GROEP OP HOOG NIVEAU EIGEN MIDDELEN

GROEP OP HOOG
NIVEAU EIGEN
MIDDELEN
Samenvatting en aanbevelingen
Mario Monti, Chairman
Daniel Dăianu
Clemens Fuest
Kristalina Georgieva
Ivailo Kalfin
Alain Lamassoure
Pierre Moscovici
Ingrida Šimonytė
Frans Timmermans
Guy Verhofstadt
December 2016
Samenvatting
Ontstaansgeschiedenis en opdracht van de Groep op hoog niveau eigen middelen
(HLGOR) en eerste evaluatieverslag
De Groep op hoog niveau eigen middelen is opgericht om te onderzoeken hoe de
ontvangstenzijde van de EU-begroting eenvoudiger, transparanter, billijker en meer
democratisch verantwoord kan worden gemaakt.
In het eerste evaluatieverslag van de groep dat eind 2014 is ingediend, is het huidige
systeem van eigen middelen diepgaand onderzocht, met aandacht voor de positieve
aspecten van het huidige systeem en de aanzienlijke verbeteringen die noodzakelijk zijn,
zowel op het vlak van uitgaven als ontvangsten.
Er zijn criteria opgesteld voor het meten van vooruitgang en vragen geformuleerd als
leidraad voor verder onderzoek. Procedurele en juridische implicaties en politieke en
institutionele onderlinge afhankelijkheid kwamen hierbij aan bod, waarbij het onderzoek
dus verder ging dan de gebruikelijke technische analyse van verschillende
inkomstenbronnen.
In de loop van de beraadslagingen van de HLGOR die plaatsvonden in 2015 en 2016,
werden de urgentie en het belang van dit onderzoek benadrukt door meervoudige crises,
waaruit bleek dat het hoog tijd werd voor een veel nauwere samenwerking op EU-niveau:
de vluchtelingencrisis heeft de lacunes in het Schengengebied van vrij verkeer
overduidelijk aan het licht gebracht; naar aanleiding van de veelvuldige terroristische
aanslagen in 2015 en 2016, met name in Frankrijk, is gebleken dat meer samenwerking
absoluut noodzakelijk was geworden om zowel de interne als de externe veiligheid van de
lidstaten te garanderen; en tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, herinneren de
existentiële risico’s die samenhangen met de mondiale klimaatverandering ons eraan dat
de EU een gemeenschap is met een gedeelde lotsbestemming voor de lange termijn, en
dat, wanneer deze gemeenschap met één stem spreekt en zich verbindt tot
gemeenschappelijke doelstellingen, zij de mondiale oplossingen kan beïnvloeden. De EU
heeft de voorbije jaren grote moeilijkheden ondervonden bij het aanpakken van deze
vraagstukken en het heroriënteren van haar actiemiddelen, hetgeen aantoont hoe
essentieel financiële middelen zijn geworden bij het oplossen van prangende kwesties,
zowel intern als extern.
In de inleiding en deel I van het rapport wordt uiteengezet waarom een functionele EUbegroting essentieel is. Hierin wordt gepleit voor een ingrijpende hervorming, waarbij
veranderingen aan de ontvangstenzijde een integraal onderdeel vormen van een grotere
herconfiguratie van het meerjarig financieel kader (MFK). In het rapport wordt ook
vermeld welke aspecten van het huidige systeem goed werken en behouden moeten
blijven.
De specifieke kenmerken van de EU-begroting, het MFK en het stelsel van eigen
middelen in vergelijking met de nationale systemen
De vaststelling dat de EU-begroting een "sui generis" constructie is, is geen handigheid om
haar complexiteit te verbergen. In de loop van de debatten binnen de HLGOR werd snel
duidelijk dat veel van de felle kritiek, het wantrouwen en soms zelfs ondoordachte
besluiten voortvloeien uit de onterechte gedachte dat de EU-begroting niet meer is dan
een 29e begroting "voor Brussel" is. Deze visie gaat voorbij aan het feit dat de keuzes met
betrekking tot de EU-begroting grotendeels voor de middellange termijn worden gemaakt.
De EU-begroting is in eerste instantie een investeringsbegroting die enige herverdeling
tussen de lidstaten tot stand brengt. Zij dient hoofdzakelijk ter ondersteuning van de
gemeenschappelijke beleidsmaatregelen en doelstellingen van de EU met het oog op de
verdere ontwikkeling van het acquis communautaire op meerjarenbasis en ter voorziening
in startkapitaal voor middellange- en langetermijninvesteringen. De flexibiliteit en
capaciteit om op korte termijn te worden ingezet voor de aanpak van crisissituaties, blijft
een zwak punt waaraan absoluut iets moet worden gedaan. De EU-begroting is ook te
klein om een echt anticyclisch economisch stabilisatiebeleid te voeren en een wezenlijke
herverdeling tot stand te brengen - deze doelstellingen vormen dan ook de spil van de
nationale begrotingen - en om datgene te bewerkstelligen wat in een conventionele
benadering van een federale begroting wordt verwacht.
Ten slotte moet de vastgestelde begroting steeds sluitend zijn. Bijgevolg is het
ontvangstenstelsel hierop afgestemd: de bijdragen die worden afgeroepen, moeten
dekkend zijn voor de uitgaven die jaarlijks door het Europees Parlement en de Raad
worden vastgesteld (voorafgaande goedkeuring op het niveau van betalingskredieten). Dit
betekent dat de EU-begroting geen begrotingstekort mag vertonen, niet kan worden
gefinancierd door geld te lenen op de financiële markten en dus geen overheidsschuld kan
opbouwen. Om de veranderende behoeften aan de uitgavenzijde en de onzekerheden aan
de ontvangstenzijde met elkaar in evenwicht te brengen, wordt het uniforme
afroepingspercentage van de residuaire kostendekkende bijdrage op basis van het bruto
nationaal inkomen (bni) op gezette tijden bijgesteld zodat zij de behoeften exact dekt.
Dit laatste punt is cruciaal om te begrijpen waartoe een hervorming van het stelsel van de
eigen middelen volgens de door de HLGOR gedane aanbevelingen zou leiden.
Uitzonderlijke extra inkomsten zoals in concurrentiezaken opgelegde geldboeten en hoger
dan verwachte douanerechten leveren geen aanvullende mogelijkheden aan de
uitgavenzijde op, maar resulteren in lagere bni-bijdragen. De jaarlijks goedgekeurde
kredieten, de MFK-maxima en het eigenmiddelenplafond vormen bindende waarborgen
voor begrotingsdiscipline. In het onderhavige verslag wordt ingegaan op mogelijke
hervormingen binnen het kader van de huidige institutionele structuur, waarbij de
bevoegdheid om belastingen te heffen op het nationale niveau blijft en geen afbreuk
wordt gedaan aan het algemeen geldende beginsel van begrotingsneutraliteit, zodat de
beoogde hervorming van de eigen middelen niet leidt tot extra belastingdruk voor de EUburgers.
Begrippen en definities, Europese meerwaarde, nettosaldi
In het verslag wordt toelichting gegeven bij conceptuele vraagstukken en kernbegrippen,
in de eerste plaats om de verschillen te verklaren tussen een "Europese belasting", eigen
middelen (waarvan sommige meer "authentieke" eigen middelen zijn dan andere) en
andere inkomstenbronnen. In de verdragen wordt aan de EU geen bevoegdheid verleend
om belastingen te heffen, maar wordt bepaald dat de Unie zich voorziet van "de
2
middelen" die nodig zijn om haar doelstellingen te bereiken (artikel 311 VWEU), met
inachtneming van de budgettaire prerogatieven van de lidstaten.
De interpretaties die in de nationale begrotingen aan de eigen middelen van de EU
worden gegeven, zijn helaas heel uiteenlopend. Dit maakt vergelijkingen tussen lidstaten
nagenoeg onmogelijk en leidt tot een conceptuele vertekening waarbij sommige eigen
middelen in feite worden beschouwd als een overdracht van nationale middelen of een
kostenpost, en niet als middelen waarop de EU aanspraak kan maken. Derhalve zou een
eerste stap naar meer transparantie erin moeten bestaan de eigen middelen van de EU te
beschouwen als echte eigen middelen en te voorzien in een duidelijke en uniforme wijze
waarop de bijdragen aan de EU in de nationale begrotingen worden gepresenteerd.
In het verslag wordt ook nagegaan op welke wijze het begrip Europese meerwaarde, die
kan worden omschreven als de waarde die EU-optreden oplevert boven de waarde die
anders door actie van een lidstaat alleen zou zijn gecreëerd, als leidraad kan dienen voor
toekomstige budgettaire besluiten aan de uitgavenzijde. Rekening houdend met de meest
recente tendensen en ontwikkelingen in het EU-beleid, kan uit deze analyse worden
opgemaakt dat de EU-begroting - die in het verleden reeds op aanzienlijke punten is
gewijzigd - niet zo achterhaald is als men zou denken, maar nog steeds onvoldoende
toegespitst is op de taken die de grootste Europese meerwaarde zouden kunnen
opleveren.
Frappant en onhoudbaar is dat, waar het gaat om het basisgegeven dat elke lidstaat
gebruikt om zijn standpunt te bepalen in de begrotingsonderhandelingen, het
begrotingssaldo, de Europese meerwaarde volledig wordt genegeerd. De begrotingssaldi
worden berekend door hetgeen aan de uitgavenzijde aan een lidstaat wordt toegewezen
af te zetten tegen nationale bijdragen. Volgens deze methode wordt iedere euro die in
een land wordt uitgegeven, beschouwd als een kostenpost voor de andere lidstaten.
Derhalve wordt de Europese meerwaarde die voortvloeit uit EU-beleid waarbij sommige
of alle lidstaten gebaat zijn, volkomen miskent. Het is niet de berekening van het eigen
"voordeel" uit de EU-begroting dat hier wordt veroordeeld; het is vanzelfsprekend of op
zijn minst onvermijdelijk dat men dergelijke berekening maakt. Hetgeen misleidend en
nadelig is voor de EU en de lidstaten zelf, is dat de kosten-batenverhouding alleen wordt
gemeten met een enge en eenzijdige indicator.
In het verslag wordt gesteld dat moet worden gestreefd naar een ruimere beoordeling van
het collectieve voordeel van de EU-beleidsmaatregelen, economische synergieën,
grensoverschrijdende en positieve externe effecten. Dit zou niet alleen correcter zijn,
maar hiermee zou hopelijk ook een uitkomst worden geboden voor het dilemma van de
juste retour, dat van de EU-begroting, en bij uitbreiding de EU, een nulsomspel heeft
gemaakt in plaats van de win-winregeling die de EU-begroting zou moeten zijn. Omdat
deze methode is ingevoerd voor het berekenen van de korting voor het Verenigd
Koninkrijk, bieden het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU en de stopzetting van
de "Britse korting" - alsook van de "kortingen op de korting" - een unieke gelegenheid om
de meting van de werkelijke kosten en baten van de EU te herzien.
In deel II komen de bouwstenen voor een uitgebreide hervorming aan de orde en
worden mogelijke opties onderzocht
3
De groep heeft consequent gebruikgemaakt van een reeks criteria om de verschillende
soorten inkomstenbronnen te beoordelen en te vergelijken. De meeste criteria zijn
onomstreden en worden universeel toegepast ten aanzien van belastinginkomsten voor
de overheid, zoals efficiëntie, toereikendheid en stabiliteit van inkomstenbronnen. Andere
criteria zoals billijkheid zijn moeilijker inzichtelijk te maken op EU-niveau vanwege een
ander wezenlijk verschil met de nationale begrotingen: in het huidige systeem zijn het
alleen de lidstaten die belastingen betalen voor de financiering van de EU-begroting, en
niet de 510 miljoen EU-burgers die slechts indirect bijdragen. Dit verklaart waarom de
lidstaten doorgaans een sterke voorkeur uitspreken voor de bni-eigenmiddelenbron, die
wordt beschouwd als de maatstaf voor een billijke lastenverdeling. Het stelsel van eigen
middelen dat momenteel wordt toegepast resulteert evenwel - in combinatie met de
correcties en kortingen die aan sommige lidstaten worden verleend - in een stelsel met
een "regressief" karakter. Op het vlak van democratische verantwoording is dit
problematisch. De EU-begroting, bezien vanuit het oogpunt van de belastingbetaler of de
consument op de interne markt, zou een andere inhoud geven aan het begrip "billijkheid"
en leiden tot nieuwe vormen van budgettaire gelijkwaardigheid.
Sommige criteria zijn specifieker voor de EU, zoals Europese meerwaarde en subsidiariteit,
en vereisen dat de meest mobiele belastinggrondslagen de hoogste mate van Europese
governance krijgen, aangezien het nationale niveau uit vrees voor belastingconcurrentie
steeds minder efficiënt is bij het aanspreken van deze belastinggrondslagen. Deze fiscale
logica is onontkoombaar, maar evenwel minder gemakkelijk toe te passen op het stelsel
van eigen middelen.
Ten slotte wordt in het verslag sterk gepleit voor nieuwe eigen middelen, met het oog op
zowel de versterking van sommige EU-beleidsterreinen als de ondersteuning van EUbeleidsdoelstellingen, met name de economische, sociale en ecologische duurzaamheid.
Op nationaal niveau is bijvoorbeeld het besef reeds lang ingeburgerd dat met sommige
belastingen of heffingen die gericht zijn op de bestrijding van de klimaatverandering of de
bevordering van energie-efficiëntie, politieke voorkeuren via belastingen kunnen worden
bevorderd. Naar aanleiding van de eventuele invoering van een gecoördineerde belasting
in de lidstaten zou een soortgelijke aanpak kunnen worden gehanteerd en zou een deel
van de opbrengst van de belasting aan de EU-begroting kunnen worden toegewezen. De
belasting zou dan onderdeel zijn van een Europese beleidsmaatregel. Wij zijn eraan
gewend geraakt dat op EU-niveau uiting wordt gegeven aan politieke keuzes via uitgaven
en subsidies. Door een betere koppeling van de eigen middelen (of andere inkomsten)
met het gemeenschappelijk beleid, kan dit vertekend beeld worden bijgesteld.
In het verslag worden eerdere bevindingen bevestigd dat er geen unieke ideale optie is,
maar dat er wel verscheidene geschikte denksporen zijn.
Naast de onderdelen van het huidige systeem die goed werken en moeten worden
behouden, en de onderdelen die moeten worden geschrapt, onderzocht de werkgroep
uitvoerig verscheidene mogelijke nieuwe inkomstenbronnen die ook door de meeste
onderzoekers en academici zijn geselecteerd. Hiervan uitgaande zou een brede en
levensvatbare hervorming van het stelsel van eigen middelen gebaseerd kunnen zijn op
een combinatie van nieuwe middelen die afkomstig zijn van productie, consumptie en
milieubeleid. In deze fase lijkt het beter om een breed scala van inkomstenbronnen voor
te stellen die de vereiste kenmerken bezitten in plaats van onnodig verzet te wekken
tegen een specifieke optie.
4
- Eventuele nieuwe eigen middelen met betrekking tot de interne markt en de
begrotingscoördinatie zijn: een hervormde de btw-eigenmiddelenbron (ter vervanging van
de bestaande), een Europese vennootschapsbelasting, een belasting op financiële
transacties en belastingen op andere financiële activiteiten. Deze opties zouden als
voordeel hebben dat zij bijdragen tot de betere werking van de interne markt en zouden
met name in het geval van de btw en vennootschapsbelasting, naast de financiering van
de EU-begroting, een eerlijkere belastingheffing bevorderen en de bestrijding van
belastingfraude of -ontwijking ondersteunen.
- Opties met betrekking tot de energie-unie, het milieu-, klimaat- of vervoersbeleid
omvatten onder meer een CO2-heffing, opbrengsten van het Europese
emissiehandelssysteem, een elektriciteitsbelasting, een heffing op motorbrandstof (of
accijnzen op fossiele brandstoffen in het algemeen), en indirecte belastingen op
ingevoerde goederen die geproduceerd zijn in derde landen met hoge emissies. Deze
opties zouden ook bijdragen aan de betere werking van de interne markt wanneer de
ongecoördineerde verspreiding van dergelijke belastingen hierdoor aan banden wordt
gelegd, en zij zouden voor een koppeling zorgen tussen de financiering van de EUbegroting en het EU-beleid.
Ten slotte zijn eigen middelen niet de enige mogelijke inkomstenbron voor de EU. In de
voorgaande overwegingen is de categorie van de overige ontvangsten niet aan de orde
gekomen, maar deze ontvangsten zouden een aanvullend onderdeel kunnen vormen van
het financieringspakket. Overige ontvangsten vloeien rechtstreeks voort uit de secundaire
EU-wetgeving en zouden verband kunnen houden met grenscontrole, de digitale interne
markt, milieubescherming of energie-efficiëntie (zoals de reeds geplande bijdragen voor te
hoge emissies van auto’s). Sommige opties voor bovengenoemde nieuwe eigen middelen
kunnen ook als "overige ontvangsten" worden overwogen, afhankelijk van de
voorgenomen juridische vorm en het mogelijke politieke compromis.
In deel III wordt eerst nagegaan hoe in de praktijk vooruitgang kan worden geboekt,
door bijvoorbeeld te differentiëren, voordat de mogelijke onderdelen van een brede
Europese financiële hervorming van zowel de uitgaven- als ontvangstenzijde worden
voorgesteld.
Sinds de eerste ideeën over differentiatie ruim 20 jaar geleden zijn ontwikkeld, is het een
algemeen aanvaarde oplossing geworden dat dat toekomstgerichte beleidsmaatregelen
die nog onvoldoende rijp zijn om op EU-niveau te worden bekrachtigd, te laten aannemen
door een coalitie van lidstaten die bereid zijn het voortouw te nemen. Differentiatie
verwijst doorgaans naar een beleid dat wordt gevoerd door een kerngroep van lidstaten
die in staat en bereid zijn een stap verder te gaan in de integratie en waarbij ervan wordt
uitgegaan dat andere lidstaten later zullen volgen.
Dit heeft uiteraard gevolgen voor de ontvangstenzijde, waar al sprake is van een zekere
mate van differentiatie voor landen die gebruik maken van een opt-outregeling of landen
die aanspraak kunnen maken op een korting. Derhalve heeft de HLGOR dit vraagstuk
onderzocht om eventuele opties voor de toekomst af te bakenen.
5
De HLGOR erkent dat een uniforme, universele en samenhangende financieringswijze van
de begroting de norm moet blijven en dat versnippering van de EU-begroting veel risico’s
met zich brengt, met name wat betreft de democratische verantwoording en
doeltreffendheid. Eventuele afwijkingen moeten derhalve uitzonderingen blijven en naar
behoren worden gemotiveerd en afgewogen tegen de in het Verdrag vastgestelde
gebruikelijke financiering van het EU-beleid. Dit houdt in dat alle lidstaten deelnemen, dat
de eenheid en universaliteit van de begroting worden gehandhaafd en dat de beslissingen
worden genomen volgens de communautaire methode met inachtneming van de
specifieke kenmerken van het MFK en het eigenmiddelenbesluit.
In het verslag is vervolgens nagegaan in welke omstandigheden differentiatie
gerechtvaardigd kan zijn. De Verdragen voorzien middels de bepalingen inzake nauwere
samenwerking in mogelijkheden voor lidstaten die het voortouw willen nemen om
vooruitgang te boeken. Een voorbeeld in dit verband is de belasting op financiële
transacties, die oorspronkelijk was verworpen op het niveau van de EU-28 en die is
voorgesteld door een groep van tien lidstaten. Verdere vooruitgang in de eurozone zou
kunnen uitgroeien tot een andere vorm van nauwere samenwerking. In het verslag wordt
gewezen op specifieke inkomstenbronnen die in dit verband relevant zouden zijn. Enige
differentiatie kan dus een onderdeel zijn van het algemene toekomstige
compromispakket.
In de conclusies van het verslag worden de mogelijke onderdelen van een alomvattend
financieel pakket voorgesteld, dat zowel op de uitgaven- als de ontvangstenzijde van
toepassing zou zijn:
-
-
-
-
herstructurering van het MFK met meer uitgaven voor openbare goederen en de
focus op de totstandbrenging van een hogere Europese meerwaarde, in
overeenstemming met de aard van de uitdagingen waarmee de EU wordt
geconfronteerd;
invoering van nieuwe eigen middelen naast de traditionele eigen middelen en de
bni-middelen, die zouden voldoen aan de klassieke criteria van toereikendheid en
stabiliteit, verticale en horizontale aspecten van vereisten inzake "billijkheid" en
waarmee ook beleidsdoelstellingen kunnen worden aangepakt;
verkenning van andere inkomstenbronnen die voortvloeien uit beleidsmaatregelen
en programma’s van de EU, die als gewone ontvangsten voor de EU-begroting
geboekt zouden kunnen worden in plaats van als eigen middelen;
uitvoering van enkele minimale procedurele hervormingen;
opneming van differentiatie op onderdelen, bijvoorbeeld via een zeer goed
gemotiveerde nauwere samenwerking.
De komende onderhandelingen over het volgende MFK zullen in een unieke context
plaatsvinden: een ongekende scepsis tegenover de EU (en voor het eerst het vooruitzicht
dat een van haar lidstaten de EU zal verlaten); een groeiende kloof tussen de belangrijkste
gebieden waarop de EU actief is en de verwachtingen van de Europese burgers; en
oproepen om maatregelen te nemen op nieuwe terreinen die tot dusver geen EUprioriteiten waren.
Hoewel de meeste van deze problemen in eerste instantie betrekking lijken te hebben op
de uitgavenzijde van de EU-begroting, of vraagstukken zijn die eerder met regelgeving dan
6
met uitgavenprogramma's zouden kunnen worden aangepakt, kunnen de moeilijkheden
waarmee we vandaag worden geconfronteerd ook worden verklaard door de jarenlange
manier waarop de financiering van de EU is verwaarloosd. Sommigen voeren aan dat de
uitdrukkelijke steun voor het behoud van de status quo met betrekking tot de
financieringsstructuur — en met name de steun van de lidstaten — niet meer dan een
onvermijdelijk uitvloeisel is van het ontoereikende uitgavenbeleid. Anderen beweren het
tegenovergestelde - dat de beleidsmatige tekortkomingen het gevolg zijn van een verstard
financieringssysteem. Het is tijd om dit dilemma de wereld uit te helpen.
De hervorming van de budgettaire ontvangsten is geen doel op zich en evenmin een
wondermiddel voor alle budgettaire problemen. Deze hervorming moet worden gezien als
een van de bouwstenen van de voortdurende inspanning om het vertrouwen in en de
legitimiteit van het EU-optreden te herstellen door het stelsel van eigen middelen van de
EU eenvoudiger, transparanter en billijker en meer democratisch verantwoord te maken.
7
Aanbevelingen
In overeenstemming met haar mandaat stelt de HLGOR hierna haar aanbevelingen voor
aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de
Europese Commissie. In deze aanbevelingen wordt voortgebouwd op het eerste
evaluatieverslag van de HLGOR, de externe studie die in haar opdracht is uitgevoerd,
alsmede op het overleg dat met de nationale parlementen is gepleegd tijdens de
conferentie over de toekomstige financiering van de Europese Unie van 7 en 8 september
2016.
1) Een hervorming van de EU-begroting is nodig aan de ontvangstenzijde. Zij moet samen met
een hervorming van de uitgaven tot stand komen om de nieuwe beleidsprioriteiten van vandaag
te kunnen aanpakken.
De doeltreffendheid van de algemene EU-begroting hangt af van de capaciteit - en de publieke
perceptie daarvan - om EU-prioriteiten aan te pakken en de problemen op te lossen waarmee de
EU-burgers worden geconfronteerd. Hierbij kan het gaan om economische,
veiligheidsgerelateerde, geopolitieke, sociale of culturele problemen.
Deze onderneming wordt niet vergemakkelijkt door de huidige financieringsregeling die zich
geleidelijk heeft ontwikkeld tot een stelsel van nationale bijdragen, waarbij de EU-begroting wordt
beschouwd als een nulsomspel tussen "nettobetalers" en "netto-ontvangers". Bovendien zou een
dergelijk systeem kunnen resulteren in een onhoudbare verhouding tussen betalingen en
vastleggingen die zeer nauwlettend in de gaten moet worden gehouden.
Een hervorming van het stelsel van eigen middelen moet bijdragen aan de verwezenlijking van de
beleidsdoelstellingen van de EU en tevens voorzien in een passende financiering van de EU en een
vlotter verloop van de goedkeuring van de begroting. EU-burgers hebben recht op een begroting
waarmee deze uitdagingen resoluut worden aangepakt wanneer een optreden op EU-niveau
noodzakelijk is. De voorbereidingen voor het volgende meerjarig financieel kader (MFK) zullen
binnenkort van start gaan. Zij zullen plaatsvinden in een unieke context die tot het wegnemen van
de traditionele obstakels voor hervormingen aan de ontvangstenzijde kan bijdragen. Het volgende
MFK is een gelegenheid om opnieuw te evalueren hoe de EU-begroting de lidstaten en de
Europese burgers op een meer efficiënte en doeltreffende manier kan ondersteunen. Het is
cruciaal om deze kans optimaal te benutten. Hierbij moet onder meer worden nagedacht over de
ontvangstenzijde, de hoogte en de samenstelling van de uitgaven, om de doelstellingen van en de
eisen aan de EU-begroting met elkaar in overeenstemming te brengen.
2) De volgende leidende beginselen moeten de hervorming schragen:

Europese meerwaarde: in tijden van schaarse overheidsmiddelen maar groeiende
financiële behoeften moet de EU-begroting worden toegespitst op de werkterreinen
waarop de grootste "Europese meerwaarde" kan worden gerealiseerd, of op de Europese
openbare goederen waarvoor een EU-optreden niet alleen relevant, maar onontbeerlijk is,
of op terreinen waar de nationale financieringsmogelijkheden ontoereikend zijn voor de
verwezenlijking van de Europese doelstellingen. De Commissie moet met concrete
voorbeelden aantonen dat een gerichte, selectieve inzet van een centrale begroting kan
leiden tot schaalvoordelen, efficiëntiewinsten en een betere benadering van externe
vraagstukken.
8

Subsidiariteit: wijzigingen in de samenstelling van de eigen middelen van de EU moeten in
overeenstemming zijn met de beslissingsbevoegdheden van de nationale autoriteiten in
deze aangelegenheid; aan de uitgavenzijde moet elke hervorming ook voorzien in een
subsidiariteitstoets om te bepalen op welk niveau de uitgaven het best tot stand komen:
subnationaal, nationaal of Europees.

Begrotingsneutraliteit: de omvang van de EU-begroting wordt in de eerste plaats
afgebakend door het eigenmiddelenplafond en vervolgens door het MFK, d.w.z. aan de
uitgavenzijde. De structuur van de EU-financiering heeft als zodanig dus geen invloed op
de omvang van de EU-begroting. De invoering van nieuwe eigen middelen of andere
soorten inkomsten zou derhalve - onder voor het overige gelijke omstandigheden - leiden
tot een vermindering van de bni-bijdragen en aldus zorgen voor enige speelruimte voor de
nationale begrotingen of het nationale begrotingsbeleid.

Algemene belastingdruk: nieuwe eigen middelen mogen niet leiden tot een verhoging van
de belastingdruk voor de Europese belastingbetaler. Een verlaging van de nationale
bijdragen, in combinatie met EU-uitgaven die meer toegespitst zijn op beleidsmaatregelen
met een hogere meerwaarde, zoals beveiliging van buitengrenzen of defensie, hebben
integendeel ook tot doel een betere Europese governance tot stand te brengen en kunnen
besparingen voor de begrotingen van de lidstaten opleveren.

Synergieën: gezien de strakke EU-begroting en de druk op de overheidsuitgaven moeten
de meeste Europese doelstellingen worden nagestreefd door middel van
complementariteit tussen het Europese en nationale niveau. Er dient meer aandacht te
worden besteed aan synergieën tussen de EU-begroting en nationale financiering voor
werkterreinen met een hoge Europese meerwaarde of waar de nationale
financieringsmogelijkheden ontoereikend zijn voor de verwezenlijking van een Europees
openbaar goed. Deze aanpak is van essentieel belang voor het herstel van de legitimiteit
van de EU en de overheidsuitgaven in het algemeen.

Eenheid van de begroting: de eenheid van de EU-begroting moet worden toegelicht en
gehandhaafd, en satellietbegrotingen moeten beperkt blijven tot zeer omstandig
gemotiveerde gevallen met een adequate parlementaire controle.

Met een grotere transparantie en leesbaarheid van de EU-begroting en de financiering
van de EU kunnen de baten van de EU, en niet alleen de kosten, voor de burgers zichtbaar
worden gemaakt. Dit zou een betere algemene controleerbaarheid van de EU-begroting
opleveren.

De eigen middelen moeten niet uitsluitend worden ingezet voor een toereikende, stabiele
en billijke financiering van de EU-begroting. Het stelsel van de eigen middelen moet ook
worden opgezet om het EU-beleid te ondersteunen op essentiële terreinen die onder de
bevoegdheid van de EU vallen: versterking van de interne markt, milieubescherming en
klimaatactie, de energie-unie en vermindering van de fiscale heterogeniteit in de interne
markt.
Een hervorming die op deze leidende beginselen is gesteund, zou niet alleen volledig
gerechtvaardigd zijn, maar zou ook de volgende voordelen met zich brengen: zorgen voor een
zichtbare link met de beleidsmaatregelen en prioriteiten van de EU; verbetering van de algemene
samenhang van de begrotingen op Europees en op nationaal niveau; en bevordering van een
duurzaam financieringssysteem.
3) Sommige onderdelen van het huidige systeem functioneren behoorlijk, zijn eenvoudig, billijk,
efficiënt en moeten behouden blijven:
9
- het evenwichtsbeginsel van de EU-begroting, dat belangrijk is voor het waarborgen van de
begrotingsdiscipline, in combinatie met het eigenmiddelenplafond en het MFK;
- traditionele eigen middelen (douanerechten), die een ijkpunt vormen voor de "echte"
EU-inkomsten en waarvan de inning bevredigend verloopt;
- een bni-eigenmiddelenbron, indien gebruikt als echte aanvullende inkomstenbron die bijdraagt
tot een sluitende begroting.
4) De meest geschikte opties voor nieuwe eigen middelen.
Met het oog op het uitbrengen vaneen voorstel voor een betere verdeling van de ontvangsten
waarbij alle vereiste eigenschappen voor een goed functionerend, stabiel, transparant en billijk
stelsel van eigen middelen in acht worden genomen, heeft de HLGOR alle mogelijke opties grondig
onderzocht. Vastgesteld werd dat een brede en levensvatbare hervorming van het stelsel van
eigen middelen zou kunnen worden gebaseerd op een combinatie van nieuwe middelen die
afkomstig zijn van productie, consumptie en milieubeleid. De beste opties om een verband te
leggen met de EU-doelstellingen en de meerwaarde van het EU-optreden betreffen het volgende:
a. De interne markt en belastingcoördinatie: een hervormde btw-eigenmiddelenbron (ter
vervanging van de bestaande), eigen middelen uit de vennootschapsbelasting, een
belasting op financiële transacties of belastingen op andere financiële activiteiten hebben
het voordeel dat de werking van de interne markt erdoor wordt verbeterd. Bovendien zou
een billijkere belastingheffing - met name in het kader van een hervormde btw en EUvennootschapsbelasting - hierdoor worden bevorderd. Voorts zou dit bijdragen tot de
bestrijding van belastingfraude of -ontwijking - aangezien btw de enige belasting is die
reeds onder het Unierecht valt.
b. De energie-unie/milieu-/klimaat-/vervoersbeleid: de CO2-heffing, opname van de
opbrengsten van het Europese emissiehandelssysteem, een elektriciteitsbelasting, een
heffing op motorbrandstof (belastingen op fossiele brandstoffen/accijnzen) of indirecte
belastingen op ingevoerde goederen die geproduceerd zijn in derde landen met hoge
emissies.
Nieuwe eigen middelen zouden kunnen worden ingevoerd met het nieuwe MFK. Zij zouden
geleidelijk kunnen worden ingevoerd of aan de invoering zouden bepaalde voorwaarden kunnen
worden gekoppeld, zoals een voldoende mate van harmonisatie van de belastinggrondslag of een
billijke overgang naar het nieuwe systeem.
De HLGOR is van mening dat het oogmerk van een toekomstige hervorming moet zijn: het
grootste deel van de EU-uitgaven met echte eigen middelen te financieren1.
5) Andere mogelijke inkomsten die verband houden met het EU-beleid, in overweging nemen.
Naast de eigen middelen zijn er andere ontvangsten waarmee de begroting eveneens kan worden
gefinancierd. Deze opties moeten worden onderzocht. Veilingopbrengsten of andere ontvangsten
die voortvloeien uit EU-beleid, zoals grenscontrole, de digitale interne markt, de bescherming van
1
Een lid van de groep is van mening dat in het huidige institutionele kader van de EU de afschaffing van
de eigen middelen uit de btw en de vereenvoudiging van het systeem van nationale kortingen zou
resulteren in een aanzienlijke verbetering van het financieringsmechanisme in het licht van de relevante
criteria, terwijl het pleidooi voor het toevoegen van nieuwe eigen middelen veel minder overtuigend is.
10
het milieu of energie-efficiëntie (bijdragen voor te hoge emissies van auto’s), of die het gevolg zijn
van EU-bevoegdheden, moeten in beginsel ten goede komen aan de EU-begroting, onder toezicht
van het Europees Parlement en de Raad. Aangezien deze ontvangsten rechtstreeks verband
houden met het EU-beleid, zijn zij zichtbaar en eenvoudig. Het gebruik ervan moet geval per geval
worden beoordeeld. Voor de volgende doelstellingen zou op deze ontvangsten een beroep
kunnen worden gedaan: financiering van de algemene begroting met corresponderende
vermindering van de nationale bijdragen of aanleggen van een reserve aan de uitgavenzijde, of
bestemming voor een specifiek doel.
6) Afbakening van een bredere en nauwkeurigere omschrijving van "kosten", "baten" en
"nettosaldi".
De bestaande perceptie van de EU-begroting als een nulsomspel brengt de dimensie van de
Europese meerwaarde van het EU-beleid niet tot uiting en speelt in het voordeel van vooraf
toegewezen uitgaven door de lidstaten, ten nadele van lopende of toekomstige EUbeleidsmaatregelen met een duidelijke Europese meerwaarde, zoals interne en externe veiligheid,
bestrijding van klimaatverandering, onderzoek en defensie. Vanzelfsprekend wordt in een
dergelijke benadering geen rekening gehouden met baten die ook niet meetbaar zijn, zoals
participeren aan de grootste interne markt of deel uitmaken van een van de belangrijkste partijen
bij de wereldhandelsbesprekingen en de klimaatonderhandelingen.
De groep beveelt aan deze problematiek op twee manieren aan te pakken. De eerste optie is de
invoering van alternatieve inkomstenbronnen, die niet worden beschouwd als nationale bijdragen
maar eerder als middelen die rechtstreeks verband houden met de Europese dimensie.
De tweede optie houdt een kritische evaluatie in van de huidige methode van nettosaldi, die is
ingevoerd voor de berekening van de correctie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk, en de
ontwikkeling van aanvullende indicatoren of instrumenten die verder gaan dan de huidige
berekening van nettosaldi en een ruimere beoordeling mogelijk maken van de kosten en baten
van de begrotingsmaatregelen van de EU. Een dergelijke methode en/of aanvullende indicatoren
moeten de collectieve baten van de EU-gaven, alsook de kosten en baten per lidstaat, beter tot
uiting brengen. Deze kosten en baten zijn onder meer de financiële stromen als gevolg van de
budgettaire uitgaven van de EU in de lidstaten, zoals de investeringen die verband houden met de
financieringsinstrumenten van de EU, of door middel van andere vormen van financiële bijstand
van de EU. Hieruit zal blijken dat de baten van een lidstaat niet noodzakelijk ten koste gaan van
een andere lidstaat. Er wordt voorgesteld daartoe een studie te laten uitvoeren.
7) Correcties en kortingen
Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU betekent dat het correctiemechanisme voor het
Verenigd Koninkrijk en de hieraan gerelateerde "kortingen op de korting" worden stopgezet. Dit
betekent ook dat de bestaansreden voor de huidige op statistische gegevens gebaseerde btwmiddelen grotendeels verdwijnt.
Meer in het algemeen zou elk correctiemechanisme aan de ontvangstenzijde moeten worden
afgeschaft. Er moet een evenwicht tussen de eigen middelen tot stand worden gebracht dat elk
correctiemechanisme overbodig maakt. Indien een of andere vorm van eigen middelen een
buitensporige last veroorzaakt voor een lidstaat, zou dit probleem kunnen worden ondervangen
door middel van een specifieke in duur en omvang beperkte compensatie die bij voorkeur in
forfaitaire bedragen wordt vastgesteld. Een dergelijke benadering zou resulteren in een
eenvoudiger en eerlijker stelsel van eigen middelen.
11
8) Herziening van de verticale samenhang van de EU-begroting en de nationale begrotingen in
het kader van het Europees semester.
Aanbevolen wordt het verband te versterken tussen de EU-begroting en het algemeen kader voor
begrotingsbeheer, om zodoende synergieën tot stand te brengen en waar mogelijk de
belastingdruk te beperken.
Aan de uitgavenzijde is de samenhang tussen de begrotingsuitgaven van EU en die van de lidstaten
een essentieel onderdeel van elke hervorming, waarbij verscheidene beginselen in acht moeten
worden genomen - de noodzaak van uitgaven op het juiste niveau (EU of nationaal), de vaststelling
van gemeenschappelijke doelstellingen voor zowel de Unie als de nationale begrotingen en de
kwaliteit van de openbare financiën (groeivriendelijke uitgaven).
Aan de ontvangstenzijde moet worden gezorgd voor betere informatiekanalen over de nationale
begrotingsprocedures, de Europese begrotingsprocedure en het Europees semester. Hierdoor kan
een duidelijk inzicht in de nationale bijdragen tot de EU-begroting tot stand komen, kan met deze
bijdragen vooraf rekening worden gehouden en worden de gemeenschappelijke doelstellingen
beter op elkaar afgestemd. Een vergelijkbare budgettaire en boekhoudkundige presentatie van de
eigen middelen in de nationale begrotingen zou een eerste stap in deze richting zijn en de
parlementaire controle ten goede komen.
9) Voorzien in een zekere mate van differentiatie ("variabele geometrie").
De fundamentele begrotingsbeginselen van eenheid en universaliteit van de ontvangsten moeten
het uitgangspunt blijven van elke hervormingsinspanning en mogen dus niet in het gedrang
komen. Alleen wanneer sommige lidstaten op bepaalde terreinen van de EU-integratie verdere
vooruitgang willen boeken, zou differentiatie aan de ontvangstenzijde een werkbare oplossing
kunnen zijn, met name:
- voor de verdere ontwikkeling van de eurozone. In deze context zou het toewijzen van
inkomstenbronnen aan specifieke uitgavenposten ook gemakkelijker te rechtvaardigen zijn.
Sommige door de HLGOR onderzochte opties zouden geschikt kunnen zijn voor de eurozone, zoals
de belasting op financiële transacties, de mogelijke bijdragen van de banksector of seigniorageinkomsten van de Europese Centrale Bank.
- voor maatregelen in het kader van de nauwere samenwerking als er een coalitie is
gevormd van lidstaten die bereid zijn het voortouw te nemen (voor nieuwe beleidsgebieden zoals
defensie).
De HLGOR is van mening dat deze aanbevelingen verenigbaar zijn met de huidige Europese
verdragen en kunnen worden uitgevoerd bij het volgende MFK. Wanneer in het verslag ideeën
voor de toekomst worden geopperd die alleen met een verdragswijziging tot stand kunnen komen,
wordt dit duidelijk vermeld. In elk geval dient eraan te worden herinnerd dat een wijziging van het
eigenmiddelenbesluit unaniem door de lidstaten moet worden goedgekeurd, na raadpleging van
het Europees Parlement, en vervolgens overeenkomstig de nationale procedures moet worden
bekrachtigd.
12