De invloed van economische veranderingen op het door de
advertisement
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2012 – 2013 De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQMmodel Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bedrijfseconomie Axel Van den Abbeele Maarten De Waele onder leiding van Promotor: prof. dr. Paul Gemmel Co-promotor: prof. dr. Marc Cools ii Trefwoorden Economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen EFQM Excellence Model Excellente Politiezorg Federale politie Kwaliteit iii Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef bedrijfseconomie Ondergetekenden, De Waele Maarten en Van den Abbeele Axel geven hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master in de bedrijfseconomie, [de toelating] [geen toelating] (schrappen wat niet past) om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: 30 juli 2013 Handtekening: De Waele Maarten Van den Abbeele Axel iv Voorwoord Voorliggende scriptie vormt het sluitstuk van de leerrijke opleiding ‘Management van Overheidsorganisaties’ binnen de master in de bedrijfseconomie. Naast de uitdaging om nieuw verworven inzichten uit deze opleiding te combineren met kennis en vaardigheden uit onze vooropleiding, criminologische wetenschappen, was het tevens een uitdaging deze masterproef tot een goed einde te brengen in overleg en samenwerking met een collega. Graag hadden we in dit voorwoord plaats gemaakt om enkele mensen te bedanken zonder wie dit eindwerk nooit deze vorm had kunnen bereiken. Eerst en vooral wensen we een woord van dank te richten aan onze promotor Prof. Dr. Gemmel, voor de interessante begeleidings- en ondersteuningsmomenten waarbij veel bruikbare aanbevelingen tot stand kwamen in een aangename sfeer. Ook onze co-promotor Prof. Dr. Cools willen we bedanken voor de hulp bij de totstandkoming van ons onderzoeksopzet. Daarnaast bedanken we graag alle respondenten op wiens bereidwillige medewerking we hebben mogen rekenen. Verder willen we Chadia Dehbi en Dirk Danneels bedanken voor de opmerkingen en aanbeveling die ze gaven na het nalezen van deze masterproef. Ook Kurt Calcoen verdient een woord van dank voor de ontspannende momenten en het luisterend oor tijdens het schrijven van dit werk. Tot slot danken we onze collega’s MVO voor de toffe momenten zowel tijdens als na de lessen en wensen we hen veel succes met hun verdere carrière. v Inhoud Trefwoorden .............................................................................................................................. iii Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef bedrijfseconomie .............................. iv Voorwoord ................................................................................................................................. v Gebruikte afkortingen ................................................................................................................ x Lijst van tabellen en figuren ..................................................................................................... xii 1. 2. Inleiding ............................................................................................................................. 1 1.1 Inleiding en probleemstelling ..................................................................................... 1 1.2 Onderzoeksvragen ...................................................................................................... 1 1.3 Opbouw en verloop .................................................................................................... 2 Theoretisch kader ............................................................................................................... 5 2.1 Het EFQM Excellence Model .................................................................................... 5 2.1.1 Het ruimere kader van het New Public Management .......................................... 5 2.1.2 EFQM: what’s in a name? .................................................................................... 7 2.1.2.1 De verschillende onderdelen van het EFQM-model ..................................... 8 2.1.2.1.1 Organisatie ................................................................................................ 9 2.1.2.1.2 Resultaten ............................................................................................... 10 2.1.2.1.3 Verbeteren en vernieuwen ...................................................................... 11 2.1.2.2 De fundamentele concepten van excellentie ............................................... 11 2.1.2.3 De PDCA-regelkring .................................................................................. 12 2.1.2.4 De RADAR-logica ...................................................................................... 13 2.1.2.5 De European Quality Award ....................................................................... 14 2.1.3 De sterktes en zwaktes van het EFQM Excellence Model................................. 14 vi 2.1.3.1 Sterktes ........................................................................................................ 14 2.1.3.2 Zwaktes ....................................................................................................... 15 2.1.4 De theoretische fundering van het EFQM Excellence Model............................ 16 2.1.5 EFQM, CAF en INK: een modellenoorlog? ...................................................... 17 2.2 De Belgische federale politie ................................................................................... 19 2.2.1 Kwaliteit binnen de Belgische federale politie .................................................. 19 2.2.1.1 De evolutie van het kwaliteitsdenken binnen de federale politie ............... 19 2.2.1.2 Kwaliteit vandaag: Excellente Politiezorg .................................................. 20 2.2.2 De geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus................................... 24 2.2.2.1 2.2.3 De samenstelling van de Belgische federale politie ................................... 24 De implementatie van het EFQM-model door de Belgische federale politie: EFQM Pol Be ..................................................................................................... 26 2.3 Economische veranderingen .................................................................................... 28 2.3.1 De economische crisis en budgettaire besparingen ............................................ 28 2.3.2 Economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen ........................................... 31 2.3.2.1 Rondtrekkende dadergroepen ..................................................................... 31 2.3.2.1.1 Het fenomeen in België .......................................................................... 31 2.3.2.1.2 Begripsverwarring .................................................................................. 32 2.3.2.1.3 Prevalentie .............................................................................................. 33 2.3.2.2 Metaaldiefstal .............................................................................................. 34 2.3.2.2.1 Omschrijving .......................................................................................... 34 2.3.2.2.2 Prevalentie .............................................................................................. 35 2.3.2.2.3 Koperdiefstallen rond het spoorwegnet .................................................. 38 2.3.2.2.4 Goud- en juwelendiefstallen ................................................................... 38 2.4 Conclusie .................................................................................................................. 39 vii 3. Methodologie ................................................................................................................... 41 3.1 Onderzoeksstrategie: een case study........................................................................ 41 3.1.1 3.2 Beperkingen ....................................................................................................... 42 Onderzoeksmethoden ............................................................................................... 42 3.2.1 3.3 Kwalitatief onderzoek ........................................................................................ 43 4. Voorstelling van de respondenten ............................................................................ 44 3.3.1 Beleid ................................................................................................................. 44 3.3.2 Praktijk ............................................................................................................... 46 Empirisch luik .................................................................................................................. 47 4.1 Inleiding ................................................................................................................... 47 4.2 Rapportering van de resultaten en discussie............................................................ 48 4.2.1 Strategisch werken binnen de Belgische federale politie: EFQM Pol Be .......... 48 4.2.1.1 De totstandkoming van het EFQM-model binnen de Belgische federale politie .......................................................................................................... 48 4.2.1.2 De implementatie van het EFQM Excellence Model in de praktijk ........... 50 4.2.1.3 Belemmerende factoren voor het werken met het EFQM-model ............... 51 4.2.1.4 De meerwaarde van het EFQM-managementmodel voor de federale politie. ..................................................................................................................... 54 4.2.2 Economische veranderingen met een grote impact op de maatschappij en de politie.................................................................................................................. 56 4.2.2.1 Evolutie van de middelen............................................................................ 56 4.2.2.2 Rondtrekkende dadergroepen ..................................................................... 57 4.2.2.3 Metaaldiefstallen ......................................................................................... 59 4.2.3 De strategische aanpak van economische veranderingen door de Belgische federale politie .................................................................................................... 60 4.2.3.1 De discrepantie tussen beleid en praktijk.................................................... 60 viii 4.2.3.2 Het gebrek aan een overkoepelend EFQM-model voor de volledige federale politie .......................................................................................................... 63 4.3 4.2.3.3 Resultaatgerichtheid blijkt een (te) moeilijke opgave ................................ 65 4.2.3.4 Nadruk op partnerships en afstemming van beleid ..................................... 67 4.2.3.5 Strategisch langetermijndenken met voortdurende bezuinigingen? ........... 69 Conclusie .................................................................................................................. 70 5. Algemeen besluit en aanbevelingen ................................................................................. 74 6. Bibliografie....................................................................................................................... 78 7. 6.1 Literatuur ................................................................................................................. 78 6.2 Respondenten ........................................................................................................... 86 Bijlagen ............................................................................................................................ 87 Bijlage 1: Evolutie budget federale gerechtelijke politie ................................................. 87 Bijlage 2: Geregistreerde feiten diefstal van werf(voertuigen) ........................................ 87 Bijlage 3: Geregistreerde feiten gauwdiefstallen (zakkenrollerij) ................................... 88 Bijlage 4: Geregistreerde feiten inbraken......................................................................... 88 Bijlage 5: Geregistreerde feiten ladingdiefstallen langs autosnelwegen .......................... 89 Bijlage 6: Geregistreerde feiten skimming....................................................................... 89 Bijlage 7: Geregistreerde feiten werfdiefstallen............................................................... 90 Bijlage 8: Geregistreerde feiten winkeldiefstallen ........................................................... 90 ix Gebruikte afkortingen AIK Arrondissementeel Informatiekruispunt BOB Bewakings- en Opsporingsbrigade BPZK Basispolitiezorg met Kwaliteit B.S. Belgisch Staatsblad CAF Common Assessment Framework CG commissaris-generaal CGO Directie van de operationele politiële informatie CGL Directie van de relaties met de lokale politie COP Community Oriented Policing COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission DG directeur-generaal DGJ Algemene directie gerechtelijke politie DGS Algemene directie van de ondersteuning en het beheer DJB Directie van de bestrijding van de criminaliteit tegen goederen EFQM European Foundation for Quality Management EPZ Excellente Politiezorg FGP Federale Gerechtelijke Politie FOD Federale Overheidsdienst GGPZ Gemeenschapsgerichte Politiezorg HRM Human Resources Management IGPZ Informatiegerichte Politiezorg INK Instituut Nederlandse Kwaliteit INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions KMO Kleine of Middelgrote Onderneming x KPI Key Performance Indicator NMBS Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen NPM New Public Management NVP Nationaal Veiligheidsplan OBV Optimale Bedrijfsvoering RADAR Results, Approaches, Deploy, Assess and Refine RAILPOL European Network of Railway Police Forces SERV Sociaal Economische Raad van Vlaanderen SMART Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar, Realistisch en Tijdsgebonden SPC Spoorwegpolitie Sw. Strafwetboek TQM Total Quality Management ZVP Zonaal Veiligheidsplan xi Lijst van tabellen en figuren Figuur 1 Het EFQM Excellence Model p. 9 Figuur 2 De PDCA-regelkring van Deming p. 12 Figuur 3 De RADAR-logica p. 13 Figuur 4 Het huis van de Excellente Politiezorg p. 21 Figuur 5 Het organogram van de federale politie p. 24 Grafiek 1 Algemene uitgavenbegroting voor de begrotingsjaren 2007-2013 binnen de Algemene Directie van de Federale Gerechtelijke Politie (DGJ) Tabel 1 De te verwachten uitstroom binnen de federale politie gedurende de komende vijf jaar Grafiek 2 p. 36 Verdeling van de geregistreerde feiten inzake metaaldiefstal naargelang het soort van metaal op nationaal niveau voor het pleegjaar 2011 Tabel 2 p. 30 Evolutie van het aantal geregistreerde metaaldiefstallen ten aanzien van de evolutie van de Belgische koperprijs voor de periode 2000-2011 Grafiek 3 p. 29 p. 37 Top 10 van de meest getroffen plaatsen wat betreft metaaldiefstal op nationaal niveau voor het pleegjaar 2011 p. 37 xii “The world does not stand still. It is changing ever more rapidly. The interdependencies between organisations, communities, countries and economies are strengthening and increasing in complexity. To remain competitive in this environment, any organisation needs to continually innovate and improve. Now, more than ever before, an organisation needs to understand, balance and effectively manage the needs and expectations of their stakeholders. The EFQM Excellence Model is a framework to understand and manage this complexity. The Model is pragmatic and practical, developed by leading organisations, to stimulate continuous improvement” (EFQM a, 2013, p. 2). xiii Inleiding _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 1. Inleiding 1.1 Inleiding en probleemstelling Niet enkel private ondernemingen zijn onderhevig aan economische veranderingen maar ook publieke organisaties gaan gebukt onder de economische crisis en krijgen af te rekenen met talrijke maatschappelijke transformaties. Het is dus zaak om te investeren in degelijk management en strategisch beleid om aangepast te blijven aan de omgeving waarin men opereert. Binnen de evolutie naar New Public Management (NPM) kwam er een sterke nadruk te liggen op de kwaliteit, klantgerichtheid en performantie van de dienstverlening binnen de publieke sector (Pollitt & Bouckaert, 2011). Het is in dit kader dat ook het gebruik van evaluatie- en (kwaliteit)meetsystemen een sterke opgang kende (Diefenbach, 2009). Het leek ons dan ook interessant te onderzoeken hoe de federale politie binnen deze NPM-gedachte anticipeert op de huidige economische veranderingen aan de hand van haar managementmodel, het EFQM Excellence Model. Dit vormde meteen een uitgelezen kans om kennis en vaardigheden vanuit onze vooropleiding in de criminologische wetenschappen te combineren met nieuw verworven inzichten uit de opleiding overheidsmanagement. Concreet wensen we na te gaan hoe de federale politie strategisch omgaat met economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen en de voortdurende budgettaire coupures waarmee men torst. Economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen werden hierbij geoperationaliseerd als rondtrekkende dadergroepen en metaaldiefstal omdat uit de literatuur blijkt dat deze criminele figuren conjunctuurgevoelig zijn en parallel evolueren met bijvoorbeeld de goud- en kopermarktprijzen. Daarenboven valt de maatschappelijke impact van deze criminele figuren, zoals zal blijken, niet te onderschatten. 1.2 Onderzoeksvragen Vertrekkend vanuit onze probleemstelling wordt er in deze bijdrage getracht om een antwoord te geven op drie onderzoeksvragen. Zo wordt er ten eerste gefocust op het kwaliteitsdenken _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 1 Inleiding _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ binnen een overheidsorganisatie, namelijk de federale politie. De federale politie is reeds sinds 2007 gestart met de implementatie van het EFQM Excellence Model. Uit de literatuur blijkt echter nog maar weinig inzicht in het effectieve gebruik van het model binnen deze context. In deze bijdrage zal daarom vooreerst een antwoord gegeven worden op de vraag: “(Hoe) wordt het EFQM Excellence Model strategisch gehanteerd doorheen de echelons van de federale politie?” Uit de achterliggende gedachtengang van het EFQM Excellence Model valt op te merken dat het model dient in te spelen op een snel veranderende maatschappij. Daarbij pretendeert het een flexibel en dynamisch werkinstrument te zijn. Het dient dus een meerwaarde te bieden binnen een omgeving van technologische, economische en sociale evoluties. Vandaar dat de tweede onderzoeksvraag zich richt op: “In welke mate wordt de federale politie geconfronteerd met economische veranderingen?” Gestuurd door de antwoorden op de voorgaande vragen wordt de koppeling gemaakt tussen het flexibele kwaliteitsdenken, door gebruik te maken van het EFQM Excellence Model, en de economische veranderingen binnen onze maatschappij. Meer specifiek wordt gefocust op hoe de federale politie inspeelt op dergelijke fluctuaties en hoe ze haar organisatie daaraan aanpast. Bij de derde onderzoeksvraag zal dus nagegaan worden “welke invloed economische veranderingen hebben op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM Excellence Model”. 1.3 Opbouw en verloop In voorliggende bijdrage gaan we van start met een grondige literatuurstudie, opgesplitst in drie hoofdstukken. Vooreerst bespreken we het EFQM-Excellence model waarbij wordt stilgestaan bij de verschillende onderdelen van het model en het ruimere theoretische kader van het New Public Management waarbinnen het model tot stand kwam. Ook de sterktes en zwaktes van het EFQM Excellence model krijgen daarbij de nodige aandacht. Tot slot gaan we kort in op een aantal andere managementmodellen en bekijken we of deze al dan niet verzoenbaar zijn met elkaar. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 2 Inleiding _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Vervolgens gaan we in een tweede hoofdstuk dieper in op onze case, namelijk de Belgische federale politie. Daarbij wordt de evolutie van het kwaliteitsdenken binnen de politie geschetst tot de dag van vandaag en bespreken we de samenstelling van de federale politie sinds de wet op de geïntegreerde politie. Tot slot staan we stil bij de implementatie van het EFQM Excellence Model door de Belgische federale politie. Het derde en laatste hoofdstuk van het theoretisch kader wordt gewijd aan enkele economische veranderingen die de federale politie de laatste jaren te verduren krijgt. Enerzijds bespreken we daarbij de economische crisis en de implicaties daarvan op de budgetten van de federale politie. Anderzijds staan we stil bij twee criminaliteitsfenomenen waarvan blijkt dat ze sterk samenhangen met conjuncturele fluctuaties. Meer bepaald gaat het over de fenomenen rondtrekkende dadergroepen en metaaldiefstal. In het volgende deel geven we toelichting bij de aangewende onderzoeksstrategie en de gebruikte onderzoeksmethoden. Daarbij staan we telkens stil bij de mogelijkheden en beperkingen van de gemaakte keuzes. Om het methodologisch kader af te sluiten bespreken we kort de respondenten, opgesplitst naar beleids- en praktijkniveau, om de lezer in staat stellen de resultaten beter te kunnen interpreteren. Ook het empirisch luik bestaat uit drie hoofdstukken, gelijklopend met de onderzoeksvragen die we voor ogen hielden doorheen het onderzoek. Vooreerst bespreken we hoe er strategisch wordt gewerkt binnen de federale politie aan de hand van het politiespecifieke EFQM-model. Daarbij gaan we eerst in op de totstandkoming en implementatie van het model bij de politie. Vervolgens worden de belemmerende factoren voor het werken met het model in kaart gebracht en gaan we na wat de meerwaarde is van het EFQM Excellence Model voor de Belgische federale politie. In het tweede hoofdstuk bespreken we de voormelde economische veranderingen vanuit het standpunt van zowel sleutelfiguren op beleidsniveau als op praktijkniveau. Daarbij staan we stil bij de evolutie van de middelen en de aanpak van twee economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen, zijnde rondtrekkende dadergroepen en metaaldiefstal. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 3 Inleiding _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ In het laatste hoofdstuk wordt de koppeling gemaakt tussen de twee voorgaande hoofdstukken en gaan we na wat de invloed is van die economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model. In het algemeen besluit geven we tot slot een samenvatting van de belangrijkste resultaten en houden we deze in het licht van de vooropgestelde onderzoeksvragen. Ook geven we aanbevelingen voor zowel de politie als voor verder onderzoek. Tot slot worden de beperkingen van voorliggend onderzoek meegegeven. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 4 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2. Theoretisch kader 2.1 Het EFQM Excellence Model Om een concreet zicht te krijgen op het kwaliteitsdenken binnen een publieke dienst zoals de federale politie wordt gefocust op het door hen gehanteerde EFQM Excellence Model. Er valt op te merken dat dit model niet los staat van de algemene liberalisatie van de publieke administratie in de jaren tachtig. In de huidige maatschappij wordt dergelijke evolutie erkend als de stroming van het New Public Management. Vertrekkend vanuit dit ruimer kader wordt nagegaan hoe het EFQM-model werd geïmplementeerd en concreet wordt toegepast binnen de federale politie. Vervolgens worden de verschillende facetten van (werken met) het model toegelicht en evalueren we de sterktes en zwaktes. 2.1.1 Het ruimere kader van het New Public Management Het New Public Management (NPM) is een benadering, geëtiketteerd door academici, waarbij publieke administraties kennis en ervaringen vanuit de private sector toepassen op hun werking om de efficiëntie, effectiviteit en algemene performantie van hun diensten te verbeteren (Vigoda, 2003). Er kwam een pleidooi binnen publieke organisaties om meer managementtechnieken vanuit de bedrijfswereld over te nemen zoals HRM, benchmarking en resultaatgerichte planning en controle. Daardoor kende ook het gebruik van evaluatie- en (kwaliteit)meetsystemen een sterke opgang (Diefenbach, 2009). Het basisidee van NPM is om publieke sectoren meer “business- like en market -oriented” te maken (Diefenbach, 2009). Het valt dan ook niet te verwonderen dat het EFQM-model werd overgenomen uit de private sector gezien deze de pionier is op vlak van kwaliteitsmanagement (Van Roosbroek, 2007). De NPM-benadering kwam tot stand doordat overheden in Amerika, Nieuw-Zeeland, Canada en het Verenigd Koninkrijk de nood aan sterke hervormingen erkenden binnen de publieke sector naar aanleiding van drie belangrijke tendensen: (1) kritieken op de beperkingen binnen de financiën van de publieke sector; (2) het gebrekkige antwoord dat bureaucratieën binnen overheden bieden aan de bezorgdheid van burgers, politieke autoriteit en ontevredenheid over _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 5 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ publieke diensten; en (3) een groeiende internationale en marktgerichte economie (Aucoin, 1995). De vraag dient dan ook gesteld te worden of NPM, als benadering vanuit de private sector, daarop wel het juiste antwoord biedt. Vigoda (2003) heeft kritiek op het gegeven dat het idee van partnerschappen en collaboratie te weinig belicht wordt binnen het NPM. Er ligt een te eenzijdige focus op de verantwoordelijkheden van overheden en publieke agentschappen, terwijl de actieve rol van burgers en hun verplichtingen tegenover de samenleving worden genegeerd. Bovendien verloopt de implementatie van het NPM-denken niet naar behoren. Er is immers veel weerstand onder ambtenaren en politici tegenover deze hervormingen (Christenen & Pallesen, 2001). Medewerkers binnen organisaties bieden weerstand tegen veranderingen om verschillende redenen. Zo kan het zijn dat ze vinden dat sommige ideeën voor hervorming slecht bedacht of onrechtvaardig zijn, of omdat de hervorming negatieve consequenties veroorzaakt voor de leden van de organisatie, zoals bijvoorbeeld een grotere werkdruk (Fernandez & Rainey, 2006). Anderen stellen zelfs dat het NPM niets nieuws bijbrengt, maar dat het slechts een seizoensgebonden ‘rage’ is die uiteindelijk zal wegebben in verschillende nieuwe benaderingen (Vigoda, 2003). Binnen het New Public Management onderscheidt Hood (1991) vier trends. Zo stelt hij ten eerste dat NPM de doelstelling heeft om binnen de publieke sector op een economische manier efficiënt en effectief om te springen met personeel en middelen. Een tweede, en wellicht meest opvallende, verschuiving is de trend tot privatisering binnen het publieke framework. Vervolgens wijst Hood ook op de stelselmatig uitbreidende tendens tot automatisering binnen de publieke diensten. Hierdoor worden begrippen zoals accountability (toerekenbaarheid) en (zelf)evaluatie steeds belangrijker binnen de afzonderlijke verantwoordelijke diensten door middel van distributie- en informatietechnologie. Ten slotte duidt Hood op de internationalisering van publieke diensten, hetgeen samen gaat met beleidsvoering, ontwikkeling en samenwerking binnen de overheid. De gedachte van het NPM kwam tot uiting in de hervormingen binnen de publieke sector. Er ontstond een enorme tendens naar modernisering, efficiëntie, economie (zuinigheid) en effectiviteit waarbij getracht werd om van de logge bureaucratische overheidsinstanties een beheersbare en controleerbare dienstverlener te maken met aandacht voor de klant en gericht _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 6 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ op een value-for-money benadering. Binnen deze benadering wordt ook steeds meer gewicht gegeven aan het kennismanagement binnen de instanties. Zo omschrijft Vigoda (2003, p. 1) het NPM als “an approach in public administration that employs knowledge and experiences acquired in business management and other disciplines to improve efficiency, effectiveness, and general performance of public services in modern bureaucracies.” Een goede samenvatting van de evolutie die we ook in België binnen het kennismanagement hebben ervaren. 2.1.2 EFQM: what’s in a name? Het EFQM-model, acroniem voor European Foundation for Quality Management is een kwaliteitsmodel voor zelfevaluatie dat de nadruk legt op improvement planning (Wongrassamee, Gardiner & Simmons, 2003). Zelfevaluatie dient hierbij te worden verstaan als een uitgebreide, systematische en regelmatige review van de activiteiten en resultaten van een organisatie (Rusjan, 2005). Het model focust hierbij op proces, organisatie en kwaliteit om op die manier een zo goed mogelijk beheer te waarborgen van de middelen en er op toe te zien dat de vooropgestelde doelstellingen daadwerkelijk worden behaald (Bottamedi, 2008). Concreet gebeurt dit door gebruik te maken van een aantal performantie-indicatoren om bedrijfsprocessen te evalueren, te controleren en te verbeteren. De focus op continue verbetering heeft als finale doel de performantie te verhogen (Wongrassamee et al., 2003). Het EFQM Excellence Model komt hiermee tegemoet aan een aantal vaak aangehaalde gebreken van traditionele evaluatiemodellen die gebruik maken van performantie-indicatoren. Ghalayini en Noble (1996) groepeerden deze gebreken in acht algemene tekortkomingen: gebruik van lagging metrics1, het niet incorporeren in de strategie, moeilijk te implementeren in de praktijk, de neiging inflexibel en gefragmenteerd te zijn, contradictorisch met de voorgenomen continue verbetering en het verwaarlozen van klantenbehoeften. Het EFQM Excellence Model stelt mensen in staat de causale relaties te begrijpen tussen wat de organisatie doet en welke resultaten ze bereikt. Het model omvat een set van drie geïntegreerde componenten. Een eerste component heeft betrekking op de ‘fundamentele concepten van excellentie’. Deze definiëren de achterliggende principes die het uitgangspunt 1 Lagging metrics zijn KPI’s die enkel retrospectief kijken, naar het verleden, en niet naar de toekomst zoals leading metrics. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 7 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ vormen voor een duurzame uitmuntendheid in eender welke organisatie. Vervolgens haalt men ook de ‘RADAR-logica’2 aan. Dis is een eenvoudig doch krachtig werkinstrument voor het doorvoeren van systematische verbeteringen doorheen alle onderdelen en echelons van een organisatie. Tot slot omvat het model ook de ‘criteria’ die een framework bieden om de twee voormelde componenten te kunnen implementeren in de praktijk (EFQM b, 2013) 2.1.2.1 De verschillende onderdelen van het EFQM-model Concreet bestaat het model uit negen aandachtsgebieden en een teruglooppijl ‘verbeteren en vernieuwen’. Zoals blijkt uit figuur 1 op de volgende pagina bestaan de negen aandachtsgebieden uit vijf organisatiegebieden (leiderschap, strategie en beleid, management van medewerkers, management van middelen en management van processen) en 4 resultaatsgebieden (klanten en leveranciers, medewerkers, maatschappij en bestuur en financiers). Alle belanghebbenden zitten dus vervat in de resultaatsgebieden (Van Aerschot, 2004). Voor het teweegbrengen van veranderingen in de te behalen resultaten is men dus steeds afhankelijk van wijzigingen die zijn aangebracht binnen de organisatiegebieden (Wongrassamee et al., 2003). 2 RADAR staat voor Results, Approaches, Deploy, Assess and Refine en wordt verder besproken in paragraaf 2.1.2.3 op pagina 13. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 8 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Figuur 1: Het EFQM Excellence Model Bron: Optimale bedrijfsvoering bij de politie: organisatieontwikkeling en integrale bedrijfsvoering, URL: <http://users.telenet.be/dirk.van.aerschot/vlaamsbrabant/files/leiderschap/PDCA/leid_PDCA.html>. (13/02/2013) De verbindingen tussen de aandachtsgebieden onderstrepen het dynamisch karakter van het model (Rusjan, 2005). Aangezien het model een simplificatie inhoudt van de werkelijkheid ontstaat het gevaar tot ‘vakjesdenken’. Daarom is het belangrijk erop te wijzen dat de causale relaties tussen de aandachtsgebieden belangrijker zijn dan de vakjes op zich (Van Aerschot, 2004). Excellentie in de organisatiegebieden zal dan ook tot uiting komen in de resultaatsgebieden (Gemmel et al., 2003). Of zoals de European Foundation for Quality management het zelf stelt: ‘‘excellent results with respect to performance, customers, people and society are achieved through leadership driving policy and strategy, which is delivered through people, partnerships and resources, and processes’’ (EFQM, 2003 p. x). 2.1.2.1.1 Organisatie De organisatiegebieden of ‘enablers’ bestaan uit vijf deelgebieden, zijnde die criteria waarop de organisatie een invloed kan uitoefenen en kan manipuleren (Wongrassamee et al., 2003): _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 9 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Leiderschap: omvat het gedrag van het hoofdbestuur en alle andere managers voor wat betreft de wijze waarop zij een statement of visie ontwikkelen en verduidelijken, waarbij deze total quality en continue verbetering voorstellen waarin de organisatie en waar medewerkers kunnen slagen. Management van medewerkers: betreft de manier waarop de organisatie omgaat met haar medewerkers en hoe zij de kennis en het potentieel ontwikkelt van haar medewerkers om zo de bedrijfsprocessen en/of diensten op continue wijze te verbeteren. Strategie en beleid: beoordeelt de missie, waarden, visie en strategische richting van de organisatie en hoe zij deze implementeert via de concepten van total quality en continue verbetering (Wongrassamee et al., 2003). Er wordt hierbij aangeraden ervoor te zorgen dat de vooropgestelde doelstellingen SMART geformuleerd zijn. Concreet betekent dit dat de doelstellingen Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar/Actiegericht, Realistisch en Tijdsgebonden zijn (Van Aerschot, 2003). Management van middelen: refereert naar de manier waarop de organisatie haar interne middelen en externe partnerschappen efficiënt managet en aanwendt om zo te komen tot business excellence zoals voorschreven in de missie en strategische planning. Management van processen: heeft betrekking op hoe de organisatie haar activiteiten en processen ontwerpt, managet en verbetert om haar klanten en andere stakeholders tevreden te stellen. Daarbij dient aandacht te worden geschonken aan de concrete afstelling tussen de verschillende processen om tot een geïntegreerde samenwerking te komen. 2.1.2.1.2 Resultaten De resultaatsgebieden of ‘results’ zijn opgebouwd uit vier categorieën, zijnde wat de organisatie zal/wil bereiken. Alle stakeholders worden daarbij geïnventariseerd (Wongrassamee et al., 2003): Klanten en leveranciers: meet in welke mate de organisatie tegemoetkomt aan de noden en verwachtingen van de doelpopulatie en de leveranciers. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 10 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Medewerkers: onderzoekt hoe de medewerkers de inspanningen van de organisatie om aan hun eisen en wensen te voldoen ervaren, beleven en waarderen. Maatschappij: betreft de prestaties van de onderneming in het tevreden stellen van de lokale, nationale en internationale gemeenschap zoals gepland. Bestuur en financiers: gaat na wat de organisatie presteert in relatie tot haar geplande performantie, zowel financieel als operationeel, en in welke mate ze daarmee tegemoetkomt aan de verwachtingen van de shareholders. 2.1.2.1.3 Verbeteren en vernieuwen Naast de vijf organisatiegebieden en vier resultaatsgebieden bevat het EFQM-model een teruglooppijl ‘verbeteren en vernieuwen’ die alle aandachtsgebieden met elkaar verbindt en gericht is op een mentaliteit van continu adapteren en innoveren. Men dient zich hierbij steeds af te vragen hoe een organisatie erin kan slagen om op basis van de gemeten waardering van klanten, leveranciers, medewerkers, maatschappij en haar eindresultaten de inrichting op het vlak van leiderschap, strategie en beleid, medewerkers, middelen en processen te verbeteren (Van Aerschot, 2003). Het model is immers geen doel op zich; de resultaten moeten worden aangewend om te komen tot een voortdurende excellentie. 2.1.2.2 De fundamentele concepten van excellentie De negen resultaatsgebieden die samen het EFQM Excellence Model uitmaken zijn geënt op wat de European Foundation for Quality Management de ‘fundamentele concepten voor excellentie’ noemt. Meer bepaald waarde creëren voor klanten, een duurzame toekomst creëren, organisationele bekwaamheid ontwikkelen, creativiteit en innovatie voor de dag leggen, leiden met visie, inspiratie en integriteit, managen met slagvaardigheid, successen behalen via het menselijk kapitaal en uitstekende resultaten behouden. Deze onderliggende principes moeten de organisatie ertoe brengen dat kwaliteitsmanagement verankerd wordt in de bedrijfscultuur om zo te komen tot ‘duurzame excellentie’ (EFQM a, 2013). Merk op dat deze ‘fundamentele concepten voor excellentie’ zeer parallel lopen met de uitgangspunten van _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 11 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ het New Public Management die we in het begin van dit hoofdstuk reeds aanhaalden (supra, p. 5-7). 2.1.2.3 De PDCA-regelkring In het model zit tevens de PDCA-regelkring of kwaliteitscirkel van Deming vervat. Met het oog op het continu verbeteren van de kwaliteit plant men uitvoerig alle uit te voeren beslissingen (Plan) waarna men ze effectief uitvoert (Do) en evalueert gedurende de uitvoering (Check) om tot slot te komen tot verbeteringen in het plan (Act) waarna de cyclus zich herhaalt. Het werken met de PDCA-regelkring is dus een geïntegreerd proces waarbij men elke actie in het licht houdt van een vooruitgeschoven target (Sokovic, Pavletic & KernPipan, 2010). Figuur 2: De PDCA-regelkring van Deming Bron: Sokovic, Pavletic & Kern-Pipan, 2010 Om het EFQM-model visueel aantrekkelijker en begrijpelijker te maken wordt de PDCAcyclus weergegeven door een kleurencode, zoals u kon zien in figuur 1 op pagina 9. De Planningsfase (geel) bestaat uit leiderschap en strategie en beleid. Management van medewerkers, middelen en processen vormen samen de Do-fase (rood). De Check-fase (blauw) bestaat uit de resultaatsgebieden klanten en leveranciers, medewerkers, maatschappij en bestuur en financiers. Tot slot wordt de Act-fase gevisualiseerd door de (groene) teruglooppijl verbeteren en vernieuwen (Van Aerschot, 2004). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 12 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.1.2.4 De RADAR-logica De RADAR-logica is een eenvoudig maar krachtig managementinstrument om systematische verbeteringen door te voeren in alle geledingen van een organisatie. Het biedt immers een gestructureerde aanpak om zich te informeren over de performantie van een organisatie (EFQM a, 2013). De RADAR-benadering staat centraal binnen het werken met de ‘enablers’ of organisatiegebieden van het EFQM-model (Gemmel et al., 2003). Figuur 3: De RADAR-logica Bron: EFQM, 2012 RADAR staat voor Results, Approach, Deploy, Assess and Refine en stelt dat van excellente organisaties verwacht wordt dat ze (Sokovic et al., 2010): • De resultaten bepalen die ze wensen te bereiken als deel van hun strategie (Results); • Een geïntegreerde set van betrouwbare en duurzame maatregelen plannen en ontwikkelen om de vereiste resultaten te bereiken, zowel nu als op lange termijn (Approach); • De maatregelen aanwenden op een systematische manier om de implementatie te verzekeren (Deploy); • De aangewende maatregelen evalueren en verfijnen op basis van monitoring en analyse van de bereikte resultaten (Assess & Refine). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 13 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.1.2.5 De European Quality Award De European Quality Award is gebaseerd op de expertise van de Japanse Deming Award en de Amerikaanse Baldridge Award en wordt verondersteld de meest uitgebreide te zijn. Het vormt een stimulans voor organisaties die er naar streven de ‘best in class’ te zijn. (Gemmel et al., 2003). Aangezien vooral private organisaties meedingen naar deze prijs wordt de European Quality Award, nu de EFQM Excellence Award, hier enkel ter volledigheid vermeld. 2.1.3 De sterktes en zwaktes van het EFQM Excellence Model 2.1.3.1 Sterktes Algemeen kunnen we stellen dat de kracht van het EFQM-model ligt in haar resultaat- en klantgerichtheid en de nadruk op continu leren, innoveren en verbeteren. Concreet schept het model een eenvoudig maar toch volledig beeld van de belangrijke organisatieonderdelen. Daarenboven ligt de kracht van het model in het onderkennen van de correlaties tussen de negen verschillende criteria waarbij niet enkel wordt gefocust op de resultaten maar tevens op de achterliggende factoren of enablers (Bruggeman & Jorissen, 1999). Het laat immers toe deze integrale benadering te structureren (Demaerschalk, Hermans, Cuyvers, & Van Audenhove, 2009). Het zorgt dus voor een algemeen en tegelijk beknopt en verstaanbaar beeld van de organisatie (Nabitz, Klazinga, & Walburg, 2000). Het EFQM Excellence Model laat niet alleen toe een globale zelfevaluatie uit te voeren, maar kan ook aangewend worden bij thematische zelfevaluaties waarbij gefocust wordt op een bepaald domein van het model of op een specifiek thema daarbinnen. (Demaerschalk et al., 2009). Ook bij het uitvoeren van SWOT-analyses kan het EFQM-model worden aangewend als overzichtelijk en richtinggevend kader. Het laat immers toe op gestructureerde wijze de sterktes en zwaktes en opportuniteiten en bedreigingen in kaart te brengen. De grote sterkte van het EFQM-managementmodel is in dit opzicht dat er nadien ook op constructieve wijze iets met de verkregen informatie kan worden gedaan (Rusjan, 2005). De meerwaarde van het model ligt dan ook vooral in de mogelijkheid de eigen organisatie beter te begrijpen en op die _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 14 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ manier beter te kunnen identificeren wat de noden zijn om te kunnen focussen op het bereiken van business excellence (Wongrassamee et al., 2003). Naast een evaluatiemodel en een kwaliteitslabel is EFQM een forum waar organisaties en experts elkaar ontmoeten in hun streven naar excellentie. Doordat organisaties gebruik maken van hetzelfde evaluatiekader of format wordt benchmarking mogelijk gemaakt en wordt de uitwisseling van informatie vereenvoudigd. Dit stelt de European Foundation for Quality Management in staat diverse leermogelijkheden aan te bieden met specifieke cases en ervaringen als fundament (Demaerschalk et al., 2009). De slagzin van de European Foundation for Quality Management is dan ook niet voor niets “Shares what works” (EFQM a, 2013). Samenvattend kunnen we stellen dat het model dient te worden gezien als de ‘motor’ voor zowel verbetering als vergelijking of benchmarking en voor het verduidelijken van prioriteiten. Daarnaast laat het toe de vooruitgang periodiek na te gaan (Rusjan, 2005). 2.1.3.2 Zwaktes De algemeenheid waarvoor het model door een aantal auteurs wordt geprezen maakt tevens een bron van kritiek uit voor andere auteurs die opmerken dat de holistische aanpak van het EFQM Excellence Model tevens haar zwakke plek is. Demaerschalk et al. (2009) stellen immers dat een algemeen model wel een grote vergelijkbaarheid heeft en kansen biedt tot benchmarking maar daarentegen weinig invulling geeft aan specifieke organisatiekenmerken. Door het niet-voorschrijvende of niet-dwingende karakter van de het EFQM Excellence Model zijn er verschillende manieren om te komen tot kwaliteitsmanagement en excellentie (Gemmel et al., 2003). Hoewel elk van de negen resultaatsgebieden aan bod moet komen schrijft het model geen specifieke werkwijzen voor om dit te bewerkstelligen (Wongrassamee et al., 2003). Nog nadelen zien Demarschalk et al. (2009) in het veeleisende karakter van het model. Omwille van de hoge normen die men stelt is een grondige kennis van de kwaliteitskunde _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 15 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ vereist binnen de organisatie wil men het model toepassen zoals door EFQM is voorgeschreven. Een laatste punt van kritiek hangt samen met een mogelijks negatieve implicatie van op NPM-leest geschoeide initiatieven. Uit de praktijk blijkt immers dat pogingen om de organisatiestructuren en -processen te verbeteren vaak leiden tot verdere stijging in bureaucratie, formalisatie en centralisatie (Diefenbach, 2009). 2.1.4 De theoretische fundering van het EFQM Excellence Model De implementatie van het EFQM-model in de publieke sector dient te worden gekaderd binnen de theorievorming rond het kwaliteitsdenken. Zo evolueerde de definitie van kwaliteit in de jaren tachtig van conformiteit met klantenbehoeften naar het bereiken van maximale klantensatisfactie (Santos-Vijande & Alvares-Gonzalez, 2007). Ook de globale parameter van het kwaliteitsmanagementsysteem kende een verschuiving van de noden van de klant naar de verwachtingen van de klant, met een meer objectieve aanpak van kwaliteitsmeetsystemen (Van Roosbroek, 2007). Het is binnen deze laatste evolutie dat de implementatie van het EFQM-model dient te worden gezien. Dit model laat organisaties immers toe hun performantie te verbeteren gebaseerd op de principes van Total Quality Management (TQM). Het EFQM Excellence Model kan dus worden gezien als een operationeel framework voor TQM (Bou-Llusar, Escrig-Tena, Roca-Puig, Beltrán-Martìn, 2009). Wanneer we de link maken tussen TQM en EFQM, komen we tot drie grote gelijkenissen. Ten eerste valt op te merken dat het TQM als managementbenadering een sociale en technische dimensie heeft uitgewerkt om tot excellente resultaten te komen. Ook in het EFQM-model vinden we beide dimensies terug. Zo stelt Brown dat de sociale (zachte) dimensie onder meer terug te vinden is in de figuren van het management van medewerkers en leiderschap. De technische (harde) dimensie behoort eerder toe aan de processen en de partnerships en middelen. Er zijn echter ook pijlers zoals strategie en beleid die zowel een harde als zachte dimensie kennen (Brown, aangehaald in Bou-Llusar et al., 2009). Dit brengt ons bij de tweede gelijkenis waarbij de interne structuur van het EFQM-model gekenmerkt wordt door haar holistische karakter, waarbij de sociale en technische dimensies samenvloeien. Hierbij wordt uitgegaan van een causaal verband tussen de opgelegde procedures en _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 16 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ de performantie van de organisatie en is er een interrelationeel verband tussen de diversie dimensies (Bou-Llusar et al., 2009). Ten derde legt het EFQM-model eveneens de nadruk op nieuwe kwaliteitsmeetsystemen die meer de nadruk leggen op performantie. Dit zou binnen de organisatie tot gevolg hebben dat er meer nadruk komt op output en outcome (Van Roosbroek, 2007). Naast de invalshoek van het TQM, maken Ruiz-Carillo en Fernandez-Ortiz (2005) de vergelijking tussen het Europese kwaliteitsmodel en de organisationele resource based view. Deze laatste benadering gaat ervan uit dat het strategisch succes niet enkel binnen de omgeving maar tevens binnen de organisatie te vinden is. De organisatie wordt dan ook gezien als de belangrijkste bron van competitief voordeel. In hun bijdrage komen de auteurs tot de bevinding dat het EFQM-model een efficiënte tool kan zijn om middelen en capaciteit van een organisatie te bepalen. Het model staat namelijk toe om de belangrijkste domeinen binnen een organisatie in termen van competitief voordeel bloot te leggen en ontvangt, door middel van het extern gericht perspectief, daarenboven feedback vanuit de eigen omgeving. 2.1.5 EFQM, CAF en INK: een modellenoorlog? Zonder al te veel in detail te treden willen we er op wijzen dat er naast het EFQM Excellence Model nog andere organisatieontwikkelingsmodellen ter beschikking staan die, ook al verschillen zij op een aantal vlakken, allen dezelfde doelstelling voor ogen hebben. Eén voor één willen zij organisaties immers in staat stellen om aan de hand van resultaatgerichte performantie-indicatoren na te gaan welke aanpassingen of aanvullingen zij dienen te maken ten aanzien van hun organisatie, en dit alles gericht op de harmonie tussen alle belanghebbenden of stakeholders (Van Aerschot, 2003). Van een echte modellenoorlog is dus geen sprake; allen hebben ze dezelfde doelstelling voor ogen en zijn ze opgebouwd volgens dezelfde logica. Waar het EFQM-model oorspronkelijk werd ontwikkeld voor de private sector en nadien werd aangepast voor de publieke sector, mikte het CAF-model, of Common Assessment Framework, van meet af aan op de publieke sector. Ook het INK-managementmodel, hetgeen staat voor Instituut Nederlandse Kwaliteit, is een vergelijkbaar model dat eveneens bestaat uit negen aandachtsgebieden en een teruglooppijl ‘verbeteren en vernieuwen’. Het INK_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 17 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ managementmodel is zowel bruikbaar voor de private als de publieke sector en is tevens specifiek toepasbaar voor KMO’s. Het INK-model structureert deze informatie daarbij volgens de vijf opeenvolgende groeifasen van een organisatie, namelijk kwaliteit op de werkplek, beheersing van de primaire processen, kwaliteit van de organisatie als samenhangend geheel, samenwerking in de keten en het transformatievermogen (Van Aerschot, 2003). Deze drie organisatieontwikkelingsmodellen hebben allen tot doel om organisaties een format aan te reiken voor het uitvoeren van zelf-evaluaties en dit aan de hand van vijf enablercategorieën en vier result-categorieën. Zowel het CAF- als het INK-model is afgeleid van het EFQM-model waarbij telkens eigen accenten en aanvullingen werden toegevoegd. De (beperkte) verschillen tussen de drie modellen zijn vooral toe te schrijven aan de sectoren waarvoor de modellen specifiek toepasbaar werden gemaakt en het feit dat waar EFQMaudits een zeer dure aangelegenheid zijn, het CAF- en INK-model gratis ter beschikking worden gesteld. Toch kunnen we stellen dat het CAF-model zich het minst leent tot benchmarking en vaak wordt gehanteerd als opstap naar het EFQM Excellence Model (Van Aerschot, 2003). Daarnaast wordt vaak met het EFQM Excellence Model gewerkt naast modellen als de balanced scorecard van Kaplan en Norton en de ISO 9000 normen. Zonder alweer al te veel in detail te willen treden kunnen we stellen dat waar de balanced scorecard ontwikkeld is om strategische performantie te communiceren en te beoordelen, het EFQM-model focust op het aanmoedigen van het overnemen van good practices doorheen alle managementactiviteiten van de organisatie. De ISO 9000 normen daarentegen focussen voornamelijk op het organisatiegebied ‘management van processen’ van het EFQM-model en is veel dwingender dan laatst genoemde (Gemmel et al., 2003). De drie modellen kunnen complementair worden gehanteerd. Ook hier is er dus geen sprake van een modellenoorlog. “All these different models stimulate the search for a comprehensive approach and inspire the development of concrete performance indicators that reflect the different aspects of performance a company wants to improve” (Gemmel et al., 2003, p. 379). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 18 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.2 De Belgische federale politie 2.2.1 Kwaliteit binnen de Belgische federale politie 2.2.1.1 De evolutie van het kwaliteitsdenken binnen de federale politie Midden jaren tachtig blijkt ook binnen de Belgische overheden stilaan een kwaliteitsdenken te ontwaken. België werd in die tijd immers sterk geconfronteerd met politieke en maatschappelijke problemen, zoals het Heyseldrama, de Bende van Nijvel, de CCC3 en politieke instabiliteit. Het is een periode waarin politie en justitie sterk onder vuur liggen en ook de wetgever inziet dat er verandering nodig is (Huybrechts, 2009). Om gehoor te geven aan de maatschappelijke problemen worden de financiële middelen midden jaren tachtig verhoogd, alsook deze van de audit (door Team Consult) van de politiediensten. Tevens wordt een academisch onderzoeksprogramma op til gezet “De politie en de veiligheid van de burger die zich focuste op vijf thema’s” (Tange, 2004, p. 234): • Het ontwikkelen van instrumenten om de politie te voorzien van betrouwbare en nuttige data (zoals politiestatistieken); • Het contact met de burger verstevigen; • De bepaalde veiligheidsopdrachten privatiseren; • De aanpak van bepaalde situaties (diefstal met geweld, hooliganisme, etc.); • Het aanbieden van preventie. Toch bleek duidelijk dat de structuur binnen de politiediensten niet meer houdbaar was en er zelfs tussen de verschillende politiediensten (namelijk de rijkswacht, de gemeentepolitie en de gerechtelijke politie bij de parketten) een ware oorlog was, die omschreven werd als de ‘guerre de flic’ (De Ruyver, 2010). Een omwenteling komt er uiteindelijk in de jaren negentig wanneer in 1996 Marc Dutroux wordt opgepakt op verdenking van verschillende kidnappings en de moord op vier meisjes (Walgrave & Varone, 2008). Het vertrouwen in het Belgische politieapparaat bereikt op dat 3 Cellules Communistes Combattantes, een extreemlinkse terreurgroepering die in de jaren tachtig verschillende aanslagen pleegde in België. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 19 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ moment een dieptepunt (Van Damme, Pauwels, Pleysier & Van de Velde, 2010). Het is duidelijk dat het instituut jarenlang heeft gefaald en verandering noodzakelijk is. De wetgever reageerde door een geïntegreerd kader te voorzien voor een politie gestructureerd op twee niveaus, het lokale en het federale. De lokale politie wordt verdeeld in 196 politiezones en staat per zone in voor de basispolitiezorg. Het federale niveau zal zich uitstrekken over het volledige Belgische territorium en staat in voor de gespecialiseerde en/of bovenlokale opdrachten (Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politie, gestructureerd op 2 niveaus, B.S., 5 januari 1999). Aan het begin van het millennium komt de omwenteling ook binnen het managementdenken op gang in België. De Copernicushervorming introduceerde een nieuw element, met name de topmanagers. De ouderwijze overheidsambtenaren en ministeries maakten plaats voor een nieuwe federale publieke dienst en de hernieuwde top van de Belgische politie werd geëtaleerd in de overtuiging dat verandering noodzakelijk was (Tange, 2004). 2.2.1.2 Kwaliteit vandaag: Excellente Politiezorg Kwaliteit wordt vandaag binnen de politie verstaan als “het voldoen aan de gebalanceerde eisen en verwachtingen van alle betrokken belanghebbenden” (Van Aarschot, 2003, p. 16). Met deze invulling zit men dus recht in het vaarwater van het EFQM-model dat stelt dat organisaties meer dan ooit de noden en verwachtingen van de stakeholders moet begrijpen en effectief managen (EFQM a, 2013). Binnen de politiediensten werd daartoe het ‘huis van de Excellente Politiezorg’ ontwikkeld. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 20 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Figuur 4: Het huis van de Excellente Politiezorg Bron: Excellente Politiezorg, URL: http://www.police.ac.be/menu_epz.htm. (14/03/2013) Zoals u kunt zien in figuur 4 bestaat de fundering van het huis uit drie basisideeën die de visie op Excellente Politiezorg (EPZ) vormgeven. (Bruggeman, Van Branteghem & Van Nuffel, 2007; Van Thielen, 2009). Het eerste basisidee is de ‘Gemeenschapsgerichte Politiezorg’ (GGPZ) of Community (Oriented) Policing (COP) dat is uitgewerkt in de ministeriële omzendbrief CP 1 betreffende Community Policing.4 COP kwam er voornamelijk als reactie op de kritiek dat de afstand tussen politie en burger te groot was en vormt een filosofisch en cultureel kader dat steunt op vijf pijlers (Bruggeman et al., 2007). Een eerste pijler probeert hierop te anticiperen door de externe oriëntering van de politie te benadrukken binnen COP. Dit impliceert dat optimaal rekening wordt gehouden met externe partners en de algemene maatschappelijke belangen. Een tweede pijler anticipeert op de kritiek dat de politie te reactief 4 Ministeriële omzendbrief CP 1 van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S., 9 juli 2003. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 21 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ te werk gaat (Ponsaers, 2001). De politiediensten dienen namelijk probleemoplossende organisaties te zijn die kunnen anticiperen op nieuwe fenomenen, problemen kunnen detecteren, opvolgen, identificeren en analyseren om zo tot een adequate probleemafhandeling te komen. (Bisschop, Buijnink, De Kimpe & Noordegraaf, 2010). Een derde pijler heeft eveneens betrekking op de externe kijk van de politie en de integrale aanpak van veiligheid. Daarbij wordt gestreefd naar samenwerking tussen politie, burgers, maatschappelijke instanties en sociale actoren (zonder politionele bevoegdheden), zoals de welzijns- en hulpverleningssector. Binnen deze multi agency benadering wordt getracht bij te dragen tot de aanpak en bestrijding van achterliggende oorzaken van onveiligheidsfenomenen (Van den Broeck, 2010). Een vierde pijler past perfect binnen de eerder aangegeven evolutie van het New Public Management, namelijk het afleggen van verantwoording. Dergelijke transparantie kan tevens voor een publieke organisatie zoals de politie voor de nodige legitimiteit zorgen (Van De Sompel, Ponsaers, Vandevenne & Van Branteghem, 2006). De laatste pijler binnen de gemeenschapsgerichte politiezorg richt zich op de bekwame betrokkenheid of empowerment waarbij zowel de politie als de bevolking de taak heeft om problemen van veiligheid en leefbaarheid aan te pakken en zekerheid te scheppen binnen de maatschappij (Bisschop, De Kimpe & Ponsaers, 2010). Het tweede basisidee van EPZ betreft de ‘Informatiegestuurde Politiezorg’ (IGPZ). De politie gaat op basis van legaal ingezamelde informatie, kennis en inzicht doelgericht bepaalde activiteiten uitvoeren, evalueren en indien nodig bijsturen. Ook deze ‘intellegence led policing’ bestaat uit vijf kenmerken (Ponsaers, Van Branteghem, Van de Sompel & Boekaert, 2007). Een eerste kenmerk stelt dat de informatie en de kennis wordt vergaard om specifieke doelstellingen te bepalen binnen de organisatie. Het verzamelen, analyseren en distribueren dient daarbij met de nodige legitimiteit plaats te grijpen. Daarnaast legt het tweede kenmerk de nadruk op de proactieve informatievergaring. Zoals reeds gesteld bij de GGPZ gaat de gedachte van EPZ uit naar een bredere veiligheidsgedachte, waarbij naast de reactief vergaarde informatie (vaststellingen, verklaringen…) ook aandacht moet geschonken worden aan informatie over (nieuwe) criminaliteitsfenomenen. Een derde kenmerk geeft aan dat de informatiesturing tevens een concrete meerwaarde moet bieden aan de veiligheid of de algemene politiewerking. Het vierde kenmerk kadert binnen de aandacht voor externe partners waarbij informatie-uitwisseling een belangrijke rol speelt. In het verleden bleek dit immers weleens fout te lopen door de onderlinge concurrentie binnen de politie (zie zaak _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 22 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Dutroux, Bende Van Nijvel…). Een laatste kenmerk binnen de informatiegestuurde politiezorg duidt op de doelgerichtheid van de vergaarde kennis. Informatie dient namelijk zowel op operationeel, tactisch als strategisch niveau te worden verzameld binnen een bepaalde structuur die leidt naar het gewenste resultaat. Ten slotte tracht de politie binnen het EPZ-verhaal ook te zorgen voor een ‘Optimale Bedrijfsvoering’ (OBV) om de geïntegreerde politie tot een samenhangend geheel optimaal te laten functioneren. Men verwacht van alle medewerkers dat ze tijdens de uitvoering van hun politietaken rekening houden met deze basisideeën (Van Thielen, 2009). Dit basisidee werd gerealiseerd door de ministeriële omzendbrief CP 2 betreffende het bevorderen van de organisatieontwikkeling.5 Gelijklopend met de andere basisideeën kan ook de optimale bedrijfsvoering teruggebracht worden tot vijf principes (Van Haken, Willocx, 2009). Het eerste principe duidt op de verwachtingen van de belanghebbenden. De politiediensten dienen vanuit hun publieke dienstverlening dan ook een bepaalde resultaatgerichtheid met zich mee te dragen. Dit wordt ook verder doorgetrokken in het tweede principe, namelijk transparantie. Dit begrip kadert sterk binnen het streven naar ‘accountability’ zoals geprofileerd door de NPM-gedachte. Een derde principe spitst zich toe op de samenwerking tussen de verschillende diensten. Een optimale bedrijfsvoering zorgt er namelijk voor dat niet enkel de eigen dienst goede resultaten behaalt maar dat ook de algemene geïntegreerde politie als een sterke, verenigde organisatie in beeld komt. Het vierde principe duidt vervolgens op de toekomstvisie die de politiediensten dienen na te streven. Nieuwe trends moeten worden geanalyseerd binnen de gedachte van het continu verbeteren. Ten slotte wijst het vijfde principe op leiderschap met lef waarbij de leidinggevende instaat voor het hanteren van de juiste koers, integriteit, volharding en het overbrengen van de nodige motivatie naar de diverse medewerkers. De besproken basisideeën doen de indruk ontstaan dat de (federale) politie een groot belang hecht aan kwaliteitszorg, gestuurd door middel van verzamelde informatie en met duidelijke externe gerichtheid. Zoals zal blijken uit de volgende paragrafen wenst men dergelijke visie in de praktijk tot uiting te brengen via het implementeren van het EFQM-model. 5 Ministeriële omzendbrief CP 2 van 3 november 2004 betreffende het bevorderen van de organisatieontwikkeling van de lokale politie met als finaliteit een gemeenschapsgerichte politiezorg, B.S. 29 december 2004. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 23 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.2.2 De geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus 2.2.2.1 De samenstelling van de Belgische federale politie Sinds de wet op de geïntegreerde politie is de politie gestructureerd op twee niveaus, het lokale en het federale niveau. De lokale politie is verdeeld in 196 politiezones en deze staat per zone in voor het garanderen van de basispolitiezorg. Het federale niveau strekt zich uit over het volledige Belgische territorium en staat in voor de gespecialiseerde en/of bovenlokale opdrachten (Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politie, gestructureerd op 2 niveaus, B.S., 5 januari 1999). Figuur 5: Het organogram van de federale politie Bron: Federale politie, 2013, Organisatie: Organogram, URL: < http://www.polfed-fedpol.be/org/org_orga_nl.php>. (25/06/2013) Zoals voorgesteld in bovenstaande figuur staat het federale niveau onder leiding van een commissaris-generaal die de 3 onderstaande algemene directies leidt en coördineert: • De algemene directie voor de bestuurlijke politie (DGA): zij nemen de gespecialiseerde bestuurlijke opdrachten van de federale politie voor hun rekening; • De algemene directie voor de gerechtelijke politie (DGJ): zij staan in voor de bovenlokale, gespecialiseerde opdrachten van gerechtelijke politie; _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 24 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ • De algemene directie voor de ondersteuning en het beheer (DGS): zij staan in voor de algemene ondersteuning van de federale politie, de overheden en de ondersteuning van de lokale politiekorpsen voor wat betreft de niet-operationele zaken. Aangezien deze bijdrage focust op economisch veranderende criminaliteitsfenomenen werd voornamelijk beroep gedaan op personen uit de algemene directie voor de gerechtelijke politie (voortaan omschreven als DGJ). DGJ is momenteel nog opgedeeld in 27 gedeconcentreerde directies en 6 centrale directies (Federale politie a, 2013).6 Elke gedeconcentreerde directie wordt geleid door een gerechtelijk directeur. Eén van hun voornaamste taken is het uitvoeren van opsporingsonderzoeken onder leiding van het parket of de onderzoeksrechter in hun territorium, namelijk het gerechtelijk arrondissement. Naast de gedeconcentreerde directies zijn er ook 6 centrale directies van de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) gevestigd in Brussel, namelijk: • Criminaliteit tegen personen (DJP) • Criminaliteit tegen goederen (DJB) • Financieel-economische criminaliteit (DJF) • Gerechtelijke operaties (DJO) • Technische en wetenschappelijke politie (DJT) • Georganiseerde criminaliteit (DJC) Deze zes directies zijn gestructureerd rond specifieke prioritaire criminaliteitsfenomenen en leveren expertise en steun aan de 27 gedeconcentreerde directies en aan interne en externe partners. Om de goede werking van deze diensten te coördineren is de DGJ omringd door twee beleidsondersteunende diensten. Enerzijds is er de dienst Beleidsondersteuning die de kabinetsmedewerkers van de directeur-generaal van de federale gerechtelijke politie omvat en anderzijds de dienst Technische Beleidsondersteuning die verder kan opgedeeld worden in vijf verschillende beleidsonderdelen (planning & opvolging, management, beheer van gerechtelijke informatie, internationale politionele samenwerking en het secretariaat van de directeur-generaal). 6 Er is echter wel sprake om de gerechtelijke arrondissementen, waar de gedeconcentreerde directies gevestigd zijn, tot 12 te herleiden. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 25 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.2.3 De implementatie van het EFQM-model door de Belgische federale politie: EFQM Pol Be Met de implementatie van een EFQM-model aangepast aan de eigenheid van het Belgische politiebestel heeft men in het kader van de integrale kwaliteitszorg de focus gelegd op proces, organisatie en kwaliteit om op die manier zo goed mogelijk de middelen te beheren en ervoor te zorgen dat de vooropgestelde doelstellingen effectief worden behaald (Bottamedi, 2008). Hoewel Bottamedi (2008) erop wijst dat voor de publieke en non-profit sector in het algemeen, en voor de politie in het bijzonder, een andere logica van tel is dan de marktlogica, leent het EFQM-model zich toch tot toepassing in de politiecontext. In de ministeriële omzendbrief CP 2 wordt immers aangegeven dat de resultaatsgebieden zoals voorgesteld in het EFQM Excellence Model politiespecifiek gemaakt werden om een betere aansluiting te kunnen garanderen bij alle belanghebbenden (ministeriële omzendbrief CP 2, 2004). Hiermee worden meteen enkele van de kritieken op de toepassing van het, oorspronkelijk voor de private sector bedoelde, EFQM-model weerlegd. Zo kunnen we de kritiek van Bottamedi (2008) op de positie van de burger als ‘klant’ enigszins nuanceren daar rekening wordt gehouden met het feit dat de politie niet enkel optreedt als dienstverlener maar in een andere situatie voor dezelfde klant repressief kan optreden en hem kan verbaliseren of aanhouden. Dit neemt echter niet weg dat nog een aantal kritieken en valkuilen overeind blijven. Een aantal van de opgesomde kritieken op het EFQM Pol Be model door Van Aerschot (2004) zijn eerder algemeen van aard en dienen vooral geïnterpreteerd te worden als tips voor een goede implementatie en correct gebruik van het model. Zo wijst hij erop dat het EFQMmodel, net als elk ander managementmodel, nooit een doel op zich mag zijn maar moet worden gehanteerd als een middel om een doel te bereiken. Ook in andere publicaties wordt erop gewezen dat het model in de eerste plaatst moet worden gezien als een tool of instrument met het oog op de optimalisering van de bedrijfsvoering (Truyens, 2007). Daarnaast hamert Van Aerschot (2004) op voldoende aandacht en respect voor de eigenheid van de politiecontext waarin dergelijk model wordt ingevoerd. Hij waarschuwt dan ook voor het blind kopiëren van de werkwijzen van succesvolle anderen. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 26 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Vervolgens erkent hij enkele kritieken die eigen zijn aan het model zelf. Toch blijft hij de mening toegedaan dat met een gedegen kennis van deze valkuilen, en voldoende aandacht voor de gevolgen ervan, het model nog steeds een grote meerwaarde kan leveren voor het managen van de federale politie (Van Aerschot, 2004). Een eerste kritiek is dat het model op zich de prestaties niet verbetert. Het biedt wel een raamkader met aandachtspunten maar het is geen prestatiemanagementmodel op zich. Dergelijk model kan er wel in worden geïntegreerd. In de praktijk zien we dan ook vaak dat sommige politiezones een balanced scorecard introduceren om hieraan tegemoet te komen. Ook hier plaatst de auteur enkele nuances door te stellen dat de kracht van het EFQM-model vervat zit in het aanzetten tot resultaat- en prestatiegerichtheid. Een tweede kritiek stelt dat het model leidt tot meer bureaucratie. Dit blijkt wel enkel een nadeel te zijn wanneer men aan het bijkomend papierwerk geen gevolg geeft. Meer verantwoording leidt nu eenmaal tot meer verslaggeving. Het begrip bureaucratie wordt hier dus eerder gebruikt om zijn pejoratieve bijklank. Beter is in deze context dus het begrip ‘red tape’ te gebruiken waardoor ook deze kritiek deels wordt getemperd (Desmidt & Heene, 2010). Een volgende kritiek heeft betrekking op de complexiteit van het model en bijgevolg de nood aan experts om het model te implementeren. Er worden binnen de federale politie dan ook regelmatig opleidingen voorzien tot EFQM-assessor. Een kritiek die hiermee samenhangt, is dat het gebruik van het model veel tijd en capaciteit vergt. Dit is een veel voorkomende kritiek die in verschillende contexten wordt aangehaald (Bottamedi, 2008; Van Aerschot, 2004). Daarnaast leidt het model tot een veelheid van doelstellingen. Het is dus zaak de focus niet te verliezen op wat belangrijk is, namelijk maatschappelijke veiligheid. Alweer wordt er hierbij op gewezen dat onvoldoende kennis van en aandacht voor deze valkuil nefaster is dan de valkuil op zich. Er moeten methoden en technieken worden ingevoerd om zich te kunnen beperken tot de essentie. Tot slot zal het model niet leiden tot zichtbare veranderingen. Het zal enkel een stimulans vormen om veranderingen tot stand te brengen (Van Aerschot, 2004). Hiervoor is adequaat leiderschap nodig, of zoals in de ministeriële omzendbrief CP 2 (2004) uitgedrukt: “leiderschap met lef”. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 27 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.3 Economische veranderingen Bij de bespreking van de economische veranderingen waarmee de federale politie wordt geconfronteerd belichten we twee facetten. Enerzijds wordt aandacht besteed aan de algemene economisch veranderende context van de recente economische crisis. Daarbij gaan we na welke de implicaties zijn op het budget en dus de (toekomstige) werking van de federale (gerechtelijke) politie. Anderzijds focussen we op een aantal specifieke criminaliteits- fenomenen die sterk gecorreleerd zijn aan economische evoluties, meer bepaald rondtrekkende dadergroepen en metaaldiefstal. 2.3.1 De economische crisis en budgettaire besparingen In het kader van het effect van economische veranderingen op het kwaliteitsdenken binnen de federale politie kan niet voorbijgegaan worden aan de zwaarste economische crisis die we sinds de Tweede Wereldoorlog hebben meegemaakt. De werkgelegenheid daalde zienderogen en ook het aantal faillissementen nam sterk toe (SERV, 2009). Het valt niet uit te sluiten dat de economische crisis ook op lange termijn een impact zal hebben op de overheidsfinanciering en de publieke diensten (Zouridis, Smidts & Van Os, p. x). Ook binnen de Belgische federale politie dienen zich de nodige problemen aan met betrekking tot de financiële middelen, capaciteit en evoluerende criminaliteit. Sinds de tweede helft van 2008 werd duidelijk dat de financiële en economische crisis wereldwijd een steeds grotere invloed uitoefende op de economie, arbeidsmarkt, overheidsfinanciën en de individuele burger. Het zorgde ervoor dat er naar overheidsbudgettering steeds meer nadruk kwam te liggen op zuinigheid waar efficiëntie en effectiviteit binnen de overheid volop geprezen werden. Tevens kan gesteld worden dat de financieel-economische crisis de basiswaarden van het NPM terug op de voorgrond plaatste waarbij niet alleen zuinigheid maar ook marktgericht denken in de vorm van samenwerking, coördinatie, toerekenbaarheid en (zelf)evaluatie hun ingang vonden (Buttiens & Verhoest, 2010). Toch blijkt deze trend naar bezuinigen uit grafiek 1 op de volgende pagina op het eerste zicht niet merkbaar binnen de federale gerechtelijke politie. Doorheen de jaren van de economische crisis valt namelijk een stijgende trend van personeelsuitgaven op te merken. Wanneer we echter toe_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 28 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ spitsen op de werkings- en investeringsuitgaven, dan zien we dat deze middelen doorheen de jaren stagneren en zelfs afnemen. Grafiek 1: Algemene uitgavenbegroting voor de begrotingsjaren 2007-2013 binnen de Algemene Directie van de Federale Gerechtelijke Politie (DGJ)7 € 300.000 € 250.000 Personeelsuitgaven € 200.000 € 150.000 werkings-en investeringsuitgaven € 100.000 totaal € 50.000 €0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Bron: De Kamer, Begrotingen en beleidsnota's, 2005-2013, URL: <http://www.dekamer.be/kvvcr/ showpage.cfm?section=| ri|budget&language=nl&rightmenu=right_pri&story=2013-budget.xml> (25/04/2013) In hun analyse van de invloed van de economische crisis in Vlaanderen en België wees de Sociaal Economische Raad van Vlaanderen (SERV) er reeds in 2009 op dat de crisis op korte termijn een zeer negatieve impact heeft bewerkstelligd aangaande de economie, arbeidsmarkt, publieke financiën en sociale inclusie. Toch lijkt deze zich niet steeds voor te doen. Men waarschuwt er voor dat de grootste impact op de arbeidsmarkt en de publieke financiën nog moet komen (SERV, 2009). Op lange termijn blijkt ook de capaciteitsproblematiek voor de nodige ongerustheid te zorgen binnen de federale politie. In de toekomst zal men, zoals blijkt uit tabel 1 op de volgende pagina, namelijk geconfronteerd worden met een enorme uitstroom aan babyboomers uit de jaren zeventig en tachtig. De politie staat hierdoor voor de uitdaging om in de komende jaren de continuïteit te verzekeren en de ervaring te borgen binnen de organisatie (Federale politie, 2012). 7 Voor exacte cijfers per begrotingsjaar zie bijlage 1 op pagina 87. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 29 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Tabel 1: De te verwachten uitstroom binnen de federale politie gedurende de komende vijf jaar Jaar 2012 2013 2014 2015 2016 Totale uitstroom op 5 jaar Absolute cijfers 469 390 368 294 330 1.851 FTE 455 378 353 282 322 1.790 Bron: Federale Politie, Visie van de Commissaris-Generaal, Opdrachtbrief 2012-2016, URL: <http://www.polfedfedpol.be/org/pdf/mission_letterN.pdf> (26/04/2013) Ten slotte wordt de geïntegreerde politie tevens geconfronteerd met een evolutieve criminaliteitsaanpak binnen het takenpakket van de politie. Zo heeft de economische crisis en de fors gestegen goudprijs er onder meer voor gezorgd dat het aantal geregistreerde woningdiefstallen tussen 2011 en 2012 toegenomen is met 7,5% (Federale politie b, 2013). Een economische crisis zorgt onvermijdelijk voor negatieve effecten op criminaliteit. Merton haalde de impact van zwakke economische situaties reeds aan in zijn anomietheorie uit 1938 (Merton, 1938). Daarbij maakte hij een onderscheid tussen de cultureel aanvaarde doelstellingen van de samenleving en de middelen om dergelijke doelstellingen te behalen. De strain theoretici werkten daarop verder en stelden dat achtergestelde groepen in de samenleving vaak alternatieve (illegale) middelen zullen hanteren om het cultureel bepaalde doel te behalen (Huisman, 2009). Zo geeft Agnew (2006) aan dat dergelijke spanningen of negatieve behandelingen door anderen kunnen leiden tot negatieve emoties zoals angst en frustratie. Een economische crisis kan daarbij aanzien worden als een situatie waarbij positief gewaardeerde doelen zoals geld en de eventueel daaraan gekoppelde status onbereikbaar worden hetgeen tot de nodige spanningen kan leiden binnen een samenleving. Ook Coleman duidt op de negatieve impact van een economische crisis op criminaliteit. Daarbij geeft hij aan dat basisbehoeften en middelen om “het hoofd boven water te houden” de verleiding kunnen doen toenemen om kosten te besparen en op illegale wijze inkomsten binnen te rijven (Coleman, aangehaald in Huisman, 2009, p. 34). Het toont aan dat economische veranderingen diverse invloeden kunnen uitoefenen op de werking van de federale politie, waarbij zowel de interne werking als het algemene actieveld drastisch kunnen veranderen. In het volgende deel gaan we dieper in op dergelijke veranderende criminaliteitsfenomenen. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 30 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.3.2 Economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen 2.3.2.1 2.3.2.1.1 Rondtrekkende dadergroepen Het fenomeen in België De beeldvorming over rondtrekkende dadergroepen in België is aan het einde van de jaren negentig pas echt tot ontwikkeling gekomen. We kunnen hier echter geenszins spreken over een nieuw maatschappelijk fenomeen. Zo is er reeds in de 18e eeuw sprake van rondtrekkende roversbenden, met onder andere de zogenaamde ‘Bokkenrijders’ uit het toenmalige land van Overmaas8 (De Ruyver, 2006; Van Daele & Vander Beken, 2010). Deze bokkenrijders stamden af van de vilderfamilies, een oude ambacht waarbij de waardevolle huid van kadavers wordt gevild. In de jaren twintig van de 18e eeuw kreeg de ambacht te maken met een periode van voorspoed. Dit in een periode waar verschillende mensen anderzijds getroffen werden door enorme armoede omwille van oorlog en veepest. Dit creëerde een hoge mate van jaloezie en ontzag ten aanzien van de begoede beroepsgroepen (Reuvers, 05/07/2013), hetgeen ertoe geleid heeft dat deze personen in isolement geraakten. In perioden waar de landbouwsector grote successen kende, raakten de vilders echter in de problemen en konden ze nergens een vaste betrekking bemachtigen. Het dwong hen om zich op tijdelijke verblijfplaatsen te begeven aan de rand van de samenleving (Van Dale & Vander Beken, 2010). Het toont aan dat een veranderende maatschappij en daaraan gekoppeld een veranderende economie reeds in de 18e eeuw een impact had op het criminaliteitspatroon van bepaalde volkeren. De Ruyver (2006) stelt dat het fenomeen in algemene vorm weinig verandering heeft ondergaan. Een rondtrekkende bende zoals de bokkenrijders richtte zich immers ook in de 18e eeuw op vermogens- of eigendomscriminaliteit. “Criminele fenomenen hebben de neiging om zich door de eeuwen heen te reproduceren” (De Ruyver, 2006, p. 5). In België dook het fenomeen eind jaren negentig, begin jaren 2000 opnieuw op toen werd vastgesteld dat Oost- en Centraal-Europese bendes systematisch woningen, handelszaken en bedrijven leegplunderden. Men ging goed georganiseerd en planmatig te werk met grote 8 Hetgeen momenteel kan verstaan worden onder de Limburgse grensregio (Van Dale & Vander Beken, 2010) _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 31 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ belangstelling voor cash geld en goederen die ze op de illegale helersmarkten en de tweedehandsmarkten kwijt konden. Diverse beleidslijnen werden uitgezet om de problematiek op diverse niveaus het hoofd te bieden. Zo werd het opgenomen in het nationaal (NVP) en zonaal veiligheidsplan (ZVP)9, de kadernota ‘Integrale Veiligheid’10 en de richtlijnen van het College van Procureurs-Generaal11. De federale gerechtelijke politie kwam echter tot de conclusie dat het fenomeen over de laatste jaren enorm is geëvolueerd. Dit onder meer vanuit de externe omgeving (Verdrag van Schengen en de uitbreiding van de Europese Unie, financiële economische crisis…) en vanuit de kosten-baten afweging van de daders (FGP, 2010). Zoals we tevens zullen vaststellen bij metaaldiefstallen, hebben goederen die aantrekkelijk zijn op de illegale helers- en tweedehandsmarkten een hogere kans op ontvreemding. Daders gaan hun modi operandi dus aanpassen aan de grootte van de baten. De vraag blijft echter welke soort daders we daadwerkelijk kunnen catalogiseren onder de rondtrekkende dadergroepen. 2.3.2.1.2 Begripsverwarring Het crimineel fenomeen van de rondtrekkende dadergroepen dekt een grote lading. Het begrip werd voor het eerst in 2004 toegelicht naar aanleiding van de kadernota ‘Integrale Veiligheid’. Deze nota kwam er op vraag van de federale regering met als doel een integrale (i.e. over de verschillende beleidsdomeinen heen) en geïntegreerde (i.e. waarbij het werk is afgestemd op alle betrokken actoren) visie te ontwikkelen omtrent de aanpak van onveiligheid. Het begrip rondtrekkende dadergroepen werd daarbij omschreven als een vereniging van misdadigers die (Van Daele, Vander Beken & De Ruyver, 2008, p. 2): • “seriematig gepleegde woninginbraken, of inbraken in bedrijven en handelszaken, waaronder ramkraken, of ladingdiefstallen of diefstallen van identiteitsdocumenten in openbare diensten en administraties pleegt; • waarvan de leden hoofdzakelijk afkomstig zijn uit de voormalige Oostbloklanden, en; • die opereren of aangestuurd worden vanuit de grote steden of het buitenland, en; • die een belangrijk aantal feiten op een groot gedeelte van het grondgebied pleegt.” 9 Beleidsdocument van resp. de federale en lokale politie, waarin prioriteiten vierjaarlijks worden vastgelegd 10 Deze bepaalt de integrale en geïntegreerde aanpak van veiligheid, ontwikkeld door de federale regering 11 Richtlijnen en omzendbrieven om de interne aanpak van het fenomeen te verbeteren _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 32 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Naderhand merkte men echter dat voorgaande definitie niet alle aspecten van het fenomeen behandelt. Zo werd voornamelijk gewezen op de opkomst van sedentaire daders onder de definitie van rondtrekkende daders, alsook op de rol die minderjarigen veelal vervullen binnen rondtrekkende dadergroep gerelateerde fenomenen. Binnen de actualisatie in 2007 werd in de beleidsverklaring ‘De aanpak van de rondtrekkende dadergroepen: een actualisatie’ een nieuwe definitie geïntroduceerd. Rondtrekkende dadergroepen werden vanaf dan aangeduid als een vereniging van misdadigers die (Van Daele et al., 2008, p. 2): • “systematisch woninginbraken, of inbraken in bedrijven en handelszaken, waaronder ramkraken, ladingdiefstallen, metaaldiefstallen of diefstal van werf(voer)tuigen pleegt; • waarvan de leden hoofdzakelijk afkomstig zijn uit de voormalige Oostbloklanden of een sedentaire dadergroep uitmaken, en; • opereren of aangestuurd worden vanuit het buitenland of de grote agglomeraties, en; • die een belangrijk aantal feiten op een groot gedeelte van het grondgebied plegen, en; • waarbij mogelijks gebruikt wordt gemaakt van minderjarigen.” Deze uitgewerkte definitie kadert binnen de bredere operationele en strategische organisatie om rondtrekkende dadergroepen te bestrijden waarbij de gecentraliseerde directie van de bestrijding van de criminaliteit tegen goederen (DJB) een vooraanstaande rol speelt. (Van Daele et al., 2008). Deze laatste geeft echter in haar beleidsverklaring aan dat de definitie flexibel dient gehanteerd te worden, aangezien rondtrekkende daders een enorme diversiteit aan eigendomscriminaliteit uitvoeren en deze daders veelal inspelen op evoluerende trends (zoals de stijgende metaalprijzen) of nieuwe mogelijkheden (zoals skimming12) (FGP, 2010). 2.3.2.1.3 Prevalentie Een eenduidig zicht op alle fenomenen waar rondtrekkende dadergroepen bij betrokken zijn valt moeilijk weer te geven. Toch stellen de politiediensten dat er acht criminaliteitsfenomenen zijn waarbij de daders hoofdzakelijk uit rondtrekkers bestaan. In misdrijven zoals woninginbraken, skimming, georganiseerde winkel- en gauwdiefstallen, inbraken in bedrijven en handelszaken, ladingdiefstallen langs autosnelwegen, metaaldiefstallen, werfdiefstallen en 12 Met skimming wordt bedoeld het illegaal kopiëren van de magneetstrook van een betaalkaart. Daarbij doen daders een beroep op een gespecialiseerd apparaat, namelijk een skimmer) (FGP, 2010) _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 33 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ diefstal van werfvoertuigen treffen we een sterke activiteitsgraad van rondtrekkende dadergroepen aan. Daar een te uitgebreide bespreking van deze verschillende fenomenen ons te ver zou brengen in het kader van voorliggende scriptie werden de prevalentiegrafieken opgenomen in bijlage.13 Hetgeen we wel willen meegeven is dat een blik op de grafieken toont aan dat deze fenomenen sterk variëren doorheen de tijd. Om echter concreet zicht te krijgen op de impact van een economisch veranderend fenomeen op het EFQM-model, werd gekozen om verder in te gaan op één specifiek fenomeen, namelijk metaaldiefstal. Deze keuze is niet toevallig, maar steunt op de vaststelling dat de maatschappelijke impact van dit fenomeen niet te onderschatten valt en tevens op de actualiteitswaarde van de thematiek. 2.3.2.2 2.3.2.2.1 Metaaldiefstal Omschrijving Het fenomeen metaaldiefstal komt niet als dusdanig voor in de juridische classificatie van de strafwetgeving. De rapportagenomenclatuur, die een weergave is van de gerechtelijke inbreuken, volstaat niet steeds om bepaalde specifieke verschijningvormen van criminaliteit weer te geven. Veel feiten waarmee men in de politiepraktijk wordt geconfronteerd zijn immers niet letterlijk in het Strafwetboek opgenomen. Zo omvat het Strafwetboek wel een hoofdstuk inzake ‘Diefstal en afpersing’, namelijk Hoofdstuk 1 van Titel IX van het strafwetboek (Sw.), maar wordt er nergens melding gemaakt van metaaldiefstal (net als bijvoorbeeld de fenomenen woninginbraak of autodiefstal). Om deze leemte op te vangen werden de zogenaamde ‘criminele figuren’ gecreëerd die de lezer van politiële criminaliteits-statistieken vaak meer concretere informatie verschaffen dan die is opgeslagen onder de meer algemene noemer ‘Diefstal en afpersing’ (Hardyns, Van de Velde, Pauwels & Ponsaers, 2010). De criminele figuur ‘metaaldiefstal’ wordt opgebouwd uit de combinatie van een gerechtelijke inbreuk (in casu diefstal) met het voorwerp waarop dit misdrijf betrekking heeft (in casu metaal). Bijgevolg wordt metaaldiefstal omschreven als “een diefstal van 13 Zie bijlage 2 t.e.m. 8 op pagina 87 t.e.m. 90. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 34 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ voorwerpen die uit een bepaald metaal bestaan of waarin metaal verwerkt is” (CGO, 2012, p. 39). Diefstal wordt hierbij door het strafwetboek als volgt gedefinieerd: “hij die een zaak die hem niet toebehoort, bedrieglijk wegneemt, is schuldig aan diefstal” (art. 461 Sw.). Het doel van de diefstal is niet het voorwerp op zich, maar wel het betrokken metaal dat men tracht te verkopen om op die manier via een omweg aan geld te geraken (CGO, 2012). 2.3.2.2.2 Prevalentie In wat volgt bespreken we de prevalentie van metaaldiefstal in België. Bij de analyse zijn we beperkt tot uitspraken voor de periode van 2000 tot 2011. Aangezien politiële criminaliteitsstatistieken steeds met een groot interval worden gepubliceerd zijn recentere cijfers nog niet beschikbaar. Voor de periode 2000 tot 2003 zien we in grafiek 2 op de volgende pagina dat het aantal geregistreerde metaaldiefstallen nagenoeg constant bleef bij een licht dalende koperprijs. Daarna kende het fenomeen een graduele stijging tot 2007 waarbij de diefstallen ten opzichte van het jaar 2003 zijn verviervoudigd. Tussen 2007 en 2009 valt een enorme terugval op te merken waarbij de prevalentie van metaaldiefstal zelfs halveerde. Deze evolutie valt voornamelijk toe te schrijven aan de instorting van de koperprijs op de metaalmarkt van 5472,55 naar 3766,25 euro per ton. Daarnaast pretendeert de federale politie dat ook een aantal overheidsmaatregelen hieraan ten grondslag liggen. Zo werden een aantal maatregelen getroffen om metaaldiefstal en vooral het helen van gestolen metalen te bemoeilijken. Toch heeft de verplichting voor schroothandelaars om te registreren wie hun leveranciers zijn de sterke toename in 2010 en 2011, veroorzaakt door een stijging van de koperprijs, niet kunnen voorkomen (CGO, 2012). Doorheen de volledige evolutie van 2000 tot 2011 zien we dat de koperprijs is verdrievoudigd en het aantal geregistreerde metaaldiefstallen zelfs is vervijfvoudigd. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 35 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Grafiek 2: Evolutie van het aantal geregistreerde metaaldiefstallen ten aanzien van de evolutie van de Belgische koperprijs voor de periode 2000-2010 Bron: Eigen grafiek op basis van CGO, 2012, Jaarrapport 2011 politiële criminaliteitsstatistieken, Brussel, federale politie dienst beleidsgegevens, 66 p. gecombineerd met Imagrogroep, 2013, Koperkoers, URL: <http://www.imagrogroep.nl/PDF/KK.pdf>. (21/02/2013). Voor wat betreft de verdeling van de soorten metaal die het voorwerp zijn van metaaldiefstal valt uit onderstaande grafiek af te leiden dat koper in 2011 met ruime voorsprong het populairst was met 2445 geregistreerde gevallen, gevolgd door ijzer/gietijzer en aluminium, met respectievelijk 274 en 203 gevallen. In bijna de helft, namelijk 48%, van de geregistreerde metaaldiefstallen was koper het voorwerp van de diefstal. De klasse ‘andere’ betreft voornamelijk nikkel en tin. Aangezien bij één en dezelfde metaaldiefstal meerdere metalen kunnen worden gestolen dient men de interpretatie van grafiek 3 voorzichtig te zijn en de aantallen niet op te tellen (CGO, 2012). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 36 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Grafiek 3: Verdeling van de geregistreerde feiten inzake metaaldiefstal naargelang het soort van metaal op nationaal niveau voor het pleegjaar 2011 Bron: CGO, 2012, Jaarrapport 2011 politiële criminaliteitsstatistieken, Brussel, federale politie dienst beleidsgegevens, 66 p. De impact van deze misdrijven op de gemeenschap dient niet te worden onderschat. Wanneer we de geregistreerde metaaldiefstallen opdelen naar de plaats van de feiten zien we in tabel 2 dat bouwwerven, de spoorwegen en de openbare weg de belangrijkste hotspots zijn. Dit zijn plaatsen waar de veiligheid vaak zeer laag is. Ze zijn zeer eenvoudig te betreden en ze stellen de daders in staat om de plaats delict snel te verlaten indien nodig (CGO, 2012). Tabel 2: Top 10 van de meest getroffen plaatsen wat betreft metaaldiefstal op nationaal niveau voor het pleegjaar 2011 Bron: CGO, 2012, Jaarrapport 2011 politiële criminaliteitsstatistieken, Brussel, federale politie dienst beleidsgegevens, 66 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 37 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2.3.2.2.3 Koperdiefstallen rond het spoorwegnet De NMBS-holding verklaarde dat het reeds verschillende problemen heeft ondervonden door kabeldiefstallen langs de sporen. Verschillende treinen werden hierdoor geannuleerd of liepen vertraging op, ten koste van de (tevredenheid van de) reiziger. Zeker de laatste jaren betekenen kabeldiefstallen een ware plaag voor het spoorwegnet. Tussen 2011 en 2012 is het aantal geregistreerde feiten immers verdubbeld. Dit zorgde in 2012 voor niet minder dan 66.440 minuten vertraging en een geschatte schade van acht miljoen euro (Hendrick, 2013). Wanneer we kijken naar de geografische spreiding van kabeldiefstallen aan en rond de sporen blijkt dat vooral Wallonië en de Brusselse agglomeratie gebukt gaan onder deze problematiek (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013). Charleroi in het bijzonder is één van de regio’s waar kabeldiefstallen het meest voorkomen. Eind vorig jaar grepen de technici van Charleroi gemiddeld drie keer per week in wegens een kabeldiefstal (Hendrick, 2013). In Oost- en West-Vlaanderen komt het fenomeen het minst voor (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013). Wat betreft het daderprofiel is er sprake van een tweedeling tussen georganiseerde bendes die gebruik maken van gespecialiseerd materiaal om grote hoeveelheden koper te ontvreemden en ‘amateurs’, namelijk particulieren en buurtbewoners die proberen om wat bij te verdienen door enkele meter kabel te stelen (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013; Hendrick, 2013). Momenteel wordt nagegaan of men de koperen kabels kan vervangen door aluminium, waarvan de marktwaarde per kilo slechts een kwart bedraagt van die van koperen kabels (Hendrick, 2013). 2.3.2.2.4 Goud- en juwelendiefstallen Ook goud- en juwelendiefstallen kunnen onder de noemer metaaldiefstal geplaatst worden. Een gelijkaardige trend als de toename van koperdiefstallen doet zich hier voor. De goudprijs is tussen 2010 en 2012 verviervoudigd van ongeveer 25.000 naar 42.500 euro per kilo. De diefstal van goud volgde dezelfde, doch minder progressieve, beweging van bijna 20.000 geregistreerde feiten in 2008 naar 26.600 in 2011 (Debroux, 2013). Door het gevolg van de stijgende goudprijs zien we bij woninginbraken dat steeds meer juwelen het voorwerp vormen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 38 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ van de buit en dat diefstallen gewapenderhand en (pogingen tot) tigerkidnappingen ten aanzien van juweliers opnieuw toenemen (Debroux, 2013). 2.4 Conclusie Sinds de jaren tachtig ontstond er binnen de publieke sector een steeds grotere aandacht voor economisch efficiënt en effectief beheer, waarbij begrippen zoals accountability en (zelf)evaluatie hun ingang vonden. Dit vormde uiteindelijk het ruimere kader waarin de aandachtsgebieden van het EFQM-model zich konden nestelen. Het zijn deze aandachtsgebieden die, volgens de European Foundation for Quality Management, dienen te zorgen voor een duurzame excellente bedrijfscultuur met aandacht voor zowel de eigen organisatie als de stakeholders, die vervat zitten in de resultaatgebieden. Deze integrale benadering met nadruk op de onderlinge verbondenheid tussen de negen criteria staat toe om de organisatie beter te begrijpen en in te spelen op de noden en verwachtingen van de stakeholders. Demaerschalk et al. (2009) geven aan dat deze algemene, holistische aanpak kansen biedt aangaande benchmarking, maar daarentegen weinig invulling geeft aan de specifieke organisatiekenmerken. Tevens zorgt het dynamische, niet-dwingende karakter ervoor dat het model op diverse manieren kan ingevuld worden, met respect voor de eigenheid van de organisatie. Rekening houdende met deze voor- en nadelen opteerden de politiediensten er voor om het EFQM-model binnen haar organisatie te implementeren. De Belgische politiediensten kregen in de jaren tachtig en negentig af te rekenen met diverse maatschappelijke problemen. De politie was verouderd en stond te ver verwijderd van de burger. Zelfs binnen de eigen organisatie trad frustratie op en ontstond wrevel tussen de drie politiediensten. Een dieptepunt werd bereikt met de zaak Dutroux in 1996, hetgeen het vertrouwen in de Belgische politie heeft doen kelderen. Dergelijke tijden van crisis hebben echter het voordeel dat ze het ideale kader scheppen voor algemene verbetering en verandering. Dit gebeurde dan ook door de politiediensten radicaal te hervormen tot een geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus. Daarnaast gaf de Copernicushervorming gestalte aan de veranderingsgerichtheid van de organisatie en werd het kwaliteitsdenken onder de vorm van een Excellente Politiezorg (EPZ) in de organisatie geïmplementeerd. Deze EPZ werd geïnstalleerd op basis van drie grote pijlers, te weten de _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 39 Theoretisch kader _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ gemeenschapsgerichte politiezorg, informatiegestuurde politiezorg en optimale bedrijfsvoering. Dit breed denkkader zorgde binnen de politie voor de implementatie van een eigen, politiespecifiek EFQM Excellence Model, gedragen door ‘believers’ en in de praktijk vertaald door assessoren. Dit dient de medewerkers in staat te stellen om in te spelen op de steeds veranderende maatschappij en resultaatgericht te werk te gaan met als finale doelstelling de maatschappelijke veiligheid. De aanpak van veiligheid is over de jaren heen sterk veranderd. Ten eerste is er op het vlak van middelenmanagement, sinds de economische crisis, nood aan een efficiënte en effectieve langetermijnplanning. De politiediensten worden namelijk in de (nabije) toekomst geconfronteerd met structurele problemen op vlak van ervaring, expertise, kennis, capaciteit, werkings- en investeringsmiddelen. Ten tweede doen er zich ook op het vlak van criminaliteitsfiguren diverse veranderingen voor. Mobiele dadergroepen zijn weliswaar geen nieuw fenomeen, maar kennen wel een uiterst dynamisch verloop. Zo wordt België sinds de jaren 2000 geconfronteerd met een toename aan Oost- en Centraal-Europese bendes die gestructureerd en planmatig te werk gaan. Het aanpakken van dergelijke fenomenen noodzaakt een brede operationele en strategische organisatie om in tijden van hoge aanwezigheid kordaat te kunnen optreden. Tot slot richtten we ons op een bepaald fenomeen waarbij rondtrekkende dadergroepen vaak de actoren zijn. Metaaldiefstallen evolueren mee met de marktprijzen en vereisen dus een flexibele aanpak. De vraag blijft nu echter hoe de politiediensten inspelen op dergelijke fenomenen en welke plaats het EFQM Excellence Model daarin inneemt. Om een antwoord te vinden op deze vraag werd een empirisch onderzoek opgezet. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 40 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3. Methodologie Het onderwerp en de doelstellingen van deze masterproef lenen zich perfect tot het uitvoeren van een case study, of gevalsstudie, waarbij de keuze werd gemaakt voor hoofdzakelijk kwalitatieve onderzoeksmethoden, aangevuld met een beperkte kwantitatieve analyse van de evolutie van metaaldiefstal en rondtrekkende dadergroepen. In wat volgt bespreken we de gebruikte onderzoeksstrategie, de onderzoeksmethoden en het type onderzoeksmateriaal. Hierbij wordt steeds stilgestaan bij de mogelijkheden en beperkingen van de gemaakte keuzes. Ook wordt kort de achtergrond van onze respondenten toegelicht om een duidelijk beeld te scheppen van hun ervaring en expertise. 3.1 Onderzoeksstrategie: een case study De keuze voor case study onderzoek als strategie was voor de hand liggend daar het onze intentie is een complex fenomeen te bestuderen binnen haar context, waarvan ze trouwens niet los kan worden gezien (Baxter en Jack, 2008). In voorliggend geval betreft het een holistische single case study (Yin, 2009). We bestuderen immers een welomlijnd en uniek geval in zijn geheel. Deze onderzoeksstrategie beantwoordt aan ons onderzoeksopzet daar we meer geïnteresseerd zijn in een diepgaande bestudering van een complex en uniek geval (het EFQM-model binnen de Belgische federale politie), dan in onderzoek dat ons toelaat uitspraken te doen in de breedte (Decorte, 2010). Case study research leent zich dan ook perfect tot het beantwoorden van ‘hoe’- en ‘waarom’-vragen (Yin, 2009). Ook het feit dat binnen deze strategie zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoekstechnieken kunnen worden aangewend heeft mee de keuze voor een case study bepaald. Een bijkomend voordeel is dat case study onderzoek heel dicht bij de sociale realiteit staat en in staat is om de discrepanties en uiteenlopende standpunten van participanten naar voor te laten komen (Decorte, 2008). Daar voorliggend onderzoek hoofdzakelijk een kwalitatief gestuurde case study betreft ligt de nadruk eerder op triangulatie dan op validiteit en repliceerbaarheid (Yin, 2009). Om dit te bewerkstelligen fungeren de literatuurstudie, het (beperkte) kwantitatief luik en het kwalitatief luik als elkaar ondersteunende en bevestigende componenten (Baxter & Jack, 2008). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 41 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bijgevolg overheerst tevens de credibiliteit het isomorfisme. Anders gesteld zit de meerwaarde van ons overwegend kwalitatieve studie in de interne logica van het onderzoek en de verklarende kracht die ervan uitgaat eerder dan in de exacte weergave van de sociale realiteit (Goethals & Pauwels, 2008). Bij de opzet van ons onderzoek werd in de mate van het mogelijke uitgegaan van saturatie. Gegevens werden met andere woorden verzameld bij de respondenten tot er geen nieuwe informatie werd verkregen (Goethals en Pauwels, 2008). Toch dienen we notie te maken van het beperkte karakter van een masterproef. Door de grote diversiteit, zowel geografisch als wat betreft werkterrein, binnen de federale politie was het in het kader van dit onderzoek onmogelijk alle nuances in meningen en ervaringen op te lijsten. 3.1.1 Beperkingen In de literatuur wordt de gevalsstudie vaak een te vergaand detaillisme en een holistische aanpak verweten (Decorte, 2008). Wat betreft het onderwerp van deze masterproef hoeft dit echter niet noodzakelijk een beperking te betekenen daar we net geïnteresseerd zijn in de Belgische federale politie als uniek geval en niet de bedoeling hebben te komen tot generaliseerbare of veralgemeenbare uitspraken. Het betreft dan ook vooral een intrinsieke case study in tegenstelling tot een instrumentele gevalsstudie (Decorte, 2008). 3.2 Onderzoeksmethoden De onderzoeksmethoden van deze bijdrage vallen op te splitsen in drie delen. Vooreerst werd kennis opgebouwd via een literatuurstudie. Het onderzoeken van economische fluctuaties binnen de fenomenen metaaldiefstal en rondtrekkende dadergroepen vereiste vervolgens een beperkt kwantitatief onderzoek op secundaire onderzoeksgegevens. Tot slot wordt deze kennis nu uitgediept door middel van non-directieve diepte-interviews. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 42 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3.2.1 Kwalitatief onderzoek Zowel het doel als het onderwerp van deze masterproef vereisten een hoofdzakelijk kwalitatieve aanpak. Voorliggende studie wil immers een ingewikkelde en complexe thematiek in concrete omstandigheden beschrijven en interpreteren (Decorte, 2008). Om inzicht te verwerven in de werking van het EFQM-model binnen de Belgische federale politie werden interviews afgenomen met sleutelfiguren die omwille van hun professionele bezigheid een goed zicht hebben op de besproken thematiek. Er werd dus vertrokken vanuit een theoretische steekproef, waarbij respondenten werden geselecteerd op basis van hun kennis en expertise, zowel op beleidsniveau als in de praktijk. Nadien kreeg het respondentenbestand verder vorm via de methode van de sneeuwbalsteekproef. Vooral vanuit de wens de flexibiliteit te kunnen bewaren tijdens de gesprekken werd geopteerd voor semigestructureerde interviews. Volledig open expertinterviews hielden immers het gevaar in te ver af te dwalen van ons oorspronkelijk onderzoeksopzet (Billiet & Waege, 2008). Gezien ons onderzoek erin bestaat de resultaten van interviews met beleidsactoren en praktijkmedewerkers naast elkaar te houden drong het hanteren van een minimaal vast stramien zich toch op. Elk gesprek werd dan ook vorm gegeven vanuit een tiental vooropgestelde vragen waarbij de ene topic al meer aandacht kreeg dan de andere naargelang de ervaring en expertise van de desbetreffende respondent. Voorafgaand aan de interviews werd elke respondent een topiclist bezorgd opdat ze zich konden voorbereiden op het gesprek. Alvorens van start te gaan met het stellen van de vragen werd aandacht geschonken aan de informed consent volgens de gangbare normen (Billiet & Waege, 2008). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 43 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3.3 Voorstelling van de respondenten 3.3.1 Beleid Jean-Marie Van Branteghem is directeur-generaal bij de algemene directie van de ondersteuning en het beheer (DGS) en wordt in de media vaak aangehaald als de nummer twee binnen de federale politie na commissaris-generaal Catherine De Bolle. Van Branteghem werkte onder andere mee aan de implementatie van ‘het huis van Excellente Politiezorg’ binnen de politiediensten. Ook de directeur-generaal van de bestuurlijke politie (DGA), Olivier Libois, werd gecontacteerd met de vraag mee te willen werken aan ons onderzoek maar vond zichzelf niet de gepaste persoon om onze vragen te beantwoorden daar hij uitdrukkelijk afstand heeft genomen van het EFQM-model ten voordele van de CAF-oefening. Gezien zijn studies in de toegepaste economische en criminologische wetenschappen en de diverse managementbrevetten die hij behaalde in onder andere EFQM en overheidsmanagement, valt het te betreuren dat we zijn bijdrage niet kunnen voorleggen in deze masterproef. Patricia Scharff is sinds 2007 beleidscoördinator bij de DGS en werkt dus nauw samen met Jean-Marie Van Branteghem. Daarvoor kwam ze als diensthoofd Informatie en Communicatie bij de directie van de relaties met de lokale politie (CGL) reeds in contact met het EFQM-model. Voor de eenmaking van de politie was ze werkzaam als beleidsmedewerker bij de afdeling politiebeleidsondersteuning onder de algemene politiesteundienst. Jacques Philippaerts begon zijn carrière bij de rijkswacht in 1983 waarna hij de cursus TQM volgde in 1990. Vanaf 1992 begeleide hij projecten in het kader van BPZK (Basis Politiezorg met Kwaliteit) en bood nadien aan andere begeleiders trainingen aan. In 1999 werkte hij mee aan een Europees EFQM-project. Daarna was hij anderhalf jaar werkzaam als privéconsultant in het gebied van kwaliteitszorg. In 2001 keerde hij terug naar de federale politie, meer bepaald bij de dienst CGL waar hij momenteel directeur is. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 44 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Peter Van Haken is al sinds 2000 consultant bij de federale politie en werkt momenteel als beleidsmedewerker bij de dienst CGL. In 2004 kwam hij terecht bij de werkgroep kwalipol waar hij in aanraking kwam met het EFQM-model. Tussen 2004 en 2010 was hij tevens opleider ordeningsmethodiek processen. Eddy De Raedt is directeur bij de algemene directie van de federale gerechtelijke politie (DGJ), centrale directie criminaliteit tegen goederen (DJB). Vanuit zijn specifieke beleidspositie heeft De Raedt zowel zicht op het fenomeen van rondtrekkende dadergroepen als op het EFQM-model. Zijn directie maakt namelijk reeds sinds 2005 gebruik van het model. Luc Cap is momenteel adjunct-generaal bij de algemene directie van de federale gerechtelijke politie (DGJ) waar hij instaat voor de beleidsopvolging, planning en beleidscontrole. Hij begon reeds in 1983 bij de Rijkswacht. In 1995 werd hij overgeplaatst naar Dendermonde waar hij verantwoordelijk werd voor het gerechtelijke werk. In 2001 werd hij, mede door de politiehervorming, aangesteld als diensthoofd voor analyse en beleid binnen de federale gerechtelijke politie. Sinds deze hervorming werd hij frequent geconfronteerd met het EFQM Excellence Model. Karen De Cock begon op 1 oktober 2002 als strategisch analist bij het arrondissement Asse bij de coördinatie- en steundienst. Haar werk bestond voornamelijk uit het opstellen van zonale veiligheidsbeelden en het aanleveren van statistieken voor enerzijds de zones en anderzijds de grotere analyses van veiligheidsfenomenen voor de FGP in het gedeconcentreerd arrondissement. Binnen de FGP Asse werd in 2006 gestart met EFQM, meer specifiek door middel van de opleiding ‘rupsen die leren vliegen’. Tevens heeft er zich een positiebepaling of auto-evaluatie voorgedaan binnen deze FGP aangaande het EFQM-model. In 2007 maakte ze de stap naar de DGJ, waar ze aan de slag ging als procesbegeleider en coördinator Excellente Politiezorg (EPZ), om het verhaal rond EPZ en EFQM op poten te zetten voor de DGJ. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 45 Methodologie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3.3.2 Praktijk Tom Broekaert is sinds twee maand diensthoofd van de dienst georganiseerde diefstal en kunstdiefstal binnen de DGJ. Voordien was hij als commissaris verbonden aan de directie voor Excellente Politiezorg onder de CGL waar hij het EFQM-model gebruikte in het kader van organisatieontwikkeling. Broekaert is tevens lid van de algemene vergadering van het Centrum voor Politiestudies en van de Nederlandse kenniskring ‘gebiedsgebonden politiezorg’. Yannick Carlier is rechercheur binnen de sectie M (DGJ) waar hoofdzakelijk onderzoek plaatsgrijpt naar metaaldiefstallen, ladingdiefstallen, diefstallen met list en andere fenomenen die niet prioritair zijn. Laurent Levis is, samen met Yannick Carlier, sinds 2007 verantwoordelijke voor de sectie M. Net zoals Eddy De Raedt maakte hij deel uit van de werkgroep daarrond bij DJB en heeft hij mee de primaire processen binnen het kader van EFQM bepaald. Op basis daarvan werd er ook een rapport opgesteld aangaande de specifieke veranderingen en de strategie binnen de organisatie. Paul Vandermeulen is momenteel unitleider van de dienst diefstallen binnen de FGP Gent. Voordien was hij werkzaam bij de Bewakings- en Opsporingsbrigade (BOB). Bij de politiehervorming in 2001 is hij in Gent terecht gekomen en unitleider geworden van de dienst autocriminaliteit tot hij unitleider werd van de dienst diefstallen binnen de FGP Gent waar het volledige segment van georganiseerde diefstallen, rondtrekkende dadergroepen en metaaldiefstallen wordt behandeld. Gregory Espeel is commissaris bij de Spoorwegpolitie (SPC) in Gent en heeft in die hoedanigheid kennis en ervaring vergaard over metaaldiefstallen rond de spoorwegen. Gezien zijn beperkte kennis over en ervaring met het EFQM-model verkoos hij te antwoorden op slechts enkele van onze vragen en dit per e-mail. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 46 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4. Empirisch luik 4.1 Inleiding Het is onze bedoeling na te gaan of, en hoe, het EFQM Excellence Model wordt toegepast doorheen de echelons van de Belgische federale politie. Om een en ander tastbaar te maken en na te gaan hoe bepaalde beleidsintenties zich vertalen naar de praktijk werd teruggevallen op specifieke fenomenen waarvan uit de literatuurstudie is gebleken dat ze sterk economisch fluctuerend zijn. Om economische veranderingen te operationaliseren werd gekozen voor de fenomenen rondtrekkende dadergroepen en, meer specifiek, metaaldiefstal. Om de invloed van economische veranderingen na te gaan op het werken met het EFQM-model krijgen ook de budgettaire beperkingen ten gevolge de economische crisis voldoende aandacht. Concreet splitsen we de rapportering over onze resultaten op in drie delen, gelijklopend met de drie onderzoeksvragen die we doorheen het onderzoek voor ogen hielden. Vooreerst verklaren we hoe het EFQM-model haar intrede deed binnen de Belgische federale politie en staan we stil bij de manier waarop het model werd geïmplementeerd in de praktijk. Daarnaast bespreken we de meerwaarde van het model voor de federale politie en de factoren die het werken met het model bemoeilijken. In een tweede deel richten we ons specifiek op de economische veranderingen die de federale politie doorheen de jaren te verduren kreeg en die hun impact laten blijken op hun organisatie en de samenleving. Niet alleen de voormelde fenomenen worden daarbij besproken maar ook wordt de evolutie geschetst van de middelen van de federale politie. In het derde deel wordt tot slot de koppeling gemaakt tussen de twee voorgaande delen en gaan we na welke impact economische veranderingen hebben op het EFQM-model en op welke manier de politie daarop reageert. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 47 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4.2 Rapportering van de resultaten en discussie 4.2.1 Strategisch werken binnen de Belgische federale politie: EFQM Pol Be 4.2.1.1 De totstandkoming van het EFQM-model binnen de Belgische federale politie De sleutelfiguren op beleidsniveau binnen de federale politie geven aan dat het voornamelijk de politiehervorming was die voor een hefboom heeft gezorgd aangaande de totstandkoming van het EFQM-model. De politiediensten beseften dat er nood was aan een betere managementondersteuning, waarbij een managementmodel zoals EFQM de optimale visualisatie van het kwaliteitsdenken kon vormen (gesprek met de heer Van Branteghem, 23/04/2013, Brussel en de heer Carlier, 03/07/2013, Brussel). Er zijn bij de hervorming van de politie in 2001 twee verschillende bewegingen ontstaan. Een eerste beweging speelde zich af op korte termijn en wordt de blauwdruk genoemd. Deze blauwdruk omvatte een structurele hervorming waarbij er enkele fusies zijn ontstaan van aparte korpsen, waardoor het aantal lokale politiekorpsen werd herleid tot 196. Rekening houdend met het turbulente verleden en de onderlinge geschillen tussen de verschillende politiediensten, was het laten samenwerken van de verschillende actoren de grootste uitdaging. Daarnaast voltrok zich ook een tweede beweging, namelijk de rooddruk, die op langere termijn gericht was. Daarbij werd vanuit de politie de denkoefening gemaakt hoe men van belang kan zijn binnen de Belgische samenleving (gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Aanvankelijk werd het model louter aangeboden voor de lokale politiediensten. Er was namelijk veel minder interesse binnen de federale politie voor dergelijk kwaliteitsmodel. Een belangrijke factor in deze matige interesse zijn de diverse ministeriële omzendbrieven. Zo haalt Cap aan dat twee belangrijke omzendbrieven de intrede van het EFQM-model hebben ingeleid. Vooreerst was er de CP 1 die het begrip gemeenschapsgerichte politiezorg binnen de (lokale) politie lanceerde. De federale politie, en dan voornamelijk de gerechtelijke zuil, beperkt zich echter veelal tot een tweedelijnspolitiezorg en is dus op een minder directe wijze betrokken bij de gemeenschap. Naderhand kwam men binnen de politietop, onder meer op basis van de CP 2 aangaande de optimale bedrijfsvoering, tot het besef dat het EFQM _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 48 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Excellence Model ook nuttig kon zijn binnen de federale politie. Tevens was het model reeds in voege bij de, op dat moment 196, lokale politiekorpsen (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Op beleidsniveau kwam hierdoor ook een grotere steun om het model te gaan exploiteren binnen de geïntegreerde politie (gesprek met mevrouw Scharff, 23/04/2013, Brussel). Onder leiding van An Katrien De Decker, destijds manager van het jaar, werd de werkgroep kwalipol (hetgeen staat voor ‘kwaliteit bij de politie’) binnen de CGL opgericht. Daarbij werd in samenwerking met een aantal actoren binnen de politie gewerkt aan één bepaald model waarbij benchmarking tussen de diensten centraal stond. Deze werkgroep mondde uiteindelijk uit tot het algemeen EFQM-model Politie België (EFQM Pol Be). Het is daarbij dat de federale politie zich in 2007 aansloot. Steunend op de creatie van het nieuwe kwaliteitsmodel, werd vervolgens het ruimere kader rond Excellente Politiezorg (EPZ) uitgewerkt (gesprek met de heer Van Branteghem, 23/04/2013, Brussel). De sleutelfiguren geven aan dat dit kwaliteitsdenken aangaande EPZ echter geenszins nieuw was binnen de politiediensten. De beweging van kwaliteitszorg was reeds aanwezig binnen de rijkswacht met de projecten van BPZK, ofwel ‘Basispolitiezorg met Kwaliteit’. Dit begrip omvatte reeds de gedachte die later met het Community Policing model werd uiteengezet in de geïntegreerde politie. Het vormde eveneens het kader voor de omzendbrief CP 1. Vervolgens werd BPZK terug opgevist om het EFQM-managementmodel te introduceren als een manier om naar die CP 1 toe te groeien (Gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). De invoering van het model ging echter niet zonder slag of stoot. Binnen de politiediensten werd er weliswaar een cultureel draagvlak gevormd onder leiding van believers of trekkers van het EFQM-model maar toch kon de implementatie op de nodige kritiek rekenen. De respondenten stellen dat dit voornamelijk te wijten is aan miscommunicatie en/of misinterpretatie van het model. Zo blijkt ten eerste dat verschillende politieleden vreesden dat ze onderworpen zouden worden aan veelvuldige controles en evaluaties. Daarnaast duidt men erop dat dergelijke managementmodellen moeten gehanteerd worden op het niveau waarvoor ze bestemd zijn, namelijk het managementniveau (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Dit wil niet zeggen dat de onderzoeker op het terrein niet op de hoogte moet zijn van het model. Het is voornamelijk de visie die achter het model schuilt die men moet kunnen meegeven (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Ten laatste duidt Cap ook op _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 49 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ het feit dat de veranderende context aangaande de politiehervorming niet steeds een gemakkelijk voedingsbodem vormde voor een implementatie van het nieuwe model. Deze context maakte weliswaar verandering mogelijk, maar het zorgde ook voor diverse kritieken bij de politieambtenaren (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). “We zijn binnen de politie geëvolueerd van een zeer reactieve politie naar een politie die proactief, preventief is gaan nadenken in de volledige panoplie van de integrale werking en dat zag je wel. Heel veel mensen hadden geen zin in nog meer vernieuwing. We hadden dan ook de jaren negentig meegemaakt van de demilitarisatie van de rijkswacht, de hervorming, en er waren wel heel veel mensen die het kader van EFQM niet goed begrijpen. Hetgeen zorgde voor de nodige frustratie” (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). 4.2.1.2 De implementatie van het EFQM Excellence Model in de praktijk Een heel belangrijke rol binnen de implementatie van het EFQM-model is deze van de trekker van het project. De Raedt geeft aan dat het EFQM-model voornamelijk een visie is die verkondigd moet worden doorheen de volledige directie waarbij de directeurs er het vertrouwen moeten aan schenken. Vandaar dat de werkgroep kwalipol bij de start van het EFQM-project ook opteerde om binnen de zones trekkers (ook wel believers genaamd) te selecteren. Eens het project dan op grote schaal werd ingevoerd heeft men gekozen voor het communicatiemodel ‘train de trainer’ waarbij het huis van de Excellentie Politiezorg als rode draad werd gehanteerd doorheen de basisopleidingen. Tevens werd er didactisch materiaal ontworpen zoals de EPZ-checker die vanuit Vlaams-Brabant als goede praktijk werd opgenomen14 (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Een ander communicatiemiddel was de opleiding ‘rupsen die leren vliegen’ waarbij het model op een heel praktische manier aan de medewerkers werd voorgesteld (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent en mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). De Cock, één van die medewerkers, geeft aan dat deze opleiding enorm wenselijk was binnen de organisatie. Via de constructie ‘train de trainer’ werd het model dan doorvertaald naar de andere directies binnen de federale politie (gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). Van Haken geeft aan dat deze zelf14 Hierbij werd een checklist opgesteld van diverse domeinen binnen het huis van Excellente Politiezorg die men diende te bereiken. Nadien werden er stelselmatig domeinen afgecheckt tot wanneer de volledige lijst werd doorlopen. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 50 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ evaluaties aan de hand van het EFQM-model sterk gepromoot werden doorheen deze opleidingen en doorheen verscheidene andere presentaties binnen de politie (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). Er werd echter voor geopteerd om politiezones die eerder weigerachtig stonden tegenover het model niet te forceren tot de toepassing ervan. Zo werd opgenomen in de CP 2 dat de verschillende politiediensten het model “ongebreideld en op eigen ritme” mogen toepassen (CP 2, 2004, p. 2). Met andere woorden, als de zones het niet doen, dan is dat hun eigen keuze. In 2009 kwam daar toch enigszins verandering in, door de structuur van de verplicht te volgen zonale veiligheidsplannen. Er werd immers voor geopteerd om de afgebakende prioriteiten in het format van de EFQM-aandachtsgebieden te gieten. Daarbij diende de organisatie voor elk doel na te gaan hoe de organisatiegebieden geïmplementeerd worden, “hetgeen als een zekere verplichting kan worden aanzien, althans op gebied van lay out” (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). Aangaande de opleidingen van de medewerkers halen de sleutelfiguren de moeilijkheden aan om de concrete theorie te vertalen naar de praktijk, waarbij de afstemming tussen beleid en uitvoering een continue aandacht vergt. Scharff stelt zich hierbij dan ook de vraag “Hoe zorg je dat de voeten en de handen doen wat het hoofd heeft uitgewerkt? Dat kan je eigenlijk alleen maar doen door opnieuw te communiceren en op te leiden. Duidelijk zeggen waar je als CG en DG naartoe wilt. Dat je iedereen mee hebt, zelfs tot het laagste niveau van de individuele medewerker in het kader van dat beleid” (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Recent gaf ook het hoofd van de Belgische geïntegreerde politie, commissarisgeneraal De Bolle, in haar opdrachtbrief te kennen dat de directeurs dienen te expliciteren hoe zij zich verhouden ten aanzien van een bepaalde doelstelling. Dusdanig wenst ze binnen de politie te komen tot een “cascade van doelstellingen” met een concrete vertaling naar de praktijk en met aandacht voor het resultaat (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). 4.2.1.3 Belemmerende factoren voor het werken met het EFQM-model Toen we de respondenten de vraag voorlegden waar zich de zwakke punten van het model situeren werd al snel duidelijk dat vooral gewag gemaakt wordt van belemmerende factoren die niet inherent te wijten zijn aan het model zelf. Vele van de kritieken die vanuit de politie _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 51 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ komen op het EFQM Excellence Model houden enerzijds verband met politieke beslissingen die hun invloed hebben op de goede werking van het model en anderzijds met de moeizame toepassing van het model in de eigen organisatie. Zo geven Van Branteghem en Scharff aan dat men voortdurend wordt geconfronteerd met budgettaire besnoeiingen, waardoor men nog weinig strategisch beleid kan voeren met een duidelijke langetermijnvisie (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel en mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Via deze voortdurende besparingen speelt de politiek zowel in op het EFQM-aandachtsgebied ‘middelen’ als op ‘medewerkers’. Omwille van de vergaande implicaties van dit gegeven wordt een aparte paragraaf gewijd aan deze thematiek (infra, p. 69). Naast haar invloed op het budget speelt de politiek ook op een meer rechtstreekse manier in op het EFQM-model, met name op het aandachtsgebied ‘strategie en beleid’. Aan het vastleggen van prioritaire fenomenen voor de nationale veiligheidsplannen gaat een strategisch proces vooraf dat gestoeld is op objectieve beeldvorming en statistische analyse met het oog op maatschappelijke veiligheid op lange termijn (Gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel en de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Toch moet men vaststellen dat vanuit de politiek vaak extra prioriteiten worden opgedrongen waarbij van enig strategisch beleid vaak geen sprake is maar eerder van electorale beweegredenen. Het valt dan ook te betreuren dat hiertoe veel middelen en medewerkers opgeofferd dienen te worden want daardoor duurt het langer alvorens andere beleidsintenties kunnen worden geïmplementeerd (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). Omwille van deze politieke interferenties vindt Scharff dat men binnen private organisaties veel slagkrachtiger kan werken met een EFQMmodel (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). “We maken dat allemaal mooi op volgens een bepaalde methodologie, in een mooi plan. En dan ga je daarmee naar de politieke overheid die zich soms wel iets aantrekt van de mooie methodologie die je gevolgd hebt, maar ook soms platvloers zegt van nee dat moet er bij, maar dat is geen prioriteit, dat is niet echt een probleem, de bevolking leeft daar niet… maar toch moet het. Allez je kunt geen 20 prioriteiten hebben want dan is het geen prioriteit meer” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 52 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Toch is dit gegeven niet eenzijdig negatief. Niet alles valt immers te plannen of te voorzien. Wanneer het land wordt geconfronteerd met crisissen, zoals bijvoorbeeld het geval was na de moord op Joe Van Holsbeeck in 2006, is de politie niet steeds in staat adequaat op te treden op basis van het nationaal veiligheidsplan. In dergelijke gevallen is er nood aan flexibiliteit en is de politiek beter geschikt om een krachtig antwoord te formuleren. Natuurlijk neemt dat niet weg dat de aandacht hierdoor wordt afgeleid van een aantal prioritaire fenomenen (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). Naast de belemmerende factoren vanuit de politieke wereld kwam ook de tegenwind vanuit de eigen organisatie ter sprake. Niet iedereen staat immers open voor het werken met het EFQM Excellence Model. Volgens Van Haken is dit vooral te wijten aan de politiecultuur waarbinnen men strategische modellen als iets heel conceptueel en abstract beschouwt. “Het probleem zit hem vooral in de toepassing in de eigen organisatie. Dat is duidelijk. [...] Dit is niet voor ons, hoor je vaak in sommige milieus.” (gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Ook De Raedt merkt de tegenstand op binnen de politieorganisatie waarbij medewerkers het model verwijten te tijdrovend te zijn en eerder bedoeld te zijn als window dressing (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Volgens Scharff moet men de oorzaak eerder zoeken bij de angst van sommige diensten voor de uitslag van de evaluatie en de vrees dat het EFQM-model te veel als controle-instrument zou worden gehanteerd. Daarnaast wijst ze samen met Van Haken op het niet-dwingende karakter van de ministeriële omzendbrief CP 2 waarin de verschillende diensten de facto vrij zijn in hun keuze om al dan niet het EFQM-model te hanteren (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel en de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Philippaerts haalt nog een laatste oorzaak aan die hij vindt in de te grote nadruk die werd gelegd op het model en minder op de toepassing ervan. Daardoor vonden velen het een te theoretisch en te hoogdravend verhaal. Publieke diensten, en zeker de federale politie, worden vaak geconfronteerd met een moeilijke vertaalslag van strategie naar praktijk. Daarom betreurt Philippaerts dat er te weinig wordt geïnvesteerd in mensen die helpen deze vertaalslag te maken “want niet iedereen heeft het opgegeten” (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt).15 Ook de logge structuur van de federale politie blijkt het werken met het EFQM-managementmodel te bemoeilijken. Waar het model het potentieel heeft een zeer dynamisch model te zijn 15 De federale politie heeft bijvoorbeeld maar vijf EFQM-assessors in dienst. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 53 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ waarmee men kort op de bal kan spelen, botst men vaak op ellenlange procedures, en de rigide statuten en budgetten. In se is dit niet te wijten aan het model zelf maar dat neemt niet weg dat dit voor frustraties zorgt binnen de organisatie (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel, mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel en mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). 4.2.1.4 De meerwaarde van het EFQM-managementmodel voor de federale politie De meerwaarde van het EFQM Excellence Model voor de federale politie manifesteert zich op verschillende vlakken. Na de eenmaking van de politie in 2001 was er nood aan eenduidigheid en rechtlijnigheid in alle facetten van de geïntegreerde politie. Het EFQM-model heeft daarbij gezorgd voor een gemeenschappelijke taal en een gemeenschappelijke richting (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Naast het gebruik als evaluatiemodel kan het EFQM-model immers ook worden aangewend als ordeningsinstrument en cultuurmiddel. Het is vooral in deze twee laatste betekenissen dat de meerwaarde van het model voor de politie moet worden gezocht. “Op die manier heeft het veel inzichten bijgebracht en werd het echt gebruikt als tool om dingen werkbaar te maken” (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Eén van die inzichten was dat de (federale) politie een zeer activiteitsgerichte organisatie was waardoor het moeilijk was om processen te bepalen. Momenteel wordt enorm ingezet op het formuleren van primaire processen en werkprocessen (infra, p. 61-62) tot op het niveau van de eerstelijns-politie omdat duidelijk werd dat daar enorme lacunes waren (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel en de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Daarnaast is het EFQM-model een goed hulpmiddel om in te spelen op de veranderende werkomgeving ten gevolge de grillige economische situatie. “We zitten in een systeem van verandering en we hebben daar echt wel modellen nodig om die aan te kunnen” (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Het EFQM-model laat toe om veel sneller en efficiënter met deze veranderingen om te gaan en bewuster in te spelen op de dynamiek van continu verbeteren en vernieuwen. Daartegenover staat dat men, zoals reeds aangehaald, soms _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 54 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ onvermijdelijk botst op de logge structuur van de federale politie. (gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). Ook op het gebied van HRM is er een vooruitgang te merken die mede wordt gedragen door de EFQM-gedachte. Waar de politie vroeger zeer taakgericht was, wordt nu meer en meer ingezet op people management. De politie is dus veel mensgerichter geworden, niet alleen wat betreft het leiderschap maar ook op het gebied van management van de medewerkers (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Vanuit het praktijkniveau worden vooral de visualisatie en eenvoud van het model genoemd. Ook leken die geen specifieke vooropleiding genoten hebben in managementtechnieken kunnen het EFQM-model hanteren (gesprek met de heer Carlier, 03/07/2013, Brussel). Dit komt het alignment tussen beleid en uitvoering dus zeker ten goede. Ook biedt het model een eenduidig format voor de opmaak van beleidsdocumenten hetgeen dan weer de eenduidigheid en rechtlijnig ten goede komt (gesprek met de heer Broekaert, 03/07/2013, Brussel). Bovendien biedt het model een checklist om met fenomenen om te gaan (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Desalniettemin vinden Van Branteghem en Cap dat het model niet altijd op die manier moet worden gehanteerd omdat hierin het gevaar schuilt te vervallen in ‘vakjesdenken’. De gedachtegang achter het model is immers belangrijker dan het minutieus overlopen ervan (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel en de heer Cap, 14/06/2013, Gent). “En dan zeg ik van ja daar zijn ze goed bezig en wordt dat ook als checklist gebruikt om geen dingen te vergeten. Om nu te zeggen dat dat automatisch en overal waar die fenomenen opduiken ook op die manier wordt toegepast, dan zeg ik neen. Er zal op veel plaatsen meer een intuïtief reageren zijn zonder echt die modellen te hanteren. (…) Als je de filosofie hebt opgegeten, als je erdoor doordrongen bent, dan hoef je eigenlijk dat model niet meer zo strikt in al zijn vakjes te doorlopen” (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt) Tot slot willen we wijzen op een aantal domeinen waar het EFQM-managementmodel een zekere meerwaarde kan bieden maar tot nu toe eerder een gemiste kans blijven. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 55 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bij de implementatie van het model was benchmarking één van de centrale elementen om het model te verkopen. Een decennium later vinden we van dit voornemen weinig terug in de praktijk (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). Nochtans blijkt uit de literatuur dat het EFQM-model zich hier perfect toe leent (supra, p. 14). Het model is tevens zodanig generiek dat men het kan toepassen op de organisatie, een onderdeel ervan of een fenomeen. Ook wat dit betreft zien we dat de mogelijkheden van het model niet optimaal worden benut want het wordt tot nu toe enkel aangewend om op organisatieniveau te kijken (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel en de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). Samenvattend kunnen we stellen dat de belangrijkste vooruitgang die het EFQM-model heeft verwezenlijkt is dat er een gedachtegang in gang werd gezet bij de politie waardoor de kwaliteit, professionaliteit en klantgerichtheid zijn toegenomen. Daar is het merendeel van de respondenten van overtuigd. Samen met de visie op de Excellente Politiezorg heeft de komst van het model ervoor gezorgd dat de weg werd vrijgemaakt voor het aangaan van partnerschappen (infra, p. 67-68). Er is dus zeker een stap in de goede richting gezet maar dat neemt niet weg dat er nog een lange weg is af te leggen. “De basisgedachte van wat je doet afstemmen op de verwachtingen van u klanten of van u belanghebbenden dat is wel een stuk verbeterd bij politie door het invoeren van het model. [...] Is het model nu zo grondig geïmplementeerd dat die reflexen verankerd zijn op alle niveaus, of het nu gaat over beleidsmatig of operationeel dan zeg ik nee” (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). 4.2.2 Economische veranderingen met een grote impact op de maatschappij en de politie 4.2.2.1 Evolutie van de middelen Een van de meest belangrijke economische veranderingen die zich heeft afgespeeld doorheen de laatste jaren is de evolutie in financiële middelen. De budgettaire beperkingen hebben ook binnen publieke diensten voor enorme restricties gezorgd. Cap ziet een dergelijke evolutie somber in, maar stelt wel dat zulke situaties op langere termijn hun voordeel kunnen hebben, _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 56 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ gezien het de politiediensten in staat stelt om kritisch na te denken over hun te besteden middelen (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Men kan de nadelen echter niet negeren. Zo haalt Scharff aan dat de huidige situatie van budgettaire besparingen er voor zorgt dat het moeilijk wordt om concrete bestedingen te gaan doen (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). De reglementering en controle aangaande dergelijke financiële beslissingen binnen publieke diensten maken dat dit proces de nodige tijd in beslag neemt. Tevens blijkt dat verschillende politiediensten met problemen te kampen krijgen doordat door de continue besnoeiingen de verwachtingen en de noden van de klanten vaak niet beantwoord kunnen worden. Daarenboven wijst Van Branteghem op de zwakke marktpositie van de politiediensten: “We hebben een heel slechte credibiliteit bij de leveranciers, mensen willen niet meer leveren aan de federale politie omdat we niet op tijd onze facturen betalen, omdat wij niet op tijd geld op onze rekeningen hebben. Op een bepaald moment zit je dan zonder wc-papier en gans België lacht dan maar ja… je beent altijd achterop, op die manier ga je altijd maar verder en verder weg.” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel) 4.2.2.2 Rondtrekkende dadergroepen De respondenten die werken rond mobiele dadergroepen geven aan dat het fenomeen enigszins geassocieerd kan worden met diverse veranderingen binnen Europa. Zo wordt onder meer de val van de Berlijnse muur en het IJzeren Gordijn, de expansie van de Europese Unie, de mondialisering en de economische crisis aangehaald waardoor deze criminele figuur is uitgegroeid tot een belangrijk begrip binnen misdrijfanalyses (gesprek met de heer Vermeulen, 15/07/2013, Gent). De Raedt haalt aan dat de drijvende kracht achter dergelijke eigendomscriminaliteit moet worden gezocht in de Return On Investment (ROI) in hoofde van de dader. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 57 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ “Als je naar dergelijke eigendomscriminaliteit kijkt dan moet je toch vanuit de return on investment gaan kijken. En waar die positief is voor de crimineel, heb je criminaliteit vandaag de dag. [...] Na nieuwjaar bijvoorbeeld was het enige segment van diefstal dat steeg de overvallers op juweliers en je kan er bijna de curve van de goudprijs naast leggen” (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Dergelijke veranderende fenomenen noodzaken de politiediensten om flexibel op te treden gezien het heel moeilijk is om de ware oorzaak van het fenomeen aan te pakken. Het zijn immers vaak Oost-Europeanen die hun thuissituatie ontvluchte en in een verpauperde toestand leven (Gesprek met de heer Vandermeulen, 15/07/2013, Gent). Zo werd het probleem ‘skimming’ (supra, p. 32) aangepakt door middel van technologische beveiliging aan geldautomaten. Dit bleek weliswaar zijn impact te hebben op het fenomeen, maar loste het probleem van diefstallen aan geldautomaten niet op. De daders gingen namelijk anders te werk door aan sholderserving te doen, namelijk over de schouder van de klant kijken en vervolgens zijn bankkaart op een listige manier veroveren (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). De structuur van de politiediensten laat toe om op dergelijke internationale fenomenen te reageren door binnen de federale politie sterk in te spelen op detectie, beeldvorming, analyse en sensibilisering waarbij best practices, fenomeenanalyses en andere expertise worden aangereikt aan de lokale korpsen. Een voorbeeld daarvan is bijvoorbeeld dat aan de lokale politie kan worden aangeleerd op welke verdachte zaken men dient te letten bij een schroothoophandelaar. De pijler informatiegestuurde politiezorg krijgt bij dergelijke fenomenen dus een ruime aandacht (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent en mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 58 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4.2.2.3 Metaaldiefstallen Toespitsend op een specifiek crimineel fenomeen zoals metaaldiefstal, merken de sleutelfiguren op dat er zich een enorme evolutie heeft voorgedaan naar frequentie. Zoals reeds werd aangegeven in de vorige paragraaf draait ook metaaldiefstal rond de return on investment van de dader. In perioden waar de metaalprijs hoge toppen scheert, wordt ook de potentiële buit een pak interessanter. Om antwoord te bieden op een dergelijk fenomeen geven de sleutelfiguren drie belangrijke processen weer. Ten eerste, zoals ook aangegeven bij de rondtrekkende daders, wordt vanuit de federale politie, meer bepaald de DJB, een beeld gevormd van het fenomeen waarna deze wordt geëxploiteerd naar lagere niveaus die geconfronteerd worden met het fenomeen (Gesprek met Tom Broekaert, 03/07/2013, Brussel). Het fenomeen moet zeker vanuit internationaal perspectief worden bekeken. Niet alleen stellen we vast dat de meeste daders afkomstig zijn uit het vroegere Oostblok, maar ook is het een feit dat bepaalde nationale maatregelen (bv. identificatieplicht bij schroothandelaars) hun doel missen als ze niet in het buitenland worden geïmplementeerd (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013). Van Branteghem duidt op de belangrijke rol die strategische analisten in verhaal vervullen: “Als het een probleem wordt, zoals de koperdiefstallen bij de NMBS, dan gaat er wel een seintje branden bij de DJB, dat is Eddy De Raedt, die daar dan strategische analisten op zet, een detectie doet van criminele zones, bepaalde vlekken in België en deze worden dan wel meegegeven als aandachtspunten naar SPC toe.” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel) Ten tweede vindt er vaak tactisch overleg plaats met alle relevante actoren. Hier wordt ook de link gelegd tussen de federale expertise en het lokale niveau (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013). Zo geeft Vandermeulen aan dat het fenomeen metaaldiefstallen in Gent werd aangepakt door de installatie van het project ‘geen schroot’ binnen het forum diefstallen. Binnen dat forum worden zowel ‘frontline units’, dus de lokale recherche, als de federale component samengebracht voor een puur tactisch overleg (gesprek met de heer Vandermeulen, 15/07/2013, Gent). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 59 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ “Dergelijk overleg tussen federaal en lokaal is zeker geen strategisch overleg, maar eerder tactisch zoals het moet zijn voor speurders. Daar is het initiatief gegroeid ‘geen schroot’ om de metaalhandelaars en aanbieders van de oude metalen aan te pakken en dan zien we dat de prijs van koper nog altijd op eenzelfde hoog niveau staat”(gesprek met de heer Vandermeulen,15/07/2013, Gent). Ten derde brengt het voorgaande ons bij een laatste belangrijk (EFQM) proces binnen de aanpak van het fenomeen, namelijk het belang van partners, en dit zowel binnen als buiten de organisatie. Gezien het belang van deze thematiek wordt hieraan een aparte paragraaf gewijd wanneer we de koppeling maken tussen economische veranderingen en het EFQM Excellence Model (infra, p. 67-68). 4.2.3 De strategische aanpak van economische veranderingen door de Belgische federale politie Aangaande de invloed van economisch veranderingen op het door de federale politie gehanteerde EFQM-model kunnen we vijf discussiepunten onderscheiden. Vooreerst gaan we in op het verschil tussen beleidsintenties en de daadwerkelijke toepassing in de praktijk. Vervolgens gaan we in op het gebrek aan een overkoepelend model voor de volledige federale politie. Ten derde wordt stilgestaan bij het resultaatgericht werken binnen de federale politie. Daarnaast gaan we ook in op hoe het strategische langetermijndenken wordt beïnvloed door de budgettaire beperkingen. Tot slot sluiten we af met één van de sterktepunten binnen EFQM, namelijk de aandacht voor externe en interne partners. 4.2.3.1 De discrepantie tussen beleid en praktijk Een eerste discussiepunt heeft betrekking op de vertaling van de beleidsintenties naar de praktijk. De sleutelfiguren geven aan dat er binnen de politiediensten diverse aspecten zijn die ervoor zorgen dat bepaalde facetten van het beleid niet of verkeerdelijk doorstromen naar de lagere echelons. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 60 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Vooreerst valt op te merken dat de lagere echelons geen gebruik maken van het EFQMmodel. Philippaerts stelt dat hoe lager men in de organisatie doordringt, hoe minder diensten de reflex hebben om de EFQM-gedachtegang te volgen (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). Naar operationele niveaus (zoals ook de aanpak van criminele fenomenen) wordt het model nauwelijks geïntegreerd in de politiepraktijk (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013). Cap geeft aan dat die denkoefening ook niet per se op operationeel niveau dient plaats te grijpen. “EFQM dat wordt niet uitgesproken binnen de organisatie en dat moet ook niet. Het is op een gegeven moment en op een bepaald managementniveau dat je dat moet gaan gebruiken en dat je daar moet mee werken. Als je in een projectgroep zit met medewerkers dan ga je dat gebruiken maar impliciet niet expliciet.” (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent) Op dat vlak ziet ook De Raedt de belangrijkste verwezenlijking van het EFQM-model. Binnen de algemene directie van de federale gerechtelijke politie (DGJ) maakte men namelijk gebruik van het EFQM-model om een evaluatie te maken van de primaire processen binnen hun directie. Daarbij kwam men uiteindelijk tot drie primaire processen, namelijk expertise ontwikkelen, tijdig fenomenen detecteren en strategische en tactische beslissingen ontwikkelen aangaande deze fenomenen. De Raedt haalt aan dat het EFQM-verhaal na deze denkoefening enigszins is gestagneerd, maar dat de directie weliswaar doordrongen werd door de mindset van het model (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). De sleutelfiguren halen daarin ook de sterkte van het model aan, namelijk de bewustmaking en de algemene visie die het onder de medewerkers creëert. “Niet iedereen binnen de organisatie begrijpt dat ze het EFQM-model volledig volgen. Maar als we bijvoorbeeld merken dat de virtuele wereld een enorme impact heeft op criminaliteit dan gaan we kijken naar welke profielen van mensen wij moeten aanwerven, welke processen we moeten toepassen, welke middelen er daar voor nodig zijn.” (gesprek met de heer Luc Cap, 14/07/2013, Gent) Oorspronkelijk was het de bedoeling binnen het EFQM-kader om de werkprocessen uit te schrijven die nodig zijn om de primaire processen te behalen. Binnen de directie van De Raedt (DJB) besloot men echter om deze stap niet te vervolledigen. Onder meer doordat deze stap weinig succes had geboekt binnen de directies waar het wel was toegepast. Daarnaast _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 61 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ werd ook gewezen op de enorme tijdslast en de nakende herorganisatie binnen de politie die de werkprocessen weleens stevig zouden kunnen veranderen. (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). De Cock, die de denkoefening samen met De Raedt maakte, haalt aan dat een dergelijk uitschrijven van de werkprocessen inderdaad zijn nut kan hebben binnen de politie (gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). Ze wijst er echter op dat dit niet expliciet dient benoemd te worden tot de expliciete dagdagelijkse taken en activiteiten. Dergelijke werkprocessen kunnen hun nut hebben wanneer een dienst deze benoemt, globaal uitschrijft, de structuur bepaalt en aangeeft hoe de processen op elkaar inspelen. Dit staat de organisatie toe om, ook naar externen, een duidelijk overkoepelend beeld te schetsen van de processen binnen de organisatie. Men loopt echter wel het risico om het uitschrijven van de processen te eng toe te passen en te belanden in statuten waar iedere medewerker zich beperkt tot zijn takenpakket (gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst). Daarnaast geven de sleutelfiguren aan dat het strategisch uitlijnen van het beleid naar de praktijk een continu aandachtspunt vormt. Scharff haalt daarbij aan dat het heel belangrijk is om de voeling met de praktijk niet te verliezen. Daarbij is het voornamelijk van belang om een breed draagvlak te vormen waar ook de andere medewerkers de meerwaarde van inzien (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Cap merkt op dat dit tevens een volledige shift noodzaakt in de politionele cultuur. “Tot op heden is daar nog een weg in af te leggen in DGJ. De cultuur binnen DGJ is nog heel dikwijls crime fighting en als je met zoiets afkomt als EFQM, als je dat niet attractief maakt, dan ligt men binnen het uur te slapen of zijn ze al terug buiten. Dus er moet nog wel een weg afgelegd worden. Eén van de zwaktes binnen DGJ is ook dat we te weinig in het verleden geïnvesteerd hebben in mensen die daarin onderlegd zijn.” (gesprek met de heer Luc Cap, 14/06/2013, Gent) _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 62 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4.2.3.2 Het gebrek aan een overkoepelend EFQM-model voor de volledige federale politie Tijdens het afnemen van de interviews werd al snel duidelijk dat er geen overkoepelend model bestaat voor de federale politie als geheel. Over het nut van het maken van de EFQMoefening voor de volledige federale politie lopen de meningen van de respondenten uiteen. Van Branteghem zegt een voorstander te zijn van dergelijke oefening en ook Van Haken ziet hierin een opportuniteit. De gedachtegang achter het continu ‘verbeteren en vernieuwen’ betekent volgens Van Haken immers dat men in sommige situaties de volledige organisatie moet gaan herbekijken en het roer soms moet durven omslaan (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). De oorzaak van het ontbreken van een geaggregeerde EFQMoefeningen zoeken beide respondenten in de eigenheid van de federale politie. “Die oefening doet men ook niet he. Als elk vanuit zijn hoekje kijkt naar de schaarste, uiteraard dan schreeuw je voor meer van dit en meer van dat. [...] Het is een gigantische operatie als je ziet wat voor cultuurverschillen er in dit huis in de realiteit zijn, want je hebt hier aparte zuilen met een aparte mentaliteit en zoals in de meeste organisaties ook met een verkokering tot en met en eilandjesvorming. Om daarop een geaggregeerde oefening te maken van positiebepaling, ik denk dat dat iets is dat nu niet realiseerbaar is. Ik denk dat we daar te ver van af zijn” (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). “ [...] omdat wij een heel strakke organisatie zijn. Er is meer personeel nodig dat is rap gezegd maar wij werken op basis van statutaire stoelen. Wij zijn heel gesegmenteerd he. Je kunt een zwaantje niet bij de paarden zetten. Je bent steeds aan een bepaald profiel gelinkt. Dus qua flexibiliteit of qua inzetbaarheid, het moet al serieus branden vooraleer je een paar van die kerels kunt inzetten voor andere doeleinden” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). Philippaerts daarentegen ziet niet onmiddellijk een meerwaarde voor een algehele evaluatie of positiebepaling van de federale politie. Volgens hem wordt in de huidige rapporten, zoals de analyse naar aanleiding van tien jaar politiehervorming, een bepaalde logica gevolgd die voldoet aan de noden van de federale politie. Daardoor zou een EFQM-analyse in dit opzicht geen verdere bijdrage betekenen (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 63 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Het ontbreken van een overkoepelend model heeft tevens tot gevolg dat sommige directoraten andere modellen dan het EFQM Excellence Model toepassen op hun organisatie. Zo bedankte de directeur-generaal van de bestuurlijke politie (DGA), Libois, vriendelijk om deel te nemen aan ons onderzoek aangezien hij uitdrukkelijk afstand heeft genomen van het EFQM-model ten voordele van het CAF-model. Deze keuze maakte hij reeds in 2008 toen de visie op Excellente Politiezorg werd geboren. Het oorspronkelijk opzet om via het EFQM-model te kunnen benchmarken tussen de verschillende directoraten en diensten valt hiermee dus deels in het water. Ongeacht de vele voordelen die een overkoepelend model zou kunnen bieden is het nooit de bedoeling geweest om een model op te dringen. Daarom wordt het werken met het EFQMmodel wel gepromoot in een ministeriële omzendbrief maar werd het nooit verankerd in een Koninklijk Besluit of wet. Dit met de bedoeling om niet meer olie op het vuur te gooien daar men in 2007 te maken kreeg met een methodiekendiscussie. Zoals al eerder duidelijk werd was het vooral de bedoeling een gedachtegoed in beweging te zetten. “Het is dat kwaliteitsdenken dat er in moet zitten los van dat model” (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). “Een model lijkt mij eerder coloribus et gustibus he. Zolang je maar een model hebt en dat je gestructureerd te werk kunt gaan. Hoe dat het model dan noemt…” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). Het model mag dus zeker niet verworden tot een doel op zich. Elke dienst moet op basis van de eigen noden nagaan welk model het best geschikt is. De enige voorwaarde die daarbij wordt gesteld is dat men consistent is in de toepassing van een model (gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst en de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). In het licht van het vermijden van een modellen- en techniekendiscussie wordt tevens gewezen op de integratie van diverse andere managementtools binnen het EFQM-model. Door dit en-en-verhaal kan de werking geprofessionaliseerd worden. Zo worden binnen de visie van het EFQM-model bijvoorbeeld ook de balanced scorecard en de ISO-normeringen aangewend (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 64 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4.2.3.3 Resultaatgerichtheid blijkt een (te) moeilijke opgave Zowel Philippaerts als Van Haken duiden op het feit dat de federale politie nog veel te weinig resultaatgericht is (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt en de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). “Doordat we niet naar die resultaatsgebieden kijken, kijken we volgens mij nog intern naar onze navel” (gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Ook Cap is de mening toegedaan dat de federale politie nog al te veel naar de eigen organisatie kijkt en wijst in deze op de meerwaarde die het EFQM-model kan bieden als hulpmiddel om niet enkel van binnen naar buiten te kijken maar ook van buiten naar binnen (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). “Dat je gaat kijken van welke maatschappelijke evoluties gaan zich voordoen en welke impact gaat dat hebben op de veiligheid en op onze organisatie en dat je dan gaat kijken in onze organisatie wat moeten we daar gaan aanpassen. Dat is nog altijd een moeilijk gegeven” (gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent). Scharff nuanceert dit gebrek aan resultaatgerichtheid wel enigszins door erop te wijzen dat men al een hele stap vooruit is in de evolutie van output- naar outcome-gerichtheid. Binnen de federale politie is men er zich meer dan ooit van bewust dat men niet eenzijdig mag focussen op de eigen activiteiten maar dat men steeds de terugkoppeling moet maken naar de impact van die activiteiten op de maatschappelijke veiligheid. Daartoe worden momenteel procesindicatoren opgesteld om de efficiëntie na te gaan (gesprek met mevrouw Scharff, 23/04/2013, Brussel). Waar deze gedachtegang reeds ingebakken zit op managementniveau zien we toch dat de praktijk wat dit betreft afwijkt van de theorie. Iedereen is ervan overtuigd dat het EFQM Excellence Model van rechts naar links dient gelezen te worden, met andere woorden, men moet vertrekken vanuit een stakeholderbenadering en vanuit de noden en verwachtingen van alle belanghebbenden nagaan hoe men de organisatie dient te ontwikkelen (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). “Normaal moet men werken van rechts naar links en bij de politie wordt heel veel van links naar rechts gewerkt, dus van binnen naar buiten gedacht. Wat kunnen we doen met wat we nu hebben? In plaats van wat willen we bereiken en pas dan de vraag van hoe kunnen we _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 65 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ eigenlijk daar naartoe werken. De politie is heel sterk vind ik aanbodgedreven in plaats van vraaggedreven [...] je zou die oefening vanuit de twee richtingen moeten doen” (gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Wanneer men deze redenering wenst te vertalen naar de praktijk loopt het vaak mis. Volgens Van Haken is de reden daartoe de onwetendheid binnen sommige echelons van de federale politie en de moeilijkheid om de resultaatsgebieden meetbaar te maken, zoals voor vele overheidsdiensten het geval is (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). Ook Philippaerts is deze mening toegedaan en merkt op dat de politie altijd al een cultuur van meten heeft gehad, maar dat vaak de verkeerde dingen worden gemeten en om de verkeerde reden. Al te veel wordt cijfermateriaal geproduceerd om zich te kunnen rechtvaardigen tegenover hogere echelons in plaats van met de bedoeling problematieken beleidsmatig aan te pakken met het oog op te bereiken resultaten (gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). Van Haken betreurt het foutief of niet hanteren van de resultaatsgebieden. Volgens hem boet men daardoor voor een stuk in aan kracht en dynamiek. Het EFQM-model wordt te vaak gebruikt om een foto te maken van de eigen organisatie en te weinig als dynamisch werkinstrument, waardoor de teruglooppijl ‘verbeteren en vernieuwen’ vaak ook niet wordt gebruikt. Het is belangrijk steeds te vertrekken vanuit de strategie en op basis daarvan succesbepalende factoren te bepalen voor elke belanghebbende, met andere woorden voor elk resultaatsgebied (gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel). Toch blijken er ook negatieve gevolgen te bestaan van een te ver doorgetrokken stakeholderbenadering. De gemeenschap kan te veel verwachten van de politie waardoor te veel taken worden opgenomen (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel en de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt). Met deze bevinding komen we bij de discussie van het kerntakendebat. “Politie moet altijd maar alles oplossen [...] dan neem je de gevolgen weg maar niet de oorzaak” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). Het toenemende belang van het aangaan van partnerschappen moeten we dus zien als een stap in de goede richting naar meer resultaatgerichtheid en performantie. Houd dit in het licht van het feit dat de politie steeds meer moet doen en met minder middelen en het wordt duidelijk dat _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 66 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ de discussie zeer actueel is. Daarom wordt op deze thematiek verder ingegaan in de volgende paragraaf. Met de komst van de nieuwe commissaris-generaal van de federale politie, kwam er een duidelijke vernieuwing in de strategie en het beleid van de directoraten-generaal. Er wordt momenteel zeer veel ingezet op de ‘cascade van doelstellingen’ doorheen de verschillende geledingen van de federale politie. Men wenst te komen tot een duidelijk alignment, zodat de doelstellingen uitmonden tot op het terrein om zo resultaatgerichter te kunnen werken (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). We kunnen dus concluderen dat het EFQM-model zeer bruikbaar is als denkkader om resultaatgericht te werken naar elke belanghebbende toe maar dat die oefening in de praktijk de facto te weinig wordt gemaakt. 4.2.3.4 Nadruk op partnerships en afstemming van beleid Meer dan ooit is de (federale) politie ervan overtuigd dat een complex en veelzijdig concept als maatschappelijke veiligheid geen taak is van de politie alleen. Met de invoering van de noties gemeenschapsgerichte en informatiegestuurde politiezorg binnen de visie op Excellente Politiezorg werd duidelijk dat er nood was aan partnerschappen, zowel binnen de publieke als de private sector. (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). En dit niet in het minst in de strijd tegen metaaldiefstallen. “De leuze veiligheid is een zaak van iedereen, dat zijn we in de jaren 2000 beginnen ontwikkelen en dat is ook een beetje het beginsel van integrale veiligheidszorg. Dus dat loopt allemaal tezamen eigenlijk en het EFQM is een praktisch handvat dat daaruit ontstaan is om die cultuurverandering verder te promoten” (gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent). Ook hier blijkt het EFQM-model dus het uitgelezen model om met deze verandering om te gaan. Toch ziet Van Haken dat men voor het managen van deze partnerschappen vaak veronderstelt buiten het EFQM-model te moeten redeneren (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 67 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ “Maar dat doen zij met een andere hoed op en buiten het EFQM-model redenerende, vanuit hun idee van dat is terug gezond verstand dat je moet gaan gebruiken. Ik denk dat dit iets organisatorisch, strategisch is dat ze niet snappen” (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). Dit valt ten zeerste te betreuren daar het integreren van partnerschappen in het EFQM-model dé stap is naar een resultaatgerichte werking. Partners vindt men immers terug in de samenleving, bij de klanten en leveranciers en bij de medewerkers. En laat dit nu net de resultaatsgebieden zijn van het EFQM-model die, zoals bleek uit vorige paragraaf, te weinig aandacht krijgen. Toch is de politie wat dit betreft al een hele stap vooruit. Waar het werken met externe partners tot voor enkele jaren nog taboe was, onbekend is immers vaak onbemind, bestaat er nu bijvoorbeeld een gemeenschappelijk actieplan inzake metaaldiefstal (gesprek met de heer Carlier, 03/07/2013, Brussel en de heer Vandermeulen, 15/07/2013, Gent). De spoorwegpolitie (SPC) onderhoudt hierbij nauwe contacten met andere federale politiediensten (DJB, FGP, Luchtsteun…) en het federaal parket, maar ook met partners als de NMBS, Infrabel16, Securail17, Agoria18 en lokale schroothandelaars (gesprek met de heer Levis, 03/07/2013, Brussel en de heer Vandermeulen, 15/07/2013, Gent). Daarnaast worden ook de media en de burgers aangehaald als onmisbare schakel in het geïntegreerde verhaal. In die zin is er dus sprake van programmawerking daar niet alleen met interne partners wordt samengewerkt maar ook met partners van buiten de politie om samen te werken aan maatschappelijke veiligheid (gesprek met de heer Van Haken, 13/05/2013, Brussel). Gezien de huidige economische situatie waarbij criminaliteit zich niet beperkt tot de landsgrenzen is ook internationale samenwerking met spoorwegpolitiediensten uit de buurlanden een must. Daartoe werd het netwerk RAILPOL19 opgericht. Naast het streven naar een maximale informatie-uitwisseling tussen de partners worden op geregelde tijdstippen Europese actiedagen georganiseerd (e-mail van de heer Espeel, 18/07/2013). 16 Infrastructuurbeheerder van het Belgische Spoorwegennet 17 De veiligheidsdienst binnen de Corporate Security Service van de NMBS-Holding 18 Sectorfederatie voor de technologische industrie in België 19 European network of Railway Police Forces _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 68 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Ook binnen het ruimere kader van rondtrekkende dadergroepen werden partnerships ontwikkeld met 13 andere EU-lidstaten. België was hierin zelfs lange tijd de trekker of driver. In het kader van dit Europees project werd naast contact met Europol en Interpol ook toenadering gezocht bij vooraanstaande academici binnen het vakgebied, zoals Brice De Ruyver. Dit alles in het kader van een globale, integrale en geïntegreerde aanpak van een hardnekkig fenomeen (gesprek met de heer Broekaert, 03/07/2013, Brussel). “Ik denk dat het aantal partners gegroeid is metertijd en dat het EFQM-model zich daarin genesteld heeft en daar meer visie in gebracht heeft dat het positief is voor de politie naar het externe niveau” (gesprek met de heer Carlier, 03/07/2013, Brussel). “ [...] en dat is ook de sterkte van EFQM, het is een werk dat men gezamenlijk moet doen. Het visualiseert de zaken die we eigenlijk al lang wisten en uitvoerden” Gesprek met de heer Levis, 03/07/2013, Brussel) 4.2.3.5 Strategisch langetermijndenken met voortdurende bezuinigingen? In de literatuurstudie werd aangegeven dat de uitgavenbegroting van de federale gerechtelijke politie doorheen de jaren stelselmatig lijkt toe te nemen (supra, p. 29). Onze sleutelfiguren stellen deze ogenschijnlijke stijging echter ter discussie. Zo stelt Scharff dat deze toename in het budget weliswaar geen rekening houdt met de hoogte van de inflatie. Het effect van de toename dient volgens haar te worden afgewogen tegen de prijsstijgingen. Daarenboven haalt ze aan dat het budget ook effectief stelselmatig kan toenemen, maar dat men in werkelijkheid geconfronteerd wordt met diverse budgettaire methodes (controles, bevriezingen, werken met voorlopige twaalfden…) waardoor vaak geen beroep kan worden gedaan op het volledige initieel toegewezen bedrag (e-mail van mevrouw Scharff, 29/07/2013). Dit maakt het uiterst moeilijk om binnen de organisatie een strategisch langetermijndenken aan te nemen. “Je kunt weinig plannen als je om de vijf voet een coupure krijgt. […] We zitten nu al twee jaar in een puur deficitbeheer. We weten niet wat men morgen gaat doen dus je kunt ook niet vooruitkijken. Maar de tendens is dat er minder en minder aan geld ter beschikking staat, er moet meer bespaard worden ” (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 69 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De Raedt wijst erop dat de toename aan personeelskosten voor een groot deel toe te wijzen is aan de indexering. Daarbij merkt hij op dat er de afgelopen jaren een groot aantal commissarissen is bevorderd. Deze twee factoren zorgen binnen de organisatie voor een hogere loonkost. De werkings- en investeringsmiddelen blijven daarentegen uiterst schraal binnen de federale politie en dat terwijl er dringend nood is aan investeringen op vlak van uitrusting en informatiebeheer (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel; email van de heer De Raedt, 30/07/2013). De werkings- en investeringskredieten maken immers minder dan 5% uit van het totale budget (zie bijlage 1, p. 87). Scharff haalt aan dat ook dit een sterke belemmering vormt voor de toepassing van het EFQM-model: “Dan zit je met zo’n model dat inderdaad wel heel mooi is en zegt hoe je moet bijsturen en hoe je zaken terug moet plannen en doen maar dan zit je met de realiteit van die budgettaire besparingen die maken dat je gewoon vast zit dus dan kan je het ook niet toepassen” (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). De budgettaire besparingen en tijdelijke kredieten hebben niet alleen hun beperkingen op het vlak van langetermijndenken, maar ook ten aanzien van externe partners. Er kan namelijk vaak niet beantwoord worden aan de noden en verwachtingen van de stakeholder, zowel van de burgers als van de eigen medewerkers (gesprek met mevrouw Scharff, 24/04/2013, Brussel). Ook naar leveranciers blijkt vaak dat facturen niet op tijd kunnen betaald worden, hetgeen de credibiliteit van de politiediensten sterk doet afnemen (gesprek met de heer Van Branteghem, 24/04/2013, Brussel). 4.3 Conclusie Bij de politiehervorming in 2001 werd duidelijk dat er nood was aan degelijke managementondersteuning, zowel om de interne werking in goede banen te leiden als om een externe gerichtheid te garanderen. Om dit te bewerkstelligen werd gekozen voor een politiespecifiek EFQM Excellence Model, namelijk EFQM Pol Be. Na de implementatie van het model door de lokale politiediensten sprong ook de federale politie in 2007 mee op de kar en werd de weg dus vrijgemaakt voor een integraal kwaliteitsdenken binnen de geïntegreerde politie. Toch is gebleken dat de invoering van het model niet zonder slag of stoot gebeurde. Er werd wel een _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 70 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ draagvlak gevormd onder leiding van believers maar de verschillende politieculturen zorgden ervoor dat men niet kon spreken van een ideale voedingsbodem. Ook het niet-dwingende karakter van de ministeriële omzendbrieven die EFQM promoten dragen ertoe bij dat niet iedereen achter deze verandering stond. Wat betreft de zwakheden van het EFQM-model moesten we in onze rapportering de nuance aanbrengen dat er eerder sprake is van een aantal factoren die het werken met het model bemoeilijken eerder dan dat er zwakke punten bestaan die inherent zijn aan het model zelf. Deze belemmerende factoren situeren zich zowel extern als intern binnen de politie. Vooreerst interfereert de politieke beleidscyclus vaak met die van de politie waardoor aan dynamiek, slagkracht en strategisch langetermijndenken moet worden ingeboet. De politiek heeft immers niet enkel haar impact op het budget van de politie maar ook op haar beleid, dat niets steeds congruent is met de politieke doelstellingen. Daarnaast is er tegenwerking vanuit de eigen organisatie omdat werken met strategische modellen wordt gezien als iets te abstract en conceptueel. Tot slot zagen we dat ook de logge structuur van een publieke dienst als de federale politie het efficiënt werken met het model bemoeilijkt. Waar slechts van enkele belemmeringen kon worden gesproken was de bespreking van de meerwaarde van het EFQM-model voor de federale politie veel uitgebreider. De belangrijkste verwezenlijking van het model is dat er een gedachtegang in gang werd gezet bij de politie waardoor de kwaliteit, professionaliteit en klantgerichtheid zijn toegenomen. Het model zorgde niet enkel voor een gemeenschappelijke taal en richting maar ook voor meer mensgerichtheid en een externe focus. Als ordenings- en cultuurmiddel werd het aangewend om de dingen werkbaar te maken in een steeds veranderende (economische) omgeving. Daarnaast werd gewag gemaakt van enkele facetten van het EFQM-model die tot nu toe onderbelicht bleven binnen de politie en dus een gemiste kans vormen. In dit verband werd onder andere de mogelijkheid tot benchmarking besproken. Het onderzoek naar de economische veranderingen waarmee de federale politie te maken krijgt was tweedelig. Vooreerst bespraken we de evolutie van de middelen waarin duidelijk werd dat de federale politie gebukt gaat onder continue budgettaire besnoeiingen. Aangezien de politie steeds meer taken dient te vervullen met steeds minder middelen werd gewezen op het gevaar dat men de noden en verwachtingen van de stakeholders niet meer zal kunnen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 71 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ vervullen. Door herhaaldelijke laattijdige betalingen krijgt ook de credibiliteit van de federale politie het hard te verduren. Vervolgens maakten twee economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen het onderwerp uit van ons onderzoek. Daaruit bleek dat de economische crisis en de verdere ontwikkeling van de Europese Unie de politie voor een grote uitdaging stellen. De nood aan flexibiliteit werd hierdoor steeds groter. Niet alleen wordt de politie geconfronteerd met nieuwe fenomenen zoals skimming maar ook met enorme toenames van reeds bestaande criminaliteit en steeds evoluerende en innoverende modi operandi. Informatie-uitwisseling en strategische analyse zijn bijgevolg niet meer weg te denken uit de dagelijkse werking van de politiediensten. Bij de bespreking van de invloed van deze economische veranderingen op het EFQM-model van de federale politie kwamen grosso modo vijf discussiepunten naar voor. Vooreerst werd duidelijk dat er op verschillende vlakken discrepanties bestaan tussen het beleid en de praktijk. Uit de interviews bleek dat men binnen de politie vaak moeilijkheden ondervindt om de vertaalslag te maken zodat de beleidsintenties tot op de werkvloer duidelijk worden. Hoe lager men afdaalt op de hiërarchische ladder, hoe minder de medewerkers geïmpregneerd zijn door de EFQM-gedachtegang. Met de komst van een nieuwe commissaris-generaal wordt echter meer en meer ingezet op het formuleren van wekprocessen om te komen tot een cascade van doelstellingen doorheen de verschillende geledingen van de federale politie. Een volgend discussiepunt betrof de bevinding dat er geen overkoepelend EFQM-model bestaat voor de federale politie. De implicaties daarvan zijn van tweeërlei aard. In de eerste plaats is het daardoor onmogelijk om de geaggregeerde EFQM-oefening te maken voor de volledige federale politie. Enkel de aparte directies kunnen aan dergelijke denkoefening worden onderworpen. Gelet op het feit dat geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot benchmarking betekent dit dus dat er enorme hiaten bestaan in het zicht op de federale politie als geheel. Een tweede implicatie vinden we in de keuze van bepaalde directies om andere managementmodellen dan het EFQM-model toe te passen op hun organisatie. Het potentieel van het EFQM-model om de basis te vormen voor benchmarking verwatert hierdoor dus nog meer. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 72 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Een derde discussiepunt was dat resultaatgerichtheid binnen de federale politie een zeer moeilijke opgave blijkt te zijn. Concreet impliceert dit dat nog steeds te veel naar de eigen organisatie wordt gekeken. Hierin ligt een belangrijke potentiële meerwaarde van het EFQMmodel. Het kan immers gehanteerd worden als tool om niet enkel van binnen naar buiten, maar ook van buiten naar binnen te kijken. Toch is het besef reeds gegroeid dat men niet eenzijdig naar de eigen activiteiten mag kijken maar steeds moet terugkoppelen naar het effect van deze activiteiten op de maatschappij en andere stakeholders. Bij de vertaling van deze redenering naar de praktijk loopt het, zoals reeds vermeld, echter vaak mis. Een vierde discussiepunt steunde op de vaststelling dat steeds meer wordt ingezet op partnerschappen en het afstemmen van het beleid van verschillende politiediensten en andere publieke diensten. Deze externe focus, die tot voor kort veel minder aanwezig was binnen de federale politie, zien we als een stap in de richting van meer resultaatgerichtheid. De partners vinden we immers terug binnen de resultaatsgebieden van het EFQM-model. In het laatste discussiepunt gingen we verder in op de voortdurende budgettaire besparingen en de invloed daarvan op het strategisch langetermijndenken van de federale politie. Door de ettelijke bevriezingen en het werken met voorlopige twaalfden kan men vaak geen aanspraak maken op de volledige initieel toegewezen budgetten. Doordat men nooit op voorhand weet wanneer een nieuwe coupure zich zal voordoen is het uiterst moeilijk om te plannen en vooruit te denken. Hierdoor krijgt het beleid dus een veel minder strategisch karakter. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 73 Algemeen besluit _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 5. Algemeen besluit en aanbevelingen Het opzet van voorliggende scriptie was na te gaan hoe een publieke organisatie als de federale politie omgaat met economische veranderingen. Meer bepaald wensten we te weten te komen welke impact dergelijke veranderingen hebben op het EFQM-managementmodel van de Belgische federale politie. Om dit te bewerkstelligen werden drie onderzoeksvragen voor ogen gehouden doorheen de tekst: “(Hoe) wordt het EFQM Excellence Model strategisch gehanteerd doorheen de echelons van de federale politie?” “In welke mate wordt de federale politie geconfronteerd met economische veranderingen?” “Welke invloed hebben deze economische veranderingen op het EFQM Excellence Model?” Om een antwoord te kunnen formuleren op voorgaande vragen werd eerst een grondige literatuurstudie uitgevoerd. Daarin werd stilgestaan bij de drie componenten die samen het onderwerp uitmaken van voorliggend werk, te weten het EFQM-model, de Belgische federale politie en economische veranderingen. Uit de literatuur werd duidelijk dat de federale politie wel degelijk wordt geconfronteerd met economische veranderingen die een uitdaging vormen voor de organisatieontwikkeling. Dit zowel voor wat betreft de dalende budgetten, als op het vlak van fluctuerende criminaliteitsfenomenen. De federale politie wordt immers niet enkel geconfronteerd met nieuwe fenomenen maar ook met frequentietoenames van reeds gekende criminaliteit. Ook zagen we dat het EFQM Excellence Model, dat ontstaan is in de marge van het New Public Management, op verschillende vlakken een meerwaarde kan bieden om met deze veranderingen om te gaan. Het is een flexibel en dynamisch model dat de politie in staat stelt de eigen organisatie af te stemmen op de noden en verwachtingen van alle belanghebbenden. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 74 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Om deze vaststellingen te toetsen aan de werking van de Belgische federale politie werd een case study uitgevoerd. Daarbij werden non-directieve (expert)interviews afgenomen met sleutelfiguren, zowel op beleids- als op praktijkniveau. Dit om een genuanceerder beeld te kunnen vormen en na te gaan of de praktijk congruent is met het beleid. Uit het empirisch onderzoek werd duidelijk dat er grote verschillen bestaan wat betreft de toepassing van het EFQM-model op beide niveaus. Waar de kwaliteitsgedachte achter het model op beleidsniveaus reeds goed zit ingebakken, verwatert deze naarmate men afdaalt op de hiërarchische ladder binnen de politie. Dit is niet enkel te wijten aan de politiecultuur, maar tevens aan het feit dat niet alle medewerkers het model, en het nut ervan, begrijpen. Ook op beleidsniveau mag men de voeling met de praktijk niet verliezen. Er moet binnen de federale politie dus meer worden ingezet op opleidingen en ondersteuning voor de medewerkers die het model hanteren. Gelet op de precaire financiële situatie van de federale politie zal dit echter geen eenvoudige opgave zijn. De concrete toepassing van een EFQM-model binnen de federale politie vertoont eveneens grote verschillen met de toepassing binnen de private sector. De politieke beleidscyclus interfereert immers vaak met de strategische beleidscyclus van de federale politie. Dit uit zich niet enkel in het opdringen van prioriteiten maar tevens in de budgetreducties waaraan de federale politie zich om de haverklap moet aanpassen. Beide implicaties hebben als effect dat de federale politie aan dynamiek en langetermijndenken moet inboeten en steeds minder strategisch kan werken. In private organisaties kan men bijgevolg veel slagkrachtiger optreden aan de hand van het EFQM-model. Gegeven de huidige financiële situatie van de federale politie zien we een meerwaarde in het maken van de EFQM-oefening voor de volledige federale politie. Gezien er geen overkoepelend model bestaat voor de volledige, geaggregeerde federale politie en de verschillende directoraten modellen toepassen naar eigen goeddunken, is er geen globaal beeld van de middelen en medewerkers. Ook de mogelijkheid tot benchmarking gaat hierdoor in rook op. Omdat de schaarste zich meer dan ooit laat voelen is het zaak de EFQM-aandachtsgebieden van de verschillende diensten op elkaar af te stemmen. Hier kan het EFQM Excellence Model aangewend worden om te komen tot een vernieuwde, actuele positiebepaling met aandacht voor efficiëntie en effectiviteit. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 75 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Ondanks het feit dat de EFQM-gedachte op vele plaatsten binnen de federale politie is terug te vinden wordt het rechterluik van het model, namelijk de resultaatsgebieden, veel te weinig gehanteerd. Het bepalen en meetbaar maken van indicatoren wordt vaak te moeilijk gevonden en men durft de uitdaging niet aan te gaan. Diensten zijn nog vaak te veel geviseerd op de eigen organisatie en kijken te weinig van buiten naar binnen. Waar de toenemende aandacht voor partnerschappen eigenlijk een zuivere vertaling is van de logica achter de resultaatsgebieden van het EFQM-managementmodel, worden deze nauwelijks in het model geïntegreerd. Ook hier kan opleiding en ondersteuning soelaas bieden voor een betere toepassing van het model. Samenvattend kunnen we stellen dat het belangrijk is dat het EFQM-gedachtengoed ingebakken zit bij alle diensten op alle echelons maar dat het model op zich niet heilig is. Het model moet steeds gebruikt worden als tool, als werkinstrument en mag nooit verworden tot een doel op zich. Binnen de evolutie van het kwaliteitsdenken binnen de federale politie werd al een lange weg afgelegd maar dat neemt niet weg dat er nog veel werk voor de boeg is. De politie moet nog meer resultaatgericht worden en nog niet alle potentieel van het model wordt momenteel benut. Desalniettemin wegen de voordelen van het EFQM-model nog steeds op tegen de nadelen en moeten we het model zien als een opstap om voormelde verbeteringen te verwezenlijken. Daar het onderwerp van deze masterproef zich bevindt op het raakvlak van de criminologische wetenschappen en het overheidsmanagement, werd in de literatuurstudie uitgebreid stilgestaan bij de verschillende facetten die belicht werden. Dit maakt niet meteen een beperking uit maar heeft er wel toe geleid dat we de lezer een lijvige bijdrage hebben gepresenteerd. Dit alles stond in het teken van een betere interpretatie van onze resultaten voor lezers uit beide vakgebieden. Toch schetst voorliggende scriptie slechts een eerste zicht van de invloed van economische veranderingen op het EFQM-model van de federale politie. Daar nog geen voorgaand onderzoek bestaat betreffende deze thematiek zijn nog vele aspecten onderbelicht gebleven. We hebben aangekaart dat er een discrepantie bestaat tussen het beleid en de praktijk. In dit licht kan verder nagegaan worden hoe de federale gerechtelijke politie operationeel omgaat met economisch fluctuerende criminaliteitsfenomenen aan de hand van de zes onderdelen van _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 76 Empirisch luik _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ de EPZ-checker, ontwikkeld door Van Aerschot. Dit zou een interessante invalshoek zijn voor een toekomstige masterproef waarbij medewerkers van het Arrondissementeel Informatiekruispunt (AIK) kunnen geïnterviewd worden over het geïntegreerd informatie-beheer. Een tweede opportuniteit voor verder onderzoek houdt verband met de verschillende managementmodellen die binnen de directies van de federale politie worden gehanteerd. Ook dit zou het onderwerp kunnen vormen voor verder onderzoek. Inzichten in de mogelijkheden en beperkingen van deze modellen kunnen beleidsmedewerkers ondersteunen in hun keuze voor een organisatie-ontwikkelingsmodel. Gelet op de vaststelling dat managementmodellen een moeilijke implementatie kennen binnen de federale politie willen we van de gelegenheid gebruik maken stil te staan bij de nieuwe plannen van commissaris-generaal De Bolle. Doorheen de interviews werd immers duidelijk dat er veel onzekerheid bestaat over het verder bestaan van het EFQM-model bij de politie. Niets is zeker, maar er werd gesuggereerd dat het model verlaten zou worden ten voordele van modellen gebaseerd op INTOSAI20 en COSO21. Doorheen ons onderzoek werd duidelijk dat consistentie bij het hanteren van een managementmodel uitermate belangrijk is. Er moet dus een gedegen kosten-batenanalyse gemaakt worden alvorens men overstapt naar een nieuw model. Een verdere bespreking van deze mogelijke evolutie stond in het kader van deze masterproef te veraf van ons oorspronkelijke onderzoeksopzet. Een analyse van de meerwaarde en beperkingen van dergelijke modellen voor de organisatie van de federale politie zou wel een interessante invalshoek kunnen vormen voor verder onderzoek. Dergelijke wetenschappelijk onderbouwde expertise kan er tevens voor zorgen dat de kwaliteitsvisie sterker wordt veruitwendigd binnen de organisatie. Kwaliteit is namelijk geen statisch begrip, maar een voortdurend streven naar een excellente (politie)organisatie. 20 International Organisation of Supreme Audit Institutions 21 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 77 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 6. Bibliografie 6.1 Literatuur Agnew R., 2006, Pressured into crime: An overview of general strain theory, Oxford, Oxford University Press, 238 p. Aucoin P., 1995, The new public management: Canada in comparative perspective, Ashgate Publishing Company, Montreal Quebec, 277 p. Baxter P. en Jack S., 2008, Qualitative case study methodology: Study design and implementation for novice researchers, The Qualitative Report, jg. 13, nr. 4, december 2008, 544-559. Billiet J. & Waege H., 2008, Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek, Antwerpen, De Boeck, 390 p. Billiet J., 2008, Ethiek en deontologie van de onderzoeker, in: Billiet J. en Waege H., Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Antwerpen, De Boeck, 365-369. Bisschop L., De Kimpe S., & Ponsaers P., 2010, Leiderschap in de boeken. Een literatuurstudie naar leiderschap en politieleiderschap., Cahiers politiestudies, jg. 14, 1134. Bottamedi C., 2008, Het EFQM-Model Belgische Politie: Managementrevolutie of sektarische beweging?, Het Politiejournaal, nr. 9, 18-21. Bou-Llusar J.C., Escrig-Tena A.B., Roca-Puig V. & Beltrán-Martín I., 2009, An empirical assessment of the EFQM Excellence Model: Evaluation as a TQM framework relative to the MBNQA Model, Journal of Operations Management, nr. 27, 1-22. Bruggeman W. & Devroe E., Evaluatie van 10 jaar politiehervorming: terugblikken naar het verleden en vooruitkijken naar de toekomst, Antwerpen, Maklu, 286 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 78 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bruggeman W. & Jorissen A., The Balanced Scorecard in de praktijk, een leidraad voor strategische prestatiemeting, Antwerpen, Maklu, 1999, 264 p. Bruggeman W. & Ponsaers P., 2009, Editoriaal: evaluatie 10 jaar politiehervorming, Panopticon, nr. 4, 1-20. Bruggeman W., Van Branteghem J.-M., & Van Nuffel D., 2007, Naar een excellente politiezorg, Brussel, Politeia, 87 p. Bruggeman W. et al., 2009, Van Pionier Naar Onmisbaar, Antwerpen, Maklu, 822 p. Buttiens D. & Verhoest K., 2010, Deugdelijk bestuur in tijden van crisis? De interorganisationele nood aan coördinatie binnen beleidsdomeinen in de Vlaamse overheid., Leuven, Instituut voor de Overheid, 27 p. Cambré B. & Waege H., 2008, Kwalitatief onderzoek en dataverzameling door open interviews, in: Billiet J. & Waege H., 2008, Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Antwerpen, De Boeck, 315-342. CGO, 2012, Jaarrapport 2011 politiële criminaliteitsstatistieken, Brussel, federale politie dienst beleidsgegevens, 66 p. Christenen J.G. & Pallesen T., 2001, Institutions, distributional concerns and public sector reforms, European Journal of Political Research, jg. 39, nr. 2, 179-202. Coleman J. W., 1995, Motivation and opportunity: Understanding the causes of white-collar crime, in: Geis, G., Meier R.F. & Salinger L.M., White-Collar Crime: Classic and contemporary views, New York, The Free Press, 360-381. Debroux S., 2013, Gouddiefstal en heling: goud smelt waar het niet gaan kan, Inforevue. Tijdschrift van de geïntegreerde politie, 012013, 23-25. Decorte T., 2008, Kwalitatieve criminologische methoden en technieken, Gent, UGent, 415 p. Decorte T., 2010, Methoden van criminologisch onderzoek: Ontwerp en dataverzameling, Gent, UGent, 184 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 79 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De Kamer, Begrotingen en beleidsnota's, 2005-2013, URL: <http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?section=|pri|budget&language=nl&rightmenu=right_pri&story=2013budget.xml>. (25/04/2013). Demaerschalk E., Hermans K., Cuyvers G. & Van Audenhove C., 2009, Indicatoren als basis voor een zelfevaluatie- en auditinstrument van CGG, Leuven, Steunpunt WVG, 89 p. De Ruyver B., 2010, Tien jaar politiehervorming: een proeve tot evaluatie van de evaluatie, in: Bruggeman W. & Devroe E., Evaluatie van 10 jaar politiehervorming: terugblikken naar het verleden en vooruitkijken naar de toekomst, Antwerpen, Maklu, 115-129. Desmidt S. & Heene A., 2010, Strategie en organisatie van publieke organisaties, Lannoo, Leuven, 312 p. Diefenbach T., 2009, New public management in public sector organizations: the dark sides of managerialistic ‘enlightenment’, Public Administration, jg. 87, nr. 4, 892-909. Dupois, B., 2008, Staalhard opreden tegen metaaldiefstal, inforevue, 1, 12-15. EFQM, 2012, An overview of the EFQM Excellence Model, Brussel, 8 p. EFQM a, 2013, An overview of the EFQM Excellence Model, Brussel, 8 p. EFQM b, 2013, Fundamental Concepts, URL: <http://www.efqm.org/en/?TabId=169>. (21/03/2013). Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. Federale politie, 2007, Bestuurlijke politie, URL: <http://www.polfed-fedpol.be/pub/inforevue/inforevue3_07/IR-0307-NL-DGA.pdf>. (14/07/2013). Federale politie, 2012, Visie van de Commissaris-Generaal, Opdrachtbrief 2012-2016, URL: <http://www.polfed-fedpol.be/org/pdf/mission_letterN.pdf>. (26/04/2013). Federale politie a, 2013, Organisatie van de Federale Gerechtelijke Politie, URL: <http://www.polfed-fedpol.be/org/org_dgj_pilierjudiciaire_nl.php>. (13/04/2013). _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 80 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Federale politie b, 2013, Het aantal geregistreerde misdrijven door de politiediensten daalt in 2012, URL: <http://www.polfed-fedpol.be/presse/ presse_detail_ nl. php?recordID=2652>. (25/07/2013). Fernandez S. & Gainey H.G., 2006, Managing successful organizational change in the public sector, Public Administration Review, 168-176. Gemmel P. et al., 2003, Performance measurement systems in service firms, in: Van Looy B., Van Dierdonk R. & Gemmel P., Service management. An integrated approach., Pearson Education, Londen, 373-403. Ghalayini A. M. & Noble J. S., 1996, The changing basis of performance measurement, International Journal of Operations & Production Management, jg. 16 nr. 8, 63-80. Goethals J. & Pauwels L., 2008, Kwantitatieve en kwalitatieve criminologische onderzoeksmethodes, Leuven, Acco, 204 p. Hardyns W., Van de Velde M., Pauwels L. & Ponsaers P., Veelvoorkomende criminaliteit, slachtofferschap en stedelijkheid in België: een criminografische analyse, in: Pauwels L. et al., Criminografische ontwikkelingen: van (victim)-survey tot penitentiaire statistiek, Maklu, Antwerpen, 27-60. Hendrick G., 2013, Kabeldiefstal: een plaag op het spoorwegnet, Inforevue. Tijdschrift van de geïntegreerde politie, 012013, 18-22. Hood C. A, 1991, Public management for all seasons? Public Administration, nr. 69, 3-19. Huisman W., 2009, Kredietcrisis en organisatiecriminaliteit: vier mogelijke relaties, Justitiële verkenningen, jg. 35, nr. 6, 26-37. Huybrechts L., 2009, Vervolging, berechting en magistratuur: Op het goede spoor?, in: Bruggeman W. et al., Van Pionier Naar Onmisbaar, Antwerpen, Maklu, 105-170. Imagrogroep, 2013, Koperkoers, URL: <http://www.imagrogroep.nl/PDF/KK.pdf>. (21/02/2013). Merton R. K., 1938, Social structure and anomie, American sociological review, jg. 3, nr. 5, 672-682. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 81 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Ministeriële omzendbrief CP 1 van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S., 9 juli 2003. Ministeriële omzendbrief CP 2 van 3 november 2004 betreffende het bevorderen van de organisatieontwikkeling van de lokale politie met als finaliteit een gemeenschapsgerichte politiezorg, B.S., 29 december 2004. Nabitz U., Klazinga N., & Walburg J., 2000, The EFQM excellence model: European and Dutch experiences with the EFQM approach in health care, International Journal for Quality in Health Care, jg. 12, nr. 3, 191-201. Optimale bedrijfsvoering bij de politie: organisatieontwikkeling en integrale bedrijfsvoering, URL: <http://users.telenet.be/dirk.van.aerschot/vlaamsbrabant/files/leiderschap/PDCA/leid_PDCA.html>. (13/02/2013). Pauwels L., 2010, Criminografische basisinformatie in België, UGent Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Gent, 351 p. Pauwels L. et al., 2010, Criminografische ontwikkelingen: van (victim)-survey tot penitentiaire statistiek, Maklu, Antwerpen, 161 p. Pollitt C. & Bouckaert G., 2011, Public management reform: a comparative analysis - New public management, governance, and the Neo-Weberian state, Oxford University Press, New York, 367 p. Pollitt C., Van Thiel S. & Homburg V., 2007, New Public Management in Europe, Management Online Review, 7 p. Ponsaers P., 2001, De ontwikkeling van community (oriented) policing en de verhouding tot andere politiemodellen, Handboek Politiediensten, 1-42. Ponsaers P., 2004, Rondtrekkende dadergroepen: rationele Nederlandse criminologen en irrationele criminelen in Vlaanderen, Tijdschrift voor Criminologie, jg. 30, nr. 1, 15-23. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 82 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Rabin J., 2003, Encyclopedia of public administration and public policy, New York, Marcel Dekker, 1408 p. Rusjan B., 2005, Usefulness of the EFQM Excellence Model: Theoretical explanation of some conceptual and methodological issues, Total Quality Management, jg. 16, nr. 3, 363-380. Santos-Vijande M. L., & Alvarez-Gonzalez L. I., 2007, TQM and firms performance: An EFQM excellence model research based survey, International Journal of Business Science and Applied Management, jg. 2, nr. 2, 21-41. SERV, 2009, Impact van de financiële en economische crisis op Vlaanderen en België, URL: <http://www.serv.be/uitgaven/1558.pdf>. (15/03/2013). Sokovic M., Pavletic D. & Kern-Pipan K., 2010, Quality improvement methodologies: PDCA Cycle, RADAR Matrix, DMAIC and DFSS, Journal of achievements in materials and manufactering engineering, jg. 43, nr. 1, 476-483. Swiss J. E., 1992, Adapting total quality management (TQM) to government, Public Administration Review, 356-362. Tange C., 2004, Evaluating the police: A political, professional and scientific issue. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, jg. 12, nr. 3, 232-250. The European Foundation For Quality Management, 2002, EFQM Excellence Model, URL: <http://www.efqm.org/en/Home/AboutEFQM/tabid/108/Default.aspx>. (05/02/2013). Truyens E., 2007, Focus op kwaliteit. EFQM Pol Be: theorie en praktijk (deel 1), Politiejournaal - Politieofficier, nr. 4, 21-24. Van Aerschot D., 2003, Praktijkboek voor organisatieontwikkeling van de politie: organisatieontwikkelingsmodellen EFQM, INK, CAF, Provincie Vlaams-Brabant, 183 p. Van Aerschot D., 2008, Optimale bedrijfsvoering bij de politie. Blauw beter op straat., Maklu, Antwerpen, 289 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 83 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Van Damme A., Pauwels L., Pleysier S. & Van de Velde M., 2010, Beelden van vertrouwen: het vertrouwen in politie en justitie in perspectief geplaatst (locomotieftekst). Orde van de Dag: Criminaliteit en Samenleving, nr. 52, 7-20. Van den Broeck T., 2010, Formalisering/informalisering van sociale controleprocessen: 20 jaar politie en veiligheidsbeleid in perspectief, doctoraatsverhandeling, 335 p. Van De Sompel R., Ponsaers P., Vandevenne Y. & Van Branteghem J., 2006, De bronnen van de gemeenschapsgerichte politiezorg in België, Brussel, Directie van de Relaties met de Lokale Politie, 85 p. Van Haken P. & Willocx D., 2009, Processen… een middel tot dialoog!, Cahiers Politiestudies, jg. 4, nr. 13, 157-176. Van Looy B., Van Dierdonk R. & Gemmel P., 2003, Services Management. An integrated approach., Pearson Education, Londen, 529 p. Van Roosbroek S., 2007, Rethinking governance indicators. What can quality management tell us about the debate on governance indicators?, Public Management Institute, Leuven, 15 p. Van Thielen P., 2009, De federale gerechtelijke politie. Onze bijdrage in de strijd tegen criminaliteit., Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 24 p. Vigoda E., 2003, New Public Management, in: Rabin J., Encyclopedia of public administration and public policy, Marcel Dekker, New York, 812-816. Walgrave S., & Varone F., 2008, Punctuated Equilibrium and Agenda‐Setting: Bringing Parties Back in: Policy Change after the Dutroux Crisis in Belgium, Governance, jg. 21, nr. 3, 365-395. Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politie, gestructureerd op 2 niveaus, B.S., 5 januari 1999. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 84 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Wongrassamee S., Gardiner P. D. & Simmons J. E. L., 2003, Performance measurement tools: The balanced scorecard and the EFQM excellence model, Measuring Business Excellence, jg. 7, nr. 1, 14-29. Yin R. K., Case study research: design and methods, Sage Publications, Los Angeles, 219 p. Zouridis S., Smidts M., & Van Os P., X, Na de crisis... Langetermijneffecten van de financieel-economische crisis voor de politie, URL: <http://www.wagenaarhoes.nl/content/pdf%20bestanden/na%20de%20crisis.pdf>. (15/03/2013) _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 85 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 6.2 Respondenten E-mail van de heer De Raedt, 30/07/2013 E-mail van de heer Espeel, 18/07/2013 E-mail van mevrouw Scharff, 29/07/2013 Gesprek met de heer Broekaert, 03/07/2013, Brussel Gesprek met de heer Cap, 14/06/2013, Gent Gesprek met de heer Carlier, 03/07/2013, Brussel Gesprek met de heer De Raedt, 10/04/2013, Gent Gesprek met de heer Levis, 03/07/2013, Brussel Gesprek met de heer Philippaerts, 10/07/2013, Hasselt Gesprek met de heer Van Branteghem, 23/04/2013, Brussel Gesprek met de heer Van Haken 13/05/2013, Brussel Gesprek met de heer Vandermeulen, 15/07/2013, Gent Gesprek met mevrouw De Cock, 18/06/2013, Aalst Gesprek met mevrouw Scharff, 23/04/2013, Brussel _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 86 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7. Bijlagen Bijlage 1: De evolutie van het budget van de federale gerechtelijke politie voor de periode 2007-2013, opgesplitst in personeelsuitgaven en werkings- en investeringsuitgaven Jaar 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Personeelsuitgaven € 231.734 € 242.183 € 247.298 € 250.661 € 263.694 € 270.510 € 273.088 Werkingsen investerings uitgaven € 11.798 € 12.523 € 11.942 € 11.834 € 10.844 € 12.305 € 11.726 Totaal € 243.532 € 254.706 € 259.240 € 262.495 € 274.538 € 282.815 € 284.814 Personeelsuitgaven/ Totaal 95,16% 95,08% 95,39% 95,49% 96,05% 95,65% 95,88% Bijlage 2: Het aantal geregistreerde feiten betreffende diefstal van werf(voertuigen) in België voor de periode 2002-2009 600 500 400 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 87 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bijlage 3: Het aantal geregistreerde feiten betreffende gauwdiefstallen (zakkenrollerij) in België voor de periode 2002-2009 33500 33000 32500 32000 31500 31000 30500 30000 29500 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. Bijlage 4: Het aantal geregistreerde feiten betreffende inbraken in bedrijven en handelszaken in België voor de periode 2002-2009 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 88 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bijlage 5: Het aantal geregistreerde feiten betreffende ladingdiefstallen langs autosnelwegen in België voor de periode 2002-2009 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. Bijlage 6: Het aantal geregistreerde feiten betreffende skimming in België voor de periode 2002-2009 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 89 Bijlagen _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Bijlage 7: Het aantal geregistreerde feiten betreffende werfdiefstallen in België voor de periode 20022009 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. Bijlage 8: Het aantal geregistreerde feiten betreffende winkeldiefstallen in België voor de periode 2002-2009 25000 20000 15000 10000 5000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bron: Federale Gerechtelijke Politie, 2010, De aanpak van rondtrekkende dadergroepen: Vernieuwde uitdagingen, Drukkerij van de geïntegreerde politie, Brussel, 32 p. _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ De invloed van economische veranderingen op het door de Belgische federale politie gehanteerde EFQM-model 90
