer de toepassing leidt tot consequenties die niet
overeenstemmen met de doeleinden van het desbetreffende programma.
49
Zo bezien worden
regels door ambtenaren dus steeds in het licht van de kennelijk beoogde organisatiedoeleinden
50 51
geïnterpreteerd.
Kagan vat de ambtelijke uitvoeringspraktijk uiteindelijk als volgt samen:
“The question is not, therefore, simply whether regulations result in "compliance" but
whether the regulations, as administered, produce socially desirable outcomes. A
recurrent concern is whether regulatory decisions strike a reasonable balance between
their over "police mission" and their implicit secondary function - maintaining the
economic health and efficiency of the regulated industry or governmental process - and
whether they advance the police mission in a cost-effective manner.”
52
Uit het bovenstaande citaat blijkt dat ambtenaren worden geconfronteerd met een dilemma: als
zij zich toeleggen op een strikte toepassing van regels (police mission), is het denkbaar dat hun
beslissingen tot onbedoelde of zelfs onaanvaardbare resultaten leiden. Echter, wanneer zij zich
louter concentreren of resultaten en beleidsdoelen, kan dit al snel betekenen dat beslissingen
strijdig zijn met de regels. Wat dat betreft bevinden uitvoeringambtenaren zich in een spagaat:
steeds weer moeten zij schipperen tussen enerzijds de doelen die de organisatie aan hen stelt,
en anderzijds de naleving van toepasselijke regels.
Kagan merkt vervolgens op dat ambtenaren verschillend met dit dilemma omgaan. Deze
verschillen brengt hij in zijn modes of rule application –model terug naar vier categorieën (tabel
2.1, volgende pagina).
47
Kagan, R.A. (1978) Regulatory justice. Implementing a wage-freeze. New York: Russel Sage Foundation.
Havinga 2000, p. 148.
Knegt, R. (1986). Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening: participerende observatie bij een sociale
dienst. Groningen: Wolters-Noordhof, p. 27.
50
Ibidem.
51
Knegt wijst er op dat Kagan hier de Amerikaanse rechtscultuur volgt waarbij regels vooral beschouwd
worden als purposive directions. In deze rechtscultuur staat centraal dat regels geïnterpreteerd dienen te
worden in het licht van doeleinden.
52
Kagan, 1989, p. 90.
48
49
- 14 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Nadruk op organisatie-doeleinden
accomodation
Nadruk op
inachtneming
van de regels
Hoog
Laag
Hoog
Laag
Judicial mode
Unauthorized
Legalism
Retreatism
discretion
stringency
Tabel 2.1. Kagan’s modes of rule application.
Het bovenstaande model geeft een ideaaltypische weergave van verschillende uitvoeringsstijlen
van frontlinieambtenaren. Hierbij moet direct opgemerkt worden dat de bovengenoemde
uitvoeringsstijlen de praktijk niet altijd in hun zuivere vorm zullen voorkomen, aangezien een
ambtelijke uitvoeringsstijl niet altijd strikt laat plaatsen in één van de categorieën van het model.
Er zijn ook zogenoemde ‘grijze gebieden’ of ‘overgangsgebieden’.
53
Dit betekent dat er ook in
meer of mindere mate een mix van verschillende stijlen waargenomen kan worden. Dit neemt niet
weg dat de typering een goed kader biedt om uitvoeringsstijlen te bestuderen.
Met judicial mode (rechterlijke uitvoeringsstijl)54 doelt Kagan op ambtenaren die zowel
zorgvuldig letten op de inhoud van regels als op de doeleinden van het beleid. We kunnen stellen
dat dit de ‘nette’ manier is van het uitvoeren van het beleid.
55
Anders is de unauthorized
discretion (ongeoorloofde beleidsvrijheid) waarbij wel een sterke nadruk wordt gelegd op
organisatiedoeleinden, maar de geldende regels niet worden nageleefd. De ambtenaar gaat hier
dus ‘zijn boekje te buiten’. Voor legalism (legalistische stijl) geldt dat de regels wel in acht worden
genomen, echter op een mechanische wijze, waardoor het nagaan of de consequenties van
beslissingen wel in overeenstemming zijn met organisatiedoeleinden, erbij inschiet. Deze stijl
roept het (clichématige) beeld op van de irritatieopwekkende ambtenaar die geen handelingen
kan verrichten ‘omdat dit nu eenmaal de regels zijn’. Deze typologie komt het meest tegemoet
aan de ideaaltypische ambtenaar die Weber voor ogen had bij een goed functionerende
bureaucratie. Tot slot is de stijl van retreatism (ontwijking van regeltoepassing) te onderscheiden,
waarbij zowel de organisatiedoeleinden als regels genegeerd worden. Typerend hier is de
ambtenaar die beslissingen vermijdt of eigen belangen najaagt.
Resumerend
Volgens Kagan worden regels door ambtenaren steeds in meer of mindere mate in het licht van
de beoogde organisatiedoeleinden geïnterpreteerd. De waarde die uitvoeringambtenaren
hechten aan enerzijds de doelen die de organisatie aan hen stelt, en de (formele) naleving van
regels anderzijds, vormen het leidend principe van de manier waarop ambtenaren met regels
53
Voor een deel is dit ook toe te schrijven aan het normatieve karakter van het model.
De vertalingen van de vier typologieën van Kagan ontleen ik aan Havinga (2000).
55
Kagan (1978, p. 91) noemt dit “the preferred pattern of rule application”.
54
- 15 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
omgaan. Uit de 'spanning' die zich tussen deze twee prioriteiten bevindt, stelt Kagan een
typologie van regeltoepassing op. Hij onderscheidt hierbij de judicial mode (rechterlijke
uitvoeringsstijl), de unauthorized discretion (ongeoorloofde beleidsvrijheid), het legalism
(legalistische stijl) en het retreatism (ontwijking van regeltoepassing).
2.4 Kritieken op Kagan
Een kritiek op de typologie van Kagan kan afgeleid worden uit Knegt’s studie Regels en
redelijkheid in de bijstandsverlening. Met behulp van participerende observatie bij de sociale
dienst onderzocht Knegt begin jaren tachtig hoe ambtelijke besluitvorming in haar relatie tot het
systeem van (rechts)regels adequaat kan worden beschreven en geanalyseerd. Hij stelde zich
ten doel om te komen tot een typologie van ambtelijke toepassing van regels.
De studie is geïnspireerd door Kagan’s typologie, maar tegelijkertijd ook een kritiek
hierop. Knegt meent dat hoewel de typologie een “stap vooruit is ten opzichte van studies die
invloed van regels beperken tot hun legitimerende functie […]zijn de modes of rule application te
normatief van aard, te weinig aan de empirie ontleend en te formeel om als een bevredigende
typologie van het ambtelijk handelen te worden aanvaard.”56 Met te normatief bedoelt Knegt dat
Kagan suggereert dat ‘organisatiedoeleinden’ en ‘naleving van de regels’ dé twee variabelen zijn
die ambtelijk handelen bepalen. Knegt verzet zich er tegen dat dit altijd zo hoeft te zijn.
Om tot een bevredigender typologie te komen heeft Knegt aan de hand van zijn
observaties
geprobeerd
vaste
patronen
te
registreren
van
de
wijze
waarop
uitvoeringsambtenaren hun beslissingen nemen en motiveren en wat daarbij hun opvattingen zijn
over de sociale dienst in het algemeen en de geldende regels in het bijzonder. Zo komt hij tot
'stijlen van regeltoepassing' die aan de hand van 'typische' gedragingen en opvattingen kunnen
worden onderscheiden.
57
Knegt vertrekt bij het opstellen van zijn typologie dus uit de empirie. Hij
observeert eerst uitvoerig de ambtelijke werkvloer en beoordeelt daarna welke typologie het
meest passend is bij deze observaties. Uiteindelijk resulteert dit in een alternatief model dat
bestaat uit drie stijlen van regeltoepassing: een ambtelijke stijl, een politieke stijl en een
pragmatische stijl. Ambtelijke uitvoeringsambtenaren zien zichzelf werken in een heldere
hiërarchische organisatie met regels (en jurisprudentie) met een duidelijk en gezaghebbend
karakter. De ambtelijke uitvoerder zal proberen deze regels strak te blijven volgen. De politieke
uitvoerder daarentegen, schroomt niet om af te wijken van de heersende interpretatie van regels.
Hij volgt eerder zijn eigen, normatieve (subjectieve) opvatting over regels, rechtvaardigheid en
rechtszekerheid. De pragmatische uitvoeringsambtenaar probeert steeds een ‘werkbare’
oplossing te vinden, waarbij hij tegenstrijdig elementen van een eventuele beslissing probeert te
verzoenen.
56
57
Knegt 1986, p.31.
Ibidem, p. 162.
- 16 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Knegt meent er in geslaagd te zijn een minder normatieve en minder ‘formele’ typologie neer te
zetten in vergelijking met de eerdere poging van Kagan. Hij stelt dat ambtelijk handelen nu op
basis van manifest (beslissend en argumenterend) gedrag te classificeren is en een sterke basis
in de empirie heeft.
58
De stijlen van regeltoepassing zijn volgens Knegt dan ook een stap vooruit
in de pogingen om te komen tot een bevredigende typologie van regeltoepassing.
Benaderen we Knegt echter wat kritischer, dan kunnen we ons afvragen of zijn typologie een
wezenlijk stap vooruit is. Knegt’s ambtelijke stijl vertoont bijvoorbeeld veel gelijkenis met legalism
van Kagan. Hetzelfde geldt voor de pragmatische stijl in relatie tot de judicial mode. Bij Knegt’s
pragmatische stijl probeert de uitvoeringsambtenaar steeds een ‘werkbare’ oplossing te vinden,
waarbij hij tegenstrijdig elementen van beslissingen probeert te verzoenen. We kunnen
redeneren dat dit eigenlijk precies is wat Kagan bedoelt met judicial mode: een optimaal midden
tussen regelgeleid beslissen en beslissen op basis van organisatiedoeleinden (Kagan’s preferred
pattern of rule application).
59
Ook kan gesteld worden dat het juist de kracht van Kagan’s typologie is om in relatieve
eenvoud (het in meer of mindere mate interpreteren van regels in het licht van de beoogde
organisatiedoeleinden) een typologie op te stellen voor de gehele ambtelijke uitvoering. Het
opstellen van nieuwe typen vanuit de empirie, zoals Knegt suggereert, doet aardig aan, maar
doorgeredeneerd zou dit betekenen dat we iedere vorm van ambtelijke uitvoering in alle
organisaties afzonderlijk moeten bestuderen om tot een bevredigende typologie te komen. Zo is
het voor dit empirisch onderzoek goed denkbaar dat de stijlen waar Knegt over spreekt (politiek,
ambtelijk en pragmatisch) niet of nauwelijks terugkomen, maar dat er andere ‘empirische stijlen’
naar voren komen.
Tegelijkertijd is de bovenstaande kritiek ook een kracht van het werk van Knegt. Wat een
belangrijke les uit Knegt’s werk is, is dat hij in ieder geval de vrijheid geeft om op basis van
empirische bevindingen met nieuwe typen (stijlen van regeltoepassing) te komen. Hiermee wordt
voorkomen dat bevindingen die zich niet langs Kagan’s lijnen van regeloriëntatie en oriëntatie op
beleidsdoeleinden laten plaatsen, buiten beschouwing worden gelaten. De waarde zijn studie –
en van andere studies die alternatieve, vanuit de empirie opgestelde typologieën voorstellen – is
er dus met name in gelegen dat een ‘theoretische zijstap’ een nieuw licht laat schijnen op
bestaande typologieën. Dit zorgt er voor dat onderzoekers meer blanco hun empirische
observaties kunnen uitvoeren en hun bevindingen kunnen plaatsen.
58
Ibidem, p.166.
Het valt buiten de strekking van deze scriptie om Knegt’s stijlen van regeltoepassing bij de sociale dienst
die hij bestudeerde uitgebreid uit een te zetten. Opgemerkt dient we te worden dat in zijn beschrijvingen
regelmatig redeneren in termen van organisatiedoeleinden en formele naleving van regels.
59
- 17 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
2.5 Synthese
In alle theorieën zijn we in relatie tot regeltoepassing steeds het belang van de ‘echte werkvloer’
en (strategische) gedragingen van professionals tegengekomen. Ook het spanningsveld tussen
targets (of organisatiedoeleinden) en beperkte middelen is een steeds terugkerend thema.
We zijn begonnen met een uiteenzetting van de street-level bureaucracy theorie van Lipsky.
Street-level bureaucrats zijn uitvoerders van overheidsbeleid die veel directe contacten hebben
met burgers. Deze uitvoerders worden in hun werk geconfronteerd met tegenstrijdige eisen: ze
moeten de (soms overvloedige of tegenstrijdige) regels van hun organisatie uitvoeren, voldoen
aan de maatschappelijke wens om (moeilijk meetbare) resultaten te boeken, schaarse middelen
verdelen en een onvrijwillige clientèle diensten verlenen. Om met deze moeilijkheden en
tegenstrijdigheden om te kunnen gaan, zien uitvoeringsambtenaren zich genoodzaakt om eigen
aanpassingsstrategieën te ontwikkelen, met name om hun werk werkbaar te houden. Doordat zij
bij de uitvoering van hun werk veel beslissingsvrijheid hebben, kunnen zij een eigen
uitvoeringsbeleid
ontwikkelen.
Zo
bezien
zijn
uitvoeringsambtenaren
niet
alleen
beleidsuitvoerders maar ook beleidsmakers. Critici van Lipsky menen dat hij de autonome ruimte
die uitvoeringsambtenaren toekomt overschat.
Voorts behandelden we de sociale werking van het recht benadering van Griffiths. Hij
leerde ons dat de werking van recht afhankelijk is van de mobilisering van rechtsregels op de
maatschappelijke werkvloer. Op het moment dat een wet de wetgever verlaat, wordt deze
blootgesteld wordt een proces van selectie, interpretatie, transformatie door de personen die met
de wet daadwerkelijk ‘aan de slag’ moeten. Zo stelt hij bijvoorbeeld dat het geenszins van tevoren
vaststaat dat ambtenaren aan nationale wet- en regelgeving voorrang zullen geven boven lokale
regels en gedragsnormen. Professionele normen, intercollegiale normen of de constitutionele
normen van de professie winnen het soms van de regels die van buitenaf worden opgelegd.
Deze autonome gedragsregulering krijgt vorm binnen een SASV.
60
Kagan kwam met een eerste aanzet om te komen tot een typologie van regeltoepassing.
Volgens Kagan worden regels door uitvoerders steeds in meer of mindere mate in het licht van
de beoogde organisatiedoeleinden geïnterpreteerd. De waarde die uitvoeringambtenaren
hechten aan enerzijds deze organisatiedoeleinden, en de (formele) naleving van regels
anderzijds, bepalen de manier waarop ambtenaren met regels omgaan. Een kritiek op Kagan kan
zijn dat hij een te scherpe focus heeft op de wisselwerking tussen regeloriëntatie en
beleidsdoeleinden oriëntatie. Door meer vanuit empirische observaties te vertrekken blijft er
ruimte voor nieuwe typen.
Nu we de relevante theoretische inzichten op een rij hebben, kunnen we gaan kijken in hoeverre
deze inzichten stroken met observaties in het veld. We kunnen nu toewerken naar een antwoord
60
Griffiths 2005, o.c. Doornbos 2006, p. 18.
- 18 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
op
onze
probleemstelling
wat
is
de
invloed
van
uitvoeringsambtenaren
op
grondrechtbescherming en de naleving van geldende normen bij gemeentelijke huisbezoeken in
het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand. Echter, voordat we de theorie aan de
praktijk toetsen (hoofdstuk 5) wordt in het navolgende hoofdstuk (3) het geldend recht, de normen
én de ontwikkeling van de jurisprudentie inzake gemeentelijke huisboeken behandeld. Pas als
we dit scherp hebben kunnen we onze empirische observaties echt goed plaatsen.
- 19 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
3. Juridische verkenning
In dit hoofdstuk schetsen we het juridische kader waarbinnen de handhavers Wwb (behoren te)
werken. We beginnen met het schetsen van het wettelijk en verdragsrechtelijk kader. Vervolgens
wordt dit kader verder ingekleurd door de jurisprudentie in kaart te brengen. Slechts die
jurisprudentie wordt behandeld waarvan de handhavers kennis genomen zouden moeten
hebben. Tot slot kijken we naar twee ombudsmanrapporten. Door naar deze rapportages te
kijken krijgen we een eerste indruk van hoe het er in de praktijk (volgens de ombudsman) aan toe
gaat. De ombudsmanrapporten zijn dan ook de brug naar onze eigen analyse van de praktijk van
huisbezoeken.
3.1 Verdragsrechtelijk en wettelijk kader
Gemeenten willen graag zicht hebben op de juistheid van door cliënten verstrekte gegevens over
hun woonsituatie. Ze zijn daarbij vooral in geïnteresseerd of er sprake is van een
‘gemeenschappelijke huishouding’. Dit is van belang, zoals al in de inleiding werd opgemerkt,
omdat de hoogte van een bijstanduitkering gekoppeld is aan de leef- en woonsituatie.
Huisbezoeken liggen daarom voor de hand. Deze worden veelal onaangekondigd verricht. Dit
omdat het weinig zin heeft om aangekondigd op huisbezoek te gaan, want dan kunnen de
bewoners de schijn ophouden over de door hen verstrekte gegevens rond hun woonsituatie. Het
wordt voor de handhavers immers erg moeilijk controleren als bewoners vóóraf zaken kunnen
maskeren
(één
in
plaats
van
twee
tandenborstels,
één
merk
sigaretten,
geen
damesonderbroeken etc.).
Met de onderstaande bespreking van verdrags- en wetsartikelen wordt het juridische
spanningsveld geschetst waarin handhavers hun onaangekondigde huisbezoeken verrichten.
Een spanningsveld, omdat de cliënt vanuit het EVRM bescherming toekomt tegen inbreuken van
de overheid op de persoonlijke levenssfeer, terwijl tegelijkertijd aan het college van burgemeester
en wethouders bevoegdheden zijn toegekend om huisbezoeken af te leggen. Omdat het
complexe materie betreft is ter illustratie in appendix A een casusbeschrijving opgenomen waarin
een groot deel van deze juridische verkenning naar voren komt.
Artikel 8 EVRM
61
Art. 8 lid 1 van het EVRM erkent voor een ieder het recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn
gezinsleven, zijn huis, en zijn briefwisseling. Hiermee somt het artikel een aantal rechten op die
61
De volledige tekst van art. 8 EVRM luidt:
-1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn
correspondentie.
-2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover
bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale
veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
- 20 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
raken aan de individualiteit van de burger, en waarvan de bescherming een ontplooiing van zijn
persoonlijkheid en zijn welzijn moet garanderen.
62
In het tweede lid worden een aantal uitzonderingen op de rechten van lid 1 vermeld. Een
drietal toetsen zijn in het tweede lid opgenomen:
•
De legaliteitstoets;
•
de noodzakelijkheidstoets;
•
de legititmiteitstoets.
Geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van het bepaalde in lid 1,
dan voor zover bij de wet is voorzien (legaliteitstoets) en in een democratische samenleving
noodzakelijk is (noodzakelijkheidtoets). Het belang van een gerechtvaardigde inbreuk kan
gelegen zijn in de nationale vrijheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het
land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de
gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen
(een legitiem doel nastreven; de legitimiteittoets).
Deze structuur brengt met zich mee dat niet elke inbreuk ipso facto ongrondwettelijk is.
Immers, wanneer een inbreuk wordt vastgesteld dan dient deze getoetst te worden aan de
voorwaarden van het tweede lid (de bovengenoemde beperkingsgronden). Een positieve toetsing
aan de beperkingsgronden maakt dat inmenging in overeenstemming is met het EVRM.
Artikel 12 Grondwet
63
In het eerste lid van artikel 12 van Grondwet wordt bepaald dat het binnentreden van een woning
zonder toestemming van de bewoner alleen geoorloofd is in gevallen bij of krachtens de wet
bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.64 Uit de formulering ‘bij of
krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen’ kan
worden afgeleid dat delegatie hier is toegestaan. Dit geldt niet voor het voor het tweede lid waarin
wordt geregeld dat voor het binnentreden van de woning voorafgaande legitimatie en mededeling
van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
Algemene wet op het binnentreden, vormvoorschriften
De Algemene wet op het binnentreden (Awbi) vult de uitgangspunten van artikel 12 van de
Grondwet nader in. Er zijn enkele vormvoorschriften: voorafgaande legitimatie, mededeling van
het doel van het binnentreden en verstrekking aan de bewoner van een schriftelijk verslag.
62
Lanotte, J. vande & Haeck, Y. (2007). Handboek EVRM: Deel 2, artikelsgewijs commentaar. Antwerpen:
Intersentia, p. 711.
63
De tekst van art. 10 Grondwet, voor zover relevant, luidt:
-1. Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen
bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.
-2. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van
het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
64
Hiermee is art. 12 Grondwet een verbijzondering van artikel 10 Grondwet waarin de eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer grondrechtelijk wordt beschermd.
- 21 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
65
Behoorlijkheidsnormen in de Algemene wet bestuursrecht
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn verschillende algemene (behoorlijkheids)normen
opgenomen die bestuursorganen bij de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en bij
niet op rechtsgevolg gericht gedrag in acht moeten nemen. In hoofdstuk 2 Awb worden de
normen voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen benoemd. In hoofdstuk 3 en 4 Awb
zijn respectievelijk de algemene en bijzondere bepalingen over besluiten opgenomen. In
hoofdstuk 6 en 7 Awb zijn de algemene regels opgenomen voor een behoorlijke uitoefening van
de bestuurlijke bevoegdheid van beslissen op bezwaar- en beroepschriften.
66
Relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
De overheid moet haar burgers – zeker nu er grondrechten in geding – dus op een behoorlijke
manier toetreden. Voor het behoorlijk uitvoeren van de huisbezoeken van de huisbezoeken zelf
en het nemen van besluiten na afloop van een huisbezoek zijn verschillende bepalingen uit de
Awb van belang.
Zo zal een aan een besluit een duidelijke motivering (3:46 Awb) ten grondslag moeten
liggen.
Dit
artikel
is
een
codificering
van
het
uit
vroegere
rechtspraak
bekende
motiveringsbeginsel. Dit werd meestal omschreven als het algemene beginsel van behoorlijk
bestuur dat de motivering de beschikking of het besluit moet kunnen dragen.
67
Voor handhavers
betekent dit dat zij voldoende ‘ingrediënten’ voor een motivering moeten aanleveren die voor een
deugdelijke motivering noodzakelijk zijn. Ook zal legaliteitsbeginsel in acht genomen moeten
worden. Dit beginsel veronderstelt dat de overheid alleen maar mag ingrijpen in het leven van de
burger als zij daartoe bevoegdheid kan ontlenen aan de daaraan voorafgaand vastgestelde wet.
Daarnaast geldt het verbod van misbruik van bevoegdheid (détournement de pouvoir, 3:3 Awb)
gaat ervan uit dat de overheid haar bevoegdheden heeft gekregen om bepaalde doelen te
realiseren (doelbinding). De overheid mag haar bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel
dan waarvoor zij is veleend.
In subhoofdstuk 3.3 wordt aan de hand van ombudsmanrapportages dieper ingegaan op
welke behoorlijkheidsnormen en de bepalingen uit de Awb die bij huisbezoeken onder druk
komen te staan.
Tot zover hebben we de verdrags- wetsartikelen besproken die de burger beschermen tegen de
overheid. De navolgende artikelen – de artikelen 17, 53a en 54 Wwb – zijn het ‘juridisch
instrumentarium’ op grond waarvan het college huisbezoeken kan verrichten bij bijstandscliënten.
65
Het valt buiten de strekking van deze scriptie om deze normen uitvoerig te behandelen, derhalve wordt
slechts gewezen op het staan van de normen.
66
Damen, L.J.A. et al. (2005). Bestuursrecht: Deel 1. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 331-332.
67
Buuren, P.J.J. van & T.C. Borman (2007). Algemene wet bestuursrecht, tekst en commentaar. Deventer:
Kluwer, p. 105.
- 22 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Artikel 17 Wwb, inlichtingenplicht
68
Uitgangspunt van art. 17 Wwb is dat van de belanghebbende die een beroep doet op een
specifieke overheidsvoorziening, verlangd kan worden dat hij voldoende gegevens en inlichtingen
verstrekt die het de uitvoerder van die voorziening mogelijk maakt te beoordelen of het beroep op
die voorziening terecht wordt gedaan.
69
In de regel zullen burgemeester en wethouders bij
aanvraag verzoeken om concrete informatie en bewijsstukken. Dit neemt echter niet weg dat
belanghebbende ook onverwijld uit eigen beweging inlichtingen dient te verstrekken, wanneer het
hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat de (gewijzigde) feiten en omstandigheden van invloed
kunnen zijn op het recht op bijstand.
70
Om de rechtmatigheidbeoordeling goed mogelijk te maken
is in het tweede lid een algemene medewerkingverplichting geïntroduceerd. Het is aan
burgemeester en wethouders om deze algemene verplichting te vertalen in individuele situaties
en in één of meer concrete verplichting.
71
Het huisbezoek is hiervan een voorbeeld. De
bevoegdheid om huisbezoeken af te leggen is burgemeester en wethouders verder toegekend op
grond van artikel 53a, tweede lid Wwb. Dit artikel regelt dat burgemeester en wethouders een
onderzoek kunnen instellen naar de juistheid en volledigheid van de versterkte en niet verstrekte
gegevens, die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel voortzetting van de bijstand.
Het niet verlenen van verlangde medewerking kan voor burgemeester en wethouders
aanleiding vormen de verlening van de bijstand op te schorten. De bevoegdheid daartoe is
neergelegd in art. 54 Wwb.
Artikel 54 Wwb, onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking
72
Op grond van art. 54 Wwb
of intrekken, indien
kan het college dus een besluit tot toekenning van bijstand herzien
het door een cliënt niet of niet behoorlijk nakomen van de
68
De tekst van art. 17 Wwb, voor zover relevant, luidt:
-1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van
alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn
op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en
omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als
authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen
administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
-2. De belanghebbende is verplicht aan het college desgevraagd de medewerking te verlenen die
redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.
69
Toet, M.J. & N.J. van de Vrie (2007). Wet werk en bijstand. Deventer: Kluwer, p. 47.
70
Ibidem.
71
Ibidem.
72
De tekst van art. 54, voor zover relevant, luidt:
-1. Indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de
gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel
indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent, kan het college het recht op
bijstand voor de duur van ten hoogste acht weken opschorten:
a. vanaf de eerste dag van de periode waarop het verzuim betrekking heeft; of
b. vanaf de dag van het verzuim indien niet kan worden bepaald op welke periode dit verzuim betrekking
heeft.
-3. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde ter zake van herziening of intrekking van een besluit tot
toekenning van bijstand en ter zake van weigering van bijstand, kan het college een dergelijk besluit herzien
of intrekken:
- 23 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
inlichtingenverplichting, zoals bedoeld in art. 17, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te
hoog bedrag verlenen van bijstand. Uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur volgt dat
dit alleen kan als de cliënt redelijkerwijs kon begrijpen dat hij te veel of ten onrechte bijstand
ontving. Terugvordering kan vervolgens op grond van art. 58 Wwb.
Uit de formulering van het artikel valt af te leiden dat dit geen verplichting van
burgemeester en wethouders is, maar een bevoegdheid. Hiermee krijgt het college de ruimte om
zijn beslissingen af te stemmen op lokaal beleid en specifieke individuele omstandigheden.
73
Spanningsveld
De grondrechtsbescherming die de burger toekomt enerzijds en de gemeentelijke bevoegdheid
tot het afleggen van huisbezoeken op grond van de Wwb anderzijds, zorgen voor een juridisch
spanningsveld. In het volgende subhoofdstuk wordt uiteengezet hoe de bestuursrechter oordeelt
over waar de grenzen liggen.
3.2 Rechterlijke toetsing en overzicht van recente jurisprudentie
Het beschreven spanningsveld is nog wat abstract. In dit subhoofdstuk bespreken we aan de
hand van de jurisprudentie hoe de toetsing van een gerechtvaardige inbreuk op het huisrecht
verloopt. Hierdoor wordt ook het spanningsveld verduidelijkt.
Informed consent
De bestuursrechter heeft bepaald dat wanneer aan de eis van de informed consent is voldaan
een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen is. Informed consent is de vrijwillig
verkregen toestemming van een cliënt om een huisbezoek toe te laten. Belangrijk hierbij is dat de
persoon goed voorgelicht is, deelname op basis van vrijwilligheid geschiedt en (eventuele)
consequenties voor het recht op uitkering worden benoemd. De CRvB overweegt hieromtrent het
volgende:
“De Raad stelt voorop dat uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens over de op de woning betrekking hebbende persoonlijke levenssfeer (het
huisrecht) valt af te leiden dat eerst van een inbreuk op het huisrecht sprake is wanneer
wordt binnengetreden tegen de wil van degene die zich op dat recht beroept. Van een
inbreuk op het huisrecht is, […], derhalve geen sprake wanneer de rechthebbende
toestemming voor het binnentreden heeft gegeven. De toestemming moet op basis van
vrijwilligheid zijn verleend, waarbij heeft te gelden dat er sprake moet zijn van een
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de
artikelen 28, tweede lid, en 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen,
heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand;
b. indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
73
Toet & Van de Vrie 2007, p. 85.
- 24 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
"informed consent". Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende gebaseerd
moet zijn op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek. Voor
een geval waar voorafgaand aan het huisbezoek geen aanleiding bestond om
redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de door betrokkene voor
het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, moet hem duidelijk zijn
gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven
voor de verlening van de bijstand […]”
74
Als de cliënt zijn toestemming dus verleent aan de handhaver om binnen te treden, terwijl het
doel van het huisbezoek is vermeld, zijn toestemming is gevraagd én hij er op gewezen is dat
weigering geen directe gevolgen heeft voor het recht op bijstand, kan het huisbezoek doorgang
75
vinden zonder dat er een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt.
Uit de
bevindingen van de rapportage van de handhaver moet dan blijken of er aan het huisbezoek
gevolgen voor de uitkering zijn te verbinden.
De bewijslast met betrekking tot informed consent ligt bij het bestuursorgaan. Het is dus aan
burgemeester en wethouders om aan te tonen dat bij het binnentreden aan de eis van informed
consent is voldaan. Dit kan door worden aangetoond door een verslag van het huisbezoek te
overleggen, waaruit moet blijken dat de handhavers zich hebben gelegitimeerd, het doel van het
huisbezoek hebben vermeld en toestemming hebben gevraagd, terwijl zij er op wijzen dat
weigering geen directe gevolgen heeft voor het recht op bijstand.
verslagen correct en voldoende helder zijn opgesteld.
76
De rechter toetst of de
77
Wanneer niet wordt voldaan aan informed consent
Van de eis van informed consent kan alleen worden afgeweken wanneer er een duidelijke
aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens die een persoon heeft
verstrekt. De handhaver is dan ook niet verplicht te melden dat het weigeren van toestemming tot
medewerking aan het huisbezoek zonder gevolgen voor de uitkering zal blijven:
“Bestaat daarentegen voorafgaande aan het huisbezoek wél aanleiding redelijkerwijs te
twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de voor het vaststellen van het recht op
bijstand verstrekte gegevens en wordt om die reden tot het afleggen van een huisbezoek
besloten, dan is het bestuursorgaan bij het vragen om medewerking aan dat huisbezoek
niet gehouden betrokkene mee te delen dat het weigeren van de toestemming tot
74
LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep, 06/5950 WWB.
Het huisbezoek moet uiteraard nog wel fatsoenlijk worden afgelegd.
76
Loof-Donker, A.M.F. (2007). Huisbezoeken in het sociale zekerheidsrecht. NJCM-Bulletin, 32 (6), p. 823.
77
LJN: BC2392, Centrale Raad van Beroep, 06/4838 WWB.
75
- 25 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
binnentreden zonder (directe) gevolgen voor de uitkering zal blijven [cursieven CFG].”
78
79
Als niet voldaan wordt aan de eis van informed consent is er in beginsel wel sprake van een
inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, maar deze kan gerechtvaardigd worden door de
uitzonderingsgronden van het tweede lid van artikel 8 EVRM. Hierbij wordt ook de ‘redelijke
verdenking’ getoetst. De navolgende paragrafen gaan achtereenvolgens in op de legaliteitstoets,
legitimiteitstoets en noodzakelijkheidstoets (de uitzonderingsgronden).
Rechtvaardigingsgrond 8 EVRM, tweede lid, de legaliteitstoets
Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM is de overheid bevoegd om inbreuk te maken
op het huisrecht, voor zover dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is.
Op 11 april 2007 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in vier op de toepassing
van de Wet werk en bijstand betrekking hebbende zaken uitspraak gedaan over de
aanvaardbaarheid van onaangekondigde huisbezoeken.
80
Zij is in de uitspraken onder andere
ingegaan op er voldoende wettelijke grondslag is voor een inbreuk (legaliteitstoets). Zij bepaalde
het volgende:
“De Raad is van oordeel dat dit samenstel van bepalingen [de artikelen 17 eerste en
tweede lid Wwb en art. 53a tweede lid Wwb, CFG], bezien in samenhang met artikel 1
van de Algemene wet op het binnentreden en met de onder vigeur van de artikelen 65,
derde lid, en 66, tweede lid, van de Algemene bijstandswet (Abw) ontwikkelde
jurisprudentie, is aan te merken als een toereikende wettelijke grondslag in de zin van
artikel 8, tweede lid, van het EVRM. De genoemde bepalingen bieden het met de
uitvoering van de WWB belaste bestuursorgaan voldoende grondslag voor het
huisbezoek als middel ter uitoefening van zijn bevoegdheid tot controle en verificatie van
door belanghebbende verstrekte of anderszins bekend geworden gegevens.”
81
Rechtvaardigingsgrond 8 EVRM, tweede lid, de legitimiteitstoets
We zagen al dat de bepalingen uit de Wwb voldoende wettelijke grondslag vormen om een
inbreuk op het huisrecht te rechtvaardigen (legaliteitstoets). De vraag is ook of de inbreuk een
legitiem doel nastreven en daarmee de legitimiteitstoets doorstaat. Hieromtrent overweegt de
Raad het volgende:
78
LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep, 06/5950 WWB.
Een burger kan een huisbezoek dus wel in alle gevallen weigeren. De vraag is echter of dit verstandig is
aangezien een weigering bij voldoende redelijke verdenking gevolgen zal hebben voor de uitkering. Dit roept
de vraag op in hoeverre er voor de burger nu echt iets te kiezen/weigeren valt.
80
LJN: BA2436, Centrale Raad van Beroep, 06/4398 WWB; LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep,
06/5950 WWB; LJN: BA2447, Centrale Raad van Beroep, 06/2012 WWB; LJN: BA2445, Centrale Raad van
Beroep, 05/4353 WWB.
81
LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep, 06/5950 WWB.
79
- 26 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“De Raad is voorts van oordeel dat het met het afleggen van het huisbezoek
nagestreefde doel (het beoordelen van de rechtmatigheid van de te verlenen of
verleende bijstand) is aan te merken als het behartigen van het belang van het
economisch welzijn van Nederland, nu daaronder mede begrepen moet worden geacht
het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen [cursieven
82
CFG].”
De Raad vindt het dus legitiem om inbreuk te maken op het huisrecht als daarmee wordt
voorkomen dat personen misbruik maken van de solidariteit van anderen, waardoor het
economische welzijn van een land als geheel onder druk komt te staan.
Rechtvaardigingsgrond 8 EVRM, tweede lid, de noodzakelijkheidstoets
Het tweede lid van 8 EVRM vereist tot slot dat er moet worden voldaan aan de
noodzakelijkheidstoets; het huisbezoek moet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit. In het bijzonder stelt de Raad eisen met betrekking tot subsidiariteit. Dit betekent
dat er aan burgemeester en wethouders geen andere passende, minder ingrijpende middelen ter
beschikking staan om de uitkering op rechtmatigheid te controleren. De Raad is van oordeel dat
aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan zodra er gesproken kan worden van worden van een
redelijk fraudevermoeden.
Omdat rechters bij het noodzakelijkheidsvereiste en het daarmee verbonden redelijk
fraudevermoeden in de regel uitvoeriger stilstaan én omdat dit ook regelmatig onderwerp van
geschil is, gaan we hier in de volgende paragrafen nader op in.
Redelijk fraudevermoeden
Belangrijk is dat zodra er een redelijke grond voor een huisbezoek bestaat, een weigering om
mee te werken in de regel gevolgen zal hebben voor de uitkering. De Raad overweegt
hieromtrent het volgende:
“Volgens vaste rechtspraak van de Raad kunnen aan het niet meewerken aan een
huisbezoek eerst gevolgen worden verbonden (in de vorm van het weigeren, beëindigen
of intrekken van de bijstand) indien voor dat huisbezoek in het individuele geval een
redelijke grond bestaat. Van een redelijke grond is sprake indien in het concrete geval
van de belanghebbende bij het betreffende bestuursorgaan objectieve feiten en
omstandigheden bekend zijn op grond waarvan redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan
82
LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep, 06/5950 WWB.
- 27 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
de juistheid en/of volledigheid van de door belanghebbende over zijn woon- en
83
leefsituatie verstrekte inlichtingen [cursieven CFG].”
Logischerwijs
kan
over
de
term
‘redelijk
grond’,
ondanks
de
specificering
in
de
standaardformulering, gediscussieerd worden. Bestuursrechters hebben zich hier dan ook in
verschillende uitspraken over uitgelaten. De CRvB oordeelde onder andere dat op grond van een
eerder geconstateerde inlichtingenverzuim een redelijk fraudevermoeden kan gelden.
84
Een
anonieme tip over de woon- en leefsituatie van een bijstandsaanvrager of -ontvanger vormt als
zodanig geen redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek.
85
Het tegenwerken van het
overleggen van de benodigde documentatie of het weigeren te antwoorden op vragen van de
sociale recherche omtrent de woon- en leefsituatie kan een redelijke grond zijn.
86
Het zelfde geldt
voor het geven van onjuiste gegevens, verzwijgingen, en uiteenlopende informatie.
87
De Raad
kent betekenis toe aan het uit het onderzoek gebleken water- en elektriciteitsverbruik op het
woonadres van belanghebbenden. Wanneer op basis van ingewonnen inlichtingen omtrent het
energie- en waterverbruik twijfel ontstaat over de woonsituatie bestaat een redelijke grond een
huisbezoek af te leggen.
88
Verschillende gemeenten hebben op basis van ervaring verschillende groepen
gedefinieerd, waarbij naar het oordeel van de uitvoeringsdiensten een verhoogd risico op fraude
is (de zogenaamde ‘risicoprofielen’, meer hier over in hoofdstuk 5.1). De gemeente geeft hiermee
invulling aan de ruimte die haar toekomt voor een vorm van efficiencyafweging bij haar controle
en opsporingsbeleid. De Raad is hieromtrent van mening dat het hanteren van risicoprofielen
medewerkers kan helpen bij hun fraudealertheid, maar risicoprofielen alleen niet voldoende zijn
om een huisbezoek te rechtvaardigen.
89
In het bovenstaande zijn verschillende ‘redelijke gronden’ besproken. Meestal zal de redelijke
grond echter gelegen zijn in een combinatie van verschillende twijfelfactoren over de juistheid en
volledigheid door belanghebbende verstrekte inlichtingen. De onderstaande overweging in
hiervan een voorbeeld:
“[…] de Raad onder meer in aanmerking dat […] een viertal vergeefse pogingen zijn
gedaan appellante op het door haar opgegeven woonadres […], dat de woning aan de
voorzijde was geblindeerd, dat […] ‘s ochtends de auto van de vriend voor de woning van
83
LJN: BC6353, Centrale Raad van Beroep, 06/4826 WWB.
LJN: BA4786, Centrale Raad van Beroep, 06/3604 WWB.
LJN: BB5534, Centrale Raad van Beroep, 06/4286 WWB; LJN: BD1869, Rechtbank Amsterdam, AWB
06/6136 WWB.
86
LJN: BD0154, Centrale Raad van Beroep , 08/1386 WWB.
87
LJN: BA4786, Centrale Raad van Beroep, 06/3604 WWB; LJN: BA2445, Centrale Raad van Beroep,
05/4353 WWB.
88
LJN: BA3633, Centrale Raad van Beroep, 06/1819 WWB.
89
LJN: BA2436, Centrale Raad van Beroep, 06/4398 WWB.
84
85
- 28 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
appellante stond geparkeerd en dat een buurtbewoner verklaringen heeft afgelegd over
de aanwezigheid van de vriend van appellant in de woning en de afwezigheid van de
dochter van appellante. Gelet hierop en de bevindingen tijdens het gesprek […] in het
stadhuis, waarin zij met een en ander is geconfronteerd, bestond er voor het College een
redelijke grond om in aansluiting op dat gesprek een huisbezoek af te leggen.”
90
Onrechtmatig verkregen bewijs
In het geval er een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer niet gerechtvaardigd kan worden, is
aan eventueel aan het licht gekomen bewijsmateriaal onrechtmatig en daarom ook niet bruikbaar
bij het nemen van besluiten. Uitkeringen kunnen dus niet beëindigd of gekort worden op basis
van dit bewijsmateriaal.
91
3.3 De ombudsmanrapporten
We kwamen al verschillende behoorlijkheidsnormen tegen. De ombudsman beschermt de burger
tegen onbehoorlijk overheidsoptreden en waakt hiermee over de naleving van deze
behoorlijkheidsnormen.
Door onderzoeken te starten, kennis te delen met overheidsinstanties en oneerlijkheid
aan te kaarten geeft de ombudsman invulling aan zijn taak om over de naleving van
behoorlijkheidsnormen door overheidsinstanties te waken. In juli 2006 en november 2007
verschenen rapportages van respectievelijk de Amsterdamse en Rotterdamse ombudsman,
waarin de praktijk van huisbezoeken kritisch zijn onderzocht. De rapporten worden in de
navolgende bespreking kort behandeld. We zullen zien dat de ombudsmannen voornamelijk het
belang van bestuursrechtelijke bepalingen benadrukken.
Rapport ombudsman Amsterdam, juli 2006
In de onderzoeksrapportage doet de gemeentelijke ombudsman verslag van zijn onderzoek bij de
Dienst Werk en Inkomen (DWI) in Amsterdam. Hij onderzocht of bijstandsaanvragers tijdig en
voldoende informatie over het huisbezoek krijgen (informatieverstrekking), of DWI zich houdt aan
de vereisten voor het binnentreden en het onderzoek in de woning (werkwijze) en ten slotte of de
rapportage over het huisbezoek de daarop volgende beslissing over toekenning of afwijzing van
de bijstandsaanvraag voldoende kan dragen (besluitvorming).
92
Over alle drie ‘gedragingen’ van het huisbezoek oordeelt de ombudsman dat deze ‘niet
behoorlijk’ plaatsvinden:
•
Informatieverstrekking vindt vrijwel uitsluitend plaats door middel van de brochure
‘Huisbezoek bij aanvraag’. Uit het onderzoek blijkt niet dat er op enig moment
90
LJN: BC7732, Centrale Raad van Beroep , 07/1464 WWB.
Hiermee vaart de CRvB het kompas van de Hoge Raad over onrechtmatig verkregen bewijs in fiscale
procedures (Loof-Donker 2007, p. 820).
92
Ombudsman van Amsterdam (2006). Onverwacht huisbezoek. Gemeente Amsterdam Dienst Werk en
Inkomen, p. 1.
91
- 29 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
voorafgaand aan het huisbezoek mondeling of schriftelijk informatie over het ‘waarom en
hoe’ van het huisbezoek wordt gegeven, bijvoorbeeld bij het intakegesprek. De inhoud
van de brochure komt daarbij soms niet ook overeen met de interne werkinstructies.
•
93
De onderzochte werkwijze voldoet niet aan de vereisten van huisrecht en privacy (8
EVRM). De ombudsman observeert dat de rapportages niet door de cliënt worden
ondertekend of aan hem ter lezing worden gegeven. Daarom is achteraf niet te
achterhalen of er overeenstemming tussen DWI en de cliënt bestaat over wat zich tijdens
het huisbezoek heeft afgespeeld. Daarbij staat vaak niet vast of de cliënt om
medewerking wordt gevraagd voor het (verder) onderzoeken van de woning. De
ombudsman vraagt zich af hoe kan blijken op welke grond het noodzakelijk is om na
binnentreden verder onderzoek in de woning te verrichten. De ombudsman mist een
94
'stappenplan' met instructies over wanneer verder kijken wel of niet nodig is.
•
De besluitvorming schiet te kort in motivatie (de artikelen 3:46-3:48 Awb) en
belanghebbenden worden slechts sporadisch gehoord (4:7 Awb). Hoewel DWI zich op
het standpunt stelt dat horen niet wettelijk verplicht is (op grond van de Awb kan het
bestuursorgaan het horen achterwege laten), is de ombudsman van mening dat gezien
de gevolgen voor de aanvrager én de mogelijkheid die de wet daartoe biedt, verwacht
mag worden dat de cliënt de gelegenheid krijgt zijn standpunt op toereikende wijze uiteen
te zetten. Ook beklaagt de ombudsman zich dat bijstandaanvragers nauwelijks
gemotiveerd bezwaar kunnen maken, omdat verslagen van handhavers vaak erg
beknopt worden gemotiveerd.
95
Rapport ombudsman Rotterdam, november 2007
De Rotterdams ombudsman Van Kinderen publiceerde in november 2007 een analyse over de
wijze waarop functionarissen van gemeente Rotterdam zich melden bij woningen van burgers om
zaken achter de voordeur te onderzoeken. Zijn analyse is tot stand gekomen op basis van
beschrijvingen die burgers en ambtenaren (voornamelijk burgers) hebben gegeven van de gang
van zaken bij huisbezoeken.
De signalen over de feitelijke gang van zaken laten volgens de ombudsman inhoudelijk
gelijkluidende signalen horen, terwijl de bronnen verschillen in tijd, plaats en sociale achtergrond
van respondenten. Op basis hiervan stelt de ombudsman dat er sprake is van een terugkerend
patroon van inbreuken op rechts- en behoorlijkheidsnormen. Het verwijzende vingertje is hier
voornamelijk naar de handhavers gericht: “De ombudsman heeft ervaren dat de juridisch
ingewikkelde achtergronden die van toepassing zijn bij dit onderwerp. […], volstrekt niet 'leven' bij
96
degenen die huisbezoeken afleggen, […]”.
93
Ibidem, p. 2.
Ibidem, p. 2-3.
95
Ibidem, p. 3.
96
Ombudsman Rotterdam 2007, p. 6.
94
- 30 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
De Rotterdamse ombudsman presenteert in de rapportage, na analyse van 48 klachten, dat er
wezenlijke rechten en beginselen van de democratische rechtsstaat (in het bijzonder privacy en
huisrecht) deels niet en deels slechts in beperkte mate op juiste wijze in acht worden genomen.
Klachten met betrekking tot de Wwb huisbezoeken hadden onder meer betrekking op het
volgende:
•
De entree is onbehoorlijk. Er is sprake van overrompeling en de legitimatie is
onvoldoende
•
Toestemming wordt niet volgens de regels verkregen
•
Bij de uitvoering huisbezoeken is sprake van heimelijk waarnemen
•
Na het huisbezoek is de informatieverstrekking gebrekkig
•
De rapportages zijn gebrekkig
•
De interne klachtbehandeling is onduidelijk, afwerend en er is een gebrek aan fair play
97
De ombudsman stuurt er vervolgens op aan dat in het vervolg de vaste jurisprudentie strikter
gevolgd wordt. Hij erkent daarbij dat de overheid op grondrechten gelimiteerd inbreuk mag
maken als - ondermeer - de toets van de proportionaliteit en subsidiariteit wordt doorstaan.
Echter, zo stelt de ombudsman “inbreuk op grondrechten is een ultimum remedium en geen
speeltje of slimme/snelle manier om op goedkope wijze resultaten te bereiken.”
98
De ombudsman formuleert uiteindelijk een lange rij aandachtspunten voor beleid
waardoor het nut en noodzaak van de inzet van het instrument huisbezoek kan worden
gereguleerd.
99
Normen in de ombudsmanrapporten
De
ombudsmanrapportages
benadrukken
vooral
de
normen
die
bestuursorganen
bij
huisbezoeken in acht moeten nemen. Hoewel er een grote hoeveelheid verschillende normen te
benoemen zijn, waarover veel gediscussieerd kan worden, erg ingewikkeld zijn de nomen in de
kern niet. De normen sluiten stuk voor stuk aan bij de (basale) gedachte dat de overheid een
dienende overheid is en dat ambtenaren tegenover burgers behoren op te treden op een wijze
waarop zíj zouden wensen dat andere ambtenaren met hún dierbaren zouden omgaan (de
zogenaamde Moedernorm). Daarbij mag transparantie en een zekere voortvarendheid van de
overheid verwacht worden. Kort gezegd zijn de aangehaalde normen in de ombudsmanrapporten
dan ook een oproep tot goed fatsoen.
97
Ibidem, p. 9-11.
Ibidem, p. 11.
99
Het valt buiten de strekking van deze scriptie om het gehele rapport te bespreken en al de bevindingen en
aanbevelingen van de Ombudsman op te sommen. We beperken ons daarom tot de hoofdgedachte. De
volledige rapportage is te raadplegen op de website van de Rotterdamse Ombudsman
<www.ombudsman.rotterdam.nl>.
98
- 31 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Naar aanleiding van de publicatie van het Amsterdamse ombudsmanrapport concludeert LoofDonker in NJCM-bulletin dat de conclusies ‘eenvoudig en haast vanzelfsprekend’ zijn:
“Vanzelfsprekend, omdat zij aansluiten bij de reeds lang bestaande vormvoorschriften van de
Awbi (legitimering, doelvermelding en verslaglegging) maar ook vanzelfsprekend omdat zij
aansluiten bij de zorgvuldige voorbereiding van besluiten zoals geregeld in de Awb (mondelinge
en schriftelijke informatieverstrekking, horen alvorens af te wijzen, voldoende draagkrachtige
motivering van het besluiten) waar elk bestuursorgaan zich aan moet houden.”
100
Voor de
Rotterdamse rapportage geldt dat niet anders.
3.4 Beoordeling van de ruimte voor en grenzen van huisbezoeken
De hoofdlijnen in de jurisprudentie zijn helder. In het geval niet voldaan wordt aan de eis van
informed consent toetst de rechter huisbezoeken aan de voorwaarden van het tweede lid van art.
8 EVRM (legaliteitstoets, legitimiteitstoets en noodzakelijkheidstoets), waardoor een inbreuk
gerechtvaardigd kan worden. De artikelen 17 eerste en tweede lid Wwb en art. 53a tweede lid
Wwb en bijbehorende jurisprudentie bieden voldoende wettelijke grondslag voor een inbreuk
(legaliteitstoets). Aan de legitimiteitstoets wordt voldaan omdat het tegengaan en bestrijden van
misbruik en fraude van sociale uitkeringen het algemene belang behartigen van het economisch
welzijn van Nederland. Aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan op het moment er een
'redelijk fraudevermoeden' bestaat en het bestuursorgaan de nodige informatie niet via een
minder ingrijpende weg of toepassingen van ander controlemiddelen kan verkrijgen.
De bestuursrechter heeft de grenzen van wat mogelijk is voor uitvoeringsorganen, met
daar tegenover de rechten van cliënten, duidelijk vastgesteld. We kunnen stellen dat op basis van
de jurisprudentie duidelijk beperkingen en voorwaarden worden gesteld aan het afleggen van
huisbezoeken, maar dat dit het afleggen van huisbezoeken niet onmogelijk maakt. Zoals LoofDonker ook stelt: “De ombudsman en rechter halen de scherpe kantjes van huisbezoeken af,
maar maken een effectief en efficiënt handhavingsbeleid niet onmogelijk”.
101
De uit het
noodzakelijkheidsvereiste ‘redelijke grond’ kan door het bestuursorgaan nog steeds gevonden
worden door de veelheid aan informatie die het bestuursorgaan aan de cliënt kan vragen. De
bestuursrechter weegt grondrechten zwaar mee, maar het is nog steeds aan de cliënt die een
bijstandsaanvraag doet om aannemelijk te maken dat hij recht heeft op een uitkering. Als een
handhaver voor zichzelf helder formuleert wat hij nodig heeft om de uitkering op rechtmatigheid te
controleren, dan is er voldoende ruimte om de door de cliënt verstrekte gegevens te verifiëren.
In hoofdstuk 5 gaan we na of de handhavers op de werkvloer deze observatie delen en
onderzoeken hoe zij met het geldend recht in de praktijk omgaan.
100
101
Loof-Donker 2007, p. 823.
Ibidem.
- 32 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
4. Data, operationalisatie, methoden
Voordat we de theoretische en juridische verkenning toetsen aan de uitvoeringspraktijk van de
Wwb-handhavers, worden in dit hoofdstuk enkele methodologische overwegingen uiteengezet.
Achtereenvolgens gaan we in op de methode van dataverzameling, de selectie van respondenten
en het interviewprotocol.
4.1 Kwalitatief onderzoek: interviewen als methode van dataverzameling
In sociaal-wetenschappelijk en rechtssociologisch onderzoek wordt kwalitatief onderzoek niet
zelden met enig argwaan bekeken. Het levert niet zulke harde gegevens op als kwantitatief
onderzoek, zoals experimenten en survey-onderzoek. Toch behoort kwalitatief onderzoek tot een
van de meest gebruikte onderzoeksstrategieën. Een belangrijke reden hiervoor is dat niet alle
onderzoeksvragen met behulp van kwantitatief materiaal zijn te beantwoorden. Het is
bijvoorbeeld denkbaar dat de gegevens niet voor handen zijn of dat het onmogelijk is het
onderzoeksmateriaal te kwantificeren (zonder dat essentiële betekenis verloren gaat).
In dit onderzoek zijn we met name geïnteresseerd in de kennis van, meningen over en
de wijze waarop Wwb handhavers het gelden recht toepassen. Dergelijke informatie is niet voor
handen uit eerder onderzoek en laat zich ook niet uit bestaand datamateriaal afleiden. Hierdoor
moeten we onze data zelf verzamelen.
Als informatie slechts beperkt of niet voor handen is en we – zoals in deze studie – kennis,
houdingen, opinies, attitudes en gedrag van personen willen onderzoeken, is het noodzakelijk om
data te verzamelen door observatie of interviewen. Methodologen Baarda & De Goede wijzen
erop dat de keuze tussen (participerende) observatie en interviewen vaak moeilijk te maken is.
102
Als het om kennis, houdingen, attitudes of opinies gaat is interviewen de aangewezen methode.
We kunnen bijvoorbeeld moeilijk observeren wat handhavers vinden van de informed consent. Dit
zal hen gevraagd moeten worden. Daarnaast kunnen we moeilijk observeren of de handhavers
kennis hebben van de geldende regels en (actuele) jurisprudentie. Ook dit zullen we moeten
vragen.
Daarnaast zijn we geïnteresseerd in het gedrag van handhavers. We willen bijvoorbeeld
graag weten tot in hoeverre het recht op privacy bij de huisbezoeken wordt gewaarborgd (wordt
er toestemming gevraagd voor binnentreden, treedt een handhaver eerst naar binnen en doet
dan zijn verhaal etc.). Baarda & De Goede stellen wanneer het gedrag betreft, het over het
algemeen verstandiger is te observeren. Immers, wanneer mensen over hun gedrag ondervraagd
worden, weten zij van zichzelf vaak niet goed wat ze doen en of ze bepaalde handelingen
gedaan hebben. Problematisch bij observatie is dat sommige vormen van gedrag slechts zeer
102
Baarda, D.B & M.P.M. de Goede (1998). Basisboek Methoden en Technieken. Houten: Stenfert Kroese,
p. 135.
- 33 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
sporadisch voorkomen, waardoor het moeilijk is om te constateren.
103
Zo kunnen er bij
huisbezoeken sporadisch ernstige, ontoelaatbare inbreuken op de privacy gemaakt worden. We
zijn hier in geïnteresseerd, maar de kans dat we het observeren is slechts klein. Daarbij – en voor
deze studie hoogst relevant – zal een persoon wanneer hij geobserveerd wordt, zich meestal niet
misdragen en sociaal wenselijk gedrag vertonen. Zo is het denkbaar dat een handhaver die
geobserveerd wordt keurig langs het huisbezoekprotocol werkt, terwijl hij normaliter meer op
gevoel en ervaring werkt. Wanneer mensen over hun (niet zo nette) gedrag worden bevraagd
willen zij daar vaak nog wel op in gaan.
De voor- en nadelen overwogen is ervoor gekozen om interviews uit te voeren. Deze
keuze werd versterkt door het feit dat observatie in vergelijking tot interviewen veel tijd vraagt,
hetgeen een extra, minder goede, reden is geweest om van participerende observatie af te zien.
4.1.1 Betrouwbaarheid en validiteit
We staan kort stil bij de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek. Betrouwbaarheid heeft
te maken met de stabiliteit van het onderzoeksresultaat. Ofwel met de vraag: Wanneer het
onderzoek zou worden herhaald, komen dan dezelfde resultaten naar voren? Validiteit zegt iets
over de inhoud: Wordt er gemeten wat de bedoeling is? Voor deze studie betekent dit dat de het
onderzoek betrouwbaar is, wanneer dezelfde respondenten door verschillende interviewers
worden ondervraagd, dit in een soortgelijk onderzoeksverslag uitmondt. Het onderzoek is pas
valide als we door middel van interviewen gemeten hebben wat we beoogden te meten
(geldigheid). De validiteit bij interviewen kan verhoogd worden door dezelfde vragen meerdere
malen op een net andere manier te stellen.
104
Door de diepte-interviews hebben we steeds vrij nauwkeurig kunnen achterhalen wat de
kennis van het recht en de opinies van verschillende handhavers was. Door gebruik te maken
van een interviewprotocol (zie subhoofdstuk 4.3) is de betrouwbaarheid redelijk gegarandeerd.
Echter, bij verschillende interviews komt steeds weer een ander beeld naar voren. Daarom
stabiliseert het resultaat en komen de grote lijnen naar pas voren op het moment er een groot
aantal interviews wordt afgenomen. Het resultaat wordt gaandeweg meer valide. Door meerdere
handhavers te interviewen (twaalf interviews, zie subhoofdstuk 4.2) hebben we de validiteit
aanzienlijk kunnen verhogen. We kunnen echter (waarschijnlijk) nog niet spreken van een
generaliseerbaar resultaat. Pas bij een zeer groot aantal interviews zijn de resultaten
generaliseerbaar naar de totale populatie (handhavers Wwb in Nederland).
De betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek is verder verhoogd door de data nauwkeurig
te verzamelen. Alle interviews zijn met opnameapparatuur opgenomen en later uitgewerkt in een
103
104
Ibidem.
Babbie, E. (2004). The practice of social research. Belmont: Thomson Wadsworth, p. 145-146.
- 34 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
transcript. Door de interviews op papier uit te werken, gaan minder details verloren en kunnen
eenvoudiger vergelijking tussen respondenten gemaakt worden.
105
Door uiteindelijk te werken met teksten kunnen we een ‘kwalitatieve inhoudsanalyse’
uitvoeren. De methode van ‘kwalitatieve inhoudsanalyse’ is een methode om te komen tot wat
Krippendorff noemt ‘inferences from data to their context’. In deze definitie staat het
interpreterende karakter van de inhoudsanalyse centraal: op grond van inhoudskenmerken
proberen we iets te weten te komen over de context waarin dat materiaal tot stand is gekomen.
Bepaalde patronen van de inhoud worden hierbij op ‘symbolische’ wijze opgevat, als indicatoren
voor iets buiten het materiaal.
106
Het is een proces van interpretatie om tot relevante kenmerken
van de tekst te komen en een vorm te vinden om deze te registreren en te verbinden met de
probleemstelling. De nadruk ligt dan ook op het reconstrueren van wat we globaal kunnen
aanduiden als een ‘betekenisstructuur van de data’.
107
In feite komt het er dus op neer dat we
‘tussen de regels doorlezen’ en de rode draad in het verhaal van de handhavers proberen bloot
te leggen.
Toch moeten we eveneens proberen zo dicht mogelijk bij de data te blijven om niet af te
glijden naar de subjectiviteit. Het is daarom van belang om de data ‘te laten spreken’. Bij de
analyse zal daarom ook veel gebruik worden gemaakt van citaten.
4.2 De selectie van de respondenten en non-respons
Het spreekt voor zich, gezien de probleemstelling van dit onderzoek, dat de meest voor de
handliggende respondenten voor dit onderzoek de handhavers Wwb zelf zijn. Zij kunnen immers
het beste oordelen over hun kennis, opinie en omgang met geldende regels en normen bij de
huisbezoeken Wwb. Ook kunnen zij het beste uitspraken doen over hun werksituatie, omgang
met cliënten, hun leidinggevende en kunnen vertellen over ervaringen met andere gemeentelijke
afdelingen zoals de klachtenfunctionaris en de afdeling bezwaar en beroep.
Selectie van gemeenten
In de inleiding werd er al op gewezen dat sinds de invoering van de nieuwe Wwb gemeenten
volledig zelf financieel verantwoordelijk zijn voor het re-integratiebudget. Dit is de directe
aanleiding geweest van de lokale sociale diensten om stringenter gaan controleren op de
rechtmatigheid van bijstandsuitkering. Al het bespaarde geld is immers direct ‘winst’ voor de
gemeentekas. Het is daarom niet ondenkbaar dat er verschillen zullen zijn in de striktheid,
fraudealertheid,
en
inrichting
van
de
sociale
105
diensten
in
gemeenten
die
aan
de
In totaal zijn tien en een half interview op papier uitgewerkt. Bij één gepland interview was de
interviewruimte onverhoopt bezet en bij één interview liep de opslagcapaciteit van de opnameapparatuur na
twaalf minuten op zijn eind.
106
Krippendorff, K. (1980). Content Analysis: an Introduction to its Methodology. Beverly Hills: Sage
Productions, p. 1-10.
107
Ibidem.
- 35 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
bijstandsuitkeringen een relatief hoge kostenpost hebben, in vergelijking met gemeenten waar de
uitgaven aan Wwb-uitkeringen slechts marginaal zijn.
De selectie van gemeenten is op deze gedachte gebaseerd. Bij het Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS) zijn de gemeentelijke uitgaven van de bijstandsverlening per inwoner
opgevraagd. Vervolgens zijn van de G31 gemeenten
108
de zes gemeenten die het hoogst op
deze indicator en de zes gemeenten die hierop het laagst scoren benaderd voor een interview
met hun handhavers Wwb.
De geselecteerde gemeenten zijn eerst telefonisch benaderd om de contactgegevens te
verkrijgen van de hoofdverantwoordelijke persoon. Toestemming van deze personen is vereist
voor het afnemen interviews bij medewerkers. In veel gevallen was dit het hoofd Sociale Zaken.
Vervolgens is aan elk van deze contactpersonen per e-mail een formeel verzoek gericht en is
verzocht de contactgegevens van twee handhavers te verstrekken waarbij het interview
afgenomen kon worden. Dit verzoek is opgenomen in appendix B.
Anonimiteit en telefonisch interviewen
Bij het benaderen van de respondenten is toegezegd dat anonimiteit zowel aan ambtenaren als
gemeenten wordt gegarandeerd. De reden hiervoor is tweeledig. Ten eerste omdat verschillende
gemeenten naar aanleiding van de ombudsmanrapporten en jurisprudentie met de huisbezoeken
negatief in de publiciteit hebben gestaan. Veel gemeenten zijn huiverig dat dit de weer gebeurt.
Ten tweede omdat in de interviews ook ingaan op minder correct gedrag van ambtenaren (het
negeren van regelgeving etc.). De kans dat er sociaal wenselijke antwoorden wordt hiermee
hoger. Door anonimiteit te garanderen wordt deze kans verkleind. Dat is ook de reden geweest
om de respondenten telefonisch te interviewen. De ervaring leert dat mensen door de telefoon
eerder antwoord geven op vragen waarvan het antwoord gevoelig ligt.
109
Non-respons
De bovenstaande benaderingsprocedure heeft het volgende resultaat opgeleverd (tabel 4.1,
volgende pagina, de cijfers tussen haakjes zijn het aantal handhavers, de andere cijfers zijn het
aantal gemeenten).
108
De G31 gemeenten zijn de 31 gemeenten die onder het grotestedenbeleid vallen. In de CBS-data
stonden vanzelfsprekend meer gemeenten. Deze gemeenten maken echter veelal gebruik van de
handhavers uit G31 gemeenten. Bovendien zijn de G31 de subsidiënten van Nicis Institute in naam waarvan
de uitnodigingen voor de interviews zijn verzonden.
109
Baarda & De Goede 1998, p.149.
- 36 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Respons
Gemeenten met:
Lage uitgaven
bijstandsverlening
per inwoner
Hoge uitgaven
bijstandsverlening
per inwoner
Totaal
Akkoord
met
interviews
Contactpersoon niet
bereikt
Correspondentie
gestaakt
Afwijzing
(capaciteit)
Afwijzing
(inhoudelijk)
Totaal
5 (10)
-
-
-
1 (2)
6 (12)
1 (2)
1 (2)
2 (4)
1 (2)
1 (2)
6 (12)
6 (12)
1 (2)
2 (4)
1 (2)
2 (4)
12 (24)
Tabel 4.1 Respons van gemeenten die benaderd zijn voor interviews.
In totaal zijn zes afdelingshoofden van zes verschillende gemeenten akkoord gegaan met het
afnemen van een interview bij twee Wwb-handhavers. Dit levert het aantal van twaalf interviews
op. Van de gemeenten die niet (wilden) meewerken aan de interviews is de oorzaak in één geval
er in gelegen dat de hoofdverantwoordelijke persoon niet bereikt kon worden. Bij twee
gemeenten is vanwege een trage behandeling de correspondentie gestaakt. Eén gemeente heeft
medewerking geweigerd vanwege de hoge werkdruk van de handhavingsambtenaren. Tot slot
hebben twee gemeenten op inhoudelijke gronden geweigerd. Eén hiervan weigerde op grond van
het ontbreken van een opdrachtgever voor het onderzoek. De andere gemeente wenste niet mee
te werken aan onderzoeken die – eventueel – aan een (verdere) negatieve beeldvorming rond
het huisbezoek bedragen:
“Ik begrijp de problematiek waarmee u bezig bent, maar zie ook dat dit bijdraagt aan een
eenzijdige belichting van het huisbezoek. Het huisbezoek is een manier om contact te
onderhouden met de klanten en om eventuele behoefte aan zorg, hulp of ondersteuning
te
kunnen vaststellen.
Daarnaast
wordt
het
in
individuele gevallen
ook
als
handhavingsinstrument ingezet. De gemeente heeft moeite met het feit dat het
huisbezoek mede door de laatste ontwikkelingen in de jurisprudentie zo nadrukkelijk met
handhaving in verband wordt gebracht. Het huisbezoek krijgt daarmee volkomen ten
onrechte een negatief imago. De gemeente [x] wil daaraan niet meewerken.”
Doordat de non-respons onevenredig verdeeld is over de gemeenten met lage dan wel hoge
uitgaven aan bijstandsverleningen per inwoners, is de gedachte achter de selectie van
respondenten helaas niet goed uit de verf gekomen. Door de afhankelijkheid van toestemming en
110
respons is dit het gevolg van overmacht.
110
Er is overwogen om nieuwe gemeenten te benaderen met eveneens hoge uitgaven aan de
bijstandsverlening per inwoner. Hier is vanaf gezien omdat de categorieën ‘hoge uitgaven’ en ‘lage uitgaven’
elkaar naderden, zodat aan de betekenis van het selectiecriterium werd afgedaan. Daarbij is de
onderzoeker in principe tevreden met data uit twaalf interviews.
- 37 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
4.3 Het interviewprotocol
Baarda & De Goede onderscheiden (volledig) gestructureerde dataverzameling en (volledig)
ongestructureerde dataverzameling. Bij gestructureerde dataverzameling is van tevoren precies
bekend welke informatie nodig is. Er worden gericht vragen gesteld, waar bepaalde vaste
antwoordcategorieën
voor
gelden
(meerkeuzevragenlijst).
Bij
ongestructureerde
gegevensverzameling staat niet precies vast wat voor een informatie de onderzoeker te pakken
wil krijgen.
111
In dit onderzoek is vertrokken vanuit methode van dataverzameling van het
ongestructureerd interview. Bij het ongestructureerde interview staat de formulering van de
vragen, hun volgorde, en de antwoordalternatieven per vraag niet vast. Het interviewprotocol
bestaat hierbij uit brede open vragen. De interviewer vraagt hierdoor tot hij weet wat hij wil
weten.
112 113
Om brede vragenlijst op te stellen hebben we geput uit de inzichten verkregen uit de theoretische
verkenning (Hoofdstuk 2) en de juridische verkenning (Hoofdstuk 3). Om tot de juiste
interviewvragen te komen is de theoretische bespreking nog eens kernachtig samengevat (tabel
4.2, volgende pagina). In de vierde kolom zijn enkele aandachtspunten weergegeven die in de
interviews in ieder geval gedekt moeten worden. Relevante juridische inzichten, bijvoorbeeld
informed consent, zijn vervolgens in het interviewprotocol verwerkt. Het uiteindelijke protocol
waarlangs de interviews zijn afgenomen is opgenomen in appendix C.
111
Baarda & De Goede 1998, p.136-138.
Lexicon methoden en technieken, Universiteit Leiden, departement psychologie,
<http://www.ment.psychologie.leidenuniv.nl/lexicon/>
113
Een kanttekening is hierbij op zijn plaats. Een zwak punt van de onderzoekstechniek ongestructureerd
interviewen is dat door het ontbreken van focus vaak niet alle relevante informatie boven water wordt
gehaald. Gevaar is ook dat er regelmatig onvoldoende doorgevraagd wordt en te snel genoegen wordt
genomen met (soms korte) antwoorden.
112
- 38 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
AUTEUR /
THEORIE
Michael Lipsky.
Street-level
bureaucracy.
John Griffiths.
‘De sociale
werking van het
recht’.
Robert Kagan.
Modes of rule
application.
KERN VAN DE
THEORIE
LEIDEND PRINCIPE VOOR
GEDRAG
UITVOERINGSAMTENAREN
AANDACHTSPUNTEN BIJ
EMPIRISCHE OBSERVATIE
EFFECT OP NALEVING
REGELS EN NORMEN BIJ
HANDHAVING WWB
(VERWACTINGEN)
Uitvoeringsambtenaren komt veel
autonomie toe. Zij
ontwikkelen routines
en stellen eigen
(informele) regels op.
uitvoeringsambtenaren
zijn daarom niet alleen
beleidsuitvoerders,
maar in feite ook
beleidsmakers.
‘Werkbaar’ houden van de
dagelijkse werkzaamheden en
strategisch en routinematig
gebruik van de autonomie die
aan hen toekomt.
Werkdruk, strategisch
gedrag, voorkeursbeleid,
vereenvoudiging van regels,
beschikbaarheid van
middelen, onvrijwillige
clientèle, routines,
discretionaire
bevoegdheden,
beleidsruimte, individuele
dilemma’s.
De manier waarop ambtenaren
omgaan met regels inzake
huisbezoeken Wwb, is
afhankelijk van de manier
waarop zij invulling hebben
gegeven aan hun autonome
beslissingsruimte.
Werking van recht is
afhankelijk van de
mobilisering van het
recht op de werkvloer.
Omdat uitvoeringsambtenaren
onderdeel uitmaken van een
SASV, zijn zij een autonome
bron van gedragsregulering.
De manier waarop ambtenaren
omgaan met regels inzake
huisbezoeken Wwb, wordt
bepaald door de
gedragsregulering binnen het
SASV.
Regels worden door
ambtenaren in meer of
mindere mate in het
licht van de beoogde
organisatiedoeleinden
geïnterpreteerd.
De waarde die
uitvoeringambtenaren hechten
aan enerzijds de doelen die de
organisatie aan hen stelt, en
anderzijds de naleving van
toepasselijke regels.
Omvang en reikwijdte van
het SASV, autonoom
reguleringsvermogen,
‘cultuur op de werkvloer’,
kennis van regels, kennis
van de toepassing of de
relevante feiten, bereidheid
tot toepassen.
Mate van striktheid in de
toepassing van rechtsregels.
Ambitie om doelen te
bereiken. Kennis van het
‘hogere doel’ van de
organisatie.
Tabel 4.2 Samenvatting theoretische verkenning en aandachtspunten voor het interviewprotocol.
- 39 -
De manier waarop ambtenaren
omgaan met regels inzake
huisbezoeken Wwb, is
afhankelijk van het relatieve
belang dat een ambtenaar hecht
aan de organisatiedoeleinden
dan wel de formele naleving van
de geldende van regels.
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
5. Analyse van de interviewresultaten
In dit hoofdstuk wordt de analyse van de interviewresultaten gepresenteerd. Er is gekozen om
niet de theoretische verkenning als presentatiestructuur te hanteren. Hiermee wordt voorkomen
dat de interviewresultaten te geforceerd in het theoretisch kader worden ‘geperst’. Voor
transparantie en volledigheid zijn de ruwe transcripten van de interviews zijn opgenomen in
appendix D.
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst wordt ingegaan op het verloop van het
huisbezoek. Vervolgens worden de relaties tussen de bij het huisbezoek betrokken actoren
beschreven. Voorts wordt de doorwerking van het recht geanalyseerd en wordt bekeken tot in
hoeverre er sprake is van (een correcte) grondrechtbescherming. Daarna besteden we apart
aandacht aan verschillende stijlen van regeltoepassing. Bij de uitwerking worden steeds – waar
relevant – koppelingen met de theoretische verkenning gelegd.
5.1 Het huisbezoek in zijn context
In dit subhoofdstuk bespreken we (institutionele) context waarbinnen het huisbezoek zich afspeelt
en de gang van zaken tot aan de voordeur (tot het moment van ‘op de bel drukken’). Het vervolg
van het huisbezoek, op de drempel en achter de voordeur, wordt besproken in het subhoofdstuk
‘Grondrechtbescherming’ (5.4). In dit subhoofdstuk wordt achtereenvolgens behandeld: de
betrokken actoren in hun institutionele context, de selectiecriteria van bijstandsaanvragen die in
aanmerking komen voor een huisbezoek, en de voorbereiding van handhavers op het
huisbezoek. Nuances worden in latere subhoofdstukken aangebracht. Dit subhoofdstuk schetst
de grote lijnen. Dit is nodig voor een goed begrip van de verdere analyse.
114
De betrokken actoren en institutionele context
De voor deze studie relevante actoren zijn de bijstandsconsulenten (ook wel ‘klantmanagers’), de
handhavers, de leidinggevende van de handhavers, afdeling bezwaar en beroep en de
klachtenfunctionarissen.
De bijstandconsulent is verantwoordelijk voor het ‘totaalplaatje’: van de intake van de
bijstandaanvraag tot en met het traject van reïntegratie. De consulent onderhoudt het contact en
voert de correspondentie met de cliënt. De bijstandconsulent heeft de zogenaamde ‘regiefunctie’.
Het is de consulent die bepaalt of de cliënt de uitkering wel of niet wordt toegekend. Hij is ook
degene die beslist of een lopende uitkering moet worden beëindigd. De handhavers, met als
voornaamste taak het afleggen van huisbezoeken, komt dan ook in beginsel slechts een
adviserende rol toe.
114
We zullen ons moeten beperken tot de rode lijn. De verhoudingen liggen in gemeenten steeds net anders
omdat elke gemeente een eigen handhavingplan heeft opgesteld en daar ook taken in heeft benoemd voor
de verschillende actoren.
- 40 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
De handhavers gaan in het overgrote deel samen met de bijstandconsulent op huisbezoek. Als
een consulent een bijstandsaanvraag of een lopende uitkering heeft waarvan hij meent dat iets
niet klopt, dan gaan handhavers mee op huisbezoek ter ondersteuning van de consulent. Dit
wordt de consultfunctie van de handhavers genoemd. Ook zijn er onderzoeken die door de
handhavers zelf worden verricht. Bij de handhavers komen zowel intern als extern tips binnen
over zaken die eventueel niet kloppen.115 Handhavers verdiepen zich dan zelfstandig in deze
zaken en sluiten hun onderzoek zonodig af met een huisbezoek. Dit huisbezoek wordt dan vaak
door meerdere handhavers verricht.
Een team van handhavers wordt aangestuurd door een leidinggevende. In het algemeen
zijn zij meer gericht op het managen van het team en de werkdruk, dan dat zij ook inhoudelijk
experts zijn op handhavingsgebied.
Op het moment er klachten en bezwaren van cliënten binnenkomen, krijgt de handhaver
te maken met respectievelijk de klachtenfunctionaris en de afdeling bezwaar en beroep. De
klachtenfunctionaris neemt klachten van cliënten in behandeling over een onbehoorlijke
behandeling en beoordeelt deze gegrond, deels gegrond of ongegrond. Dit is vergelijkbaar met
de gemeentelijke ombudsman. De afdeling bezwaar en beroep oordeelt over door cliënten
ingesteld bezwaar op een beslissing die de (hoogte van de) uitkering raken. De handhaver
ontvangt hiervan in de regel een bericht. De ervaring van de handhavers is dat regelmatig klanten
in bezwaar gaan en een enkeling wel eens een klacht indient.
Selectiecriteria van het huisbezoek: risicoprofielen
Niet
bij
iedere
bijstandsaanvrager
wordt
standaard
een
huisbezoek
afgelegd.
De
selectieprocedure is in sterke mate beïnvloed door de methodiek van 'Hoogwaardig Handhaven'.
In 2003 is deze methodiek in het project ‘Kwaliteitsverbetering fraudebestrijding gemeenten’ van
het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangereikt om gemeenten te
ondersteunen bij het verhogen van de effectiviteit van hun fraudebestrijding. Veel gemeenten
hebben zich in hun handhavingsbeleid laten inspireren door de methodiek, niet in de laatste
plaats omdat er een stimuleringsregeling aan verbonden zat.
'Hoogwaardig Handhaven' wordt omschreven als een 'gereedschapskist voor effectieve
fraudebestrijding'. Hiermee worden gemeenten ondersteund bij de transformatie naar een
organisatie die gericht is op fraudebestrijding en rechtmatigheidcontrole. De methodiek
combineert preventie en repressie. Gemeenten moeten cliënten goed informeren over wat er van
hen verwacht wordt (preventie). Ook moet de dienstverlening zo zijn ingericht dat er zo min
mogelijk drempels zijn om aan verplichtingen te voldoen. Bijvoorbeeld al te ingewikkelde
formulieren (preventie). Tegelijkertijd dienen controles op regelovertreding zo gericht mogelijk
uitgevoerd te worden, zodat vroegtijdig kan worden opgetreden tegen overtredingen en
fraudesituaties (repressie). Daarnaast moet er wanneer een regelovertreder wordt ‘gepakt’
115
Veel gemeenten hebben hiervoor een apart meldingsnummer en loket voor.
- 41 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
daadwerkelijk
gesanctioneerd
afschrikwekkend (preventie).
worden
(repressie).
Acceptabel,
maar
ook
voldoende
116
De selectiecriteria komen voort uit de repressieve maatregel van het vroegtijdig
signaleren en optreden tegen overtredingen en fraudesituaties. Vanuit ‘Hoogwaardig Handhaven’
werd hiertoe een score-index ingevoerd: het stoplichtenmodel. Met het stoplichtenmodel kunnen
bijstandsconsulenten en handhavers op basis van (objectieve) criteria bepalen of een aanvraag
in het groene traject (laag risico voor fraude), oranje traject (enig risico voor fraude) of het rode
traject (ernstige vermoedens en geconstateerde fraude). De intensiteit van het onderzoek wordt
bepaald door de kleur die de aanvraag op de score-index scoort. Bij een rode score en vaak ook
oranje score wordt een huisbezoek onderdeel van onderzoeksprocedure.
117
Het stoplichtenmodel is een vorm van werken met risicoprofielen. Dit wordt ook wel het ‘controleop-maat’ principe genoemd (hoe meer risico, hoe intensiever de benodigde controle). De
achterliggende gedachte is dat frauderisico’s onder bepaalde cliëntcategorieën hoger zijn dan bij
andere cliënten. Voorbeelden van cliënten die behoren tot een groep met een hogere fraudekans
zijn woningdelers, dak- en thuislozen, recidivisten van uitkeringsfraude, etc. Het werken met
risicoprofielen levert een meerwaarde op voor de procedures en bedrijfsvoering (kosten/baten
verhouding van de verschillende rechtmatigheidcontroles).
Naast de risicoanalyses worden er ook verschillende vormen van risicogestuurde naonderzoeken verricht ('themacontroles'). Bij dit soort controles worden bepaalde groepen cliënten
gedurende een bepaalde periode intensief gecontroleerd. Een voorbeeld van een themacontrole
is het intensief controleren van alle woningdelers. Bij deze themacontrole worden dan alle
adressen bezocht, waar meerdere bijstandsgerechtigden zijn ingeschreven. Een aparte categorie
binnen de themacontroles is de gebiedsgerichte controle. Hierbij worden alle bewoners met een
bijstanduitkering in een bepaald gebied (meestal wijk) benaderd voor een huisbezoek.
Voorbereiding op het huisbezoek
Een terugkerend thema in de interviews is de voorbereiding van het huisbezoek door de
handhavers. De noodzaak om een huisbezoek goed voor te bereiden hangt samen met de
ontwikkeling van de jurisprudentie. Een verdenking van fraude moet immers voldoende concreet
gemaakt worden wil het gevolgen hebben voor de uitkering. In het geval dat de cliënt het
huisbezoek weigert, kan de handhaver bij voldoende redelijke verdenking ‘schermen’ met het feit
dat weigering voor de cliënt zijn uitkering vervelende gevolgen kan hebben.
116
118
Het is daarom
Methodiek Hoogwaardig Handhaven (2002). Hoogwaardig Handhaven. Den Haag: Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
117
In de juridische verkenning zagen we reeds dat het hanteren van risicoprofielen ambtenaren kan helpen
bij hun fraudealertheid, maar risicoprofielen alleen niet voldoende zijn om een huisbezoek te rechtvaardigen.
Met andere woorden, hoog scoren op een risicoprofiel is op zichzelf geen redelijke verdenking.
118
Vanuit de jurisprudentie volgt ook, zoals we al zagen, dat de handhaver hiertoe niet verplicht is.
- 42 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
vaak van belang dat de handhaver al aanknopingspunten heeft voor wat hij tegengaat komen,
zodat hij de verdenking met het huisbezoek verder in kan kleuren.
Niet alle handhavers bereiden hun zaken in dezelfde mate voor. Dit is afhankelijk van de
mate waarin handhavers bij het klantdossier betrokken zijn. Bij sommige gemeenten worden
handhavers vanaf het intakegesprek van de bijstandaanvraag bij het klantdossier betrokken. Bij
andere gemeenten wordt de afdeling handhaven pas betrokken op het moment de consulent
oordeelt dat een huisbezoek op zijn plaats is. Ook de werkdruk van de handhaver is van invloed
op de intensiteit van de voorbereiding. Tot slot heeft ook de werkhouding van de handhaver
invloed op de mate van voorbereiding. Sommige handhavers hechten er veel waarde aan een
klantdossier goed door te spitten voorafgaand aan het huisbezoek. Anderen verrichten het
huisbezoek minder voorbereid.
Regelmatig wordt de klant ook eerst op kantoor uitgenodigd. Daar wordt hij ondervraagd
over zaken als samenleefomstandigheden en gezinssituatie waardoor mogelijke fraude aan het
licht kan komen. Eventueel kan aansluitend aan het kantoorbezoek de handhaver met de cliënt
vertrekken naar het huis van de cliënt om de woonsituatie te controleren.
De achtergrondinformatie uit dit subhoofdstuk is nodig om de verdere analyse goed te kunnen
begrijpen. In het navolgende subhoofdstuk gaan we in op de relaties betrokken actoren in hun
institutionele context. We zullen daarbij uitvoerig putten uit de interviews.
5.2 Relaties tussen actoren
In de interviews zijn verschillende knelpunten in de relatie tussen de handhaver en de
bijstandsconsulent naar voren gekomen. Dit is relevant voor onze probleemstelling omdat relaties
in het werkveld gevolgen kunnen hebben – zo bleek uit de theoretische verkenning – voor de
manier waarop de handhavers met de geldende regels en normen omspringen. Zeker op het
moment zij een eigen SASV vormen kan dit gevolgen hebben voor de doorwerking van het recht.
5.2.1 De relatie handhaver – bijstandsconsulent
Op verschillende momenten wordt de handhaver bij zijn werk geconfronteerd met de
bijstandsconsulent. Uit de interviews is naar voren gekomen dat de samenwerking niet altijd even
voortvarend verloopt.
Fraudealertheid
Handhavers hebben vaak een uitgesproken mening over de vaardigheid en kunde van het
detecteren van fraudegevallen door bijstandsconsulenten. In de interviews wordt regelmatig
gesteld dat de bijstandsconsulenten veel fraudesignalen laten lopen. Er wordt gesuggereerd dat
wanneer de taak van het beoordelen of fraude als vaste taak in het takenpakket van de
- 43 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
handhavers zou vallen, dat fraudedetectie aanzienlijk hoger zou zijn. Veel respondenten menen
dat handhavers hier een bepaald ‘gevoel’ voor hebben ontwikkeld:
“Op zich zijn risicoprofielen goed, maar je kunt er niet alles mee vinden. Een goede
klantmanager is erg belangrijk. Die moet een neus ontwikkelen van ‘hier moeten we even
naar kijken en dit is geen probleem’”.
“Wij kijken er toch op een andere manier naar. […]. Als de aanvragen allemaal op de
afdeling handhaving voorbij komen, dan denk ik dat er net wat meer wordt
tegengehouden dan op dit moment het geval is.”
“In principe als alle aanvragen langs de handhavers gaan, dan zouden we het beter
doen.”
“Denkt u dat de klantmanagers er veel fraudegevallen uitpikken of denkt u dat u dat beter
had gekund? Ik denk het wel. Het CWI gaat naar de klantmanager, er zit al een heel
traject op en als laatste komen wij pas aan de beurt. Ik heb ook in [gemeente x] gewerkt.
Daar zat je echt aan de poort en keek je eerst of de rechtmatigheid goed was en als dat
goed was ging de klantmanager er mee verder. Als je die werkwijze hanteert haal je er
meer uit. Dus eigenlijk zouden ze de handhavers in een eerder stadium er bij moeten
betrekken? Dat is per gemeente verschillend. Hier hebben ze er voor gekozen het aan
het eind pas te doen…”
Er is in de interviews een duidelijk verschil naar voren gekomen tussen de tevredenheid met de
fraudealertheid binnen de gemeentelijke organisatie waar handhavers meer in het voortraject
betrokken zijn bij de selectie van huisbezoeken, dan waar handhavers slechts in beperkte mate
bij het selectieproces betrokken worden. In de interviews waar handhavers bij het selectieproces
betrokken zijn, wordt nauwelijks geklaagd over een gebrekkige fraudealertheid.
Lipsky’s theoretische inzichten bieden enig houvast om te begrijpen waarom de
handhavers zichzelf vaardiger achten in het signaleren van fraudegevallen dan de consulenten.
Door het directe contact van de handhaver met de burger in zijn woning bevinden deze
ambtenaren zich in de uitgesproken positie om te beoordelen waar en in welke vorm de fraude
zit. De handhavers hebben een behoorlijke expertise opgebouwd en – zoals ze het zelf noemen –
een 'neus' ontwikkeld voor fraudegevallen.
119
Toch is het dan vreemd dat de bijstandsconsulenten hier niet in slagen, terwijl ook zij
regelmatig meegaan op huisbezoek. Dit heeft waarschijnlijk alles te maken met wat Lispky noemt
het ‘werkbaar houden van het werk’. Klantmanagers bevinden zich namelijk in een moeilijke,
119
Men kan zich overigens afvragen of dit ook in het ‘papieren voortraject’ werkt, aangezien dit een andere
werkomgeving is. De handhavers menen in ieder geval van wel.
- 44 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
ambivalente positie. Enerzijds hebben zij een functie waarbij ze de cliënt van de intake tot aan de
reïntegratie begeleiden. Ze onderhouden het contact en voeren de correspondentie met de klant
en – hoewel zij professionele afstand zullen proberen te bewaren – gaan zij, door de
contactmomenten met de klant, een bepaalde ‘relatie’ aan met de klant (we kunnen dit de
‘zachte’ kant van het bijstandmaatschappelijk
werk noemen).
Anderzijds moeten de
bijstandsconsulenten bij het huisbezoek (de ‘harde’ kant) in meer of mindere mate de confrontatie
met de cliënt aangaan om de uitkering op rechtmatigheid te controleren.
Deze
tweeledigheid
van
de
functie
is
niet
even
gemakkelijk
voor
alle
bijstandsconsulenten. Met name de consulenten die al voor de invoering van ‘Hoogwaardig
Handhaven’ bij de gemeente in dienst zijn, hebben hier moeite mee.
120
Dit is enkele handhavers
een doorn in het oog:
“Ze [de bijstandsconsulenten, CFG] hebben gewoon geen zin in de confrontatie met de
klant. Ze proberen een beetje een vertrouwensband met de cliënt te hebben, dan dat het
recht op uitkering een beetje zuiver is. Er wordt ronduit gezegd ‘misschien klopt het niet
helemaal, maar laat maar gaan’. Wij zeggen klopt het niet dan moet er wat gebeuren.”
Naar de mening van sommige handhavers gaan bijstandsconsulenten bij hun selectieproces
‘aanpassingsstrategieën’ ontwikkelen (vgl. Lipsky). In de interviews zijn daarvan verschillende
voorbeelden naar voren gekomen. Een sprekend voorbeeld van een handhaver die sceptisch
tegenover de bijstandsconsulenten staat komt in het volgende citaat duidelijk naar voren:
“[…] ze hebben er bij ons anderhalf jaar geleden voor gekozen om alle aanvragen bij de
klantmanager te leggen. Die beoordeelt dan door middel van het stoplichtmodel wat het
frauderisico is. Ik kan mijzelf daar niet goed in vinden. Mijn evaring is toch anders. Pas
als de klantmanager scoort op rood of oranje komt het bij ons. Maar dan nog gaan de
klantmanagers na of het toch niet groen is in plaats van oranje. Om ons traject maar te
omzeilen. Dus van het totale aantal aanvragen, komt maar een klein deel bij ons.”
Daarnaast wordt in interviews regelmatig opgemerkt dat de werkdruk van bijstandsconsulenten
betrekkelijk hoog ligt, zeker in vergelijking met de werkdruk van de handhavers zelf.
121
Lipsky
wees er al op dat in ambtelijke organisaties een vraag naar diensten het aanbod vrijwel altijd
overtreft. Dit werkt vervolgens als ‘katalysator’ voor aanpassingsstrategieën:
120
In subhoofdstuk 5.2 wordt dieper ingegaan op het verschil tussen consulenten die voor of na de invoering
van ‘Hoogwaardig Handhaven’ in dienst van de gemeente zijn getreden.
121
Dit heeft alles te maken met de baliefunctie van de consulenten. Bij de consulenten komen cliënten
(onaangekondigd) langs, wordt er gebeld etc. Daarbij hebben zij strakke termijnen waarbinnen besluiten
genomen moeten worden. Handhavers daarentegen, hebben geen baliefunctie en hebben in veel mindere
mate te maken met termijnen.
- 45 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Bij hun [de bijstandsconsulenten, CFG] glipt er door de drukte nog wel eens wat
doorheen. Er wordt toch gemakkelijk gezegd, ‘laat maar gaan het zal wel goed zijn’.”
“Ook door de werkdruk bij de afdeling aanvragen kom ik de laatste tijd toch wel zaken
tegen waarvan ik denk, dat is jammer.”
Zoals gezegd menen veel respondenten dat het (storende) gebrek aan fraudealertheid bij
consulenten verholpen kan worden door het ‘naar voren halen’ van handhavers bij de selectie
van huisbezoeken. Haast unaniem zijn handhavers het er over eens dat wanneer zij in een vroeg
122
stadium een actievere rol bij de selectie toebedeeld krijgen, de fraudealertheid significant stijgt.
In verschillende gemeenten is dit ook gebeurd. Daar worden de huisbezoeken in onderling
overleg (consulent en handhaver) of alleen door de handhavers geselecteerd. Bij geen van de
gemeente waar de handhavers wél hun stempel op de selectieprocedure kunnen drukken, wordt
geklaagd over een gebrekkige fraudealertheid. De extra werklast die de selectie van de
huisbezoeken met zich meebrengt wordt klaarblijkelijk voor lief genomen. Zo bezien zijn de
handhavers idealistisch, of in ieder geval gemotiveerd, om de organisatie zo in te richten dat het
aantal fraudegevallen geminimaliseerd wordt.
De adviserende rol van de handhaver
We merkten al op dat handhavers slechts een adviserende rol toekomt. Het is de klantmanager
die de regie voert en uiteindelijk beslist of een uitkering al dan niet verstrekt of beëindigd wordt.
Het advies dat de handhaver geeft wordt in de vorm van een frauderapport aan de
klantmanager voorgelegd. In dit rapport doet de handhaver verslag van zijn bevindingen en geeft
een advies wat de gevolgen hiervan zijn voor de uitkering. In het overgrote gedeelte van de
gevallen wordt het advies van de handhaver door de klantmanager overgenomen. Toch hebben
veel handhavers wel eens ervaren dat hun advies niet één-op-één wordt overgenomen. Wanneer
dit gebeurt, komt de onderlinge relatie (handhaver-klantmanager) verder onder druk te staan.
Handhavers hebben vaak veel werk zitten in het uitvoeren van hun onderzoek, huisbezoek en het
opstellen van het frauderapport, waardoor het als ‘ondankbaar’ en ‘frustrerend’ wordt ervaren
wanneer de regievoerder een beslissing neemt, die niet in overeenstemming is met de
rechtmatigheidsbeleving van de handhaver. Te meer omdat de handhavers van mening zijn dat
zij dichter op en dieper in de materie zitten dan de consulenten. Enkele voorbeelden kunnen dit
illustreren:
“Komt er een soort willekeur wanneer er al dan niet consequenties aan het frauderapport
verbonden worden? Ja, dat komt wel regelmatig voor en ik denk dat mijn collega’s dat
allemaal herkennen. Hoe wordt dat onderling ervaren? Ja, vervelend. Kijk sommige
122
Deze bevinding is redelijk triviaal. Handhavers zullen immers niet zichzelf de schuld geven van een
gebrekkige fraudealertheid.
- 46 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
situaties zijn twijfelachtig en dat kan je het je wel voorstellen. Maar er zijn ook situaties
dan is het zo klaar als een klontje, met ook wel hard bewijs enzo. Dan heb je er toch ook
wel veel werk ingestoken. Dan is dat toch wel vervelend.”
“Bent u wel eens van uw stoel gevallen, dat u een frauderapport opmaakt waarin een
fraudegeval helder is, en u het terugkrijgt met ‘niks aan de hand’? Ja, dat heb ik laatst
nog meegemaakt dat men mijn bevindingen, mijn advies, niet overnam. Dat kan, omdat
hier de klantmanager de regie heeft. Wij adviseren, hij beslist. En dat terwijl die zelfde
klantmanager wel met u op huisbezoek is gegaan…? Ja, ik heb dat meegemaakt. Is dat
niet gek? [lachend] ja ja … Op een gegeven moment ga je je dan opvragen wat is mijn rol
dan nog. In 99% van de gevallen gaat het wel goed hoor.[…]”
Opnieuw is het opvallend dat in gemeenten waar deze spanning niet speelt, de handhavers bij de
besluitvorming – dit keer over de consequenties van het frauderapport – meer ‘naar voren’ zijn
gehaald. De samenwerking tussen klantmanager en handhaver vindt bij deze gemeente meer op
gelijke voet plaats. De structuur van adviseur en regisseur is hier vervangen door een cultuur van
consensus. De handhavers lijken er ook op aan te dringen dat dit een betere manier van werken
is. Dit wordt gevoed vanuit de overtuiging dat de rechtmatigheidcontrole dan scherper is en
frustratie over een weer voorkomen kan worden. In veel gemeenten is deze ‘gelijkschakeling’ dan
ook opgepakt en succesvol doorgevoerd.
“Heeft u dan nog wel eens dat de klantmanager een andere beslissing neemt op een
frauderapport dan u verwacht? Nee, dat hebben we niet meer, want dan hebben ze ons
boven op de kast zitten. We zijn helemaal naar voren gegaan. […]. Dus er is in feite geen
ruimte meer voor die conflictlijn. Dat is in het verleden meerdere malen zo geweest.”
“Ik sprak eerder iemand die zei dat hij er soms niets van begreep hoe klantmanagers het
frauderapport beoordelen. […] Over het algemeen doe ik alles in overleg met de
klantmanager. Die is van begin af aan al op de hoogte. We wisselen van het begin af
aantal informatie uit. De klantmanager weet dingen die ik niet weet. Ik doe wel het
onderzoek, maar het is toch een gezamenlijk traject naar de einduitslag.”
Cultuuromslag
Wat duidelijk naar voren komt is dat de focus op rechtmatigheidcontrole om een bepaalde
cultuuromslag vraagt. Een cultuuromslag als gevolg van veranderingen in wetgeving en het
verplaatsen van beleidsaccenten waardoor er steeds stringenter op rechtmatigheid wordt
gecontroleerd. Sinds 1997 is in enkele beleidsstukken deze verschuiving ingezet. Vanaf 2004,
met de invoering van de nieuwe Wwb, is de noodzaak tot handhaven nog groter geworden,
gezien de zelfstandige financiële verantwoordelijkheid voor gemeenten. Dit werd nogmaals
- 47 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
versterkt door de ‘Hoogwaardig Handhaven’ methodiek. Met name aan de kant van de
bijstandsconsulenten heeft dit om vermogen tot aanpassing gevraagd.
In gemeenten waar deze cultuuromslag goed is gemaakt, is het spanningsveld tussen de
bijstandsconsulent en de handhavers veel kleiner dan in gemeenten waar dit in mindere mate is
gebeurd. Daar wordt bijstandconsulenten nog steeds verweten dat ze cliënten ‘vertroetelen’ en
hiermee verspilling van gemeenschapsgeld in de hand werken. In andere gemeenten lijkt dit
echter al zo lang geleden dat het behoord tot de categorie ‘dat schijnt vroeger zo geweest te zijn’.
Wat precies de oorzaak is waarom sommige gemeenten er niet in slagen de
cultuuromslag te maken en andere wel, is niet geheel duidelijk. In ieder geval heeft het te maken
met de opbouw van het personeelsbestand. Het zijn vooral de oudere werknemers die moeilijk te
motiveren zijn om mee te gaan in de op rechtmatigheid gerichte werkcultuur.
De ‘oude garde’ en de ‘nieuwe garde’
Wanneer
respondenten
gevraagd
wordt
verklaringen
te
geven
waarom
sommige
bijstandsconsulenten wel en andere minder fraudealert zijn en soms heldere frauderapporten
naast zich neerleggen, wordt er vaak een onderscheid gemaakt tussen de ‘oude en de nieuwe
garde’. Het onderstaande citaat is hiervan een treffend voorbeeld:
“Er zijn er een paar [klantmanager], in vaktermen zeg maar ‘geitenwollensokken’. Dat zijn
de wat oudere klantmanagers die de groei hebben moeten doormaken van de klant in de
watten leggen tot een stukje handhaving. Die spreken de klanten nooit aan. Anderzijds is
er een categorie die vers van de opleiding komt en die vrij strikt handhaven.”
Hoewel deze handhaver wel erg uitgesproken is in zijn opvatting, wordt dit beeld door veel
andere handhavers herkend:
“Je hebt de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ garde? Nou ja kijk, die zijn natuurlijk aangenomen in
het tijdperk dat er niet zozeer op rechtmatigheid werd gelet. Die zijn aangenomen op
andere competenties. Het is heel moeilijk om hun denkpatroon te veranderen en de
wetgeving verandert, het wordt allemaal wat meer op de rechtmatigheid en dan is het
moeilijk om die mensen mee te krijgen. Dat vergt nogal wat energie. Dus er is een
duidelijke scheidslijn tussen mensen die nu en vroeger worden aangenomen? Ja, de
mensen die nu worden aangenomen worden aangenomen op de nieuwe zakelijkheid, de
nieuwe werkwijze, efficiënt werken en goed kijken naar is er wel recht ja of nee.”
Sommige gemeenten zijn er goed in geslaagd door middel van cursussen, trainingen en
procedurele aanpassingen de kloof tussen klantmanagers en handhavers op het gebied van
rechtmatigheidcontrole te dichten. In sommige gevallen is het personeelsbestand er ook actief op
aangepast:
- 48 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Het was je moet de nieuwe werkwijze accepteren anders is het solliciteren, je kunt je
niet meer staande houden met de huidige wet- en regelgeving.”
5.2.2 De relatie handhaver - leidinggevende
Een andere relatie in het werkveld van de handhaver is zijn relatie met zijn leidinggevende. Het
varieert sterk tot in hoeverre leidinggevende betrokken zijn bij de handhavers. Sommige teams
worden aangestuurd door een zeer geïnteresseerde leidinggevende en andere teams hebben
meer te maken met leidinggevende die zich beperkt tot sturing op de hoofdlijnen en het
aanschuiven bij wekelijkse overleggen.
Ondanks deze verschillen is in de interviews wel naar voren gekomen dat in vrijwel alle
gemeenten geldt dat leidinggevenden niet inhoudelijk betrokken zijn bij de werkzaamheden van
de handhavers. Veel leidinggevenden beperken zich tot het vertegenwoordigen van de
werknemers binnen de gemeentelijke organisatie en het aansturen van de groep. Dit betekent
overigens niet dat ze niet betrokken kunnen zijn. Verschillende handhavers menen dat een
inhoudelijke betrokkenheid van leidinggevenden moeilijk is omdat huisbezoeken op papier anders
geprotocolleerd zijn dan dat ze in de praktijk worden uitgevoerd. Zo laat het begrip
‘gemeenschappelijke huishouding’ zich maar moeilijk eenduidig omschrijven. In de praktijk doet
zich een veelheid aan verschillende soorten gemeenschappelijke huishoudingen voor.
De collegialiteit onder de handhavers is groot. Er wordt ook buiten de formele (wekelijkse)
overleggen veel van elkaars kennis gebruik gemaakt. In geval van twijfel over hoe te handelen bij
een bepaald huisbezoek zullen de meeste handhavers waarschijnlijk eerst een collega
raadplegen. De leidinggevende is er eerder voor vragen die de inhoud niet raken.
We kunnen constateren dat in het algemeen geldt dat handhavers een redelijk autonome positie
innemen. Er wordt gesproken van ‘ons clubje handhavers’ en regelmatig identificeren handhavers
zich het meest met hun directe collega’s:
“We hebben de afgelopen tijd ons zelf een beetje moeten sturen. Maar dat gaat wel? Ja,
het is al die jaren al goed gegaan. En ‘ons’ is het team van handhavers? Ja, met twee
sociale rechercheurs. En dat is ook een beetje uw groep waarmee u zich mee
identificeert. Dat is niet de gemeente als geheel of Sociale Zaken? Nou ja, we werken
natuurlijk wel nauw samen met onze collega’s bij sociale zaken, maar we vormen toch
wel een aparte groep daarbinnen.”
De handhavers vormen een eigen SASV. Theoretisch komt het ‘SASV handhavers Wwb’ dan ook
ruimte toe om eigen ‘regels’ te handhaven en de doorwerking van externe regels tegen te
- 49 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
werken. In hoeverre handhavers hier ook gebruik of misbruik van maken, komt aan de orde in het
subhoofdstuk over de doorwerking van het recht (5.3).
5.2.3 De relatie met de klachtenfunctionaris en de afdeling bezwaar en beroep
Wanneer een cliënt te kennen geeft dat hij het niet eens is met hoe hij tijdens het huisbezoek
behandeld is, kan hij een klacht indienen. Op het moment er een besluit is genomen dat gevolgen
heeft voor de zijn uitkering, kan er bezwaar worden ingediend. Klachten worden door een
klachtenfunctionaris, een soort ombudsman, behandeld en bezwaarschriften door de afdeling
bezwaar en beroep. Terugkoppeling van beoordelingen van klachten verloopt in de regel via de
leidinggevende. In veel gevallen worden de handhavers door de klachtenfunctionaris ook
inhoudelijk betrokken bij de afhandeling van de klacht. De terugkoppeling van de beslissing op
bezwaar en beroep verloopt door middel van een afschrift dat de handhavers ontvangen van de
beschikking.
123
Het lijkt er op dat de klachtenfunctionaris door de handhavers niet al te serieus wordt genomen.
In ieder geval gaat er weinig ‘dreigende’ of ‘corrigerende’ of ‘motiverende’ werking vanuit,
waardoor handhavers hun huisbezoeken zorgvuldiger langs de regels zullen uitvoeren. Vaak
blijkt dit uit de toonzetting in de interview (‘die klachtenfunctionaris’, ‘een of andere
klachtenfunctionaris’, ‘klachten, dat gebeurt wel eens’). De onderstaande passages geven een
goede indruk van hoe de klachtenfunctionaris in de organisatie wordt beleefd:
“En de klachten worden via de leidinggevende aan u teruggekoppeld? Klopt, de
leidinggevend zegt ik heb die en die klacht binnen gehad, wat is er nu volgens jou
gebeurd? Je vertelt je verhaal en de klacht wordt dan doorgestuurd naar een of andere
ombudsvrouw en die gaat dat dan afhandelen. De klachtenfunctionaris moet ik zeggen,
die handelt dat af en zegt dan gegrond, deels gegrond, of niet gegrond. En als het
gegrond is wordt u op het matje geroepen en krijgt u een tik op de vingers en gaat het
gewoon weer door? Nee hoor, dan krijg je een afschrift van de klachten functionaris en je
leidinggevende zegt het is gegrond om die en die reden en daar moet je zelf dan lering
uit trekken.”
“stel als mensen gaan klagen dan hoor je hier intern, door je baas laat ik zeggen, je moet
wel conform de richtlijn werken. Maar dat heeft tot nu toch nog niet tot problemen geleid.”
Van Griffiths hebben we geleerd dat SASV onder meer beperkt worden door de grenzen van het
rechtssysteem. We kunnen op basis het bovenstaande concluderen dat van de klachtprocedure
nauwelijks een begrenzende werking uitgaat voor het ‘SASV handhavers Wwb’. Dit roept de
vraag op of we de klachtenfunctionaris als onderdeel moeten zien van het rechtssysteem.
123
Een enkele handhaver geeft aan dat dit afschrift hem niet altijd bereikt.
- 50 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Geheel anders ligt het bij de afdeling bezwaar en beroep. Het ‘SASV handhavers Wwb’ wordt
zeer duidelijk begrensd door de afdeling bezwaar en beroep. In tegenstelling tot de
klachtenfunctionaris gaat er een ‘dreigende’ werking uit van de afdeling bezwaar en beroep. Het
feit dat hun werkwijze door de afdeling bezwaar en beroep wordt getoetst, beweegt de
handhavers zorgvuldiger met de regels om te gaan. Hun autonome reguleringsvermogen wordt
duidelijk beperkt door de afdeling. Enkele citaten zullen dit illustreren:
[gevraagd naar of de handhaver wel eens ‘creatief’ omgaat met regels] “Uh nee, dat vind
ik niet. Het is gewoon heel belangrijk en je kunt zo ook een zaak helemaal verknoeien als
je niet zorgvuldig bent en dan heb je niets. Ja, je hebt een hoop gedoe [refererend naar
bezwaar en beroep, CFG].”
[gevraagd naar zijn kennis en omgang met informed consent] “Het is wel belangrijk dat je
weet dat dat zo is, want ga jij desondanks gewoon naar binnen en je laat dat formulier
niet tekenen dan ga je dus gewoon nat, en terecht.”
“Waarom denkt u dat het [de geldende regels en jurisprudentie, CFG] relatief keurig
wordt opgepikt […]? Omdat de beroepsgroep toch op een fatsoenlijke manier wil werken
conform ook de regels en jurisprudentie. Als dat zo is dan is het zo en daar moeten we
rekening mee houden. Je moet de mensen op een fatsoenlijke manier tegemoet treden
en als er rechtspraak is dat je bepaalde dingen niet mag, dan moet je dat respecteren in
principe. Je rekt de regels natuurlijk altijd op. Afhankelijk van wat er gebeurt. Daarnaast
als je dan niet doet dan ga je op je bek in bezwaar en beroep. Dus u wilt gewoon
professioneel u vak uitoefenen? Ja, een combinatie van professioneel je vak uitoefenen
en dat je later in bezwaar en beroep niet op je bek willen gaan. Als ik nu zonder
aanleiding bij iemand naar binnen zou gaan en ik ga die uitkering beëindigen en ik heb
de procedure niet toegepast. Ja, als je een goede advocaat hebt dan word je
terechtgewezen en wordt de hele zaak teruggedraaid.”
Handhavers zijn zich er dus zeer van bewust dat op het moment ze de nodige zorgvuldigheid niet
in acht nemen, de zaak verloren kan gaan. Ze werken dus betrekkelijk nauwkeurig om twee
verschillende redenen. Ten eerste omdat ze hun hele rechtmatigheidcontrole kunnen
‘verknoeien’, omdat onnauwkeurig werk door de afdeling bezwaar en beroep wordt afgestraft.
Daarbij steken handhavers niet graag veel werk in een zaak die vervolgens – ook al is de
bijstandsuitkering onrechtmatig – door de afdeling bezwaar en beroep wordt teruggedraaid.
Ten tweede lijken handhavers op zeer persoonlijke gronden veel waarde te hechten aan
een juiste toepassing van de geldende regels. Ze lijken persoonlijk steun te geven aan de
waarden gelegen in het recht. In de volgende twee subhoofdstukken gaan we hier dieper op in.
- 51 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
We zullen zien dat handhavers over een bepaald eigen vermogen beschikken om het geldende
recht en rechtstatelijke beginselen zelfstandig en actief te mobiliseren.
5.2.4 Relaties tussen actoren en de feitelijke effectiviteit van het recht
De soms stroef verlopende relatie tussen handhaver en bijstandsconsulent heeft invloed op de
feitelijke effectiviteit van de rechtmatigheidcontrole van bijstandsuitkeringen. Door de verstoring in
de relatie handhaver-bijstandconsulent ontstaat er ruis in een effectieve uitoefening van de
controle op fraude (een bevoegdheid neergelegd in art 17 en 53a Wwb). Deze wordt afhankelijk
van de plek die handhavers gekregen hebben bij het selectiemoment van huisbezoeken. In
gemeenten waar handhavers in het voorportaal zitten lijkt de fraudealertheid hoger te zijn dan in
gemeenten waar handhavers als het ware een 'verlengstuk' van de bijstandconsulenten zijn. Dit
is vanuit het oogpunt van een effectieve fraudebestrijding, maar ook wat betreft rechtsgelijkheid,
bezwaarlijk. Ook de handhavers wijzen hier op:
“En merkt u een verschil tussen klantmanagers die bijstandcliënten zeg maar
‘vertroetelen’ en zij die harder zijn? Ja hoor, zeker. Er is dus een groot verschil bij welke
klantmanager een frauderapport komt te liggen. Ja, dat zou niet zo moeten zijn natuurlijk,
want je voert dezelfde wet uit. De meeste zijn gemiddeld, maar het komt wel voor dat het
uitmaakt bij bepaalde gevallen of je het bij de één of bij de ander zou neerleggen. De één
zegt duidelijk verhaal en de ander niet.”
“Het is wel vreemd toch dat afhankelijk van het nummertje dat je pakt bij het aanvragen
van de bijstand, bij welk loket je komt, of je wel of niet gecontroleerd wordt. Ja, bij de ene
gemeente krijg je het wel voor elkaar en bij de andere niet. Er ontstaat wel een vorm van
rechtsongelijkheid.”
Deze selectiviteit wordt daarbij nog eens versterkt in het geval bijstandconsulenten een
mentaliteit hebben van vóór de nieuwe Wwb, toen er in de regel minder streng op
rechtmatigheidcontrole werd gezeten. De selectiviteit wordt dus versterkt in het geval
bijstandconsulenten niet met de cultuuromslag zijn meegekomen.
De effectiviteit van grondrechtbescherming wordt daarentegen vergroot door de relatie die de
handhaver er met afdeling bezwaar en beroep op nahoudt. Door de ‘verbinding’ van de afdeling
bezwaar en beroep met de uitvoeringspraktijk van de handhavers, wordt de feitelijke effectiviteit
van grondrechtbescherming aanzienlijk groter. Het is immers in het eigen belang van de
handhavers om de regels is acht te nemen, want als zij hun huisbezoek slordig en onnauwkeurig
uitvoeren, bestaat de kans dat zij door de afdeling bezwaar en beroep worden teruggefloten.
- 52 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
5.3 Het proces van de doorwerking van het recht
Volgens Griffiths schieten benaderingen die nagaan tot in hoeverre een juridische instantie erin
slaagt voor de handhaving van een rechtsregel te zorgen, te kort. Hij zet zich af tegen een top
down benadering van de werking van het recht. Zo kan jurisprudentie door de gemeentelijke
juridische beleidsmedewerkers keurig omgezet worden in een (vernieuwd) huisbezoekprotocol,
dit wil nog niet zeggen dat handhavers het protocol ook als hun primaire bron van (actuele)
regelgeving zien.
We hebben respondenten gevraagd hoe zij op de hoogte blijven van het geldende recht.
In het bijzonder is ingezoomd op hoe zij zélf kennis nemen van de regelgeving en actuele
jurisprudentie.
Zelfstandig kennisnemen van het recht
We zagen al dat de handhavers wat betreft inhoudelijk juridische kennis in de regel van hun
leidinggevende weinig hoeven te verwachten. Een traditionele top down benadering van de
doorwerking van het recht loopt hier in ieder geval vast op de gebrekkige inhoudelijke expertise
van de leidinggevende. Dit neemt niet overigens niet weg dat er andere kanalen binnen de
gemeentelijke organisatie zijn waarlangs de handhaver op de hoogte kan blijven. Denk hierbij
aan de beleidsmedewerkers juridische zaken en de afdeling bezwaar en beroep. Het
onderstaande citaat geeft een goede indruk hoe dit in het algemeen werkt:
“Heeft u het idee dat uw leidinggevende meer of minder kennis heeft van de
jurisprudentie of de richtlijnen dan u? Mijn huidige leidinggevende heeft er helemaal geen
verstand van. Nee, maar bijvoorbeeld de recente jurisprudentie?...hoe werkt dat dan door
in de organisatie? Nou, ik probeer op de hoogte blijven van de jurisprudentie zelf, maar
het werkt in die mate door dat we dat even kort sluiten met juristen. We hebben destijds
een formuliertje ontwikkeld. Dus dat initiatief komt van juridische zaken? Nou nee, ook
gewoon bij ons van de werkvloer. Beide. Het is een combinatie van. Het is niet echt dat
de beleidsambtenaar binnen de gemeente zich daarmee heeft bemoeid.”
“Ik zie dat bij meer gemeenten dat het initiatief tot bijhouden van jurisprudentie in de
frontlinie ligt. Ja, als die dat niet oppikken zelf, dan gebeurt er niets mee.”
Wat in de interviews evident naar voren komt is dat de handhavers zélf een prominente rol
innemen als mobiliseerder van recht. In enkele gemeenten wordt kennis van de regels wel ter
beschikking gesteld, bijvoorbeeld door het doorsturen van relevante uitspraken, nieuwsbrieven
‘Hoogwaardig Handhaven’ en abonnementen op relevante vakbladen. Ook gebeurt het wel,
hoewel in mindere mate, dat handhavers bij twijfel over een bepaalde casus te rade gaan bij de
afdeling bezwaar en beroep. Enerzijds komt dit, zoals we al zagen, doordat deze afdeling het
- 53 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
werk van de handhavers op juridische correctheid beoordeelt.
124
Anderzijds omdat bij deze
afdeling de meest actuele juridische expertise zit. Eerder zullen ze echter toch de telefoon
oppakken om hun collega’s om juridisch advies te vragen.
Steeds wordt aangegeven dat het initiatief om nieuwe regelgeving te internaliseren in de
regel bij de handhavers zelf ligt. Veel handhavers weten hun weg naar rechtspraak.nl te vinden of
raadplegen schulinck.nl om uit verschillende bronnen voor hen gelijkwaardige casus te vinden.
Een citaat:
“[gevraagd naar hoe handhavers op de hoogte blijven van het recht] Dat doe ik vaak op
internet of ik krijg wat opgestuurd van het Landelijk Contact Sociale Recherche. Het komt
in principe wel van verschillende kanten, maar het ligt bij mijn collega’s en bij mij om het
niveau een beetje op peil te houden.”
Handhavers lijken naast beroepsmatige motieven – ze zien het als vanzelfsprekend om binnen
hun vakgebied van relevante regelgeving op de hoogte te zijn – ook persoonlijke motieven te
hebben:
“Hoe beoordeelt u uw kennis met betrekking tot de regels. Bent u er volledig van op de
hoogte. Ja, dat denk ik wel. En degene die met u werkt is ook op de hoogte?
[verongelijkt] Ja, het is wel de bedoeling als je dit werk doet dat je ook op de hoogte bent
van de regels. Dat is een van de belangrijkste dingen om mee te beginnen denk ik.”
Handhavers zien hun interventie veelal als een behoorlijke inbreuk op het huisrecht van de
cliënten. Ze zijn zich er terdege van bewust dat ze opereren op een ‘gevoelig rechtsgebied’. In
subhoofdstuk over grondrechtbescherming (5.4) gaan we hier dieper op in.
Kennis van het recht van handhavers
Op basis van de voorgaande bevinding zal het niet verbazen dat wanneer respondenten
gevraagd wordt te beoordeling waar in de gemeentelijke organisatie de meeste (actuele) kennis
van het recht zit, zij vrijwel allen volmondig antwoorden dat dit bij de handhavers zit. Vanuit
Lipsky kunnen we dit deels begrijpen omdat in de frontlinie handhavers dagelijks met het recht in
aanraking komen. Lipsky noemt dit de ‘uitgesproken informatiepositie’. Handhavers wijzen hier
inderdaad op:
“[gevraagd waarom de meeste kennis van het bij de handhavers ligt] misschien is het wel
zo dat wanneer je in de dagelijkse praktijk er mee werkt, dan wordt je dagelijks met de
regels geconfronteerd.”
124
Een top down benadering lijkt hier dus ook verklaringen te kunnen leveren.
- 54 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Er bestaat echt wel een verschil tussen werken in het veld en werken van achter het
bureau.”
Dat de werking van het recht anders is op de werkvloer dan van achter het bureau, neemt niet
weg dat de kennis van het recht bij handhavers goed te noemen is. Naast hun nieuwsgierigheid
naar nieuwe jurisprudentie en casus, geven zij er in de interview ook blijk van dat ze op de
hoogte zijn van recente ontwikkelingen in de jurisprudentie. Hiermee voldoen zij aan de
voorwaarde die Griffiths formuleerde dat wil een rechtsregel in werking gemobiliseerd worden,
deze bij de uitvoerders, de intermediairs van het recht, in ieder geval bekend moet zijn. Ook
stelde hij dat deze kennis verder moet gaan dan ‘kennis genomen hebben van’. Dat wil zeggen
dat hun de juridische kennis van handhavers ook een bepaalde mate van inhoudelijkheid moet
hebben. Ook aan deze voorwaarde lijkt voldaan.
Er moet echter aan meer zijn voorwaarden zijn voldaan voordat de handhavers de
rechtsregels ook daadwerkelijk mobiliseren. Griffiths leerde ons dat de mobiliseerder, de
handhaver, feiten zo moet kunnen classificeren dat ze onder de rechtsregel vallen. Een drempel
van een deur geeft bijvoorbeeld de grens aan waarachter in beginsel inbreuk op het huisrecht
kan plaatsvinden. Wanneer handhavers de huiskamer als 'drempel' zien, dan gaat er iets mis met
het classificeren van feiten onder een rechtsregel. Daarnaast zal de handhaver ook conform de
rechtsregels moeten handelen. Dit heeft te maken met gedrag en besluitvorming (al dan niet naar
binnen treden, een boete opleggen, een uitkering intrekken etc.). Dit is onderwerp van
subhoofdstuk 5.4.
5.3.1 Het proces van doorwerking en de feitelijke effectiviteit van het recht
In de bovenstaande beschouwing is een positief beeld naar voren gekomen over de feitelijke
effectiviteit van grondrechtbescherming. Dit is voornamelijk te danken aan de handhavers hun
(zelfstandig opgebouwde) grondige kennis van het recht en hun (persoonlijk ingegeven) wil dit
ook correct toe te passen. Kennis van het recht (in de zin van meer dan ‘kennis nemen van’) is
immers de eerste en belangrijkste voorwaarde voor het mobilisering van regels op de werkvloer.
- 55 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
5.4 Grondrechtbescherming
Vooralsnog hebben we op de juridische kennis en het gedrag en werkwijze van de handhavers
weinig scherpe kritiek (kunnen) leveren. Echter, zoals ook uit de ombudsmanrapporten blijkt,
lijken de problemen met betrekking tot grondrechtbescherming in de ambtelijke uitvoering, het
handelen, te liggen.
In dit subhoofdstuk worden de bevindingen uit de interviews geanalyseerd die betrekking hebben
op de handhaving vanaf 'het moment van op de bel drukken'. Aan het eind van dit subhoofdstuk
beoordelen we of we de scherpe kritieken van de ombudsmannen delen.
De procedure tot binnentreden
De handhavers zijn verplicht zich te legitimeren en de bewoners er voorafgaand aan het
huisbezoek op te wijzen dat deelname geschiedt op basis van vrijwilligheid. Uit de interviews blijkt
dat het overgrote deel van de cliënten vrijwillig toestaat.
Handhavers moeten schriftelijk rapporteren en motiveren op welke manier uitdrukkelijk
toestemming is verleend om de woning binnen te treden. Het onderstaande citaat schets hoe het
op de werkvloer verloopt:
“Kunt u mij een beeld schetsen van uw laatste bezoek? U belt aan en hebt al informatie
over de cliënt? … Ik bereid me op kantoor voor. Ik raadpleeg de bestanden die er te
raadplegen zijn, dan ga ik huisbezoek, bel aan, ik legitimeer me en leg uit waarvoor we
komen, en vraag of we binnen mogen komen. En wijst u ze dan op de informed consent?
Dat hele verhaal doe ik dan wanneer ik binnen ben. We hebben het ook op schrift bij ons.
Dan kunnen de mensen het rustig lezen. Maar dat doe ik dus niet op straat omdat het
een heel verhaal is.”
In de praktijk gebeurt dit niet altijd zoals in het (op papier) behoort te gaan. Handhavers lijken
toch een bepaalde eigen voorkeur te ontwikkelen over de manier waarop zij de procedure tot
binnentreden uitvoeren. Het overgrote deel van de handhavers is liever eerst bij de cliënt binnen
voordat hij de formele procedure uitlegt, terwijl de procedure op dat moment formeel niet meer
gevolgd is. Veelal gebeurt dit uit pragmatische overwegingen:
“[...] soms zeggen de mensen kom binnen, nadat je je hebt gelegitimeerd, bij het naar
binnenlopen vertel je al dat er geen aanwijzingen zijn dat u fraudeert... zo verloopt dat
een beetje, in principe gewoon ontspannen.”
“Het liefst ga ik eerst naar binnen. Voor de privacy enzo, als je dat buiten op de stoep
moet doen dan luisteren er misschien andere mensen mee, dat is ook wel vervelend.”
- 56 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Meestal vraag ik of ik even binnen mag komen. Omdat ik het ook een beetje vervelend
vind om het hele verhaal op straat af te steken en dan kijken of het huisbezoek doorgang
kan vinden of niet.”
Strikt genomen (formeel) is hier steeds sprake van inbreuk op het huisrecht. De handhaver
bevindt zich immers regelmatig zonder toestemming in de woning van de cliënt. Het is echter
moeilijk vol te houden dat gezien de overwegingen die aan het handelen van de handhaver ten
grondslag liggen, er ook gesproken kan worden van materiële inbreuk. Hierdoor geniet de burger
formeel gezien niet de grondrechtbescherming die hem behoort toe te komen. Echter, door het
formele criterium los te laten kan beargumenteerd worden dat in de praktijk geen afbreuk wordt
gedaan aan de rechtsbescherming.
De manier waarop een cliënt wordt benaderd
Met de interviews hebben we proberen te achterhalen hoe handhavers cliënten tegemoet treden.
Van een overheid mag immers een fatsoenlijke omgang met de burger verwacht worden.
Respondenten geven aan dat ze in de regel formeel met een huisbezoek van start gaan.
Daarna maken handhavers al snel een inschatting van 'wat voor een vlees ze in de kuip hebben'
en passen hierop hun benadering aan:
“Sommige mensen, dat heb je gelijk in de gaten, die moet je formeel en zakelijk
benaderen, andere mensen moet je wat meer van 'ouwe jongens krentenbrood'.”
“Ik heb door jaren heen wel een inschatting ontwikkeld over hoe je de mensen moet
benaderen, dat is steeds anders.”
“Hoe benadert u de klant? [...].Ik probeer dat toch wel via een vaste volgorde te doen al
kijk ik wel welk type klant ik heb. Als ik in [wijk x] aan het werk ben dan kan je wel een
heel formeel verhaal op hangen maar dan begrijpt iemand dat niet en als je in [wijk x]
bent, dan kan je dat wel doen, sterker nog dan stellen mensen dat op prijs. Dus de
inhoud van het verhaal is hetzelfde al wordt het wel wat anders verpakt.”
De achterliggende gedachte bij de aanpassingen in benaderingswijze lijkt te zijn dat de
handhavers op deze manier eenvoudiger hun doel kunnen bereiken. Het gaat hen er om of ze
aan het eind van het huisbezoek achter de waarheid zijn gekomen: is er sprake van fraude of
niet. Een formele houding lijkt daarbij voor hen minder van belang. Dit wil overigens niet zeggen
dat de doelgerichtheid en informele houding kan omslaan in een onbehoorlijk gedrag. Daarvoor
- 57 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
zijn in de interviews geen aanwijzingen gevonden. Slechts één respondent gaf aan af en toe
'stevige taal' nodig te hebben.
125
Het blijkt ook dat het voor handhavers niet altijd mogelijk om onbevooroordeeld hun werk te doen.
Ze hebben immers te maken met een lastige doelgroep waarvan niet zelden personen al eerder
op uitkeringsfraude zijn betrapt of bijvoorbeeld bekend staan als drugshandelaar of crimineel.
Hierdoor gaat een handhaver niet altijd blanco het huisbezoek in. Ook wil het contact met
allochtone cliënten stereotyperingen tot gevolg hebben:
"Heeft u voor uzelf, u doet het werk al vrij lang, u in uw hoofd bepaalde
‘categorieën’ mensen gemaakt? Het is toch wel een categorie Somaliërs, die hebben
weinig met regeringen en instanties, het zijn nomaden, dus die liegen en bedriegen.
Dan Hindoestaanse mensen ook. Dan heb je mensen van de Antillen, die wonen
bijna nooit samen, die hebben allemaal kinderen van die en die en die. Dat wordt
126
steeds bevestigd.”
Kleine fraude
Uit de interviews blijkt ook dat enkele handhavers een onderscheid maken tussen 'criminelen' en
'kleine overtreders'. Dit sluit aan bij wat Havinga observeerde dat uitvoerders verschil maken
tussen burgers die een bepaalde uitkering of dienst echt verdienen en burgers die hierop
(moreel) minder aanspraak kunnen maken. Hij stelde dat wetshandhavers nogal eens een
onderscheid maken tussen ‘echte overtreders’ en ‘overtreders uit onwetendheid, onhandigheid of
pech’. Daarbij wordt hard optreden gereserveerd voor de vermeende echte overtreders en
criminelen. Andere burgers worden met meer begrip tegemoet getreden. Verschillende
handhavers wijzen hier inderdaad op:
“Je hebt de kleinere fraude, mensen sjoemelen wat bij, of uit onhandigheid zelfs. Zelfs uit
onhandigheid, onwetendheid. [...]. Maakt u onderscheid tussen mensen die uit
onhandigheid hebben gehandeld en mensen die…Absoluut. Welke ruimte heeft u
daarvoor. Alle ruimte, je hebt de draaideurklanten en mensen die jarenlang altijd gewerkt
hebben die zomaar in een keer in de bijstand raken en nog nooit met sociale zekerheid te
maken hebben gehad. Wat kunt u dan doen? Termijnen aanpassen, nog eens bellen,
nog een mogelijkheid bieden. Dat is anders bij mensen die bewust de boel flessen.”
125
Het moet overigens niet uitgesloten worden dat dit ook te maken kan hebben met het geven van sociaal
wenselijke antwoorden bij het interviewen.
126
Men zou kunnen redeneren dat bij dergelijke stereotyperingen het gevaar bestaat dat deze burgers ook
minder fatsoenlijk worden benaderd. Hier zijn in de interviews echter geen aanwijzingen voor gevonden.
- 58 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Maakt u onderscheid tussen mensen die uit onhandigheid hebben gehandeld en
mensen die opzettelijk overtreden?Ja zeker. En wat is het verschil dan? Dat zit in de
maatregelen die je gaat uitvoeren. Iemand die willens en wetens de boel oplicht pak je
harder aan dan iemand die per ongeluk iets niet doorgeeft. Dan doe je wat rustiger aan.
Waar zit die ruimte van rustiger aan doen dan in? Dat zit hem toch voornamelijk in heb ik
voldoende bewijs om de uitkering terug te vorderen of niet. Daar zit wel een bepaalde
beslissingsruimte in? Ja. Ja. Terwijl strikt formeel gezien de mensen wel een overtreding
hebben begaan? Ja. Ik kan ook termijnen stellen om zaken recht te zetten.”
Er vindt dus regelmatig een ambtelijk proces van afweging van redelijkheid en billijkheid plaats.
Uit de interviews blijkt dat de handhavers deze mogelijkheid in het algemeen als prettig ervaren.
Er zijn echter ook handhavers die hier niets van moeten hebben. Voor hen is constateren
van fraude meer van 'recht is recht en krom is krom'. Opvallend is dat deze handhavers vaker
een achtergrond bij de politie hebben (of een andere ‘harde’ sector). Zij zitten wat strikter op de
rechtmatigheidcontrole:
“Maakt u onderscheid tussen mensen die uit onhandigheid hebben gehandeld en
mensen die echt overtreden. Onwetendheid kan in de Wwb niet; het is met waarborgen
omkleed. Ze zeggen wel eens ik heb het niet geweten. Daar heb ik helemaal niets mee te
maken. Dat gaat er niet in. Dan bel je je consulent op en zeg je ‘ik heb een vraag hoe zit
dat’. U bent daar dus heel formeel in. Ja.”
We raken met deze verschillende observaties de kern van verschillen in 'stijlen van
regeltoepassing', waarover meer in subhoofdstuk 5.5.
Informed consent
We zagen in de juridische verkenning de eis van informed consent bij gemeentelijke
huisbezoeken een centrale positie in neemt. We hebben de respondenten gevraagd hoe zij
tegenover informed consent en of zij er bij hun werkzaamheden last van ondervinden.
De handhavers zijn hier zeer over verdeeld. Enerzijds zijn er handhavers die informed
consent als een behoorlijke belemmering van de rechtmatigheidcontrole zien:
“De regels die gelden. Ervaart u die als lastig? Kan u zonder een bepaalde regel u werk
anders, beter doen? Ja, dat is natuurlijk algemeen. Ik neem aan, u heeft al meerdere
interviews afgedaan? ‘Informed consent’ dan. [...] Dat wordt eigenlijk door iedere collega
bij Sociale Zaken die dit werk doet als een belemmering ervaren.[...]”
Het bezwaar is er dan met name in gelegen dat wanneer het de handhavers niet lukt om een
verdenking van fraude voldoende concreet te maken, zij bij weigering van de cliënt met lege
- 59 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
handen staan. Het is dan ook begrijpelijk dat de respondent die de meeste belemmering
ondervindt van
informed
consent
werkt in een selectiesysteem van
gebiedsgerichte
themacontrole (bepaalde wijken 100%-controle) . Wanneer alle adressen in een bepaald gebied
gecontroleerd worden, is het logischerwijs onmogelijk om voor een ieder adres een redelijk en
concreet fraudevermoeden te formuleren.
Anderzijds is er een groep handhavers die van de inlichtingenplicht weinig last
ondervindt:
Waar denkt u dat verruiming van regels nodig is om uw werk gemakkelijker te maken? Ik
weet niet of dat nodig is. Mensen moeten natuurlijk ook beschermd worden tegen de
overheid. Binnen de regels die er nu zijn kan ik mijn werk in ieder geval goed doen.
U hebt bijvoorbeeld geen last van de informed consent? Nee, tot op heden helemaal niet.
Een opvallende bevinding is dus dat voor gemeenten waar de handhavers de tijd nemen (en
krijgen) om de huisbezoeken voor te bereiden geldt dat informed consent minder als
belemmering wordt gezien, dan in gemeenten waar de voorbereiding slechts marginaal is. Dit
verklaart waarschijnlijk ook grotendeels de tweedeling tussen handhavers die informed consent
als een belemmering zien en handhavers die er geen last van ondervinden. Handhavers lopen
immers niet tegen de beperking van toestemming aan wanneer ze voldoende bewijs hebben dat
er iets rammelt aan de bijstandsuitkering. Het huisbezoek is zo bezien slechts een 'final check'.
Immers, een weigering zal dan gevolgen hebben voor de uitkering.
127
De volgende twee citaten
spreken wat dit betreft boekdelen:
“Heeft u het idee dat u uw collega’s wel eens horen heeft klagen over bijvoorbeeld een
informed consent? Nee, want we zitten hier op een aardig hoog niveau te werken. Je
moet de zaak ook goed voorbereiden en wij gaan in feite nooit onaangekondigd op
huisbezoek, we nodigen mensen uit bij de dienst, we nemen een uitgebreide
woonverklaring op je kijkt of het controleerbaar is, want je moet op papier zetten waar je
wat aan hebt en dan ga je mee om te kijken wat de woonsituatie is. En dat werkt perfect.
[...]. Als je voor jezelf goed formuleert van wat heb ik echt nodig, dan heb je voldoende
mogelijkheden om het te verifiëren. Als een klant een aanvraag doet dan moet hij
aannemelijk maken dat hij recht heeft op een uitkering. Dan kan je ook doorvragen. Wat
is niet duidelijk en hoe wordt het aangetoond?[...] Doelgericht werken, weten waar je
mee bezig bent. Goed op de hoogte zijn van de regels en de mogelijkheden en de
jurisprudentie natuurlijk en dan heb je mogelijkheden genoeg.”
127
Dit roept overigens wel de vraag op of er in werkelijkheid voor de cliënt enige keuzeruimte is om de
handhaver binnen te laten of niet.
- 60 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
“Op het moment dat ik een aanleiding heb om een huisbezoek uit te voeren, dan ga ik er
ook niet naar toe. Dus we hebben er wel iets op gevonden. Als ik toch iets van een klant
wil weten, als ik ergens over twijfel, dan nodig ik ze uit op kantoor. En als ik dan op een
gegeven ogenblik aanleiding zie om toch, als er toch dingen boven tafel komen die ene
huisbezoek noodzakelijk maken, dan kan je er op insteken. Dus u heeft niet zo veel ‘last’
van de informed consent? Nee, zo probeer ik er mee om te gaan. Dus als mensen u
weigeren binnen te laten dan is er bij u altijd iets gefraudeerd er wordt de uitkering
stopgezet. Dan wordt de uitkering opgeschort [...] U heeft dan ook nooit ‘last’ van de
informed consent? Omdat u altijd met een redelijke verdenking op huisbezoek gaat?
Ja, een redelijke verdenking.”
Bovenstaande citaten zijn tevens sprekende voorbeelden van een ambtelijke strategie om het
hoofd te kunnen bieden aan gecompliceerde en tegenstrijdige regels en een onvrijwillige clientèle
(vgl. Lipsky). De ambtenaren in de bovenstaande citaten hebben hun focus verlegd naar het
voortraject, omdat ze anders bij de voordeur op problemen kunnen stuiten. Dat dit inmiddels de
gebruikelijke werkwijze in de gemeente is geworden, is wat Lipsky bedoelt met dat
uitvoeringsambtenaren in feite ook beleidsmakers zijn in plaats van louter beleidsuitvoerders.
Problematisch is wel dat een dergelijke grondig onderzoek voorafgaand aan het
huisbezoek om voldoende gekwalificeerd personeel vraagt. Het belang van opleiding en ervaring
is essentieel, want net als bij de selectieprocedure van de huisbezoeken, geldt hier dat
ambtenaren een bepaalde 'neus' ontwikkeld moeten hebben om de juiste informatie boven tafel
te krijgen.
Beleving balans privacy-rechtmatigheidcontrole
Los van de vraag of informed consent een belemmering is, is het interessant om te kijken naar
hoe het belang van het bestaan van informed consent door uitvoerders wordt gewaardeerd. Zo
kan een handhaver de informed consent als een belemmering zien bij zijn werk als
rechtmatigheidcontroleur, terwijl hij tegelijkertijd het belang van recht op privacy van zijn cliënt
volledig respecteert, en dit laat prevaleren boven de belemmering die hij ervaart.
Opvallend is dat wanneer we de handhavers vragen naar hoe zij de balans tussen
privacy en rechtmatigheidtoetsing momenteel ervaren, zij aangeven dat het recht op privacy geen
ondergeschoven kind mag zijn. Wel wordt aangegeven dat de bestuursrechter ‘niet verder de
kant van de cliënt moet kiezen’. Uitbreiding van bevoegdheden is voor verschillende ambtenaren
wel een gedachte-experiment, maar tevens zijn velen zich er van bewust dat dit een een
'overbodige luxe' is.
“Hoe ziet u de balans tussen rechtmatigheid en privacy? Ik vind de privacy wel erg
belangrijk. Ja ik vind de balans ok. We kunnen er goed mee uit te voeten moet ik zeggen.
Is de privacy dan ook ‘heilig’ bij de handhavers. Ja zeker, bij mij wel en bij mijn collega’s
- 61 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
ook. We spreken alles door en doen het op dezelfde wijze en gaan niet nodeloos
huisbezoeken houden als het niet nodig is.”
De erkenning van het belang van privacy onderstreept nogmaals onze eerdere bevinding dat
handhavers de waarden gelegen in het recht ambtshalve, maar ook persoonlijk onderstrepen.
Waarschijnlijk is deze erkenning ingegeven door ervaringen die handhavers met cliënten bij de
voordeur hebben:
“In de gevallen dat je geen aanleiding hebt, bij een aanvraag en op papier klopt alles, en
je wilt toch controleren, dan heb je geen recht om binnen te treden. Dat zeggen we dan
ook. Maar ook dan werken ze over het algemeen wel mee. De schrik aan de deur kan
wel groot zijn.”
De ombudsmanrapporten
We hebben gezien dat de handhavers, vaak vanuit een pragmatisch oogpunt, niet alle regels
formeel naleven. Toch hebben we de handhavers, in ieder geval op basis van de interviews, niet
kunnen betrappen op stelselmatige en grove overtredingen van geldende regels en normen.
Deze bevindingen zijn moeilijk te vereniging met de toon van de ombudsmanrapporten.
Het kan zijn dat de door de ombudsmannen waargenomen praktijken zich alleen
afspelen in hun eigen stad (Rotterdam en Amsterdam). Dit zou kunnen omdat Rotterdamse en
Amsterdamse handhavers in dit onderzoek niet zijn geïnterviewd. Echter, voor de respondenten
in dit onderzoek lijkt het er op dat het in de ombudsmanrapporten geschetste beeld van de
handhavingpraktijk te kritisch en somber is.
Doordat de ombudsmannen vanuit cliëntperspectief rapporteren, is het goed denkbaar
dat de 'missers' van handhavers worden uitvergroot. Vaak resulteert de realiteit van de werkvloer
in een niet volledig correcte naleving van het protocol. Het hoeft dan echter niet zo te zijn dat er
direct inbreuken op rechts- en behoorlijkheidsnormen worden gepleegd. Een praktische
overweging kan op papier misschien niet volledig volgens de normen zijn, in de praktijk probeert
de handhaver wél te waken voor een materiële naleving van de normen. Het voorbeeld van
gedeeltelijk binnentreden, zodat de buren niet meeluisteren met het verhaal van de handhaver, is
wat dat betreft sprekend. Dergelijke overwegingen worden niet in de rapporten opgetekend. Het
is dan ook terecht dat de Rotterdamse ombudsman een slag om de arm houdt bij zijn
bevindingen:
“Deze subjectieve beleving van de betrokkenen mag niet opgevat worden als het oordeel
van de ombudsman. Wel vormen deze casus tezamen de basis waarop de ombudsman
meent te mogen concluderen dat de beschrijvingen van de feitelijke gang van zaken,
zeker omdat die signalen inhoudelijk gelijkluidend zijn en afkomstig zijn van in tijd, plaats
en sociale achtergrond zeer verschillende bronnen een geloofwaardig beeld geven
- 62 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
van de geringe mate van doelrealisatie van wat in de protocollen staat; analyse van de
klachten laat een terugkerend patroon van inbreuken op rechtsnormen en
behoorlijkheidsnormen zien.”
Deze methodologische slag om de arm is, ook gezien de impact van het ombudsman rapport in
de media, toch te zwak.128 Door zich op een beperkte hoeveelheid klachten te richten welke over
een ruime tijdsspanne zijn verzameld, zijn het weinig objectieve rapporten. Hiermee wordt
overigens niet beweerd dat de excessen, die zich ongetwijfeld hebben voorgedaan en
ongetwijfeld nog steeds voordoen, niet verwerpelijk zijn. Ook de handhavers wijzen hier op:
“Toen ik 2005 in [gemeente x] ging werken toen werden er in keer [x] mensen tegelijk
aangenomen. Daar zat van alles bij, parkeerwachters, die gingen allemaal op
huisbezoek. Ik heb dingen gezien, officieel mag je nergens de kast in zonder
toestemming, maar dat gebeurde wel allemaal. Ik kan me voorstellen dat mensen die dat
overkomt gaan klagen, die hebben vakbonden ingeschakeld, raadslieden, en dan komen
die verhalen boven tafel. En dit soort zaken ziet u niet bij uw gemeente? Nee, absoluut
niet. Ik vind [gemeente x] wel erg sociaal.
Het is dan ook van groot belang dat er door het bestuur lering wordt getrokken uit het bestaan
van deze excessen en dat er ook concrete maatregelen worden genomen waardoor de kans op
een exces verder wordt teruggedrongen. Echter, de generaliserende toonzetting van de
rapporten, welke (uiteraard) door de media wordt overgenomen, behoeft vergaande nuancering.
5.4.1 Grondrechtbescherming en de feitelijke effectiviteit van het recht
Uit de bovenstaande beschouwing kunnen enkele gevolgen voor de feitelijke effectiviteit van
grondrechtbescherming afgeleid worden. Strikt genomen is er bij de huisbezoeken regelmatig
sprake van inbreuk op het huisrecht (8 EVRM en art 12 Grondwet). Zo zagen we dat de
handhaver zich regelmatig zonder toestemming achter de voordeur van de cliënt bevindt. We
kunnen op basis van onze bevindingen echter niet aansluiten bij de ombudsmannen die menen
dat er bij huisbezoeken stelselmatig grove overtredingen van regels en behoorlijkheidsnormen
plaatsvinden. Onze bevinding is dat er in materiële zin wel degelijk sprake is van een effectieve
grondrechtbescherming. Handhavers proberen echter meer naar de strekking van de wet te
handelen dan naar de letter van de wet. Hierdoor geniet de burger soms formeel gezien niet de
grondrechtbescherming die hem behoort toe te komen. Echter, door het formele criterium los te
laten kan evengoed gesteld worden dat in werkelijkheid geen afbreuk wordt gedaan aan de
128
Hier is voor wat betreft deze studie ook een methodologische slag om de arm op zijn plaats. Het kan zijn
dat er in deze studie, gezien het gevaar van sociaal wenselijk antwoorden bij interviewen, een iets te positief
beeld wordt geschetst van de houding van de handhavers ten aanzien van de geldende regels.
- 63 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
rechtsbescherming. Van een materiële naleving van het recht is immers in de regel wel gewoon
sprake. Daarnaast hebben uitvoeringsambtenaren een bepaalde ruimte om materiële invulling
aan de regels te geven.
5.5 Stijlen van regeltoepassing
In het vorige subhoofdstuk is er al kort op gewezen en in verschillende citaten heeft het
doorgeklonken, verschillende ambtenaren houden er verschillende stijlen van regeltoepassing op
na. In dit subhoofdstuk leggen we enkele verbindingen met de theorie.
In de theoretische verkenning zagen we dat volgens Kagan regels door ambtenaren steeds in
meer of mindere mate in het licht van de beoogde organisatiedoeleinden worden geïnterpreteerd.
De waarde die uitvoeringambtenaren hechten aan enerzijds de doelen die de organisatie aan hen
stelt, en de (formele) naleving van regels anderzijds, vormen dan het leidend principe van de
manier waarop ambtenaren met regels omgaan. Uit de 'spanning' die zich tussen deze twee
prioriteiten bevindt, stelde Kagan zijn typologie van regeltoepassing op.
Wanneer we de handhavers in de typologie plaatsen, dan is er één categorie in de
typologie verreweg dominant: de judicial mode (rechterlijke uitvoeringsstijl):
Nadruk op organisatiedoeleinden
accomodation
Nadruk op
inachtneming
van de regels
Hoog
Laag
Hoog
Laag
Judicial mode
Unauthorized
Legalism
Retreatism
discretion
stringency
Tabel 5.1 Handhavers in Kagan’s modes of rule application.
De rechterlijke uitvoeringsstijl is herkenbaar voor veel handhavingsambtenaren.
129
De
geïnterviewde handhavers passen goed in de categorie waarbij zowel zorgvuldig gelet wordt op
de inhoud van regels (grondrechtbescherming en normen, in mindere mate procedures) als op de
doeleinden van het beleid (de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen moet gegarandeerd
worden). We kunnen stellen dat dit de ‘nette’ manier is van het uitvoeren van regels en beleid
(Kagan: preferred pattern of rule application).
De nadruk op inachtneming van de regels (stringency) blijkt uit zowel de beroepsmatige
als persoonlijk waarde die handhavers hechten aan het inachtnemen van de regels. In eerdere
129
Er is zelfs één respondent die concreet benoemd dat hun werkwijze overeenkomt met hoe rechters
redeneren: “De lijn van de CRvB past precies op mijn filosofie. Ik voel me als een vis in het water.”
- 64 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
paragrafen hebben we hier al verschillende malen op gewezen.
130
Het belang en de waarde van
de regels is voor de handhavers als een vanzelfsprekendheid:
“Het is wel de bedoeling als je dit werk doet dat je ook op de hoogte bent van de regels.
Dat is een van de belangrijkste dingen om mee te beginnen.”
“[gevraagd naar hoe de handhaver de regels ervaart] Daar kan je een hele persoonlijke
opvatting over hebben, maar ik ga gewoon uit van de regels die gelden. Het komt
natuurlijk niet altijd goed uit. Maar als een hoog rechtscollege op basis van allerlei
argumenten iets vindt van iets, dan heb je dat gewoon te respecteren. Wat ik daar
persoonlijk van vind is eigenlijk niet zo relevant vind ik.”
Het nastreven van het organisatiedoel (accomodation) is daarnaast ook duidelijk in de werkwijze
van handhavers te herkennen. Zij zijn zich terdege bewust van de doelstelling van de gemeente
met het handhavingsbeleid: een optimale garantie van rechtmatigheid van verstrekte
bijstandsuitkering. Voor handhavers betekent dit dat zij onderdeel zijn van het proces van
waarheidsvinding naar de rechtmatigheid van aangevraagde of reeds verstrekte uitkeringen:
“[vertellend over samenwerking] ik probeer een beetje in te schatten met welke collega ik
het beste resultaat haal. Wat is ‘het resultaat’ dan? Dat is gewoon achter de waarheid
komen. De situatie in beeld hebben. Is het fraude of niet.”
Pragmatisch
Door de focus van handhavers op zowel het naleven van de regels als de doeleinden van de
organisatie, houden ze er in het algemeen een pragmatische uitvoeringsstijl op na. De
pragmatische uitvoeringsambtenaar probeert steeds een ‘werkbare’ oplossing te vinden, waarbij
hij tegenstrijdig elementen van een beslissing probeert te verzoenen. Het pragmatisch handelen
blijkt bijvoorbeeld uit de (waardering die handhavers hebben voor) de ruimte die hen toekomt om
redelijkheid bij hun werk toe te passen. Verschillende handhavers geven ook aan de regels wel
eens op te rekken, zolang dit acceptabel blijft:
130
We zouden kunnen stellen dat het door Kagan’s ‘hoge inachtneming van de regels’ zelfs nog te zwak
geformuleerd is. Handhavers lijken er soms wel een ‘amateurjuridische stijl’ op na te houden. Hun actieve,
mobiliserende houding ten aanzien van het recht is niet geheel te vatten onder de term 'hoge inachtneming
van de naleving van de regels’. Hun actieve houding bleek onder andere uit de op eigen initiatief ingezette
zoektochten op internet naar jurisprudentie en soortgelijke casussen. Ook vroegen zij om interpretatie en
advies bij afdeling bezwaar en beroep en archiveren zij zelfs zelfstandig de jurisprudentie. Kagan typologie
is wat dit betreft niet geheel dekkend. Op dit punt moeten we dus tegemoet komen aan de kritiek van Knegt
die voorstelt dat er ruimte moet blijven voor andere typen.
- 65 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
"De regels rond het afleggen van een huisbezoek zijn wel redelijk strikt. Wij leven die ook
na. Het hoort wel een beetje bij ons vak om ook grenzen op te zoeken, wat kan wel wat
kan niet. We doen dit wel binnen het redelijke [...]."
Opvallend is daarnaast dat handhavers met een ‘harde’ achtergrond (bijvoorbeeld politie) eerder
geneigd zijn pragmatische met regels om te gaan als dit de rechtmatigheidcontrole van de
uitkering ten goede komt.:
“"Wij bekijken de zaken zakelijker dan iemand die geen politieachtergrond heeft. Kijk, we
redeneren anders. We weten heel goed hoofd- en bijzaken te scheiden. We houden ons
altijd vast aan het doel. En mensen zonder die opleiding die willen nog wel eens
meegaan op een zijspoor."
5.5.1 Stijlen van regeltoepassing en de feitelijke effectiviteit van het recht
We kunnen beargumenteren dat de effectiviteit van de controle op rechtmatigheid verbonden is
met de stijl van regeltoepassing van handhavers. Door de focus van handhavers op zowel het
naleven van de regels als de doeleinden van de organisatie – een pragmatische instelling – wordt
er steeds een ‘werkbare’ oplossing gezocht, zolang deze binnen de grenzen van de geldende
regels blijft. Ook kunnen we stellen dat handhavers met een ‘hardere’ beroepsachtergrond sneller
geneigd zijn meer waarde te hechten aan wetsartikelen waarin de bevoegdheden tot
fraudebestrijding zijn neergelegd. Aangezien een effectieve fraudebestrijding een belangrijk
speerpunt was van de nieuwe Wwb en de methodiek Hoogwaardig Handhaven, kunnen we
concluderen dat de effectiviteit van artikelen die zien op rechtmatigheidcontrole en
fraudebestrijding (in het bijzonder 53a Wwb) bij uitvoeringsambtenaren met een ‘harde’
achtergrond groter is.
- 66 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
6. Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk concluderen we. We pakken daarom onze probleemstelling er opnieuw bij. Deze
luidde: Wat is de invloed van uitvoeringsambtenaren op grondrechtbescherming en de naleving
van geldende normen bij gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de handhaving van de
Wet werk en bijstand? We onderscheidden daarbij drie deelvragen:
• Welke grondrechten en geldende normen komen bij gemeentelijke huisbezoeken onder druk
te staan en waar liggen de grenzen van wat toelaatbaar is?
• In welke mate zijn sociale factoren, in het bijzonder de rol, positie, werkomgeving en stijl van
regeltoepassing van de uitvoeringsambtenaar, van invloed op de doorwerking van het recht?
• Wat is, na bestudering van de sociale factoren, de feitelijke effectiviteit van het recht?
6.1 Grenzen bij het verrichten van huisbezoeken
Vanwege de koppeling van de hoogte van de bijstandsuitkering met de leefsituatie, willen
gemeenten zicht hebben op de juistheid van door cliënten verstrekte gegevens over hun
woonsituatie. Dit kan middels een huisbezoek. Omdat een huisbezoek en onderzoek in de
woning als een grote inbreuk op de privacy kan worden ervaren, worden er in de rechtspraak
duidelijk grenzen gesteld aan de toelaatbaarheid van het huisbezoek.
Volgens vaste jurisprudentie is er geen sprake van een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer (art. 8 EVRM, eerste lid) als voldaan is aan de eis van informed consent. Dit houdt in
dat de toestemming van de cliënt vrijwillig is gegeven en gebaseerd moet zijn op volledige en
juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek. Voor een geval waar voorafgaand aan
het huisbezoek geen aanleiding bestond om redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de
volledigheid van de door betrokkene voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte
gegevens, moet hem duidelijk zijn gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe)
consequenties zal blijven voor de verlening van de bijstand. Bestaat er voorafgaande aan het
huisbezoek wél aanleiding redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de
voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens en wordt om die reden tot het
afleggen van een huisbezoek besloten, dan is het bestuursorgaan bij het vragen om
medewerking aan dat huisbezoek niet gehouden betrokkene mee te delen dat het weigeren van
de toestemming tot binnentreden zonder (directe) gevolgen voor de uitkering zal blijven. Een en
ander komt er kort gezegd op neer dat handhavers een voldoende concreet (‘redelijk
fraudevermoeden’) moeten hebben wil het weigeren van een huisbezoek gevolgen hebben voor
de uitkering. Van de eis van informed consent kan dus alleen worden afgeweken wanneer er een
duidelijke aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens die een persoon
heeft verstrekt. De handhaver is dan ook niet verplicht te melden dat het weigeren van
toestemming tot medewerking aan het huisbezoek zonder gevolgen voor de uitkering zal blijven.
- 67 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
In het geval niet voldaan wordt aan de eis van informed consent toetst de rechter huisbezoeken
aan de voorwaarden van het tweede lid van art. 8 EVRM (legaliteitstoets, legitimiteitstoets en
noodzakelijkheidstoets). Dit kan de inbreuk rechtvaardigen. De artikelen 17 eerste en tweede lid
Wwb en art. 53a tweede lid Wwb (inlichtingen en medewerkingsplicht) en daarop gebaseerde
jurisprudentie bieden voldoende wettelijke grondslag voor een inbreuk (legaliteitstoets). De
inbreuk is legitiem omdat de overheid het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van
sociale uitkeringen beoogt. Hiermee wordt het algemene belang behartigd van het economisch
welzijn van Nederland. Aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan op het moment er een
'redelijk fraudevermoeden' bestaat en het bestuursorgaan de nodige informatie niet via een
minder ingrijpende weg of toepassingen van ander controlemiddelen kan verkrijgen. Een
huisbezoek valt daarmee dus binnen het proportionaliteitsbeginsel (het toegepaste middel
(huisbezoek)
moet
in
verhouding
staan
tot
het
doel
dat
wordt
nagestreefd
(rechtmatigheidscontrole)) en het subsidiariteitsbeginsel (de nodige informatie kan niet via minder
ingrijpende wegen of toepassingen van andere middelen worden verkregen). Om te beoordelen
of een huisbezoek noodzakelijk is, zal per geval een individuele afweging moeten worden
gemaakt. Doorstaat het geweigerde huisbezoek de toetsen van art 8 EVRM tweede lid, dan zal
de weigering in de regel consequenties hebben voor de hoogte van de uitkering.
De gemeentelijke ombudsmannen van Amsterdam en Rotterdam hebben (nogmaals)
onderstreept dat ook bestuurlijke normen bij huisbezoeken nageleefd dienen te worden. Deze
onderstreping is redelijk voor de hand liggend omdat de normen aansluiten bij lang bestaande
vormvoorschriften van de Awbi (legitimering, doelvermelding en verslaglegging) én omdat zij
aansluiten bij de zorgvuldige voorbereiding van besluiten zoals geregeld in de Awb (mondelinge
en schriftelijke informatieverstrekking, horen alvorens af te wijzen, voldoende draagkrachtige
motivering van het besluiten) waar elk bestuursorgaan zich aan behoort te houden.
6.2 Sociale factoren van invloed op de doorwerking van het recht
Dat het formeel geldend recht helder is, wil nog niet zeggen dat dit in de praktijk ook op deze
manier wordt toegepast. In de ombudsmanrapportages is bijvoorbeeld al gewezen op misstanden
bij de praktijk van huisbezoeken. Door gebruik te maken van verschillende rechtssociologische
theorieën hebben we onderzocht hoe sociale factoren, in het bijzonder de rol, positie,
werkomgeving en stijl van regeltoepassing van de uitvoeringsambtenaar, van invloed is op de
doorwerking van het recht.
Grofweg kunnen we drie belangrijke factoren onderscheiden die van belang zijn om de
invloed van uitvoeringsambtenaren op grondrechtbescherming en de naleving van geldende
normen bij gemeentelijke huisbezoeken te begrijpen:
- 68 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
•
de relaties tussen de handhavers en andere actoren;
•
de kennis van het recht van handhavers en de wil het recht te mobiliseren;
•
de stijl van regeltoepassing van de handhaver.
Ten eerste de relaties tussen handhavers en andere actoren. De handhaver heeft bij zijn werk te
maken met verschillende actoren: de bijstandsconsulenten (klantmanagers), leidinggevende,
afdeling bezwaar en beroep en de klachtenfunctionaris.
De relatie handhaver-bijstandconsulent is niet in elke gemeente even optimaal.
Handhavers zijn van mening dat wanneer de taak van het beoordelen van fraudepotentieel als
vaste taak in het takenpakket van de handhavers zou vallen, dat fraudedetectie aanzienlijk hoger
zou zijn.
In veel gemeenten behoort dit nu ook standaard tot het takenpakket van de
handhavers. Handhavers menen door hun ervaring op de werkvloer een 'gevoel' voor
fraudedetectie ontwikkeld te hebben.
Van enkele bijstandconsulenten wordt gezegd dat zij liever niet de confrontatie met de
cliënt aangaan. Dit kan te maken hebben met de baliefunctie die de bijstandconsulent heeft, hij is
degene die de correspondentie met de cliënt voert en rechtmatigheidcontrole, in tegenstelling tot
de handhaver, niet als hoofdtaak heeft. Door deze tweeledigheid in taakstelling bevinden
bijstandsconsulenten zich in een moeilijke, ambivalente positie. Enerzijds hebben zij dus een
functie waarbij ze de cliënt van de intake tot aan de reïntegratie begeleiden. Ze onderhouden het
contact en voeren de correspondentie met de klant en gaan zij, door de contactmomenten met de
klant, een bepaalde ‘relatie’ aan met de klant (de ‘zachte’ kant van bijstandmaatschappelijk werk).
Anderzijds moeten de bijstandsconsulenten bij het huisbezoek (de ‘harde’ kant) in meer of
mindere mate de confrontatie met de cliënt aangaan om de uitkering op rechtmatigheid te
controleren.
Deze
tweeledigheid
van
de
functie
is
niet
even
gemakkelijk
voor
alle
bijstandsconsulenten. Met name de consulenten die al voor de invoering van ‘Hoogwaardig
Handhaven’ bij de gemeente in dienst zijn, hebben hier moeite mee. Enkele bijstandconsulenten
ontwikkelen
daarom
aanpassingsstrategieën
waardoor
zij
hun
fraudebestrijding-
en
rechtmatigheidcontroletaak in meer of mindere mate ontduiken. Dit frustreert de handhavers,
want hun kerntaak is nu juist fraudebestrijding en zorg dragen voor rechtmatigheid van verstrekte
bijstandsuitkeringen. Nog een ander moment van frustratie is het moment waarop de
bijstandconsulent een beslissing neemt op de frauderapportage van de handhaver. Wanneer
deze niet strookt met de rechtmatigheidbeleving van de handhaver komt de relatie handhaverbijstandconsulent verder onder druk te staan.
Wat betreft de relatie handhaver leidinggevende geldt voor vrijwel alle gemeenten dat
leidinggevenden niet inhoudelijk – ook niet inhoudelijk juridisch – betrokken zijn bij de
werkzaamheden
van
de
handhavers.
Veel
leidinggevenden
beperken
zich
tot
het
vertegenwoordigen van de werknemers en het aansturen van de groep. Dit versterkt de
- 69 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
bevinding dat handhavers in het algemeen een redelijk autonome positie in de organisatie
innemen. De handhavers vormen een eigen semi-autonoom sociaal veld (SASV). Theoretisch
komt het ‘SASV handhavers Wwb’ dan ook ruimte toe om eigen ‘regels’ te handhaven en de
doorwerking van externe regels tegen te werken. Hier wordt echter weinig ‘gebruik’ van gemaakt
omdat de zij in hun autonome ruimte sterk begrensd worden door de afdeling bezwaar en beroep.
Het feit dat hun rechtmatigheidcontrole door de afdeling bezwaar en beroep wordt getoetst,
beweegt de handhavers om de regels zorgvuldiger met de regels om te gaan. Handhavers
steken niet graag veel werk in een zaak die vervolgens door de afdeling bezwaar en beroep
wordt teruggedraaid.
Een dergelijke ‘dreigende’ werking gaat niet uit van de klachtenfunctionaris. Van de
klachtprocedure gaat nauwelijks een begrenzende werking voor het ‘SASV handhavers Wwb’. Dit
komt waarschijnlijk omdat een oordeel van de klachtenfunctionaris geen directe invloed uitoefent
op de uitoefening van het beroep. Het blijft bij een oordeel ‘gegrond’, ‘deels gegrond’ en
‘ongegrond’ waar vervolgens zelfstandig lering uit getrokken moet worden. Dit roept de vraag op
of we de klachtenfunctionaris als onderdeel moeten zien van het rechtssysteem.
Ten tweede is op de doorwerking van het recht van invloed de kennis van het recht van
handhavers én hun wil het recht te mobiliseren. We kunnen concluderen dat de handhavers zélf
een prominente en actieve rol innemen als mobiliseerder van recht. Steeds wordt aangegeven
dat het initiatief om bestaande en nieuwe regelgeving te internaliseren in de regel bij de
handhavers zelf ligt. Van andere actoren in de organisatie hebben handhavers betrekkelijk weinig
te verwachten. Veel handhavers weten zelfstandig hun weg naar rechtspraak.nl te vinden en
raadplegen verschillende bronnen om gelijkwaardige casus te vinden. Handhavers lijken daarbij
naast beroepsmatige motieven – ze zien het als vanzelfsprekend om binnen hun vakgebied van
relevante regelgeving op de hoogte te zijn – ook persoonlijke motieven te hebben om het
geldende recht goed te beheersen. Handhavers zien hun interventie veelal als een behoorlijke
inbreuk op het huisrecht van de cliënten. Ze zijn zich er terdege van bewust dat ze opereren op
een ‘gevoelig rechtsgebied’ en begrenzen hiermee uit eigen beweging verder hun autonome
ruimte.
Voorts hebben we gekeken hoe handhavers in de praktijk staan tegenover en omgaan met de
vanuit de jurisprudentie belangrijke eis van informed consent. We kunnen concluderen dat er wat
betreft de beleving bij de handhavers een tweedeling bestaat. Sommigen gaven aan informed
consent als een grote belemmering te zien. Het bezwaar is er dan voornamelijk in gelegen dat
wanneer het hen niet lukt om een verdenking van fraude voldoende concreet te maken, zij bij
weigering van de cliënt met lege handen staan. Anderen zeggen totaal geen last van informed
consent te hebben. De verklaring voor het verschil ligt waarschijnlijk in de mate van voorbereiding
die handhavers in een huisbezoek steken. Voor gemeenten waar de handhavers de tijd nemen
(en krijgen) om de huisbezoeken voor te bereiden geldt dat informed consent niet of nauwelijks
- 70 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
als een belemmering wordt gezien, terwijl het tegenovergestelde geldt voor gemeenten waar de
voorbereiding slechts marginaal is. Voorbereide handhavers lopen immers niet tegen de
beperking van toestemming aan wanneer ze voldoende bewijs (‘redelijk fraudevermoeden’)
hebben dat er iets rammelt aan de bijstandsuitkering. Het huisbezoek is zo bezien slechts een
'final check'. Immers, een weigering zal dan gevolgen hebben voor de uitkering.
Ten derde is de stijl van regeltoepassing van de handhaver van invloed op de doorwerking van
het recht. De geïnterviewde handhavers houden er een 'rechterlijke uitvoeringsstijl' op na. Bij hun
werkzaamheden letten ze zowel zorgvuldig op de inhoud van regels als op de doeleinden van het
beleid (het garanderen dat uitkeringen rechtmatig verstrekt worden). Door deze twee prioriteiten
houden zij er grof gezegd een pragmatische uitvoeringstijl op na, wat volgens Kagan the
preferred pattern of rule application is.
De nadruk op inachtneming van de regels blijkt uit zowel de beroepsmatige als
persoonlijk waarde die handhavers hechten aan het inachtnemen van de regels. Het nastreven
van organisatiedoelen komt duidelijk naar voren omdat handhavers zich goed kunnen vinden in
het belang dat de gemeente hecht aan het de waarheidsvinding omtrent de rechtmatigheid van
aangevraagde of reeds verstrekte uitkeringen. Opvallend is hierbij dat handhavers met een harde
achtergrond, door de regels 'op te rekken', eerder geneigd zijn wat strikter op de
organisatiedoelen te zitten; zeker als dit de rechtmatigheidscontrole van de bijstandsuitkeringen
ten goede komt.
6.3 De feitelijke effectiviteit van het recht
Onze derde onderzoeksvraag ziet op de feitelijke effectiviteit van het recht. We kunnen op basis
van onze analyse twee verschillende vormen van effectiviteit onderscheiden:
•
Een effectieve naleving van grondrechten en normen die de burger rechtbescherming
tegen de overheid bieden (in het bijzonder het recht op een persoonlijke levenssfeer);
•
en een effectieve beperking van uitkeringsfraude, dat wil zeggen een effectieve
rechtmatigheidcontrole van te verstrekken en reeds verstrekte bijstanduitkeringen.
In de juridische analyse zagen we beide vormen van effectiviteit ‘tegenover’ elkaar staan. De
uitspraken van de bestuursrechter en de oordelen van de ombudsmannen onderstrepen het
zwaarwegende belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, terwijl aan het
college van burgemeester en wethouder bevoegdheden zijn toegekend om een effectieve
beperking van uitkeringsfraude te garanderen. Op basis van de juridische analyse kunnen we
concluderen dat hoewel grondrechtbescherming hoog in het vaandel staat, dit niet betekent dat
het huisbezoek als effectief handhavingsinstrument onbruikbaar is geworden. Het is nog steeds
aan de cliënt die een bijstandsaanvraag doet om aannemelijk te maken dat hij recht heeft op een
- 71 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
uitkering. Lukt dit de cliënt niet, dan kan hij bij weigering van een huisbezoek verwachten dat dit
gevolgen heeft voor zijn uitkering.
In de analyse van de interviewresultaten zijn we ook verschillende sociale factoren tegen
gekomen die invloed hebben op beide vormen van effectiviteit het recht.
We kunnen spreken van een redelijk positief beeld over de rol van handhavers bij het
garanderen van naleving van grondrechten van burgers; zeker wanneer we dit vergelijken met de
zorgen die hierover door de ombudsmannen van Rotterdam en Amsterdam zijn geuit. Het
positieve beeld is voornamelijk te danken aan de door handhavers zelfstandig opgebouwde
grondige kennis van het recht, hun vermogen het recht zelfstandig te mobiliseren en hun
(persoonlijk ingegeven) wil dit ook correct toe te passen. Ook de verbinding van de afdeling
bezwaar en beroep met de uitvoeringspraktijk van de handhavers verhoogt de feitelijke
effectiviteit van grondrechtbescherming aanzienlijk.
Toch is er strikt genomen – dat wil zeggen volgens de letter van de wet –, ondanks de
persoonlijke waarde die handhavers hechten aan een fatsoenlijke toepassing van het recht, bij de
beroepsuitoefening van handhavers regelmatig sprake van inbreuk op het huisrecht (8 EVRM en
art 12 Grondwet). De handhaver bevindt zich bijvoorbeeld regelmatig zonder toestemming in de
woning van de cliënt. We kunnen echter, op basis van de interviews, in het geheel niet aansluiten
bij de bevindingen uit de ombudsmanrapportages dat er bij huisbezoeken stelselmatig grove
overtredingen van geldende regels en behoorlijkheidsnormen plaatsvinden. Onze bevinding is dat
handhavers meer naar de strekking van de wet proberen te handelen dan naar de letter van de
wet. Hierdoor geniet de burger soms formeel gezien niet de grondrechtbescherming die hem
behoort toe te komen. Echter, door het formele criterium los te laten kan ook beargumenteerd
worden dat in de praktijk geen afbreuk wordt gedaan aan de rechtsbescherming. Van een
materiële naleving van het recht is in de regel wel gewoon sprake. Uitvoeringsambtenaren
hebben een bepaalde ruimte om materiële invulling aan de regels te geven. Zo komt handhavers
in de praktijk ook de ruimte toe om vormen van redelijkheid en billijkheid toe te passen.
De werkelijkheid van de dagelijkse praktijk op de werkvloer is eigenlijk te weerbarstig om
in een protocol te vatten. Als men maar genoeg observeert en speurt dan wordt waarschijnlijk bij
elk huisbezoek een grondrecht, wanneer dit zeer strikt – naar de letter – wordt geïnterpreteerd,
geschonden.
Ook zijn er verschillende sociale factoren die van invloed zijn op de effectiviteit van de tweede
vorm van effectiviteit: de rechtmatigheidcontrole van bijstandsuitkeringen.
In de eerste plaats hebben we bij verschillende gemeenten een verstoring in de relatie
handhaver-bijstandconsulent geobserveerd. Er is sprake van een ruis in de uitoefening van de
controle op fraude (een bevoegdheid neergelegd in art 17 en 53a Wwb). Deze wordt afhankelijk
van de plek die handhavers (al dan niet geformaliseerd) gekregen hebben bij het selectiemoment
van huisbezoeken. In gemeenten waar handhavers in het voorportaal zitten lijkt de
- 72 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
fraudealertheid hoger te zijn dan in gemeenten waar handhavers een 'verlengstuk' van de
bijstandconsulenten zijn. Deze selectiviteit wordt daarbij nog eens versterkt in het geval
bijstandconsulenten een mentaliteit hebben van vóór de nieuwe Wwb, toen er in de regel minder
streng
op
rechtmatigheidcontrole
werd
gezeten.
De
verschillen
per
gemeente
en
bijstandconsulent roepen overigens ook vragen op over de rechtsgelijkheid die burger toekomt bij
de (selectie van) huisbezoeken.
In de tweede plaats kunnen we stellen dat de effectiviteit van het recht verband houdt
met
de
stijl
van
regeltoepassing
van
handhavers.
Handhavers
met
een
‘harde’
beroepsachtergrond zijn bijvoorbeeld eerder geneigd meer waarde te hechten aan wetsartikelen
die zien op rechtmatigheidcontrole; zij hebben een scherpere focus op fraudebestrijding. Het
zelfde geldt voor uitvoeringsambtenaren – zowel bijstandsconsulenten als handhavers – die ná
de invoering van de nieuwe Wwb zijn aangesteld. Aangezien een effectieve fraudebestrijding
(mede) de insteek was van de nieuwe Wwb (en methodiek Hoogwaardig Handhaven) kunnen we
concluderen dat de effectiviteit van artikelen die zien op rechtmatigheidcontrole en
fraudebestrijding (in het bijzonder 53a Wwb) onder ‘fris’ personeel, met een ‘harde’ achtergrond
effectiever is.
6.4 Aanbevelingen
In de eerste plaats is het vermogen van uitvoeringsambtenaren, of in ieder geval van handhavers
Wwb, om zelfstandig kennis te nemen van het recht is opvallend. Een top down instructie aan
uitvoerders van het geldend recht kan daarom goed aangevuld worden met een bottom up
benadering. Het belang van het openbaar en toegankelijk maken van juridische informatie moet
dan ook niet onderschat worden en zelfs actief worden gestimuleerd. Bijvoorbeeld het uitsturen
van persberichten door de CRvB heeft een belangrijke impact op de kennis van het recht bij de
uitvoerders. Ook de media-aandacht en toegankelijke websites leveren een aanzienlijke bijdrage
aan de juridische kennis van uitvoeringsambtenaren. En kennis is van het recht is de eerste
voorwaarde voor uiteindelijk een correcte toepassing van het recht.
In de tweede plaats is het aan te bevelen dat binnen de gemeentelijke organisatie de
afdeling bezwaar en beroep nauwer verbonden wordt met de uitvoeringspraktijk van handhavers.
Het ‘toezicht’ van afdeling bezwaar en beroep deed handhavers immers nauwkeurig de regels
volgen. Op het moment dat bezwaar en beroep nóg zichtbaarder voor handhavers aanwezig is, is
een verdere ‘corrigerende werking’ te verwachten. Dit kan eenvoudig door standaard een afschrift
van de beslissing op bezwaar aan de handhavers toe te zenden (iets wat nog niet in alle
gemeenten gebeurt) en handhavers op eventueel foutief handelen te wijzen.
Dan enkele opmerkingen over de op hand zijnde wetgeving. Staatssecrataris Aboutaleb heeft
aangekondigd met nieuwe wetgeving te komen waardoor er gekort kan worden op de uitkering op
het moment de voordeur bij huisbezoeken gesloten blijft. Hoe deze wetgeving er uit zal zien is
- 73 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
nog onduidelijk. In dit stadium van wetgeving is het moeilijk speculeren over de inhoud van de
wet, en het is ook niet de doelstelling van deze scriptie om hier een antwoord op te formuleren.
131
Waar we naar aanleiding van deze studie wel over kunnen speculeren is óf wetgeving überhaupt
wel aangepast moet worden. We hebben immers het een en ander aan extra inzicht gekregen
over hoe het recht door de handhavers, ervaren, beleefd en toegepast wordt. En zij zijn degene
die voor de dichte deur staan.
Het lijkt er op dat de staatssecretaris zich nog eens achter zijn oortje moet krabben. In de
eerste plaats omdat we op basis van de juridische verkenning hebben kunnen concluderen dat er
momenteel voldoende wettelijke grondslag is voor het verrichten van huisbezoeken. Een effectief
en efficiënt handhavingsbeleid is daarbij nog steeds mogelijk. Als een de handhaver voor zichzelf
helder formuleert wat hij nodig heeft om de uitkering op rechtmatigheid te controleren, dan is er
voldoende ruimte om de door de cliënt verstrekte gegevens te verifiëren. Nu er reeds een
voldoende wettelijke grondslag is, is gezien het zwaarwegende karakter van het recht op een
persoonlijke levenssfeer, een terughoudende opstelling over verruimingen van bevoegdheden op
zijn plaats.
In de tweede plaats is uit de analyse van de interviewresultaten gebleken dat er op de
werkvloer voldoende handhavers zijn die hun werk naar behoren kunnen uitvoeren met de
regelgeving die er nu ligt. Zo hoeft informed consent geen belemmering te zijn als cliënten
voorafgaand op kantoor worden uitgenodigd en aan hun de juiste vragen worden gesteld. Door
slim door te vragen over de woon- en leefsituatie kan de handhaver voldoende gegevens krijgen
waardoor een huisbezoek niet nodig is of een redelijk fraudevermoeden naar voren komt. Een
suggestie die al in de methodiek Hoogwaardig Handhaven is gedaan, maar nog niet door alle
gemeenten is opgepikt. Bij een goede voorbereiding door voldoende gekwalificeerd personeel is
in veel gevallen een huisbezoek dus niet nodig.
In de derde plaats blijken er zonder nieuwe regelgeving nog verbeterslagen gemaakt te
kunnen worden. Zo kan in verschillende gemeenten de fraudealertheid vergroot worden door de
onderlinge communicatie tussen handhavers en bijstandconsulenten te stroomlijnen.
Het ligt in de geest van het proportionaliteits- en het subsidiariteitsvereiste van het
noodzakelijkheidsverseiste
om
bij
gemeenten
éérst
de
voorwaarden
waaronder
de
rechtmatigheidscontrole plaatsvindt te optimaliseren. Als er dan nog belemmeringen worden
ondervonden, kan nieuwe regelgeving overwogen worden. Omdat er hier grondrechten in het
geding zijn geldt dit te meer.
131
In deze voetnoot toch een speculatie. Waarschijnlijk wordt het toelaten van een huisbezoek verplicht
gesteld als cliënten binnen een bepaald risicoprofiel vallen. Wanneer een cliënt onder dit risicoprofiel valt,
zal een weigering mee te werken aan een huisbezoek direct gevolgen hebben voor de uitkering (of het
uitkeringsbedrag). Het is overigens de vraag of deze constructie de noodzakelijkheidstoets van art. 8 EVRM
overleeft. Een andere optie is dat handhavers worden aangesteld als toezichthouders in de zin van de Awb,
waardoor hen meer bevoegdheden toekomt.
- 74 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Uit de interviews kan dus geconcludeerd worden dat gemeenten die hun organisatie op orde
hebben, met de huidige wetgeving goed uit de voeten kunnen. Dit maakt invoeren van een
nieuwe wetgeving, met een insteek van verplichting tot meewerken aan het huisbezoek, niet
nodig. Op lokale overheden rust dan wel de belangrijke verplichting om zorg te dragen voor een
goed georganiseerde afdeling handhaven. Deze valt of staat met voldoende gekwalificeerd en
ervaren personeel, want handhaven (en zeker huisbezoeken) blijkt niet iets te zijn wat je er
'zomaar bij doet'. De nationale overheid kan gemeenten hier - ook zonder nieuwe wetgeving goed bij ondersteunen. Te denken valt aan kennisdeling en goede voorbeelden zichtbaar maken.
Symptoombestrijding door middel van nieuwe wetgeving is voor nu niet de goede koers. Een
verdere uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium waardoor de mogelijkheden voor de
overheid toenemen om een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te plegen, verhoudt zich niet
tot de noodzakelijkheid daartoe.
- 75 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Literatuur
Baarda, D.B & M.P.M. de Goede (1998). Basisboek Methoden en Technieken. Houten:
Stenfert Kroese.
Babbie, E. (2004). The practice of social research. Belmont: Thomson Wadsworth.
Black, D. & M.P. Baumgartner (1983). ‘Toward a theory of third party’, in: K.O. Boyum & L.
Mather (eds.), Theories about Courts. New York: Langman.
Buuren, P.J.J. van & T.C. Borman (2007). Algemene wet bestuursrecht, tekst en commentaar.
Deventer: Kluwer.
Damen, L.J.A. et al. (2005). Bestuursrecht: Deel 1. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Doornbos, N. (2006). Op verhaal komen: institutionele communicatie in de asielprocedure.
Nijmegen: Wolf Legal Publishers.
Evaluatie Wet werk en bijstand 2004 – 2007. Kwantitatief effect Wwb. Den Haag: Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Evaluatie Wet Werk en Bijstand 2004-2007. Gemeenten en de Wwb I: Geprikkeld tot werken.
Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Evans, T. & J. Harris (2004). ‘Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated)
Death of Discretion’. British Journal of Social Work, 34 (6), p. 871–895.
Griffiths, J. (2003). ‘The social working of legal rules’, Journal of legal pluralism and unofficial law,
(48), p. 1-84.
Griffiths, J. & H. Weyers (2005). De sociale werking van het recht. Nijmegen: Ars Aequi Libri.
Havinga, T. (2000). ‘Uitvoering en handhaving van regelgeving’, in: Schwitters, R.J.S. (2000).
Recht en samenleving in verandering. Deventer: Kluwer, p. 127-154.
Howe, D. (1991). ‘Knowledge, power and the shape of social work practice’, in Davies,
M., The Sociology of Social Work. London: Routledge.
Hupe, P.L. (1992). ‘Klerk noch koopman: zakelijkheid en de ideale ambtenaar’. Bestuurskunde, 1
(4), p. 180-193.
Kagan, R.A. (1978) Regulatory justice. Implementing a wage-freeze. New York: Russel Sage
Foundation.
Kagan, R.A. (1989). ‘Understanding regulatory enforcement’. Law & Policy, 11 (2), p. 89-119.
Knegt, R. (1986). Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening: participerende observatie bij
een sociale dienst. Groningen: Wolters-Noordhof.
Krippendorff, K. (1980). Content Analysis: an Introduction to its Methodology. Beverly
Hills: Sage Productions.
Lanotte, J. vande & Haeck, Y. (2007). Handboek EVRM: Deel 2, artikelsgewijs commentaar.
Antwerpen: Intersentia.
Lexicon methoden en technieken, Universiteit Leiden, departement psychologie,
<http://www.ment.psychologie.leidenuniv.nl/lexicon/>.
Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New
- 76 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
York: Russel Sage Foundation.
Loof-Donker, A.M.F. (2007). Huisbezoeken in het sociale zekerheidsrecht. NJCM-Bulletin, 32 (6),
812-824.
Methodiek Hoogwaardig Handhaven (2002). Hoogwaardig Handhaven. Den Haag: Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ombudsman van Rotterdam (2007). “Baas in eigen huis”. Rapport van een ambtshalve
onderzoek naar de praktijk van huisbezoeken.
Ombudsman van Amsterdam (2006). Onverwacht huisbezoek. Gemeente Amsterdam Dienst
Werk en Inkomen.
Schwitters, R.J.S. (2000, 2008). Recht en samenleving in verandering. Deventer: Kluwer.
Toet, M.J. & N.J. van de Vrie (2007). Wet werk en bijstand. Deventer: Kluwer.
Tjeenk Willink, H. (1984). Goed bestuur begint bij goede bestuurders. Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken.
Ungs, T.D. & L.R. Baas (1972). ‘Judicial role perceptions: a Q-technique study of Ohio judges’.
Law & Society Review, 6 (3), p. 343-366.
Weber, M. (1972). Gezag en bureaucratie [vertaling uit het Duits door J.J.M. de Blok; geredigeerd
en ingeleid door A. van Braam]. Rotterdam: Universitaire Pers Rotterdam.
- 77 -
HUISBEZOEKEN WET WERK EN BIJSTAND
Jurisprudentie
LJN: BA3633, Centrale Raad van Beroep, 06/1819 WWB, 27 maart 2007.
LJN: BA2436, Centrale Raad van Beroep, 06/4398 WWB, 11 april 2007.
LJN: BA2410, Centrale Raad van Beroep, 06/5950 WWB, 11 april 2007.
LJN: BA2447, Centrale Raad van Beroep, 06/2012 WWB, 11 april 2007.
LJN: BA2445, Centrale Raad van Beroep, 05/4353 WWB, 11 april 2007.
LJN: BA4786, Centrale Raad van Beroep, 06/3604 WWB, 8 mei 2007.
LJN: BB5534, Centrale Raad van Beroep, 06/4286 WWB, 2 oktober 2007.
LJN: BC2392, Centrale Raad van Beroep, 06/4838 WWB, 8 januari 2008.
LJN: BC6353, Centrale Raad van Beroep, 06/4826 WWB, 29 januari 2008.
LJN: BD1869, Rechtbank Amsterdam, AWB 06/6136 WWB, 20 maart 2008.
LJN: BC7732, Centrale Raad van Beroep, 07/1464 WWB, 25 maart 2008.
LJN: BD0154, Centrale Raad van Beroep, 08/1386 WWB, 15 april 2008.
- 78 -