Klimaatverandering en geopolitiek in de Arctis

Louwrens Hacquebord
Arctisch Centrum,
Rijksuniversiteit Groningen
De kuststaten trekken het beheer van de
Arctische Oceaan naar zich toe. Hier het
Canadese patrouilleschip Amundsen.
FOTO: MARCELA - INDIGO
Klimaatverandering
en geopolitiek
in de Arctis
Het afsmelten van het zee-ijs rond de Noordpool opent mogelijkheden voor lucratieve ijsvrije vaarroutes
en de winning van olie en gas aldaar. Rusland en Canada maken aanspraak op grote delen van het
Noordpoolgebied, Europa vindt dat het gaat om internationale wateren. Op de Europese Top in juni is
deze heikele kwestie aan de orde geweest. De Europese Raad moet komende december aanbevelingen
doen voor een Arctische politiek waarin economische én milieubelangen gewaarborgd worden.
dat we al eerder, rond 2015, serieus rekening
moeten houden met een ijsvrije oceaan. In
september 1979 was er 7.000.000 km2 zeeijs in de Arctische Oceaan. Daarvan was in
september 2007 nog maar 4.300.000 km2
over – 40 procent minder. Onderzoek geeft
ook aan dat de dikte van het zee-ijs in die
Barentsburg is de enige Russische plaats op Spitsbergen en gericht op steenkolenwinning.
De laatste decennia loopt het inwonertal sterk terug. De strijd gaat nu om de exploitatie van
de enorme olie- en gasvoorraden in de Arctische archipel.
26
FOTO: PIM BEUKENKAMP
H
et afsmelten van het zee-ijs in de
Arctische Oceaan lijkt in een versnelling geraakt. De modellen van
de Arctic Climate Impact Assessment (ACIA)
uit 2004 geven aan dat de Arctische Oceaan
in 2040 zomers ijsvrij zal zijn. Maar recente
zee-ijswaarnemingen (1979-2007) geven aan
periode met ongeveer de helft is afgenomen.
De afgelopen zomer leek het er bij Spitsbergen even op dat de afsmelting van het
zee-ijs tot stilstand was gekomen, maar inmiddels weten we dat de in 1979 ingeslagen
trend gewoon doorzet. Het komt daarom
steeds vaker voor dat de noordwest- en de
noordoost-passage in september zonder assistentie van ijsbrekers gevaren kan worden.
Deze veranderingen hebben grote gevolgen voor het gebruik van het Noordpoolgebied. We zullen rekening moeten houden
met meer scheepvaart en exploitatie van olie
en gas in het gebied. Dit toenemende economisch gebruik heeft nu al veel geopolitieke
consequenties.
Deze ontwikkelingen zijn besproken op de
recente Europese Top aan de hand van het
rapport Climate Change and International
Security van de Hoge Vertegenwoordiger van
het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid, Javier Solana, en de Europese Commissie. De Europese Raad is uitgenodigd uiterlijk december aanstaande met
aanbevelingen te komen voor een politiek in
deze heikele kwestie.
Scheepvaartroutes
Het afsmeltende zee-ijs trekt de aandacht
van de rederijen die met de huidige hoge
olieprijzen op zoek zijn naar kortere, en dus
geografie | november/december 2008
minder dure vaarroutes in het noorden. De
noordelijke zeeroutes zijn ongeveer 45 procent
korter dan de routes via het Suez- en Panamakanaal. En dat scheelt veel tijd en brandstof.
Een Duitse reder uit Bremen heeft al laten
weten dat hij volgend jaar een schip via de
noordoostelijke route naar Japan zal sturen.
De Canadese premier Stephen Harper meldde onlangs dat alle schepen die gebruik willen
maken van de noordwestelijke zeeroute zich
van tevoren bij zijn regering moeten melden.
De Verenigde Staten en de Europese Unie
beschouwen de noordelijke zeeroutes echter
als internationale scheepvaartroutes waarvoor
geen melding nodig is. Ook heeft Canada
inmiddels plannen opgevat om de ijsbrekervloot uit te breiden, en in Arctic Bay in het
noorden van Nunavut wordt overwogen een
haven aan te leggen waardoor de noordwestelijke zeeroute beter te controleren is.
Veel staten maken zich zorgen over de
gevolgen van een intensiever gebruik van de
Arctische oceaan. Zij vrezen ongelukken met
grote milieuschade. De ramp met de tanker
Exxon Valdez op 24 maart 1989 heeft aangetoond dat een schipbreuk enorme gevolgen
kan hebben voor de flora en fauna in de Arctis.
Olie- en gasexploitatie
Een aantal landgebieden in Canada, Rusland
en Alaska zijn op olie onderzocht en tot nu
toe zijn ten noorden van de poolcirkel 400
olie- en gasvelden ontdekt. Daarnaast zijn in
de Arctische kustzeeën grote olie- en gasvelden gevonden die nog lang niet allemaal in
productie zijn genomen. Op grond van de tot
nu toe ontdekte hoeveelheden fossiele
brandstoffen en de geologische gesteldheid
van het oceaanbekken heeft de US Geological
Survey berekend dat 13 procent van de potentiële wereldvoorraad olie en 30 procent van
geografie | november/december 2008
de potentiële wereldvoorraad gas in het
Noordpoolgebied moeten liggen. Dit is nog
maar een schatting.
Van de enorme olie- en gasvoorraden in
West-Siberië, het noorden van Rusland en de
Barentszee is het Stockmann gasveld het
grootste offshore gasveld ter wereld (met een
geschatte hoeveelheid gas van 3,7 miljard m3
– dat is vijftig tot zeventig keer het jaarlijkse
gasgebruik van Europa). Ze tonen hoe rijk
aan energiebronnen de Russische Arctis is.
De bewezen olievoorraden in het Sverdrupveld in de Arctische archipel van Canada, en
de olie- en gasvelden in de Beaufort Sea ten
noorden van Alaska geven aan dat er waarschijnlijk nog veel meer fossiele brandstoffen
klaarliggen voor exploitatie in het Arctisch
gebied. Natuurlijk zijn er nog grote fysische
problemen te overwinnen en dat gaat een
hoop geld kosten. Maar met een olieprijs van
120-140 US dollar per vat moet dat geen
probleem zijn.
Toenemende spanning
Ondertussen is nog geenszins duidelijk welke
landen toegang krijgen tot de Arctische
schatkamer. Op 28 juli 2007 schrok de wereld
op door een onverwachte Russische actie.
Op die dag plantte de kleine Russische onderzeeboot Mir een vlag op een diepte van 4300
meter onder de Noordpool. Met deze actie
liet Rusland de wereld duidelijk zien dat ze
aanspraak maakte op een groot deel van de
Arctische Oceaan. De Russen zetten zo hun
in 2001 ingediende claim bij UNCLOS (UN
Convention on the Law of the Sea) van de
Verenigde Naties kracht bij. De expeditie
onder leiding van de Russische ontdekkingsreiziger en Doema-afgevaardigde Arthur
Chilingarov bestond uit drie schepen: een
Het Noordpoolgebied
territoriale claims
uitgebreide claim Rusland
belangrijkste scheepvaartroutes
olie- en gasproductie
olie- en gasexploratie
belangrijke bekende olie- en
gasvoorraden
minimale omvang poolijs (zomer)
gemiddelde omvang poolijs (zomer)
verenigde
staten
n
canada
rusland
groenland
(denemarken)
noorwegen
wegen
e n
27
Virginie Mamadouh &
Herman van der Wusten
De Russische onderzoeker Arthur Chilingarov toont
een symbolische foto van de Russische vlag die zijn
expeditie met een onderzeeër op 4300 meter diepte
Uit het draaiboek van een gedelegeerde: David Hudson, vice-hoofd van de EU-delegatie
onder de Noordpool plantte om Russiche claims op de
FOTO: ALEXANDER NATRUSKIN/REUTERS
41 landen die het verdrag hebben ondertekend (waaronder Nederland) kunnen via
dit verdrag economische rechten op de
archipel opeisen.
nucleaire ijsbreker en twee grote onderzoeksschepen. De vloot was door het ijs naar de
Noordpool gevaren om daar de vlag te planten. Aan boord waren 130 wetenschappers
die met hun geologisch onderzoek moesten
aantonen dat een groot deel van het oceaanbekken een voortzetting is van het Russische
continentale plat, om zo de claim bij
UNCLOS te ondersteunen.
Nieuw was deze claim van een deel van
het Noordpoolgebied niet, maar hij schudde
de wereld wel wakker en maakte meteen ook
de bedoeling van de activiteiten van verschillende andere landen duidelijk. Het planten
van vlaggen door Canada en Denemarken op
het kleine Hans-eiland in de Narestreet tussen Canada en Groenland kreeg ineens een
heel andere betekenis. De bedoeling van het
geologisch onderzoek van Denemarken op
de Lomonosovrug ten noorden van Groenland is ineens niet meer louter wetenschappelijk, en de voortdurende onenigheid tussen
de Noren en Russen op Spitsbergen komt
ook in een ander daglicht te staan. Ook de
strubbelingen tussen de VS en Canada over
de olie- en gasboringen in het Arctic National
Wildlife Refuge in Alaska aan de grens van
Canada duiden erop dat de grenzen in het
Noordpoolgebied veel minder duidelijk zijn
dan je zou denken.
Afgelopen juli besloot Moskou zijn
patrouilles in de Arctis te hervatten met de
jager Severomorsk en de kruiser Marshal
Ustinov om Russische vissers in de wateren
nabij Spitsbergen te beschermen. Rusland
erkent de Noorse 200 mijl exclusieve economische zone (EEZ) rondom Spitsbergen
namelijk niet. Spitsbergen speelt vanwege
het Spitsbergenverdrag (1920) een cruciale
rol in het Atlantische deel van de Arctis. De
28
Geopolitieke situatie
De staten rondom de Arctische Oceaan –
Canada, Denemarken (via Groenland),
Noorwegen, Rusland en de VS – zetten hun
hakken in het zand en proberen hun aanspraken op de Arctische Oceaan zo veel
mogelijk veilig te stellen. Afgelopen mei
kwamen de vijf in Groenland bijeen om de
situatie in het Noordpoolgebied te bespreken.
In de verklaring die na deze Arctic Ocean
Conference werd uitgegeven stellen de vijf
kuststaten dat de beheersrol van de Arctische
Oceaan bij hen ligt en dat het bestaande
juridische kader van UNCLOS een solide
basis is voor het verantwoord beheren van de
Arctische Oceaan. Zij hebben geen behoefte
aan een nieuw internationaal juridisch regiem.
Met deze verklaring hebben de kuststaten
het beheer van de Arctische Oceaan in feite
naar zich toegetrokken.
Interessant is dat de vijf kuststaten samen
met drie andere Arctische staten (Finland,
IJsland en Zweden) sinds 1996 de Arctic
Council vormen en dat ze er kennelijk voor
kiezen het beheer van de Arctische Oceaan
buiten de Arctic Council te houden. Dit
betekent dat de Arctic Council voortaan
bestaat uit vijf claimende en drie nietclaimende staten – dat zal de samenwerking
in de Council niet bevorderen.
Ook interessant is dat de Europese Unie
via Denemarken tot het gezelschap van kuststaten behoort en dat de positie van Denemarken afhankelijk is van de relatie met zijn
voormalige kolonie Groenland, dat er in 1982
voor koos de EU te verlaten. De EU zou via
Denemarken een bemiddelende rol kunnen
spelen, waarbij het internationale karakter
van de Arctische Oceaan buiten de EEZ’s
centraal staat. De partijen zouden dan een
beheersregiem kunnen afspreken gericht op
een zorgvuldig economisch gebruik van de
Arctische Oceaan, waarbij bescherming van
het kwetsbare Arctische milieu centraal staat.
Dit zou vastgelegd moeten worden in een
verdrag vergelijkbaar met het Antarctisch
Verdrag. Zo’n verdrag zou een fantastisch
resultaat zijn van het vierde Internationale
Pooljaar (2007-2008).
Hoe dan ook, als de EU de toegang tot de
zeevaartroutes en de bodemschatten van het
Noordpoolgebied wil veiligstellen, dient de
Unie zo snel mogelijk een Arctische politiek
in brede zin te ontwikkelen, die alle twijfel
over de interesse van de EU in het Noordpoolgebied zal wegnemen. Alleen bij een
proactieve politiek zal de EU in de toekomst
gebruik kunnen maken van de nieuwe
scheepvaartroutes en de zeer waarschijnlijk
in het Noordpoolgebied aanwezige fossiele
brandstoffen. Het uit 1920 daterende Spitsbergenverdrag zou daarbij een heel belangrijke ingang kunnen zijn. •
Elke moderne staat beschikt over een
diplomatieke dienst. De Europese Commissie heeft een eigen netwerk van vertegenwoordigers met ‘ambassadeurs’ in nagenoeg elke staat buiten de EU. Hoe
verhoudt deze nieuwe, nog onofficiële,
diplomatieke dienst zich tot de gevestigde
diensten van de lidstaten?
Bronnen
ie de huidige campagne van oudpremier Dries van Agt voor de rechten
van de Palestijnen volgt, leest vaak dat
hij ook ambassadeur van de EU is geweest in
Japan (1987-1989) en in de Verenigde Staten
(1989-1995). Dit is niet helemaal juist. De EU
heeft geen ambassadeurs – nog niet althans.
Van Agt was daar hoofd van de delegatie van
de Europese Commissie. Maar hij mocht wel
de titel ambassadeur voeren.
Journalisten en het publiek zien de delegaties van de Commissie meestal aan voor
ambassades van de Europese Unie. Dat doen
buitenlandse politici en diplomaten vaak ook.
En dat vinden Europese politici eigenlijk wel
prima.
Het hervormingsverdrag dat het afgewezen
grondwettelijk verdrag moet gaan vervangen,
voorziet in delegaties van de Unie, niet meer
van alleen de Commissie. Dit wordt mogelijk
als de Unie een juridisch persoon wordt. De
Europese delegaties zullen meer dan nu op
gewone ambassades gaan lijken en de diplomatieke diensten van de 27 lidstaten zullen
meer met elkaar moeten samenwerken.
• Airoldi, A. 2008. The European Union and the Arctic.
Policies and actions. ANP 2008: 279. Nordic Council of
Ministers, Copenhagen (www.norden.org).
• Arctic Climate Impact Assessment 2004. Cambridge
University Press.
• Arctic Oil and Gas 2007. Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Oslo.
• High Representative and European Commission
2008. Climate Change and International Security
(www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_data/docs/
pressData/en/reports/99387.pdf)
• National Snow and Ice Data Center, Boulder (http://
nsidc.org).
• USGS fact sheet 2008-3049, July 2008. US Department
of the Interior, US Geological Survey, Washington.
• Richter-Menge, J. e.a. 2006. State of the Arctic Report.
NOAA OAR Special Report. NOAA/OAR/PMEL, Seattle.
De EU zou via Denemarken
een bemiddelende rol kunnen
spelen in het getouwtrek
rond de Arctische Oceaan.
in Kroatië tijdens een promotiebezoek temidden van basisschoolleerlingen in Osijek.
europese kwestie
• USGS World Assessment team 2000. US Geological
Survey World petroleum assessment 2000. Descriptions
and results. US Geological Survey Digital Data SeriesDDS60 (http://pubs.usgov/dds/dds-060).
geografie | november/december 2008
Opkomst van een nieuwe
diplomatieke dienst
FOTO:DELEGATION OF THE EUROPEAN COMMISSION TO THE REPUBLIC OF CROATIA
energierijkdom te onderstrepen.
De delegaties van de
Europese Commissie
W
geografie | november/december 2008
Of dat gaat lukken is de vraag. De ontwikkeling van de diplomatieke dienst van de Commissie is tot nu toe grillig verlopen.
Uitdijend netwerk
De eerste delegatie werd geopend door de
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
(EGKS) in 1954 in Londen. Deze was bedoeld
als informatiekantoor in het grootste buurland (het Verenigd Koninkrijk was geen lid).
Daarna kwamen er kantoren in Washington,
Carácas en Tokio en bij internationale organisaties: de OESO in Parijs, de VN in New York,
Genève en Wenen. In de jaren zeventig kwamen er nieuwe kantoren bij in de ACP-landen.
Dit zijn voormalige koloniën van de lidstaten
met bijzondere handelsvoorwaarden: A staat
voor Afrika, C voor het Caribische gebied en
P voor Pacifique, de Stille Oceaan.
Vanaf eind jaren tachtig, dat wil zeggen
vanaf de EG met twaalf lidstaten en vooral na
de oprichting van de Europese Unie en het
einde van de Koude oorlog, nam het aantal
vertegenwoordigingen verder toe, onder andere met delegaties in voormalig communis-
tische landen, die cruciaal werk verrichtten
om hun toetreding voor te bereiden (tabel).
Er zijn nu delegaties in 123 landen en 5 bij
vestigingen van internationale organisaties.
Er kwamen nieuwe delegaties in Azië. In het
Caribisch gebied en de Stille Oceaan heeft
enige consolidatie plaatsgevonden, waarbij
verscheidene microstaten het samen moesten gaan doen met één vestiging. De delegaties in de veertien staten die in 2004 en 2007
tot de Unie toetraden, zijn vervangen door
informatiekantoren.
Diplomatieke status
Aanvankelijk hadden de delegaties geen
diplomatieke status. Daarin is geleidelijk
verandering gekomen. In 1979 was Japan de
eerste staat die de leden van de Europese
delegatie een diplomatieke status toekende.
Daarna gebeurde dat steeds vaker. Dit was
altijd de uitkomst van een overleg tussen de
Commissie en het ‘gastland’. Pas midden
jaren tachtig realiseerden de lidstaten zich
wat er gaande was. Om niemand voor het
hoofd te stoten koos de Commissie ervoor
29