Inhoudsopgave INLEIDING Sinds 2005 is het

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 1.2.2017
COM(2017) 48 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
Verslag over de werking van de Europese koolstofmarkt
NL
NL
Inhoudsopgave
1.
INLEIDING ........................................................................................................................................ 3
2.
DE EU-ETS-INFRASTRUCTUUR ......................................................................................................... 6
2.1.
Betrokken activiteiten, installaties en vliegtuigexploitanten ..................................................... 6
2.2.
Het EU-register............................................................................................................................ 8
3.
WERKING VAN DE KOOLSTOFMARKT IN 2015 ................................................................................ 9
3.1.
Aanbod: de in omloop gebrachte emissierechten .................................................................. 9
3.1.1.
Plafond ............................................................................................................................ 9
3.1.2.
Afgegeven emissierechten ............................................................................................ 10
3.1.2.1.
Toewijzing van gratis emissierechten ................................................................... 10
3.1.2.2.
NER300-programma.............................................................................................. 13
3.1.2.3.
Veiling van emissierechten ................................................................................... 14
3.1.2.4.
Afwijking van volledige veiling voor de energiesector.......................................... 16
3.1.3.
Internationale kredieten ............................................................................................... 19
3.2.
Vraag: emissierechten die uit de omloop worden gehaald .................................................. 20
3.3.
Evenwicht tussen vraag en aanbod ...................................................................................... 21
4.
LUCHTVAART ................................................................................................................................. 25
5.
MARKTTOEZICHT........................................................................................................................... 27
5.1.
Juridische status van de emissierechten en fiscale behandeling.......................................... 28
6.
MONITORING, RAPPORTAGE EN VERIFICATIE VAN EMISSIES ...................................................... 29
7.
SAMENVATTING VAN ADMINISTRATIEVE REGELINGEN IN DE LIDSTATEN ................................... 33
8.
NALEVING EN HANDHAVING ........................................................................................................ 34
9.
CONCLUSIES EN VOORUITBLIK ...................................................................................................... 37
2
1. INLEIDING
Sinds 2005 is het emissiehandelssysteem van de EU (EU-ETS) de hoeksteen geweest van de
EU-strategie om de emissies van broeikasgassen door de industrie en de energiesector op
kosteneffectieve wijze terug te dringen. Het systeem draagt in hoge mate bij aan het behalen
van de doelstelling voor 2020 om emissies terug te brengen - de EU zit op schema om deze
doelstelling te halen en zelfs te overschrijden. Om de doelstelling om tegen 2030 emissies
met minimaal 40% te verminderen - zoals in oktober 2014 overeengekomen door leiders van
de EU als onderdeel van het EU-beleidskader 2030 voor klimaat en energie - moet
aanhoudende vooruitgang gewaarborgd worden. Dit nationale doel moet gezamenlijk, door
de gehele EU, worden behaald op een kosteneffectieve manier en met minder emissies in
zowel de ETS- als de niet-ETS-sectoren. Een goed functionerend, hervormd EU-ETS zal het
belangrijkste mechanisme zijn om dit doel, dat neerkomt op 43% minder emissies dan in
2005 in de EU-ETS-sectoren, te bereiken.
In juli 2015 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn1 gepresenteerd om het EUETS voor het komende decennium te herzien. De hervorming en herziening van het EU-ETS
is een wezenlijk onderdeel van het werk dat verricht wordt om een veerkrachtige Energieunie te verwezenlijken, wat een belangrijk beleidsgebied is voor de huidige Commissie.
1
COM (2015) 337, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52015PC0337
3
De voornaamste aspecten van het voorstel van de Commissie van juli 2015 inzake de
herziening van de EU-ETS voor de vierde handelsperiode (2021-2030):

het totale aantal rechten moet vanaf 2021 met 2,2% per jaar afnemen, tegenover
1,74% nu.

Een meer gerichte toekenning van gratis rechten, waaronder:
o
aanpassing van de waarden van de benchmark in aansluiting op de
technologische vooruitgang

o
meer gerichte groepen voor koolstoflekkage
o
hoeveelheid gratis toekenning beter afgestemd op de productieniveaus
Verschillende mechanismen zijn de industrie en de energiesector tot steun bij
kwesties van innovatie en investering bij de overgang naar een koolstofarme
economie.
o Twee nieuwe fondsen:

Innovatiefonds - ter voortzetting van de bestaande steun voor de
demonstratie van innovatieve technologieën, zodat zij in de
industrie kunnen doorbreken.

Moderniseringsfonds - ter facilitering van de investering in de
modernisering van de energiesector en de bredere energiesystemen
en ter bevordering van de energie-efficiëntie in een tiental minder
kapitaalkrachtige lidstaten.
Gratis emissierechten blijven beschikbaar voor de modernisering van de
energiesector in deze minder kapitaalkrachtige lidstaten.
De Europese Commissie stelde in juli 2016 een pakket maatregelen voor om de overgang
naar een koolstofarme economie in alle sectoren in Europa te versnellen2. Een van de
wetsvoorstellen3 legt bindende jaarlijkse emissiedoelstellingen voor broeikasgassen op aan
lidstaten voor de periode 2021-2030 voor sectoren waar het EU-ETS niet op van toepassing
is. Het nieuwe kader is in het algemeen gebaseerd op de beginselen van billijkheid,
solidariteit, kosteneffectiviteit en milieu-integriteit.
Een sterkere, beter functionerende Europese koolstofmarkt maakt het mogelijk om een grote
bijdrage te leveren aan de overgang naar een koolstofarme Europese economie met een
hogere mate van energiezekerheid. Als eerste en grootste grootschalige koolstofmarkt ter
wereld, levert het EU-ETS ook een belangrijke bijdrage aan de wereldwijde inspanningen die
2
3
http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2016072001_en.htm
COM(2016) 482 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52016PC0482
4
afgelopen december in Parijs overeengekomen zijn als onderdeel van het eerste universele
akkoord ter wereld op het gebied van klimaatverandering.
Het eerste verslag over de toestand van de Europese koolstofmarkt4 werd bekendgemaakt in
november 2012 (hierna het "koolstofmarktverslag 2012" genoemd). Met dit eerste verslag
werd beoogd de werking van de koolstofmarkt te analyseren en, in het licht van het
toenemende overschot aan emissierechten, na te gaan of er al dan niet regelgeving nodig was.
In de context van het eerste State of the Union-verslag van de Energie-unie van
november 20155 heeft de Europese Commissie een tweede verslag aangenomen over de
werking van de Europese koolstofmarkt (Verslag over de koolstofmarkt 2015) als onderdeel
van het voortgangsverslag inzake klimaatactie. Dit verslag had betrekking op de jaren 2013
en 2014 en presenteerde tevens enkele initiatieven die in 2015 aangenomen zijn.
Dit verslag over de werking van de Europese koolstofmarkt is vereist krachtens artikel 10,
lid 5, en artikel 21, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG6 (hierna de "EU-ETS-richtlijn" genoemd)
en bestrijkt het jaar 2015, maar presenteert ook enkele initiatieven die zijn voorgesteld of
goedgekeurd in 2016. De gegevens die in dit verslag zijn gebruikt, zijn de gegevens die
algemeen beschikbaar waren en waarover de Commissie op 1 juni 2016 beschikte, tenzij
anders vermeld.
Algemene informatie over verschillende aspecten van het EU-ETS die reeds verstrekt is in
eerdere verslagen over de koolstofmarkt, wordt aangegeven in kaders op verschillende
plekken in dit verslag.
4
COM(2012) 652 final, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_nl.pdf
COM(2015) 576 – BIJLAGE 1,
http://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/progress/docs/com_2015_576_annex_1_cover_nl.pdf
6
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een
regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van
Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32).
5
5
2. DE EU-ETS-INFRASTRUCTUUR
2.1. Betrokken activiteiten, installaties en vliegtuigexploitanten
Het EU-ETS is in werking binnen de 28 EU-lidstaten, IJsland, Liechtenstein en
Noorwegen. Het systeem is van toepassing op circa 11 000 energiecentrales en
productiefaciliteiten, naast emissies van circa 520 luchtvaartmaatschappijen die Europese
luchthavens met elkaar verbinden. Circa 45% van de door de EU uitgestoten
broeikasgassen vallen onder dit systeem.
Vanaf de derde handelsperiode (2013-2020) zijn de sectoren met stationaire installaties
waarop het EU-ETS van toepassing is, energie-intensieve industrieën, met inbegrip van
elektriciteitscentrales en andere stookinstallaties met een nominaal thermisch vermogen
van > 20 MW (met uitzondering van installaties voor de verbranding van gevaarlijk of
huishoudelijk afval), olieraffinaderijen, cokesovens, ijzer- en staalfabrieken, fabrieken die
cementklinkers, glas, kalk, bakstenen, keramische producten, pulp, papier en karton,
aluminium, petrochemische stoffen, ammoniak en salpeter-, adipine-, glyoxaal- en
glyoxylzuur produceren, installaties voor CO2-afvang, vervoer in pijpleidingen en
geologische opslag van CO2. De toepassing van het EU-ETS op de luchtvaart is tot eind
2016 beperkt tot vluchten binnen de EER.
Het EU-ETS is van toepassing op de uitstoot van kooldioxide (CO2), de uitstoot van
stikstofoxide (N2O) door de productie van salpeter-, adipine- en glyoxylzuur en glyoxaal
en de uitstoot van perfluorkoolwaterstoffen (PFK's) door aluminiumproductie.
De EU-lidstaten mogen meer sectoren en broeikasgassen aan het EU-ETS toevoegen
("opt-inprocedure").
Volgens de verslagen die in 2016 onder artikel 21 zijn ingediend voor het
verslaggevingsjaar 2015, zijn er nu in totaal iets minder dan 10 950 toegestane installaties, in
vergelijking met circa 11 200 in het afgelopen jaar en circa 11 400 het jaar daarvoor.
De brandstoffen die binnen de EU-ETS-activiteiten verstookt zijn, waren in 2015 nog in
overgrote meerderheid van fossiele oorsprong. Daarentegen meldden 27 lidstaten7 ook het
gebruik van biomassa bij bijna 2 000 installaties (1966, 18% van het totale aantal installaties).
Slechts 4 lidstaten meldden geen gebruik van biomassa (FR, LI, LT, MT). De vermelding van
emissies ten gevolge van biomassa was niet volledig in alle verslagen van de lidstaten op
basis van artikel 21 (DK, IE, LV, PT, RO), maar gebaseerd op de gegevens die wel
aangeleverd waren, kwam het gebruik van biomassa tot zo'n 125 miljoen ton CO2 (ca. 7% in
7
Voor de artikel 21-verslagen wordt met "lidstaten" de 28 EU-lidstaten en de EER-landen (IJsland, Noorwegen
en Liechtenstein) bedoeld.
6
vergelijking met de gemelde emissies onder EU-ETS). Slechts twee lidstaten (DE en SE) meldden
het geringe gebruik van biobrandstof door in totaal vier luchtvaartmaatschappijen8.
Binnen de categorieën gebaseerd op jaarlijkse emissies9 laten de gegevens voor 2015 zien dat
in 2014, 72% van de installaties van categorie A blijven, 21% van categorie B en slechts 7%
van categorie C. In 2015 werden meer dan 5 700 installaties (IT uitgezonderd) gemeld als
"installaties met geringe emissies" (57% van het totaal, IT uitgezonderd) 10. Het hoge
percentage installaties met geringe emissies en categorie A-installaties bevestigt de relevantie
van het op niveaus baseren en anderszins vereenvoudigen van de architectuur van het
monitoring-, rapportage- en verificatiesysteem, waarbij rekening gehouden wordt met het
evenredigheidsbeginsel.
Hoewel de indeling van installaties in categorieën A, B en C en installaties met geringe
emissies binnen de lidstaten doorgaans dezelfde algehele trend volgt, zijn er belangrijkere
verschillen tussen de verschillende bedrijfssectoren of activiteiten waar het systeem op van
toepassing is. EU-ETS-installaties die verbrandingsactiviteiten uitvoeren, zijn in alle lidstaten
aanwezig. Andere activiteiten die de meeste lidstaten rapporteerden, waren olieraffinage,
staalproductie en de productie van cement, kalk, glas, keramische producten en pulp en
papier. Slechts twee landen (FR en NO) melden CO2-afvang en -opslag met afgifte van
vergunningen. Ten aanzien van de EU-ETS-activiteiten die daarnaast zijn opgesomd voor de
uitstoot van broeikasgassen anders dan CO2, wordt gemeld dat er vergunningen zijn
afgegeven voor primair aluminium en PFC's in 13 landen (DE, ES, FR, GR, IS, IT, NL, NO,
RO, SE, SI, SK, UK) en voor de productie van salpeterzuur en N2O in 20 landen (waarbij
CY, DK, EE, IE, IS, LI, LU, LV, MT, PT, SI de uitzonderingen vormen). De overige N 2Osectoren worden slechts in drie lidstaten gemeld, ten aanzien van de productie van
adipinezuur (DE, FR, IT) en de productie van glyoxaal en glyoxylzuur (DE, FR).
Zoals reeds in 2015 gemeld, heeft slechts een zeer klein aantal lidstaten van de mogelijkheid
gebruikgemaakt om kleine emittenten uit te sluiten van het EU-ETS in overeenstemming met
artikel 27 van de EU-ETS-richtlijn. De richtlijn voorziet in deze mogelijkheid met als doel de
administratieve kosten van kleine emittenten nog verder te beperken, op voorwaarde dat er
gelijkwaardige maatregelen voor de beperking van broeikasgasemissies worden ingesteld.
Volgens de in 2016 ingediende verslagen maken 8 landen (DE, ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK)
gebruik van deze mogelijkheid, voornamelijk voor installaties met een verbrandingsactiviteit
en installaties die keramische producten maken. De totale hoeveelheid uitgesloten emissies
8
De emissies uit biobrandstof die in de artikel 21-verslagen genoemd zijn, komen overeen met 0,001% van de
totale emissies van de desbetreffende luchtvaartmaatschappij.
9
Zie Verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake het monitoren en rapporteren
van de emissies van broeikasgassen op basis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en van de
Raad, PB L 181 van 12.7.2012, blz. 30, waarbij installaties van categorie C meer dan 500 000 ton CO2e per jaar
uitstoten, installaties van categorie B tussen de 500 000 en 50 000 ton CO2e per jaar en installaties van categorie
A minder dan 50 000 ton CO2e per jaar. De "installaties met geringe emissies" vormen een deelverzameling van
de installaties van categorie A die minder dan 25 000 ton CO2e per jaar uitstoten.
10
Italië laat nog altijd gegevens weg omtrent het aantal installaties met geringe emissies.
7
bedroeg voor 2015 ongeveer 4 miljoen ton CO2 (ruim 0,22% van de totale geverifieerde
emissies), vergeleken met 3,9 miljoen ton in 2014 en 4,7 miljoen ton CO2in 2013.
Het is noemenswaardig dat op basis van de door de lidstaten ingediende artikel 21-verslagen
in 2016 slechts een zeer klein aantal lidstaten gebruik gemaakt heeft van de mogelijkheid die
geboden wordt door artikel 13 van de Verordening inzake monitoring en rapportage11 (MRR)
om het gebruik van vereenvoudigde monitoringplannen toe te staan indien er sprake is van
een beperkt risico. Slechts BE (Vlaanderen), FR, HR, HU, LI en LT maken melding van het
gebruik voor installaties en alleen FI, IS en PL voor de luchtvaart.
Wat betreft de toepassing op luchtvaartmaatschappijen, is het aantal vliegtuigexploitanten
waarvan een EU-ETS-monitoringplan is gemeld nu minder dan 530 voor 2015, vergeleken
met de 610 die voor 2014 waren gemeld.
2.2. Het EU-register
Het EU-register houdt de eigendom van rechten en de transacties ten aanzien van rechten
bij op dezelfde manier als een bank, waarbij het in zijn boeken bijhoudt wat het saldo is en
welke transacties tussen de rekeningen plaatsvinden. Dit register wordt door de
Commissie beheerd en onderhouden, hoewel de nationale registeradministrateurs in alle
31 landen die aan het EU-ETS deelnemen de contactpersoon blijven voor de
vertegenwoordigers van meer dan 20 000 gebruikersrekeningen (bedrijven of natuurlijke
personen).
Dit register biedt Europese emittenten, handelaars en 31 nationale overheden de
mogelijkheid om zaken te doen ten aanzien van het EU-ETS: bijvoorbeeld het toewijzen
van gratis rechten aan de exploitanten van vaste installaties en vliegtuigen, het bijhouden
van de emissies van emittenten (vaste installaties en luchtvaart), emittenten, professionele
handelaren en natuurlijke personen toestaan om voltooide handel uit te voeren door
rechten van de ene naar de andere rekening te verplaatsen, of de emittenten hun emissies
laten compenseren door rechten in te leveren. Daarnaast wordt het register gebruikt om
het besluit inzake de verdeling van de inspanningen* uit te voeren en om rechten te veilen.
Tegelijkertijd stelt het EU-register de deelnemende landen in staat om zich te houden aan
de regels van het Kyotoprotocol van de Verenigde Naties: bijvoorbeeld het intrekken of
schrappen van eenheden van het Kyotoprotocol.
*Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van
de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied
van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen, PB L 140 van 5.6.2009, blz. 136.
11
Verordening (EU) nr. 601/2012 (zie voetnoot 8).
8
Via het EU-register zullen Malta en Cyprus in 2016 op het internationale transactielogboek
(ITL) van de Verenigde Naties aangesloten worden. Ook zal het register dan, in afstemming
met de Verenigde Naties, uitvoering geven aan de benodigde functionaliteit om de processen
uit te voeren die gedefinieerd zijn in het Besluit 3/CMP.11 van de Conferentie van de Partijen
van het Kyotoprotocol12.
De Commissie administreert het EU-register centraal, in samenspraak met de nationale
registeradministrateurs en streeft voortdurend naar de verbetering van de functionaliteiten,
beveiliging en gebruikersvriendelijkheid van het register.
Nadere gedetailleerde informatie over het EU-ETS is te vinden in het ETS-handboek13.
3. WERKING VAN DE KOOLSTOFMARKT IN 2015
Dit hoofdstuk biedt nadere informatie omtrent de vraag- en aanbodzijde van het EU-ETS,
waaronder het plafond, gratis toewijzing, het NER300-programma, veilingen, de afwijking
van volledige veilingen voor de energiesector in bepaalde lidstaten en het gebruik van
internationale kredieten.
Voor wat de vraagzijde betreft, wordt er informatie gegeven over de geverifieerde emissies
en het evenwicht tussen vraag en aanbod.
3.1. Aanbod: de in omloop gebrachte emissierechten
3.1.1. Plafond
Het EU-ETS functioneert volgens het beginsel van handel onder een absoluut
emissieplafond ("cap-and-trade"). Het plafond is de absolute hoeveelheid broeikasgassen
die in het systeem mag worden uitgestoten zonder de emissiereductiedoelstelling in het
gedrang te brengen en komt overeen met het aantal in omloop gebrachte emissierechten
gedurende een handelsperiode.
Voor de derde en volgende handelsperiodes is het plafond op EU-niveau vastgesteld in de
EU-ETS-richtlijn. Het plafond neemt elk jaar lineair af met 1,74% van de gemiddelde
totale hoeveelheid emissierechten die tussen 2008-2012 op jaarbasis zijn uitgegeven.
Tabel 1 toont de plafonds voor elk jaar in de periode 2013-2020 (handelsperiode 3).
12
13
http://unfccc.int/resource/docs/2015/cmp11/eng/08a01.pdf
http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/ets_handbook_en.pdf
9
Tabel 1: EU-ETS-plafond 2013-2020
Jaar
Jaarlijks plafond (zonder luchtvaart)
2013
2 084 301 856
2014
2 046 037 610
2015
2 007 773 364
2016
1 969 509 118
2017
1 931 244 873
2018
1 892 980 627
2019
1 854 716 381
2020
1 816 452 135
3.1.2. Afgegeven emissierechten
3.1.2.1.
Toewijzing van gratis emissierechten
Hoewel in de derde handelsperiode de veiling de standaardmethode is om emissierechten
toe te wijzen aan bedrijven die deelnemen aan het EU-ETS, worden bepaalde rechten nog
gratis toegewezen tot na 2020. Daarbij gelden de volgende beginselen:




elektriciteitsopwekking ontvangt geen gratis rechten meer (zie hoofdstuk 3.1.2.4.)
rechten worden gratis toegewezen zoals bepaald in voor de gehele EU
geharmoniseerde regels
de gratis emissierechten worden toegewezen op basis van prestatiebenchmarks,
zodat exploitanten meer worden gestimuleerd om broeikasgasemissies te
verminderen en de meest doeltreffende installaties worden beloond
er wordt een EU-brede reserve voor nieuwe deelnemers (NER) gevormd ter hoogte
van 5% van de totale emissierechten voor de derde handelsperiode (in geld
uitgedrukte waarde van 300 miljoen rechten uit deze reserve heeft het NER300programma gefinancierd, zie hoofdstuk 3.1.2.2.)
Industriële installaties krijgen gratis rechten toegewezen om een antwoord te bieden op
mogelijke koolstoflekkage (bedrijven die hun productie vanwege de kosten van
klimaatbeleid naar derde landen verplaatsen, waar er minder sterke beperkingen gelden ten
aanzien van de uitstoot van broeikasgassen, zodat hun totale emissies mogelijk toenemen).
De sectoren en sub-sectoren waarbij men van mening is dat er een belangrijk risico op
koolstoflekkage bestaat, worden op een officiële lijst geplaatst die op dit moment de
periode 2014-2019 bestrijkt.
10
Over de derde handelsperiode zal 39% van de totale hoeveelheid aan beschikbare rechten
gratis worden toegewezen aan industriële en elektriciteitsopwekkende installaties op basis
van de door hen geproduceerde warmte. Dit aandeel van de gratis toewijzingen zal nog
verder toenemen vanwege de toewijzingen aan nieuwkomers tot en met 2020. Thans kan nog
niet bepaald worden hoeveel van de reserve voor nieuwkomers in de komende jaren gebruikt
zal worden. Indien de trends aanhouden, wordt echter verwacht dat maximaal 2% van het
plafond daarnaast gratis kan worden toegewezen uit de NER. De gratis toewijzingen voor de
derde handelsperiode worden daarom verwacht uit te komen op rond de 41% van het totaal.
Voorts wordt 2% van het totale plafond gebruikt om het NER300-programma te financieren
(zie hoofdstuk 3.1.2.2.). Het aandeel van veilingen in de derde handelsperiode bedraagt zo
57%.
Nieuwe installaties in het EU-ETS en installaties die hun capaciteit vergroten komen in de
derde handelsperiode in aanmerking voor aanvullende toewijzing van gratis emissierechten
uit de NER. In de oorspronkelijke NER zaten, na aftrek van de 300 miljoen emissierechten
voor het NER300-programma, 480,2 miljoen emissierechten. Op 1 juli 2016 waren
109,2 miljoen emissierechten voorbehouden aan 492 installaties voor de gehele duur van de
derde handelsperiode. De resterende NER komt tot 371,0 miljoen emissierechten die in de
toekomst kunnen worden toegewezen aan verdere nieuwe installaties of bestaande installaties
die hun capaciteit vergroten. Men verwacht wel dat tal van deze emissierechten in de reserve
zullen blijven zitten.
Op 1 juli 2016 lag het aantal toegewezen emissierechten ten opzichte van het oorspronkelijke
aantal dat werd gebruikt om de emissierechten voor de derde handelsperiode te berekenen,
ongeveer 231,4 miljoen lager. Dat was het gevolg van installaties die werden gesloten of die
hun productie of productiecapaciteit hebben afgebouwd.
Tabel 2: Het aantal gratis emissierechten (in miljoen) dat aan de industrie is toegewezen in 2013, 2014,
2015 en 201614
2013
2014
2015
2016
Toewijzing van gratis
emissierechten15
(EU-28+EER-staten)
903,0
874,8
847,6
821,4
Toewijzing uit de reserve voor
nieuwkomers
(greenfieldinvesteringen en
capaciteitstoenames)
11,0
14,2
14,9
14,5
14
Deze cijfers zijn gebaseerd op kennisgevingen tot juli 2016 en kunnen later, als gevolg van nieuwe
kennisgevingen door de lidstaten, nog sterk wijzigen.
15
Oorspronkelijk aantal, incl. de uiteindelijk niet-toegewezen rechten als vermeld onderaan in de tabel.
11
Gratis emissierechten die niet
zijn toegewezen als gevolg van
sluitingen of wijzigingen in de
productie of
productiecapaciteit
40,7
58,4
68,6
63,7
Doordat de vraag naar gratis toewijzing de beschikbare hoeveelheid oversteeg, is de
toewijzing voor alle installaties in de ETS verminderd met hetzelfde percentage door een
correctiefactor over de sectoren heen toe te passen (zoals bepaald in de ETS-richtlijn). Deze
correctiefactor vertegenwoordigt een afname in vrije toewijzingen van ongeveer 6% in 2013,
die jaarlijks toeneemt tot deze in 2020 de 18% bereikt. Na een aantal verzoeken aan nationale
rechtbanken voor een voorlopige uitspraak, heeft het Europese Hof van Justitie in april 2016
in zijn arrest16 per 1 maart 2017 de thans van toepassing zijnde waarden van de
correctiefactor ongeldig verklaard. De correctiefactor zal herberekend moeten worden door
de door het Europese Hof van Justitie aangegeven aanpak te volgen met betrekking tot het
uitgebreide toepassingsgebied van het EU-ETS (met inbegrip van nieuwe activiteiten en
gassen per 2013). De herziene waarden zullen van toepassing zijn op alle gratis toewijzingen
in 2018 tot en met 2020 en zullen de gratis toewijzing aan de industrie verminderen, terwijl
de te veilen hoeveelheden voor die jaren zullen toenemen.
16
Gevoegde zaken C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 en C-391/14 tot en met C-393/14.
12
3.1.2.2.
NER300-programma
NER300 is een van de grootste financieringsprogramma's ter wereld voor innovatieve,
koolstofarme energiedemonstratieprojecten. De financiële middelen worden gehaald uit
de tegeldemaking van 300 miljoen emissierechten van de NER die voor de derde
handelsperiode van het EU-ETS is ingesteld. Het programma is gericht op de
demonstratie van milieuveilige technologieën op de gebieden van koolstofafvang en opslag (CCS) en innovatieve hernieuwbare energie op commerciële schaal binnen de
Europese Unie.
De middelen uit deze tegeldemaking zijn toegekend aan projecten die geselecteerd zijn via
twee oproepen tot het indienen van voorstellen, in december 2012 en juli 2014. Er is in totaal
2,1 miljard EUR toegekend aan een CCS en 37 hernieuwbare-energieprojecten binnen
19 lidstaten van de EU. Verwacht wordt dat deze tot ruim 2,7 miljard EUR aan particuliere
investeringen zullen leiden. Op dit moment zijn drie NER300-projecten operationeel: het
bioenergieproject BEST in Italië, het bioenergieproject Verbiostraw in Duitsland en
Windpark Blaiken in Zweden (zie het Koolstofmarktverslag 2015 voor details).
Tabel 3: NER300-projecten toegewezen onder de eerste oproep tot voorstellen 17
Lopende projecten
16
In werking getreden projecten
3
Ingetrokken projecten
1
Totaal
20
17
Zoals bepaald in het Besluit 2010/670/EU van de Commissie (NER300-besluit), moeten de projecten die zijn
toegewezen onder de eerste oproep in 2012 een definitief investeringsbesluit nemen tegen het einde van 2016,
terwijl dit voor projecten die onder de tweede oproep zijn toegewezen voor eind juni 2018 voorzien wordt.
13
3.1.2.3.
Veiling van emissierechten
Veilingen zijn een transparante manier om emissierechten toe te wijzen, waarbij
marktdeelnemers rechten tegen marktprijzen kunnen verwerven. Vanaf het begin van de
derde handelsperiode van het EU-ETS is veilen via de primaire markt de
standaardmethode om emissierechten toe te wijzen; dit betekent dat meer dan de helft van
de rechten geveild moet worden, waarbij dit aandeel tijdens de handelsperiode continu
stijgt. Veilingen vallen onder de veilingsverordening* die de tijdstippen, administratie en
andere aspecten bepaalt van hoe veilingen plaats moeten vinden om een open,
transparant, geharmoniseerd en niet-discriminerend proces te waarborgen.
* Verordening (EU) nr. 1031/2010 van de Commissie van 12 november 2010 inzake de tijdstippen, het beheer en
andere aspecten van de veiling van broeikasgasemissierechten overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees
Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap, PB L 302 van 18.11.2010, blz. 1.
Deze veilingen hebben tijdens de verslagperiode plaatsgevonden door middel van het
volgende veilingplatform:

European Energy Exchange AG ("EEX"), functionerend als het gemeenschappelijke
veilingplatform voor 25 lidstaten die deelnemen aan een gemeenschappelijke
inkoopprocedure en voor Polen dat ervoor gekozen heeft niet aan de
gemeenschappelijke inkoopprocedure deel te nemen, maar nog geen eigen
veilingplatform heeft aangewezen; vanaf 5 september 2016 houdt EEX de veilingen
als het tweede gemeenschappelijke veilingplatform, als zodanig aangewezen op
13 juli 2016.

EEX, dat veilingen houdt voor Duitsland als een "opt-out" veilingplatform;

ICE Future Europe ("ICE"), dat veilingen houdt voor het Verenigd Koninkrijk als
een "opt-out" veilingplatform.
IJsland, Liechtenstein en Noorwegen zijn nog niet gestart met de veiling van hun
emissierechten.
EEX, dat veilingen houdt namens 27 lidstaten (25 lidstaten die meewerken aan een
gemeenschappelijk veilingplatform, Duitsland en Polen), veilde 88% van de totale geveilde
hoeveelheid. De resterende 12% van de totale hoeveelheid werd door ICE namens het
Verenigd Koninkrijk geveild.
Op 30 juni 2016 werden al meer dan 820 veilingen gehouden voor de derde handelsperiode.
De tabel hierna bevat een overzicht van de hoeveelheden emissierechten van de derde
handelsperiode die door EEX en ICE in 2012 (de zogenoemde vooruitgeschoven
veilingen18), 2013, 2014, 2015 en 2016 zijn geveild. Bij het vaststellen van de hoeveelheid
18
Er werden in 2012 vooruitgeschoven veilingen van emissierechten van de derde handelsperiode gehouden
naar aanleiding van de algemeen toegepaste handelspraktijk in de elektriciteitssector, met name het verkopen
14
algemene emissierechten is rekening gehouden met het besluit om 900 miljoen
emissierechten uit 2014, 2015 en 2016 tot en met 2019 en 2020 te "backloaden", zoals
bepaald in Verordening (EU) nr. 176/2014 van de Commissie, en bij het vaststellen van de
hoeveelheid emissierechten voor de luchtvaart is rekening gehouden met de tijdelijke
afwijkingen voor de luchtvaartsector zoals bepaald in Besluit nr. 377/2013/EU en
Verordening (EU) nr. 421/2014.
Tabel 4: Hoeveelheden emissierechten van de derde handelsperiode die door EEX en ICE zijn geveild
Jaar
Aantal geveilde algemene
emissierechten
Aantal geveilde
emissierechten voor de
luchtvaart
2012
89 701 500
2 500 000
2013
808 146 500
0
2014
528 399 500
9 278 000
2015
632 725 500
16 390 500
2016
380 585 000
3 028 000
De veilingen verliepen in het algemeen vlot, zonder grote problemen of incidenten, en de
toewijzingsprijzen lagen in het algemeen in de lijn van de prijzen op de secundaire markt. Er
is in de verslagperiode één veiling geannuleerd die door EEX voor Polen werd gehouden.
Deze annulering is de eerste na slechts drie annuleringen die in 2013 plaatsvonden, kort nadat
de veilingen voor de derde handelsperiode van start gingen. Een overzicht van de
toewijzingsprijzen voor alle veilingen van algemene emissierechten tussen 2013 en 30 juni
2016, aantallen deelnemers en het dekkingspercentage inbegrepen, is opgenomen in
aanhangsel 2 bij de bijlage.
De veilingplatforms maken de resultaten van elke veiling uitvoerig bekend op specifieke
websites. Daarnaast brengen Duitsland, Polen en het VK, alsmede de Commissie namens de
lidstaten die het gemeenschappelijke veilingplatform gebruiken, maandelijks verslagen uit
van de veilingen19 waarin nadere informatie te vinden is over hoe de veilingen verlopen zijn,
waaronder de deelname, dekkingspercentages en prijzen.
De totale opbrengsten van de veilingen tussen 2012 en juni 2016 oversteeg de 14 miljard
EUR. De EU-ETS-richtlijn bepaalt dat minimaal 50% van de opbrengsten van veilingen,
van stroom op basis van forwards en het aankopen van de vereiste inputs (met inbegrip van emissierechten) bij
de verkoop van de output.
19
Deze verslagen kunnen worden geraadpleegd op de specifieke website van de Commissie, waarop ook andere
informatie over de veilingen te vinden is:
http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/auctioning/documentation_en.htm
15
waaronder alle opbrengsten uit emissierechten die zijn uitgegeven ten behoeve van
solidariteit en groei, gebruikt moeten worden door de lidstaten voor doelstellingen die met
klimaat en energie te maken hebben. In 2015 leverde het veilen van ETS-rechten 4,9 miljard
EUR op voor de lidstaten. Volgens de informatie die bij de Commissie is ingediend, hebben
de lidstaten in 2015 gemiddeld 77% van deze opbrengsten besteed (of waren zij
voorgenomen deze te besteden) aan door hen aangeduide doelstellingen die met klimaat of
energie te maken hadden20. Nadere informatie over het gebruik van de opbrengsten van
veilingen zal ter beschikking worden gesteld in het "State of the Union"-verslag van de
energie-unie van 2016.
In december 2015 is de Commissie een openbare raadpleging gestart over de werking van de
veilingverordening21. Met uitzondering van een paar aspecten waar technische verbeteringen
overwogen konden worden, bevestigen de uitkomsten van de veilingen en de reacties op de
openbare raadpleging dat de huidige architectuur van de veilingverordening doorgaans zorgt
voor een soepele, doeltreffende en doelmatige uitvoering van de veilingen en de toewijzing
van emissierechten, met inbegrip van het beperkte opt-out stelsel.
3.1.2.4.
Afwijking van volledige veiling voor de energiesector
Artikel 10 quater van de EU-ETS-richtlijn stelt een afwijking van de algemene
veilingregel vast om investeringen in de modernisering van de elektriciteitssector in
bepaalde lidstaten te stimuleren. Acht van de tien in aanmerking komende lidstaten*
maken van deze afwijking gebruik en wijzen gratis emissierechten toe aan installaties
voor elektriciteitsproductie, op voorwaarde dat deze overeenkomstige investeringen
uitvoeren. De gratis emissierechten die op grond van artikel 10 quater worden
toegewezen, worden in mindering gebracht op de hoeveelheid emissierechten die de
betreffende lidstaat anders zou veilen. Afhankelijk van de nationale regels die deze
afwijking ten uitvoer leggen, kunnen installaties voor elektriciteitsproductie gratis
emissierechten toegewezen krijgen voor een waarde die gelijk is aan de investeringen die
ze uitvoeren of hebben uitgevoerd en die zijn opgenomen in het nationale
investeringsplan, of voor een waarde die gelijk is aan de financiële bijdragen aan een
nationaal fonds waarmee dergelijke investeringen worden gefinancierd.
*Bulgarije, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Roemenië en de Tsjechische Republiek
komen in aanmerking voor de afwijking. Malta en Letland hebben beslist er geen gebruik van te maken.
Tabel 5 bevat het aantal emissierechten dat gratis werd toegewezen aan installaties voor
elektriciteitsproductie in 2015. Het maximale aantal emissierechten per jaar is vermeld in
20
21
Zie daarvoor artikel 10, lid 3, van de EU-ETS-richtlijn.
http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0028_en.htm
16
aanhangsel 1 bij bijlage. Als het aantal toegewezen emissierechten lager is dan het toegelaten
maximum, kunnen deze niet-gebruikte emissierechten gratis worden toegewezen in de
volgende jaren, afhankelijk van wat in de desbetreffende nationale regels van de lidstaat is
bepaald. De emissierechten die niet krachtens de afwijkingsregel gratis worden toegewezen,
worden uiteindelijk geveild. In het eerste jaar konden investeringen van juni 2009 en later die
zijn opgenomen in het nationaal plan, worden gerapporteerd. Voor 2013 en 2014 werden
kosten gerapporteerd voor 500 investeringen, waarvan 135 voltooid waren, 22 als
geannuleerd gerapporteerd zijn en de overige als nog lopend, maar niet voltooid.
De totale waarde van de gemelde investeringssteun tijdens 2009 tot en met 2015 is ongeveer
9,49 miljard EUR. Ongeveer 80% hiervan is besteed aan het verbeteren en renoveren van
infrastructuur, terwijl de overige investeringen te maken hadden met schone technologieën of
de diversificatie van het aanbod. Enkele voorbeelden van investeringen zijn een nieuwe
stoomturbine op basis van warmtekrachtkoppeling en condensatie in Estland (modernisering
van infrastructuur), vernieuwing van stadsverwarmingsnetten in Bulgarije (verbetering van
infrastructuur), vervanging van kolen door hernieuwbare-energiebronnen op basis van afval
in de Tsjechische Republiek (schone technologieën) en de constructie van een
interconnectoraardgaspijpleiding in Hongarije (diversificatie van de energievoorziening).
Tabel 5: Aantal gratis emissierechten dat krachtens artikel 10 quater is uitgegeven
Aantal gratis emissierechten aangevraagd per lidstaat
LS
2013
2014
2015
BG
11 009 416
9 779 243
8 259 680
CY
2 519 077
2 195 195
1 907 302
CZ
25 285 353
22 383 398
20 623 005
EE
5 135 166
4 401 568
3 667 975
HU
7 047 255
0
-
LT
322 449
297 113
269 475
PL
65 992 703
52 920 889
43 594 320
RO
15 748 011
8 591 461
9 210 797
Totaal
133 059 430
100 568 867
87 532 554
17
Figuur 1: Aantal gratis emissierechten dat krachtens artikel 10 quater is uitgegeven
De lidstaten die van de afwijking gebruikmaken, zijn op grond van de EU-ETS-richtlijn
verplicht jaarlijks verslag uit te brengen over de uitvoering van de in het nationale plan
vermelde investeringen. De aanvragen moeten ook worden bekendgemaakt. In de praktijk
blijkt dat het formaat en de inhoud van de reeds bekendgemaakte verslagen verschillen. Soms
beperken de lidstaten de inhoud of voegen ze informatie over investeringskosten samen om
redenen van zakelijke vertrouwelijkheid. De verslagen worden doorgaans bekendgemaakt op
de website van het verantwoordelijke ministerie, bv. het ministerie van Energie (Bulgarije,
Roemenië, Litouwen) of het ministerie van Milieu (de Tsjechische Republiek, Cyprus,
Estland, Hongarije, Polen).
Rechten die niet gratis worden toegewezen, worden geveild. De onderstaande getallen laten
de huidige verdeling zien van de emissierechten voor 2013, 2014 en 2015. Zo heeft Polen
rond de 50 miljoen ongebruikte emissierechten, die in mindering gebracht zijn op haar
aandeel in de emissierechten die geveild zijn in 2013 en 2014, maar nog niet gratis zijn
weggegeven.
Figuur 2: Verdeling van emissierechten (toegewezen, geveild, resterend ongebruikt)
Toegewezen
emissierechten
Geveilde
emissierechten
Resterende
ongebruikte
emissierechten
18
3.1.3. Internationale kredieten
De deelnemers aan het EU-ETS mogen op grond van deze regeling gebruikmaken van
kredieten uit het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) en gezamenlijke
uitvoering (JI), twee kredietprogramma's op VN-niveau, om aan een deel van hun EUETS-plichten* te voldoen. Deze mogelijkheid bestaat tot 2020. In de derde handelsperiode
worden kredieten niet meer rechtstreeks ingeleverd, zoals het geval was in de tweede
handelsperiode, maar kunnen ze op elk moment tijdens het kalenderjaar worden ingeruild
voor emissierechten.
Een aantal regels is van toepassing op het gebruik van kredieten door deelnemers aan het
EU-ETS, bijvoorbeeld kwaliteitsstandaarden, geen kernenergie-, bebossings- en
herbebossingsprojecten, geen kredieten uit nieuwe projecten die na 2013 geregistreerd zijn
in landen met uitzondering van de minste ontwikkelde landen. Ook gelden kwantitatieve
regels over het maximale aantal kredieten dat ingezet mag worden door exploitanten en
vliegtuigexploitanten**.
* Zowel CDM- als JI-projecten genereren Kyoto-koolstofkredieten: respectievelijk gecertificeerde emissiereducties
(CER's)
en
emissiereductie-eenheden
(ERU's),
die
elk
gelijk
zijn
aan
1
ton
CO2.
** Verordening (EU) nr. 1123/2013 van de Commissie van 8 november 2013 tot vaststelling van rechten op het gebruik
van internationale kredieten overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 299
van 9.11.2013, blz. 32)
Hoewel de exacte hoeveelheid kredietrechten in de tweede en derde handelsperiode
gedeeltelijk afhangt van de hoeveelheid toekomstig geverifieerde emissies, ramen
marktanalisten deze hoeveelheid op ongeveer 1,6 miljard kredieten. Op 30 april 2016 kwam
het totaal aan internationale kredieten dat gebruikt of ingeruild is op 1,468 miljard, meer dan
90% van het maximaal toegestane aantal.
De Europese Raad heeft voor na 2020 gekozen voor binnenlandse doelstellingen om emissies
terug te dringen, wat betekent dat tijdens de volgende handelsperiode geen gebruik gemaakt
kan worden van internationale kredieten.
De onderstaande grafieken bevatten een weergave van het inruilen van internationale
kredieten. Zie voor een volledig overzicht aanhangsel 3 bij bijlage.
19
Figuur 3: Overzicht van ingeruilde internationale kredieten op 31 oktober 2016
Overzicht van ingeruilde internationale
kredieten op 31 oktober 2016
ERU's
47%
CER's
53%
3.2. Vraag: emissierechten die uit de omloop worden gehaald
Volgens ramingen op basis van informatie uit het EU-register is de uitstoot van
broeikasgassen door installaties die deelnemen aan de EU-regeling voor de handel in
emissierechten (EU-ETS) in 2015 met bijna 0,4% gedaald. Dit bevestigt de dalende trend van
de afgelopen vijf jaar dat het stelsel in werking was.
Tabel 6: Geverifieerde emissies
Jaar
2011
2012
2013
2014
2015
Geverifieerde
emissies (in
miljard ton CO2equivalenten)
1886
1867
1895
1812
1800
Verandering ten
20
opzichte van jaar
x-1
-1,8%
-2%
-3%
-4,5%
-0,4%
Groei van het reële
bbp EU-28
1,7%
-0,5%
0,2%
1,5%
2,2%
Bron: openbare website van het EU-transactielogboek (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/).
Bbp-gegevens als weergegeven op:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115
(geopend in september 2016). Over geverifieerde luchtvaartemissies wordt apart verslag uitgebracht in hoofdstuk 4.
Het aantal vrijwillig geannuleerde emissierechten (niet gebruikt voor conformiteit) bedraagt
69 627 emissierechten in 2015. Er zijn in totaal 130 124 geannuleerde emissierechten
geregistreerd.
3.3. Evenwicht tussen vraag en aanbod
Bij aanvang van de derde handelsperiode werd het EU-ETS gekenmerkt door een onbalans
tussen de vraag naar en het aanbod van emissierechten, met als gevolg een overschot van
ongeveer 2,1 miljard emissierechten in 2013. In 2014 nam dit licht af naar ruim 2,07 miljard
en in 2015 daalde het aanzienlijk naar 1,78 miljard emissierechten.
De afname in het overschot komt overeen met de afname van de geveilde hoeveelheden
vanwege het invoeren van de backloading-regeling22 die voorzag in het uitstel van het veilen
van 400 miljoen emissierechten in 2014, 300 miljoen in 2015 en 200 miljoen in 2016. Deze
emissierechten zullen uiteindelijk worden overbracht naar de marktstabiliteitsreserve. Zonder
deze backloading zou het overschot in 2015 bijna 40% hoger zijn geweest. Emissies namen
slechts in geringe mate af in 2015, wat leidde tot een belangrijke netto-afname van het
verschil tussen vraag en aanbod.
Als maatregel tegen de structurele onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod heeft de
Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om een marktstabiliteitsreserve in te stellen en
het veilingaanbod van emissierechten flexibeler te maken. In 2015 is er een akkoord bereikt
over de marktstabiliteitsreserve23 en in 2019 zal deze ingevoerd worden.
22
Besluit nr. 1359/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende wijziging
van Richtlijn 2003/87/EG ter verduidelijking van de bepalingen inzake de tijdstippen van de veilingen van
broeikasgasemissierechten, PB L 343 van 19.12.2013, blz. 1.
23
Besluit (EU) 2015/1814 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2015 betreffende de instelling
en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten en tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG, PB L 264 van 9.10.2015, blz. 1.
21
Een kernelement voor de werking van de marktstabiliteitsreserve is het totale aantal
emissierechten in omloop (TNAC). Er worden emissierechten aan de reserve toegevoegd
als dit totale aantal hoger ligt dan een vooraf bepaalde bovengrens (833 miljoen
emissierechten) en emissierechten worden uit de reserve gehaald als dit totale aantal onder
een vooraf bepaalde ondergrens ligt (minder dan 400 miljoen emissierechten of als
maatregelen zijn aangenomen krachtens artikel 29 bis van de EU-ETS-richtlijn). De
marktstabiliteitsreserve neemt dus emissierechten op of geeft ze vrij als het totale aantal
emissierechten in omloop buiten een vooraf bepaald bereik ligt. Ge-backloade en
zogenaamde niet-toegewezen* emissierechten zullen ook door de reserve worden
geabsorbeerd.
Het aanbod aan emissierechten bestaat uit de emissierechten van de tweede
handelsperiode (2008-2012) die zijn overgedragen, geveilde emissierechten, toegewezen
gratis emissierechten en de emissierechten in de NER; de vraag wordt daarentegen
bepaald door de emissies van de installaties en de geannuleerde emissierechten. Zie voor
meer informatie tabel 1 in aanhangsel 4 bij bijlage.
Het uitgangspunt voor het vaststellen van het totale aantal emissierechten in omloop, is het
totale aantal overblijvende emissierechten na de tweede handelsperiode van het EU-ETS
dat niet werd ingeleverd of geannuleerd.** Dit "overdrachtstotaal" bedraagt 1 749 540 826
emissierechten (exclusief de vooruitgeschoven veilingen van emissierechten van de derde
handelsperiode in 2012, maar inclusief het gebruik van internationale kredieten voor
aanvang van de derde handelsperiode. Het totale bedrag van de internationale kredieten
die sinds 2008 zijn gebruikt, is opgenomen in hoofdstuk 3.1.3. vertegenwoordigt dus het
exacte aantal ETS-rechten dat in omloop was aan het begin van de derde handelsperiode
van het EU-ETS.
Het totale aantal emissierechten in omloop, dat relevant is voor het bepalen van de
opname in en vrijgave uit de marktstabiliteitsreserve, wordt aan de hand van de volgende
formule berekend:
totale aantal emissierechten in omloop = aanbod – (vraag*** + emissierechten in de
marktstabiliteitsreserve)
* Niet-toegewezen emissierechten zijn emissierechten die niet zijn toegewezen op grond van artikel 10 bis, lid 7, van de
EU-ETS-richtlijn, met name emissierechten die in de reserve voor nieuwkomers blijven zitten, en als gevolg van de
toepassing van artikel 10 bis, leden 19 en 20, met name emissierechten die bestemd zijn om kosteloos toe te wijzen aan
installaties, maar die uiteindelijk niet zijn toegewezen wegens (gedeeltelijke) stopzetting van de activiteiten of een sterke
capaciteitsdaling.
** Deze emissierechten werden vervangen door emissierechten van de derde handelsperiode aan het einde van de
tweede handelsperiode. Er zijn geen andere emissierechten van voor de derde handelsperiode die deel uitmaken van het
totale aantal emissierechten in omloop. Voor meer informatie over de overdracht van emissierechten kunt u terecht op
het volgende internetadres http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm
*** Dit omvat ook de geannuleerde emissierechten.
Het jaarlijkse koolstofmarktverslag maakt de consolidatie mogelijk van de cijfers voor vraag
en aanbod, die worden bekendgemaakt volgens het tijdschema voor de rapportageplichten als
22
vastgelegd in de EU-ETS-richtlijn en de uitvoeringsbepalingen. Dit tijdschema, de relevante
gegevens en het toepassingsgebied zijn opgenomen in tabel 2 in aanhangsel 4 bij bijlage.
Aangezien de marktstabiliteitsreserve in 2019 operationeel zal worden, zal de Commissie
vanaf 2017, rond midden mei, op regelmatige tijdstippen het totale aantal emissierechten in
omloop voor het voorbije jaar bekendmaken.
Figuur 424 stelt de cumulatieve vraag- en aanbodcijfers voor ETS aan het einde van 2014
voor. Het totale aanbod in 2013 bedroeg ongeveer 2,18 miljard emissierechten, en de totale
vraag ongeveer 1,96 miljard emissierechten. In 2014 daalden zowel de totale vraag als het
totale aanbod tot ongeveer 1,87 miljard emissierechten. In 2015 daalde het aanbod naar
1,58 miljard emissierechten, terwijl de vraag marginaal afnam naar 1,85 miljard
emissierechten. Daardoor nam het overschot in 2013 toe met ongeveer 220 miljoen
emissierechten tot meer dan 2 miljard emissierechten, bleef het stabiel in 2014 en nam het
daarna weer af in 2015 naar ongeveer 1,78 miljard emissierechten. Het overschot is dan ook
op het laagste niveau sinds het begin van de huidige handelsperiode. Het afgenomen aanbod
in 2014 en 2015 kwam ook overeen met lagere geveilde hoeveelheden vanwege het invoeren
van backloading. Figuur 5 laat de ontwikkeling van vraag en aanbod tussen 2013 en 2015
zien.
24
Deze cijfers voor 2013-2015 zijn gebaseerd zijn op de meest recente gegevens voor deze jaren, die te vinden
zijn in het EU-transactielogboek (EUTL). Dit impliceert dat zij recente gegevens over 2013, 2014 en 2015
kunnen bevatten.
23
Figuur 4: Evenwicht tussen de cumulatieve vraag en het cumulatieve aanbod aan het einde van 2015
Aanbod (cumulatief, miljoen)
Vraag (cumulatief, miljoen)
Toewijzing van gratis
emissierechten
Ingeruilde internationale
kredieten
Toewijzing van gratis
emissierechten (NER)
Toewijzing van gratis
emissierechten (10 quater)
Tegeldemaking NER300 door
EIB
Veiling
Annuleringen
Geverifieerde
emissies
Vooruitgeschoven veiling
Overdracht
24
Figuur 5: Ontwikkeling van vraag en aanbod tussen 2013 en 2015
vraag
aanbod
overdrachtstotaal tweede handelsperiode
overschot
4. LUCHTVAART
Emissies van alle vluchten op luchthavens in de Europese Economische Ruimte (EER),
van vluchten die vertrekken vanuit luchthavens in de EER naar derde landen en, indien
niet vrijgesteld via gedelegeerde wetgeving, van inkomende vluchten op luchthavens in de
EER van derde landen zijn vanaf 2012 opgenomen in het EU-ETS. In reactie op het
akkoord van de algemene vergadering van de ICAO om tegen 2016 een wereldwijd
mechanisme op marktbasis (MBM) te hebben ontwikkeld, met de bedoeling dit in 2020 te
hebben ingevoerd, om emissies van de internationale luchtvaart terug te dringen, wordt
het toepassingsgebied van het EU-ETS tijdelijk teruggebracht tot emissies van vluchten
binnen de EER tussen 2013 en 2016.
Volgens de in 2016 ingediende artikel 21-verslagen hebben 524 vliegtuigexploitanten een
monitoringplan (vergeleken met 611 die een jaar eerder gemeld waren). 56% (296) daarvan
was een commerciële vliegtuigexploitant en de andere 44% (228) een niet-commerciële
25
vliegtuigexploitant. In totaal werden 274 (52% van het totaal) aangemerkt als kleine
emittenten (vergeleken met 329, 54%, het jaar daarvoor).
De geverifieerde emissies van luchtvaartactiviteiten tussen luchthavens in de EER bedroegen
in 2015 56,9 miljoen ton koolstofdioxide, een stijging met 3,6% in vergelijking met de
54,9 miljoen ton van 2014.
De oorspronkelijke toewijzing aan vliegtuigexploitanten werd ook bijgesteld op basis van het
kleinere toepassingsgebied (uitsluitend vluchten binnen de EER). Het bijgestelde aantal
toegewezen gratis emissierechten bedroeg25 32,3 miljoen in 2015.
De te veilen hoeveelheid emissierechten voor 2015 werd, naar aanleiding van de
aanpassingen aan de hoeveelheden in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 421/2014,
bepaald op basis van een verwachte jaarlijkse hoeveelheid van 5,7 miljoen. Deze
emissierechten werden tussen mei en december 2015 geveild.
Deze cijfers tonen ongeveer 19 miljoen ton aan netto-vraag naar emissierechten vanuit de
luchtvaart in 2015.
25
Gegevens van september 2015.
26
5. MARKTTOEZICHT
Een belangrijk deel van de dagelijkse handelingen in emissierechten vindt plaats in de
vorm van derivaten (futures, forwards, opties, swaps), die al vallen onder de regulering
door de EU van financiële markten. Deze wordt vervangen door het MiFID2-pakket, dat
zijn ingang zal vinden in januari 2018. Dit pakket vereist meerdere
uitvoeringsmaatregelen.
Onder MiFID2 zullen ook emissierechten worden ingedeeld onder financiële instrumenten.
Dit impliceert dat MiFID2-regels die van toepassing zijn op traditionele financiële markten
(zoals de handel in koolstofderivaten op de belangrijkste platforms), ook van toepassing
zullen zijn op het spotsegment van de secundaire koolstofmarkt (transacties in
emissierechten voor onmiddellijke levering, waarvoor momenteel geen EU-regeling
bestaat), waardoor het op gelijke voet komt te staan met de derivatenmarkt voor wat
transparantie, bescherming van investeerders en integriteit betreft.*
Bovendien zal, door kruisverwijzingen naar MiFID2-definities van financiële
instrumenten, andere regelgeving inzake financiële markten van toepassing zijn. Dit is met
name het geval voor de verordening marktmisbruik (MAR), die zal worden toegepast op
transacties en gedrag met betrekking tot emissierechten, zowel op de secundaire markten
als bij EU-ETS-veilingen op de primaire markt. Zo ook moeten, door een kruisverwijzing
naar MiFID2 in de richtlijn ter bestrijding van het witwassen van geld, door MiFID
erkende koolstofhandelaren verplicht klantenonderzoekscontroles uitvoeren voor hun
klanten op de secundaire spotmarkt voor emissierechten.**
* Toezicht op de primaire markt zal verder worden geregeld door de veilingverordening, met uitzondering van
marktmisbruik,
waarop
de
verordening
marktmisbruik
rechtstreeks
van
toepassing
zal
zijn.
**
Deze klantenonderzoekscontroles zijn al verplicht op de primaire markt en op de secundaire markt voor derivaten van
emissierechten.
MiFID2 en MAR, die in 2014 zijn aangenomen, bevatten enkele aanpassingen van de
algemene regeling aan de specifieke kenmerken van de koolstofmarkt (zie het
koolstofmarktverslag 2015).
Verschillende maatregelen van niveau 2 die details bevatten rond bepalingen van MiFID2 en
MAR, worden in 2015 en 2016 aangenomen.
Bovendien heeft de Commissie naar aanleiding van een aanbeveling van de Europese
Rekenkamer26 de frequentie opgevoerd van de contactmomenten tussen de diensten binnen
de Commissie die betrokken zijn bij het opstellen van wetgeving die betrekking kan hebben
op Europese koolstofmarkten.
26
Speciaal verslag inzake de integriteit en uitvoering van de EU-ETS,
http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_EN.pdf.
27
5.1. Juridische status van de emissierechten en fiscale behandeling
De juridische status van emissierechten en hun fiscale behandeling zijn niet op EU-niveau
vastgelegd. Ondanks dit gebrek aan harmonisatie heeft zich het afgelopen decennium een
volgroeide, zeer liquide markt ontwikkeld. Het huidige regelgevingskader biedt de nodige
rechtsgrondslag voor een transparante, liquide koolstofmarkt, zonder de stabiliteit en de
integriteit van de markt in het gedrang te brengen.
Slechts één land (IS) heeft geen melding ergens van gemaakt ten aanzien van de juridische
aard van een emissierecht binnen zijn rechtsstelsel. Emissierechten worden nu weer als
financiële instrumenten omschreven, dan weer als immateriële activa, eigendomsrechten of
grondstoffen. Ten minste drie landen (LU, NO, DE) verwachten herziene wetgeving in de
nabije toekomst.
Met betrekking tot de fiscale behandeling van emissierechten meldt volgens de in 2016
ingediende artikel 21-verslagen slechts een gering aantal lidstaten (DK, PT, UK) dat
omzetbelasting (btw)27 geheven wordt over de uitgifte van emissierechten. Daarnaast wordt
in vrijwel alle lidstaten btw geheven over de verhandeling van emissierechten op de
secundaire markt (behalve CY, EE, IS, LI). De meeste lidstaten rapporteren dat ze de
verleggingsregeling28 toepassen op transacties met emissierechten. Emissierechten voor
vennootschappen kunnen aanvullend worden belast. Zestien lidstaten rapporteren dat er van
een dergelijke belasting geen sprake was.
Naar aanleiding van de aanbeveling van de Europese Rekenkamer, is de Commissie in
september 2016 een onderzoek gestart naar de juridische aard van EU-ETS rechten. Dit
onderzoek zal onder meer de juridische kenmerken van emissierechten schetsen op basis van
de huidige EU-wetgeving, jurisprudentie en de nationale regelingen binnen de lidstaten zoals
gerapporteerd in het artikel 21-verslag onder de ETS-richtlijn.
27
Op emissierechten is btw van toepassing, aangezien ze als een belastbare dienst worden beschouwd.
De verleggingsregeling zorgt ervoor dat niet de verkoper, maar de koper van een goed of dienst moet betalen
voor de btw-transactie en vormt een doeltreffende voorzorgsmaatregel tegen btw-fraude.
28
28
6. MONITORING, RAPPORTAGE EN VERIFICATIE VAN EMISSIES
De monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van broeikasgasemissies dient robuust,
transparant, consistent en nauwkeurig te zijn, wil het EU-ETS doeltreffend kunnen
functioneren. Dit wordt aangevuld door een gedegen accreditatiestelsel, om te waarborgen
dat de kwaliteit van derden-verificateurstoereikend is. MRV-vereisten zijn geharmoniseerd
door middel van de verordening inzake monitoring en rapportage (MRR) en de
verordening inzake accreditatie en verificatie (AVR).
De monitoringregeling in het EU-ETS is opgezet als een modulair systeem dat
exploitanten een hoge mate van flexibiliteit biedt, zodat deze kunnen rekenen op
kosteneffectiviteit, maar dat tegelijk ook ervoor zorgt dat de gemonitorde emissiegegevens
zeer betrouwbaar zijn. Er worden in dit kader verschillende monitoringmethoden
toegelaten, zoals methoden op basis van berekeningen, methoden op basis van metingen
en, in uitzonderlijke gevallen, "fall-back"-methoden. De methoden kunnen worden
gecombineerd voor de individuele onderdelen van een installatie. De eis dat exploitanten
van installaties en vliegtuigen een monitoringplan moeten hebben dat door de bevoegde
autoriteit op basis van de MRR is goedgekeurd, zorgt ervoor dat de monitoringmethoden
en variaties in de tijd niet willekeurig kunnen worden gekozen.
De accreditatie- en verificatieverordening voor de derde en volgende handelsperiodes heeft
gezorgd voor een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau voor de accreditatie van
verificateurs. Verificateurs die een rechtspersoon of juridische entiteit zijn, moeten door
een Nationale Accreditatie Organisatie (NAO) worden geaccrediteerd voor het uitvoeren
van verificaties overeenkomstig de AVR. Alleen in het geval van een natuurlijke persoon
mag een lidstaat certificering als alternatief voor accreditatie toestaan. Het nieuwe,
uniforme accreditatiestelsel heeft als voordeel dat de verificateurs met wederzijdse
erkenning in alle lidstaten hun activiteiten kunnen uitvoeren, waardoor ze de voordelen
van de interne markt volledig benutten en ervoor zorgen dat er in het algemeen voldoende
beschikbaarheid is.
6.1. Algemene ontwikkelingen
De Commissie streeft doorlopend verbeteringen na in de richtsnoeren en de modellen die zij
beschikbaar stelt om de consistente uitvoering van de vereisten van de MRR en de AVR29
29
Verordening (EU) nr. 600/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de verificatie van
broeikasgasemissie- en tonkilometerverslagen en de accreditatie van verificateurs krachtens
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, PB L 181 van 12.7.2012, blz. 1.
29
door de lidstaten te vereenvoudigen. Een nieuw initiatief heeft betrekking op de ontwikkeling
van "verkorte handleidingen" om belanghebbenden de belangrijkste overwegingen bij het
EU-ETS sneller en handzamer te helpen begrijpen en identificeren. Elke verkorte handleiding
telt ongeveer 10 bladzijden, met links naar meer gedetailleerde richtsnoeren en modellen
waar dit van toepassing is. Er worden aparte verkorte handleidingen gemaakt voor
exploitanten van installaties, vliegtuigexploitanten, bevoegde instanties, verificateurs en
NAO's.
Een ander nieuw initiatief heeft betrekking op het opstellen van richtsnoeren ten aanzien van
EU-ETS-inspecties. Dit is bedoeld om de antwoorden van lidstaten op een aanbeveling van
de Europese Rekenkamer om een meer samenhangend en doeltreffend raamwerk van interne
controles op de uitvoering in te voeren, de inspecties daarbij inbegrepen, te helpen
coördineren.
De Commissie blijft de uitvoering van MRVA in alle lidstaten bewaken. De beoordeling van
de nalevingscyclus 2014, de artikel 21-verslagen ingediend voor 2013 en 2014 en informatie
ingediend in antwoord op verzoeken om nadere informatie zijn alle nader beoordeeld om te
komen tot een actieplan op maat voor elk land, waarin zij gewezen worden op mogelijke
verbeteringen die aangebracht kunnen worden in hun uitvoering van de EU-ETS MRVA. De
richtsnoeren zijn, waar van toepassing, verduidelijkt en er zijn opleidingssessies
georganiseerd om een aantal kwesties aan te pakken die gewoonlijk in de meeste
actieplannen aangetroffen worden. Andere vervolgacties zijn het opzetten van MRVA "peer
reviews" door de lidstaten, het opbouwen van capaciteit in de regio's en bilaterale
bijeenkomsten.
Erkend wordt dat de nalevingsregeling ook doeltreffender is geworden, aangezien krachtens
de MRR de lidstaten elektronische rapportage kunnen verplichten. De meeste lidstaten
rapporteren het gebruik van modellen of systemen die gebaseerd zijn op de minimumeisen
gesteld door de publicaties van de Commissie. Dertien lidstaten hebben in 2016
gerapporteerd dat zij een soort geautomatiseerd ICT-systeem gebruiken voor de EU-ETSverslaggeving (vergeleken met 10 in 2015).
Om de lidstaten verder te kunnen assisteren bij de beschikbaarheid van een geautomatiseerd
systeem, heeft de Commissie DECLARE ETS MRVA gelanceerd (in mei 2016). Dit
websysteem is bedoeld om administratieve doeltreffendheid en een meer geharmoniseerde
aanpak te bevorderen. Het is ontwikkeld ter ondersteuning van verschillende verplichtingen
met betrekking tot EU-ETS monitoringplannen, jaarlijkse emissieverslagen,
verificatieverslagen en verbeteringsverslagen binnen lidstaten. De Europese Commissie heeft
het platform ontwikkeld en beheert het ook, maar toegang ertoe is beperkt tot de
verantwoordelijkheden toegekend onder de MMR en AVR, oftewel de bevoegde instanties,
exploitanten en, indien relevant, de door de exploitant geselecteerde verificateur. Het systeem
stelt deelnemende lidstaten ook in staat om er gegevens uit op te vragen tot totaalverslagen.
30
6.2. Toepassing van monitoring
Volgens de artikel 21-verslagen over de toepassing van de ETS-richtlijn in 2015 die de
lidstaten aan de Commissie hebben overgelegd, gebruiken de meeste installaties de op
berekeningen gebaseerde methode. Er is slechts van 151 installaties (in 22 lidstaten) gemeld
dat deze gebruik maken van continue meetsystemen om emissies te meten; deze kwamen
vooral voor in Duitsland (CO2 28, N2O 10, beide 1) en Tsjechië (CO2 14, N2O 4).
Slechts 13 lidstaten maakten melding van het gebruik van de "fall-back"-methode door in
totaal 40 installaties, van toepassing op ruim 6,6 miljoen ton CO2e (vergeleken met
6,1 miljoen ton CO2e in het vorige jaar). Twaalf installaties in Nederland waren goed voor
meer dan de helft van deze totale emissie.
De flexibiliteit in de keuze van de toegestane monitoringmethode maakt het mogelijk om de
MRV kosteneffectiever toe te passen. Een ander, in dit kader belangrijk element is de op
niveaus gebaseerde aanpak. Voor alle parameters die nodig zijn om de emissiegegevens te
bepalen, zijn zogenaamde "niveaus" vastgesteld om de inspanningen of de eisen inzake
onzekerheidsniveaus af te stemmen op de omvang van de installaties. Op grond van de MRR
moeten alle exploitanten voldoen aan een bepaald minimumniveau, waarbij grotere
emissiebronnen aan hogere niveaus moeten voldoen (van een hogere betrouwbaarheid voor
wat betreft hun kwaliteit) en kleinere bronnen om redenen van kosteneffectiviteit minder
strenge eisen opgelegd krijgen. 30
De overgrote meerderheid van de installaties voldoet aan de minimumeisen van elk niveau
van de MRR. Slechts 113 installaties van categorie C (vergeleken met 118 in het vorige jaar),
14% (hetzelfde als in het vorige jaar) weken volgens de verslagen voor minstens één
parameter af van de eis om het hoogste niveau toe te passen voor de grootste bronstromen (in
2013 waren dit 137 installaties of 16% van het totaal). Deze afwijkingen zijn alleen
toegelaten als de exploitant aantoont dat het hoogste niveau technisch niet haalbaar is of
onredelijke kosten met zich meebrengt. Als de exploitant niet langer aan deze voorwaarden
voldoet, moet hij zijn monitorinregeling verbeteren. Zo ook meldden de lidstaten in hun
verslagen hoeveel installaties van categorie B niet voldeden aan de eisen van het hoogste
niveau voor de grootste bronstromen of emissiebronnen. Van 22 lidstaten zijn verslagen
hierover ontvangen (evenveel als in het vorige jaar), hetgeen erop wijst dat in totaal bij 26%
van de installaties van categorie B enige afwijking van de standaardeisen van de MRR is
toegestaan (vergeleken met 28% in het vorige jaar).
Hieruit volgt dat de MRR-bepalingen inzake dergelijke afwijkingen (die niet te vergeten naar
behoren moeten worden gerechtvaardigd door de exploitant en goedgekeurd door de
bevoegde autoriteit) in de praktijk kunnen worden toegepast en dat ze in het algemeen goed
worden nageleefd door de exploitanten.
30
Artikel 26 van Verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie.
31
Voor vliegtuigexploitanten zijn er minder opties voor de monitoring van emissies: alleen op
berekeningen gebaseerde methoden zijn haalbaar. In dergelijke berekeningen staat het
brandstofverbruik centraal, een parameter die moet worden bepaald voor alle vluchten
waarop het EU-ETS van toepassing is.
6.3. Geaccrediteerde verificatie
Volgens de artikel 21-verslagen die in 2016 door de lidstaten zijn ingediend, kwam het aantal
verificateurs voor elk afzonderlijk accreditatiegebied in totaal tot 1077 geaccrediteerde
verificateurs over alle toepassingsgebieden heen. In de meeste gevallen zijn individuele
verificateurs voor meer dan één gebied geaccrediteerd en dit getal komt dan ook niet overeen
met het totale aantal verificateurs. Het totale aantal verificateurs wordt niet genoemd in de
artikel 21-verslagen van de lidstaten, maar een redelijke schatting op basis van het aantal dat
voor verbranding (het primaire accreditatiegebied) geaccrediteerd is, waren er in totaal
minstens 130 verschillende verificateurs geaccrediteerd voor de verificaties van 2015. De
artikel 21-verslagen van de lidstaten die in 2016 zijn ingediend, laten zien dat er 51
individuele verificateurs geaccrediteerd waren voor de verificaties met betrekking tot de
luchtvaart in 2015. De AVR vereist dat elke NAO een databank bijhoudt die actuele
gegevens bevat over de verificateurs die deze geaccrediteerd heeft, met inbegrip van de
accreditatiegebieden. De Europese samenwerking voor accreditatie (EA) voorziet in een
centrale link naar relevante NAO's en hun lijsten van verificateurs die voor het EU-ETS
geaccrediteerd zijn31.
De wederzijdse erkenning van verificateurs tussen lidstaten werkt goed: de meeste lidstaten
(28, alle met uitzondering van FR, LV, SI) meldden dat minstens één buitenlandse
verificateur actief is op hun grondgebied. De beschikbaarheid van verificateurs was tijdens
geen van de eerste drie jaren van de tenuitvoerlegging van de AVR een knelpunt in het
systeem.
Er is een hoge mate van naleving van de verificateurs van de AVR aangetroffen, blijkens het
feit dat er zelden administratieve maatregelen door lidstaten gerapporteerd zijn. Geen lidstaat
heeft schorsingen of intrekkingen van accreditaties gemeld (vergeleken met één schorsing en
één intrekking in het voorgaande jaar). Slechts vier lidstaten (vergeleken met drie in het
voorgaande jaar) rapporteerden een vermindering van het toepassingsgebied van de
accreditatie van een verificateur; dit betrof slechts vijf verificateurs (vergeleken met zes in
het voorgaande jaar). Hoewel een groter aantal lidstaten dit jaar melding gemaakt heeft van
klachten die ontvangen zijn over verificateurs (negen vergeleken met zeven), is het aantal
klachten met 20% afgenomen en is 96% van de ontvangen klachten als opgelost vermeld
(vergeleken met 99% in het voorgaande jaar). Elf lidstaten hebben gemeld dat zij nonconformiteiten van verificateurs hebben gevonden door middel van het
31
Lijst van de EA met ingangen naar NAO's die verificateurs voor de EU-ETS accrediteren:
http://www.european-accreditation.org/information/national-accreditation-bodies-having-been-successfullypeer-evaluated-by-ea
32
informatieuitwisselingsproces tussen NAB's en de bevoegde instanties (vergeleken met negen
in het voorgaande jaar).
7. SAMENVATTING VAN ADMINISTRATIEVE REGELINGEN IN DE
LIDSTATEN
Lidstaten hanteren verschillende benaderingen van de bevoegde instanties die belast zijn
met de tenuitvoerlegging van het EU-ETS. In sommige lidstaten zijn er meerdere lokale
instanties betrokken, terwijl andere lidstaten een veel meer centrale aanpak hebben
toegepast. De artikel 21-verslagen geven op globaal niveau inzicht in de
organisatiestructuur van elke lidstaat.
Volgens de artikel 21-verslagen van de lidstaten die in 2016 zijn ingediend, zijn er gemiddeld
vier verschillende bevoegde instanties betrokken bij de tenuitvoerlegging van het EU-ETS in
iedere lidstaat. Er moet echter opgemerkt worden dat in sommige gevallen lidstaten wellicht
een aantal verschillende regionale of lokale overheden als één enkele overheid vermelden.
Coördinatie tussen de bevoegde instanties is een van de belangrijkste voorwaarden om de
uniforme, correcte toepassing van de wettelijke eisen in elke lidstaat te verzekeren en dit
wordt dan ook bevorderd door toepasselijke bepalingen van de MRR. Voor de coördinatie
tussen bevoegde instanties meldden de lidstaten dat ze, indien nodig, verschillende
instrumenten gebruiken.
Voor 2015 meldden 12 lidstaten dat ze over wetgevingsinstrumenten beschikken voor het
centrale beheer van monitoringplannen en emissieverslagen (vergeleken met 10 voorheen). In
10 gevallen biedt een centraal orgaan bindende instructies en richtsnoeren (vergeleken met 8
waarvoor dit een jaar eerder gemeld werd). Veertien lidstaten meldden dat een centrale
bevoegde instantie monitoringplannen, meldingen en emissieverslagen op vrijwillige basis
beoordeelt en er adviezen over verstrekt (vergeleken met 11 een jaar eerder). Veertien
lidstaten meldden ook dat ze regelmatig werkgroepen of bijeenkomsten voor instanties
houden (vergeleken met 12 voorheen) en dat 9 rapporteerden dat ze gedeelde opleidingen
hebben opgezet (vergeleken met 8 voorheen). Tien lidstaten rapporteerden dat ze, met het
oog op het nader borgen van de coördinatie, gebruikmaken van een gemeenschappelijk ICTplatform (vergeleken met 9 het jaar voorheen). Slechts zeven lidstaten (CY, EE, HU, IT, LI,
LU, MT) gaven aan geen van het bovenstaande te hebben; een aantal kent geen meervoudige
of complexe structuur van bevoegde instanties.
Voor wat het opleggen van administratieve kosten door lidstaten betreft (met name voor de
afgifte van vergunningen en de goedkeuring van monitoringplannen), rapporteerden zestien
33
landen dat ze de exploitanten van installaties geen kosten opleggen (CY, DE, EE, FR, GR,
IE, IT, LI, LT, LU, LV, MT, NL, SE, SK). Vliegtuigexploitanten betalen geen kosten in
zestien landen (BE, CY, CZ, DE, EE, ES, GR, IT, LI, LT, LU, LV, MT, NL, SE, SK).
Wanneer er wel kosten in rekening worden gebracht, verschillen deze per lidstaat en voor de
desbetreffende dienst. De kosten voor vergunningen en goedkeuring van het monitoringplan
voor installaties lopen uiteen van 10 EUR tot 7 690 EUR en voor het aanpassen van een
vergunning van 10 EUR tot 2 481 EUR. Soortgelijke verschillen worden aangetroffen bij de
luchtvaart, waar de kosten voor goedkeuring van het monitoringplan variëren van 10 EUR tot
2 400 EUR en voor een aanpassing aan het monitoringplan van 10 EUR tot 827 EUR.
Er kan in het algemeen worden geconcludeerd dat de systemen van de lidstaten grotendeels
doeltreffend zijn als ze zijn afgestemd op de administratieve organisatie van het land. Het
subsidiariteitsbeginsel is van toepassing. De communicatie tussen de lokale overheden binnen
de lidstaten en het delen van beste werkwijzen tussen de bevoegde instanties, ook door
middel van de activiteiten van het nalevingsforum van het EU-ETS, moet versterkt en
gestimuleerd worden.
8. NALEVING EN HANDHAVING
Het EU-ETS kent een zeer hoge mate van naleving: jaarlijks zijn er voor ongeveer 99% van
de emissies ook werkelijk het nodige aantal emissierechten. Tijdens de verslagperiode was de
mate van naleving met de regels van het EU-ETS opnieuw zeer hoog. Minder dan 1% van de
installaties die emissies voor 2015 hebben gerapporteerd, had tegen de uiterste datum van
30 april 2016 nog geen emissierechten ter dekking van alle emissies ingeleverd. Deze
(doorgaans kleine) installaties zijn verantwoordelijk voor ongeveer 0,5% van de emissies
waarop het EU-ETS van toepassing is. In de luchtvaartsector was de mate van naleving ook
zeer hoog: de vliegtuigexploitanten die verantwoordelijk zijn voor meer dan 99% van de
luchtvaartemissies die onder het EU-ETS vallen, voldoen aan de regels. Dit omvat ook meer
dan 100 buiten de EU gevestigde commerciële luchtvaartmaatschappijen die vluchten binnen
de EER uitvoeren.
De EU-ETS-richtlijn voorziet in een geldelijke sanctie in de vorm van een "boete wegens
overmatige emissie" van 100 EUR (geïndexeerd) voor elke ton uitgestoten CO2 waarvoor
niet tijdig emissierechten zijn ingeleverd. Andere sancties kunnen opgelegd worden wegens
inbreuk van de tenuitvoerlegging van het EU-ETS op basis van de nationale bepalingen van
de desbetreffende lidstaat.
De bevoegde autoriteiten van de lidstaten dragen, door het uitvoeren van verschillende
conformiteitscontroles op de jaarlijkse emissieverslagen, nog altijd sterk bij tot de hoge mate
34
van naleving door de exploitanten. Volgens de informatie in de in 2016 ingediende artikel 21verslagen controleerden alle lidstaten (met uitzondering van SE en IT) 100% (met
uitzondering van FR, 90%) van de jaarlijkse emissieverslagen op volledigheid en interne
samenhang. Verder zijn er aanwijzingen dat de lidstaten gemiddeld meer dan 80% van de
verslagen controleren op samenhang met monitoringplannen en 70% met
toewijzingsgegevens. Vierentwintig lidstaten rapporteerden bovendien controles met andere
gegevens/informatie.
Op basis van de artikel 21-verslagen die in 2016 door de lidstaten zijn ingediend, waren de
bevoegde autoriteiten in zestien lidstaten (AT, BG, DK, ES, FI, FR, HR, LV, NL, NO, PL,
PT, RO, SE, SK, VK) slechts voor in totaal 45 installaties verplicht om conservatieve
schattingen te verrichten (minder dan 0,5%). Dit vergeleken met 37 installaties (0,3%) in het
voorgaande jaar, maar de daaraan gekoppelde emissies bedroegen slechts 8,3 miljoen ton
CO2 vergeleken met 9,1 miljoen ton in het voorgaande jaar (in beide gevallen minder dan
0,5% van de totale emissies). De redenen die het meest werden opgegeven voor dergelijke
schattingen waren het ontbreken van een emissieverslag op 31 maart of emissieverslagen die
niet volledig voldeden aan de vereisten van de MRR/AVR.
Er vonden meer conservatieve schattingen plaats voor vliegtuigexploitanten, namelijk 103
(PT 47; FR 21; RO 16; VK 10; IT 6; AT, ES en IE elk één), op één uitzondering na telkens
wegens het ontbreken van een emissieverslag op 31 maart. Dit betreft bijna 20% van alle
vliegtuigexploitanten, maar in alle gevallen ging het om kleine emittenten (in de meeste
gevallen zelfs zeer kleine emittenten), die slechts een zeer klein aandeel in de totale emissies
hadden.
Controles door de bevoegde autoriteiten blijven van belang als aanvulling op de
werkzaamheden van de verificateur en zorgen voor een kwalitatief sterk systeem voor
monitoring, rapportage en verificatie. Alle lidstaten (behalve GR, LU, MT, SE, IT) hebben
met betrekking tot 2015 bevestigd dat zij verdere steekproeven en inspecties verrichten om de
uitvoering en naleving van installaties te controleren ten aanzien van monitoringplannen, de
MRR en AVR. Dertien lidstaten (AT, BE, BG, DK, FI, HR, IE, LV, NL, PL, RO, SI, SK)
gaven aan dat deze controles zich ook tot vliegtuigexploitanten uitstrekten.
Voor 2015 werd slechts voor een zeer beperkt aantal installaties (slechts 12) in zes lidstaten
(DE, NL, PL, PT, RO, UK) de toepassing van de "boete wegens overmatige emissie" gemeld.
Voor de luchtvaart zijn boetes wegen overmatige emissie gemeld voor in totaal
9 vliegtuigexploitanten door ES, IS, SE, VK. Er zijn 47 vliegtuigexploitanten gemeld door
één lidstaat (PT), hetgeen lijkt samen te vallen met hetzelfde aantal gemelde conservatieve
schattingen, wat een verband suggereert met zeer kleine emittenten.
De andere sancties die in de lidstaten worden toegepast, zijn sterk uiteenlopend voor wat
betreft de soort overtredingen waarop de sanctie van toepassing is, alsmede de zwaarte van de
sancties. Enkele lidstaten meldden dat de sancties worden bepaald door de rechtbank op basis
van het specifieke geval. De meeste lidstaten rapporteerden een onder- en/of bovengrens voor
de sanctie (indien van toepassing), met een minimum van enkele tientallen euro's tot maar
liefst 50 000 EUR en een maximum van 100 EUR tot 16 miljoen EUR. Negen lidstaten (BE,
35
CY, DK, EE, FR, IE, LU, NO, SE) rapporteerden ook gevangenisstraffen van drie maanden
tot tien jaar als een van de mogelijke sancties.
Elf lidstaten hebben het bestaan van deze laatstgenoemde categorie sancties tijdens de
verslagperiode 2015 bevestigd. Er zijn geen gevangenisstraffen gemeld, maar 35 installaties
en 5 vliegtuigexploitanten ontvingen in totaal 13 356 036 EUR aan boetes, hoewel EUR
12 327 070 EUR daarvan toe te schrijven viel aan een enkele installatie (in IT) die zonder
vergunning geëxploiteerd werd. De meest voorkomende overtreding is gerapporteerd als het
niet indienen van het geverifieerde jaarlijkse emissieverslag binnen de gestelde termijn
(11 gevallen), gevolgd door het niet naleven van het goedkeurde monitoringplan/MRR
(6 gevallen), het niet melden van capaciteitswijzigingen (5 gevallen) en het niet naleven van
de vergunningsvoorwaarden (4 gevallen). In andere gevallen ging het om het niet indienen
van een verbeteringsverslag, het niet melden van wijzigingen in het monitoringplan, het niet
inleveren van een voldoende aantal emissierechten voor 30 april en het niet hebben van een
monitoringplan.
Het "Compliance Forum" (forum inzake de naleving) van het EU-ETS blijft een doeltreffend
mechanisme voor het delen van informatie inzake monitoring, rapportage en verificatie
tussen lidstaten en bevoegde instanties en voor het vaststellen van de beste praktijken voor
een doeltreffende tenuitvoerlegging. Een jaarlijks congres inzake de naleving is voor het
laatst in november 2016 gehouden. Dit helpt de activiteiten van het "Compliance Forum"
bekendheid te geven, met name de activiteiten van zijn vijf taakgroepen: monitoring en
rapportage, accreditatie en verificatie, luchtvaart, elektronische rapportage en koolstofafvang
en -opslag. Informatie over de vergaderingen en de lopende werkzaamheden van de
taakgroepen wordt doorlopend ter beschikking gesteld van alle bevoegde EU-ETS-instanties
via een gedeelde website.
De werkgroep van registeradministrateurs is een samenwerkingsforum tussen de lidstaten en
de Commissie als centrale administrateur. Deze werkgroep houdt zich bezig met aspecten en
procedures met betrekking tot de werking van het EU-register en de tenuitvoerlegging van de
registerverordening.
36
9. CONCLUSIES EN VOORUITBLIK
Het EU-ETS heeft in 2015 gezorgd voor een verdere afname van emissies binnen de EU en is
daarmee als instrument het vlaggenschip om klimaatverandering aan te pakken en een
effectief instrument om op een kosteneffectieve wijze emissies terug te dringen. De afname
van de emissies van broeikasgassen door installaties die deelnemen aan het systeem met rond
de 0,4% bevestigt de afnemende trend van de afgelopen vijf jaar.
Daarnaast is 2015 het eerste jaar waarin het overschot aan emissierechten dat zich sinds 2009
in het systeem heeft opgehoopt - vooral vanwege de diepgaande en aanhoudende
economische recessie die emissies meer verminderde dan verwacht - een wezenlijke afname
vertoonde. Dit is het gevolg van de invoering van de korte-termijnmaatregel tegen de
toenemende onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod, het zogenaamde "backloading", dat
het veilen van 300 miljoen emissierechten van 2015 naar 2019-2020 uitstelde, gecombineerd
met stabiele emissies. Het effect hiervan zal worden aangevuld met de
marktstabiliteitsreserve die in werking zal treden met ingang van januari 2019.
Voorts heeft het derde jaar van de derde handelsperiode verder aangetoond dat het EU-ETS
een robuuste architectuur kent. Het systeem biedt sinds 2005 een prijssignaal aan
elektriciteitscentrales en andere installaties, om onderzoek en ontwikkeling te stimulerenen te
investeren in schone, koolstofarme technologieën.
Er zijn herziene regels voorgesteld voor de vierde handelsperiode (2021-2030); onder deze
regels zal het EU-ETS een kosteneffectieve drijfveer blijven voor koolstofarme investeringen
voor de komende jaren. Een sterkere, beter functionerende Europese koolstofmarkt maakt het
mogelijk om een grote bijdrage te leveren aan de overgang naar een koolstofarme Europese
economie met een hogere mate van energiezekerheid. Het zal ook bijdragen aan de overgang
naar een koolstofarme wereld die reeds gaande is en vaart begint op te bouwen na de
aanname van het eerste universele akkoord inzake klimaatverandering in december van vorig
jaar in Parijs.
De Commissie zal de koolstofmarkt blijven opvolgen en eind 2017 het volgende verslag
bekendmaken.
37