De uitvoering van de resoluties van de VN Veiligheidsraad

Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2009-2011
De uitvoering van de resoluties van de VN Veiligheidsraad
in de strijd tegen het terrorisme sinds 2001
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’
Ingediend door
Nils Deschrijver
(studentennummer: 20051293)
(major: sociaal en economisch recht)
Promotoren
Prof. dr. Marc Cogen
Prof. dr. Frank Maes
WOORD VOORAF
Ik had hierbij graag vooreerst mijn dank geuit naar professor Marc Cogen toe die mij in het eerste
masterjaar heeft bijgestaan bij het prille begin van deze masterproef. Zijn zienswijze en ideeën
hebben immers rechtstreeks aanleiding gegeven tot de structuur en inhoud van dit werkstuk. Ook
ben ik ontzettend dankbaar dat ik dit onderwerp na aanvraag toegewezen heb mogen krijgen.
Ook had ik graag assistente Cécile Vandewoude bedankt voor de begeleiding die zij mij heeft
verstrekt. Een antwoord op een vraag werd steeds graag en vlot gegeven, ook elektronisch, en de
feedback was soepel. Op die manier kon ik mijn eigen tempo aanhouden en vooral zelfstandig en
rustig doorwerken. De door haar verschafte inlichtingen maakten mijn werk veel aangenamer en het
sporadische duwtje in de rug zorgde er voor dat ik zelden met frustratie te maken heb gekregen.
Verder had ik ook graag professor Frank Maes bedankt, die uiteindelijk mijn promotor is geworden
en zichzelf akkoord heeft verklaard om mij in mijn laatste masterjaar bij te staan. Op die manier werd
ook de afwerking van mijn thesis tot een goed einde gebracht.
Vooral de vlotte wijze waarop de overgang van promotor is gebeurd kan ik ook ten zeerste
appreciëren. Waarvoor dank aan de Facultaire Studentenadministratie.
Tenslotte, heb ik het ook bijzonder gewaardeerd dat de Universiteit Gent allerlei faciliteiten ter
beschikking heeft gesteld van zijn studenten gaande van toegang tot online databanken tot de
nieuwste tekstverwerkingssoftware in de bibliotheek en thuis.
INHOUDSOPGAVE
Abstract ............................................................................................................................................................ 5
Situering in duplo van het onderwerp van deze thesis ....................................................................................... 6
De VN Veiligheidsraad .................................................................................................................................. 6
Organisatie en werking ............................................................................................................................. 6
Rechtsinstrumenten en diens werkingskracht ........................................................................................... 7
Terrorisme.................................................................................................................................................... 8
Sociaal-politiek ......................................................................................................................................... 8
Juridisch ................................................................................................................................................... 9
De uitvoering van de resoluties door de VN Veiligheidsraad uitgevaardigd ...................................................... 11
Situering ..................................................................................................................................................... 11
Resoluties ................................................................................................................................................... 12
United Nations Security Council Resolution 1368 (2001) ......................................................................... 12
United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) ......................................................................... 18
United Nations Security Council Resolution 1377 (2001) ......................................................................... 22
United Nations Security Council Resolution 1526 (2004) ......................................................................... 24
United Nations Security Council Resolution 1535 (2004) ......................................................................... 27
United Nations Security Council Resolution 1540 (2004) ......................................................................... 29
United Nations Security Council Resolution 1566 (2004) ......................................................................... 31
United Nations Security Council Resolution 1617 (2005) ......................................................................... 33
United Nations Security Council Resolution 1624 (2005) ......................................................................... 37
United Nations Security Council Resolution 1822 (2008) ......................................................................... 40
United Nations Security Council Resolution 1904 (2009) ......................................................................... 41
United Nations Security Council Resolution 1963 (2010) ......................................................................... 43
Problemen inzake de implementatie van de VN resoluties .............................................................................. 44
Het falen van de klassieke preventiemiddelen............................................................................................. 44
De schending van de rule of law en de mensenrechten ............................................................................... 44
De rule of law ......................................................................................................................................... 45
De mensenrechtenproblematiek ............................................................................................................ 46
Concrete voorbeelden ............................................................................................................................ 47
Organisatie en bevoegdheden van de VN Veiligheidsraad ........................................................................... 54
De desinformatie bij de burgers .................................................................................................................. 55
Enggeestige strategieën .............................................................................................................................. 57
Geldigheidsduur van de VN resoluties ......................................................................................................... 59
Conclusie ........................................................................................................................................................ 65
ABSTRACT
In het abstract dat de tekst voorafgaat wordt de lezer, die op zoek is naar bronnen, geïnformeerd
over de precieze draagwijdte van de tekst. Hier wordt met andere woorden dan ook nog eerst even
kort geschetst waar de gehele tekst nu over handelt. De inhoudstafel geeft net als de situering al
enige duiding, maar toch is een verder woordje uitleg wenselijk. In de hierna volgende bladzijden zal
de lezer bij de hand worden genomen en een rondleiding verkrijgen in de wereld van de
internationale strijd tegen het terrorisme. De uitvoering op het nationaal vlak valt inderdaad buiten
het onderwerp maar hier en daar is het toch aangenaam bevonden eens een concreet nationaal of
(sub)regionaal voorbeeld te geven, ter illustratie van een theorie. De lezer zal voornamelijk kennis
opdoen over zowel het geheel aan maatregelen die werden genomen als over de implementatie van
deze. Vooreerst zal daarbij een korte inleiding worden gegeven die handelt over enerzijds de VN
Veiligheidsraad en anderzijds het fenomeen terrorisme. Vervolgens worden de resoluties
weergegeven die aangenomen zijn in de strijd tegen het internationaal terrorisme door de VN
Veiligheidsraad uitgevaardigd sinds 2001. Een selectie werd zeker gemaakt, maar niettemin worden
nagenoeg alle teksten bondig vermeld. Men kan dit werk bijgevolg dan ook gaan raadplegen als een
collectie van legislatief materiaal ter zake. De resolutie die handelt over nucleaire, biologische en
gelijksoortige wapens is daarbij een vreemde eend in de bijt. Twee andere resoluties, zo zal worden
uitgelegd, zijn dan op hun beurt eerder kenmerkend omwille van hun algemeen normerend karakter.
Deze teksten worden daarbij enkel inhoudelijk besproken in zoverre dat nodig is voor de uitvoering.
Men zal hier dus geen omstandige bespreking vinden van de maatregelen, acties en andere erin
vervat. Verder, komen er bij de behandeling van de effectieve implementatie vele zaken aan bod. Zo
worden er afzonderlijke typerende problemen aangehaald, bijzondere karakters besproken, komen
de comités aan bod die over de implementatie moeten waken et cetera. De belangrijkste problemen
worden dan tenslotte nog eens in de daaropvolgende rubriek algemeen uitvergroot. De problematiek
van de mensenrechten en de kwestie van de geldigheidsduur van VN resoluties in het algemeen is
daarvoor kenschetsend. Men zal met andere woorden een summiere bespreking van de resoluties
afgewisseld zien met de implementatie ervan en de problematiek. Deze laatste twee elementen zijn
geen synoniemen. Waar mogelijk wordt alsook een persoonlijk inzicht of mening gegeven, om het
geheel toch die toegevoegde waarde mee te geven. Hopelijk bereikt dit werkstuk zijn doel en kan de
geïnteresseerde er iets degelijks van opsteken.
SITUERING IN DUPLO VAN HET ONDERWERP VAN DEZE THESIS
Deze thesis handelt zoals in de titel staat beschreven over de uitvoering van de resoluties van de VN
Veiligheidsraad in de strijd tegen het terrorisme sinds 2001. Daarbij worden de resoluties na
voorzichtige selectie omstandig besproken en eens we weten wat de doelstelling ervan is, wordt
nagaan of en hoe de staten de verplichtingen uitvoeren om dit doel effectief te gaan bereiken. Deze
bespreking is soms analytisch en beschrijvend, waarbij onder meer verbanden worden gelegd tussen
de teksten, maar hier en daar zal waar het waarde heeft een persoonlijke mening worden
ingeschreven. Tijdens de bespreking zullen problemen naar voren komen die bij de implementatie
waargenomen worden. Zij worden uiteengezet bij de resolutie in kwestie maar komen op het einde
van deze tekst terug doordat de problemen die gemeenschappelijk zijn daar nog eens afzonderlijk
worden behandeld. Zo verkrijgt men een tekst die een accuraat beeld geeft van de terroristische
dreiging en meer bepaald van hoe staten op internationaal en nationaal niveau die dreiging zeer
concreet tegengaan om de burgers en staatsbelangen te beschermen.
Het moet voorts gezegd dat de afbakening van deze thesis niet eenvoudig kan gemaakt worden. De
resoluties van de VN Veiligheidsraad sinds 2001 waarvan de uitvoering moet worden besproken, zijn
immers die die handelen over het fenomeen terrorisme. Terrorisme is echter niet gedefinieerd. Dit
zal later blijken uit de verdere behandeling van het thema. Dit concept kan bijgevolg zeer ruim
worden genomen. Zo kan men interstatelijk geweld ook als zodanig kwalificeren en bijgevolg
bijvoorbeeld United Nations Security Council Resolution 1366 (2001) on the role of the Security
Council in the prevention of armed conflicts gaan opnemen in deze thesis. Immers, indien we het
voorbeeld nemen van de conflictrelatie tussen Libanon en Israël dan kunnen we vaststellen dat de
Hezbollah een politieke partij is in Libanon die bestaat uit een militante beweging van sjiitische
moslims met antiwesterse sentimenten. De vraag rijst dus of deze zijn te kwalificeren als een
terroristische beweging die aldus terroristische daden stelt wanneer zij het Israëlisch grondgebied
binnentreedt en raketten afvuurt. Dat lijkt me wel zo te zijn. Men kan daarentegen ook terrorisme
eng gaan interpreteren. Deze werkwijze wordt in deze thesis aangehouden. Niet alleen omdat de
kern van de zaak adequaat besproken moet kunnen worden maar ook omdat een ruime definiëring
soms andere motieven kent en kan inspireren. Zoals daar zijn, het misbruik van de notie om
oppositie de mond te snoeren in niet-rechtstaten. Welke resoluties werden besproken, hangt dan
ook af van het gewicht dat hun door de rechtsleer werd toegekend in relatie met het fenomeen
terrorisme en de bestrijding ervan. Zo worden nagenoeg alle resoluties besproken die de VN
Veiligheidsraad zelf heeft aangemerkt als uitgevaardigd omwille van threats to international peace
and security caused by terrorist acts maar ook sommige andere die misschien kunnen verbazen. Zo
hebben we ook een resolutie inzake kernwapens te behandelen.
Twee elementen uit deze titel dienen alleszins kort verder geanalyseerd, niet alleen om het
onderwerp verder af te bakenen maar evenzeer om een noodzakelijke achtergrond te bieden aan de
lezer waaraan dan een correct beeld kan worden opgehangen doorheen de rest van dit schrijven.
Deze twee elementen zijn ‘VN Veiligheidsraad’ en ‘terrorisme’.
DE VN VEILIGHEIDSRAAD
ORGANISATIE EN WERKING
De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft de primaire verantwoordelijkheid, haar
opgedragen door het VN Handvest1, om internationale vrede en veiligheid in stand te houden. De VN
Veiligheidsraad bestaat uit vijftien leden waaronder vijf permanente leden zijnde China, Engeland,
Frankrijk, Rusland en de Verenigde staten van Amerika. De overige tien leden worden telkens voor
een periode van twee jaar gekozen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Elk lid
van de VN Veiligheidsraad heeft een stem. Besluiten over procedurekwesties kan de VN
Veiligheidsraad nemen indien minstens negen van de vijftien leden voor stemmen. Besluiten over
inhoudelijke kwesties vereisen negen stemmende leden en de afwezigheid van een tegenstem van
een van de vijf permanente leden. Alle vijf de permanente leden hebben ooit gebruik gemaakt van
deze tegenstem, die de facto een vetorecht uitmaakt. Een permanent lid dat een bepaald besluit niet
steunt, maar het anderzijds niet wil tegenhouden met een veto, kan zich onthouden van stemming
en zodoende de aanvaarding van de resolutie mogelijk maken. Het orgaan is verder zo georganiseerd
dat het in staat is om continu te functioneren. Wanneer een klacht, die een bedreiging voor de vrede
uitmaakt, aan hen wordt voorgelegd dan is de initiële actie die meestal door de VN Veiligheidsraad
wordt genomen, het aanraden aan de betrokken partijen om tot een akkoord te komen met behulp
van vreedzame middelen. In sommige gevallen zal de VN Veiligheidsraad zelf een onderzoek starten
of aan actieve bemiddeling doen. Wanneer een conflict evolueert naar een gewapend treffen dan is
de eerste zorg van de VN Veiligheidsraad, het zo snel mogelijk tot een einde brengen van dit conflict.
In vele gevallen zal zij dan ook zogenaamde cease-fire directives uitvaardigen die nuttig zijn in het
voorkomen van een uitdeining van het conflict. Ook kunnen er United Nations peacekeeping forces
worden gestuurd naar de conflictzone, om er aldaar voor te zorgen dat de spanningen worden
verminderd, dat de opponenten uit mekaar worden gehouden of dat er een kalmere sfeer wordt
gecreëerd in dewelke vreedzame regelingen kunnen worden gezocht. Ook kan de VN Veiligheidsraad
een missie zenden, bijzondere gezanten benoemen of een beroep doen op de goede diensten van de
Secretaris-Generaal. De Veiligheidsraad is echter niet het enige orgaan van de Verenigde Naties.
Daarnaast zijn er ook onder meer de Algemene Vergadering, de Economische en Sociale Raad, het
Secretariaat, het Internationaal Gerechtshof en een heel aantal gespecialiseerde instanties. Vaak is er
een wisselwerking tussen deze. Het is bijvoorbeeld zo dat een Verdragspartij, tegen wie actie is
ondernomen door de VN Veiligheidsraad, kan worden geschorst van het uitoefenen van zijn rechten
en privileges verbonden aan zijn lidmaatschap door de Algemene Vergadering op verzoek van de VN
Veiligheidsraad. Een Verdragspartij die herhaaldelijk de principes van het VN Handvest heeft
geschonden kan zelf worden verbannen uit de Verenigde Naties door de Algemene Vergadering op
verzoek van de VN Veiligheidsraad 2 . Een aantal bevoegdheden moet de VN Veiligheidsraad
bovendien delen met de Algemene Vergadering. De VN Veiligheidsraad heeft verder twee
internationale straftribunalen in het leven geroepen om misdaden tegen de mensheid te vervolgen
die werden gepleegd in het voormalige Joegoslavië en in Rwanda. Beide tribunalen zijn hulporganen
van de Veiligheidsraad van de VN. Na 9/11 heeft de VN Veiligheidsraad eveneens de Commissie
Contraterrorisme ingesteld, ook een hulporgaan. Deze laatste zal uitgebreid aan bod komen.
RECHTSINSTRUMENTEN EN DIENS WERKINGSKRAC HT
1
Het Handvest van de Verenigde Naties, http://www.europa-nu.nl/id/vh9lpkb93no0/handvest_van_de_verenigde_naties
(consultatie 10 mei 2011).
2
Voor meer informatie kan u terecht op hun officiële website, http://www.un.org/Docs/sc/unsc_background.html.
Voor de politieke oplossing van geschillen bedient de VN Veiligheidsraad zich van twee soorten
maatregelen die worden aanvaard in de vorm van resoluties. De eerste soort maatregelen hebben
betrekking op de vreedzame regeling van geschillen. Dit gebeurt onder Hoofdstuk VI van het VN
Handvest. De leden hebben op zich de verplichting genomen om hun geschillen te regelen door
onderhandelingen, feitenonderzoek, bemiddeling, conciliatie, arbitrage, een rechterlijke beslissing,
het inschakelen van regionale akkoorden en andere vreedzame middelen. De tweede soort
maatregelen betreffen het optreden met betrekking tot bedreiging van de vrede, verbreking van de
vrede en daden van agressie. Dit gebeurt onder Hoofdstuk VII van het VN Handvest waar er een
gradueel onderscheid moet worden gemaakt tussen de types maatregelen die kunnen worden
genomen. Zo kan de VN Veiligheidsraad voorlopige maatregelen nemen krachtens artikel 40.
Krachtens artikel 41 kan de VN Veiligheidsraad maatregelen nemen waar geen gewapend optreden
aan te pas komt. Het artikel bevat aldus de juridische basis voor niet-militaire sancties en verschaft
tevens een niet-exhaustieve lijst van maatregelen. De maatregelen van dit artikel binden de lidstaten
en hun regionale structuren zoals de Europese Unie op een juridische wijze. Men is dan ook verplicht
de maatregelen te doen respecteren en wanneer men dat als lidstaat niet doet, is men aansprakelijk
jegens de Verenigde Naties. Wanneer de maatregelen krachtens artikel 41 niet volstaan, en dus in
subsidiaire orde, kan de VN Veiligheidsraad een beroep doen op artikel 423. Dit artikel handelt over
het inzetten van gewapende strijdkrachten en is aldus de juridische basis voor militair optreden.
Concreet, kan de VN Veiligheidsraad krachtens Hoofdstuk VII van het VN Handvest onder meer
besluiten tot dwangmaatregelen in de vorm van economische sancties, wapenembargo's, financiële
sancties, een reisverbod of een gezamenlijk militair optreden. Sancties zijn dus overduidelijk een
belangrijk instrument van de VN Veiligheidsraad bij het bevorderen van de internationale vrede en
veiligheid. Alle op dit moment van kracht zijnde sanctieprogramma's omvatten uitgekiende of
gerichte sancties om ongewenste neveneffecten uit te sluiten of maximaal te beperken. Men tracht
dit te bereiken door sancties toe te spitsen op diegenen die verantwoordelijk zijn voor het door de
internationale gemeenschap veroordeelde beleid terwijl de bevolking net als de internationale
handelsbetrekkingen er geen of minieme schade van ondervinden4.
TERRORISME
SOCIAAL-POLITIEK
Het verschijnsel terrorisme is vooreerst uiteraard een socio-politiek fenomeen. We kunnen niet
anders dan vaststellen dat deze notie – indien benaderd vanuit een sociaal en maatschappelijk
perspectief – telkenmale verschilt. Dit is logisch aangezien de geschiedenis van een volk, net als
actuele gebeurtenissen, kleur kunnen geven aan een concept. Echter, niet enkel de tijdsgeest maar
ook andere factoren zoals cultuur en ervaringen beïnvloeden de manier waarop men terrorisme
concipieert. Indien men de terroristische acties bijvoorbeeld legitiem acht, zal men eerder spreken
van freedom fighters dan van terroristen. Dit alles maakt universele definities moeilijk. Het is ook een
zeer actueel concept. Om de haverklap bericht de media over terroristische aanvallen of meer subtiel
over financiering van terrorisme of rekrutering. Onder dat laatste kan dan de ideologische
beïnvloeding van jongeren worden verstaan om hen voor te bereiden op de gewapende strijd. Zij
3
4
M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 369.
Voor meer informatie kan u terecht op de onafhankelijke en actuele website, http://www.europa-nu.nl.
worden klaargestoomd om zichzelf op te offeren voor de Jihad of worden getraind in technieken om
ondervragingen door inlichtingendiensten heelhuids te doorkomen. Schrijnender echter zijn
uiteraard de eigenlijke aanslagen, die een onmiddellijke impact hebben op de levens van mensen, de
(bescherming van) democratische waarden in een samenleving en het veiligheidsgevoel in het
algemeen. Hoe het zich ook veruitwendigt, de aanhoudende ontwikkelingen kennen in ieder geval
een culminatiepunt in de notie van het zogenaamde modern terrorisme. Eerder dan een modewoord
is dat vooral een aanduiding – vastgesteld door bijvoorbeeld rechters, maar ook door
veiligheidsexperts – van de bijzondere manieren waarop men heden ten dage te werk gaat. Rechters
verklaarden reeds vaker gedurende een proces dat zij door de rechtszaak een vernieuwde kijk
verworven hadden op het concept. Soorten terrorisme zijn onder meer anarchistisch terrorisme,
terrorisme door extreem-linkse en extreem-rechtse organisaties, individueel terrorisme,
nationalistisch terrorisme en religieus terrorisme5.
JURIDISCH
Hier wordt een overzicht gegeven van de juridische definiëring van de notie terrorisme – of alleszins
de poging daartoe – door de Verenigde Naties (of diens voorloper de Volkenbond). Een schets die
duidelijk zal maken dat de internationale gemeenschap reeds decennialang met terrorisme bezig is.
Maar het zal evenzeer de grote verdeeldheid aantonen van de gemeenschap om met het concept op
een globale wijze om te gaan. Bovendien zijn de elf wereldwijde conventies tegen terrorisme
geenszins door alle staten geratificeerd. Zelf in de gevallen waar een grote meerderheid van de
staten partij is, is niet voorzien in een institutioneel raamwerk voor de controle op hun naleving. Het
‘conventionele’ VN-systeem zal derhalve zeer lacuneus en onvolkomen blijken6. Het is ook daarom
niet zo verwonderlijk dat de Verenigde Staten na de aanslagen van elf september ervoor geopteerd
hebben, om voor een aantal dringende actiesporen, de VN Veiligheidsraad in te schakelen veeleer
dan te wachten op de verdere onderhandeling en inwerkingtreding van de internationale verdragen.
Reeds in 1937 werd in het kader van de Volkenbond een internationaal verdrag voor de voorkoming
en de bestraffing van terrorisme aangenomen. Een rechtstreekse aanleiding voor dit verdrag waren
de terroristische moordaanslagen op de Franse minister van Buitenlandse Zaken en de
Joegoslavische koning in 1934 en de moord op de Oostenrijkse kanselier datzelfde jaar. Overigens
kwam het eveneens tot een verdrag tot oprichting van een Internationaal Strafhof dat specifiek voor
terroristische misdrijven bevoegd zou zijn. Door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog traden
echter geen van beide instrumenten in werking7. Na de Tweede Wereldoorlog is het – naast
regionale initiatieven zoals het Europees verdrag tot bestrijding van terrorisme, in 1977 gesloten in
de schoot van de Raad van Europa – in het kader van de VN aanvankelijk tot niet minder dan tien
verdragen over internationaal terrorisme gekomen. Er bestond echter van bij de aanvang grote
verdeeldheid bij het zoeken naar een definitie van terrorisme. De vaststelling dat one person’s
terrorist is another person’s freedom fighter bleek onontkoombaar in de debatten van de Algemene
Vergadering van de VN. Dit thema kwam vooral op bij de bespreking van het recht op
zelfbeschikking van volken en het Midden-Oosten conflict. Om die reden heeft de VN lange tijd
5
J. TAMERUS, P. HORSTEN, E. VAN DEN BOGERT, Terrorisme Ontrafeld, Mechelen, Kluwer, 2007, 175.
Dit is een inzicht verworven op basis van de lezing van een werkpaper genaamd “Elf september 2001 en het internationaal
recht, nooit meer hetzelfde?”dat Jan Wouters heeft geschreven in maart 2002 voor het Instituut voor Internationaal Recht.
7
R. BERNARDT, Terrorism, Amsterdam, North-Holland, 1999, 847.
6
geopteerd voor een zogenaamde instrumentele benadering, waarbij zij zich niet inliet met de
motieven en beweegredenen van aanslagen maar eerder de gehanteerde technieken aan banden
legde. Technieken zoals vliegtuigkaping, terreur op luchthavens of tegen internationaal
beschermende personen en diplomaten, gijzelneming, diefstal van nucleair materiaal, bomaanslagen
en zo meer. Naast deze tien eerdere conventies, sprak men dan in het kader van de VN over twee
nieuwere teksten. Zie ook de oplijsting hieronder8. Het eerste verdrag is dat voor de bestrijding van
nucleair terrorisme, aangenomen in 2005. De fragmentatie qua inhoud en toezichtmechanismen in al
deze voorgaande teksten en het feit dat deze tevens niet op elkaar zijn afgestemd versterkt echter
enkel maar de behoefte aan een integrale, globale en allesomvattende aanpak9. Vandaar dat de
tweede tekst net dit betrachte. Men wou een globaal verdrag inzake internationaal terrorisme
opstellen die tevens een al even globale definitie zou bevatten van terrorisme. Men heeft echter
geen consensus kunnen bereiken over een definitie die voor eenieder zou gelden, alhoewel afgaande
op de besprekingen, het er toch op leek dat de onderhandelaars voor een allesomvattende definitie
van de notie opteerden. De Verdragsstaten zouden dan worden verplicht deze over te nemen en met
passende straffen strafbaar te stellen in hun nationale wetgeving. Dit had onmiddellijk het einde
betekend van de tot hier toe gehanteerde technieken-gerichte benadering. Ook zou het de staten
verplichten elkaar de ruimst mogelijke bijstand te verlenen en geen van de misdrijven als een politiek
misdrijf te aanzien. Naast alle inspanningen die de internationale gemeenschap reeds heeft geleverd
in de strijd tegen het terrorisme werd dus tevens in samenwerking met de EU en andere landen
gewerkt aan de aanname van een allesomvattende VN conventie ter bestrijding van terrorisme, die
niet alleen een duidelijke definitie ter zake maar ook een ondubbelzinnige veroordeling van
terrorisme in al zijn verschijningsvormen zou bevatten10. Helaas, dit laatste bleef algeheel fictie en
werd nooit realiteit. In geen enkele internationale tekst stelt men een definitie in. Men gebruikt
daarentegen heden ten dage loutere werkdefinities om besprekingen mogelijk te maken. Daarop
blijft het dus voorlopig wachten, alhoewel men er nog steeds mee bezig is. India diende eind vorig
jaar nog een voorstel ter zake in dat zeer goed door vele landen werd onthaald. De globale
antiterrorismeconventie heeft van zijn kant ook nooit het daglicht gezien, mede door het gehakketak
over de definitie die het zou bevatten.
Hierna volgt de oplijsting van de elf besproken conventies:




8
Verdrag inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van
luchtvaartuigen - Tokio, 14.9.1963.
Verdrag tot bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van luchtvaartuigen Den Haag, 16.12.1970.
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de
burgerluchtvaart - Montreal, 23.9.1971.
Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen van geweld op luchthavens voor
de internationale burgerluchtvaart, in aanvulling op het Verdrag ter bestrijding van
M. J. BOSSUYT, J. WOUTERS, Grondlijnen van Internationaal Recht, Antwerpen, Intersentia nv, 2005, 1086.
De bestrijding van internationaal terrorisme: de rol van het internationale recht op weg naar een integrale aanpak,
http://media.leidenuniv.nl/legacy/Cleveringa%20Suriname%2019%200oktober%202007.pdf (consultatie 10 mei 2011).
10
N. DESCHRIJVER, The Policy of the European Union on Combating Terrorism: How Terrorism and Terrorism Related Subjects
Are Defined In Various Legal Instruments, ‘onuitg.’, verhandeling, Master in de Rechten, Ugent, 2009.
9









wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart - Montreal,
24.2.1988.
Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van misdrijven tegen internationaal
beschermde personen, met inbegrip van diplomaten - New York, 14.12.1973.
Verdrag tegen het nemen van gijzelaars - New York, 17.12.1979.
Verdrag inzake de fysieke beveiliging van nucleair materiaal - Wenen, 3.3.1980.
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de
zeevaart - Rome, 10.3.1988.
Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van
vaste platforms op het continentale plat - Rome, 10.3.1988.
Verdrag inzake het merken van kneedspringstoffen ten behoeve van de opsporing ervan Montreal, 1.3.1991.
VN-Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen - New York, 15.12.1997.
VN-Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme - New York, 9.12.1999.
VN-Verdrag ter bestrijding van nucleair terrorisme - New York, 13.04.2005.
DE UITVOERING VAN DE RESOLUTIES DOOR DE VN VEILIGHEIDSRAAD UITGEVAARDIGD
SITUERING
Niemand zal ontkennen dat het internationale terrorisme is opgekomen als de grootste hedendaagse
dreiging van de veiligheid en vrijheid van eenieder. Men dient evenwel te beseffen dat, zoals gezegd,
terrorisme een fenomeen is dat reeds langer bestaat. Het is immers zo dat dit concept een andere
verschijningsvorm heeft gekend naarmate de tijd vorderde. In de documentaire ‘Age of Terror’
geproduceerd door de BBC onderscheidt men bijvoorbeeld vier stadia. De laatste en actuele
manifestatie van terroristische activiteiten is het islamitisch extremisme. Dit is ineens de concrete
invulling van de bovengenoemde notie van het modern terrorisme. Het gaat dus om een
internationaal en religieus terrorisme. Terrorisme heeft echter niet steeds een mondiale bedreiging
gevormd, in de strijd tegen de Westerse waarden en culturen. Denk maar aan het IRA, die zich
verzette tegen de Britse bezetting van Ierland. Met bomaanslagen tegen de burgerbevolking
terroriseerde zij voornamelijk de eigen bevolking en haar eigen overheid. Maar intussen kennen we
nu dus wel deze internationale dreiging. Dit is eveneens terug te vinden in de praktijk van de VN
Veiligheidsraad11. Waar voordien terrorisme niet als dusdanig werd beschouwd, is het zo dat sinds
United Nations Security Council Resolution 731 (1992) – in dewelke de aanval op de Pan Am vlucht
103 werd veroordeeld – daden van internationaal terrorisme worden beschouwd als a threat to
international peace and security. Deze praktijk werd bevestigd in 1995 wanneer een aanslag op het
leven van de president van Egypte werd beraamd, doch ook in 1996 toen de Amerikaanse
ambassades in Kenya en Tanzania zo goed als geheel werden verwoest door bomaanslagen en bij de
aanname van sancties tegen het Taliban-regime in 1999.
Waarom is het nu van belang dat de VN Veiligheidsraad deze kwalificatie maakt. We hebben
hierboven reeds een beschrijving gegeven van de VN Veiligheidsraad als instelling en een overzicht
11
A. BIANCHI, “Security Council's Anti-Terror Resolutions and Their Implementation by Member States: Criminal Law
Responses to Terrorism after September 11”, IJCJS 2006, 1044 – 1073.
voorgelegd van diens bevoegdheden en van de door hen gebruikte rechtsinstrumenten. Daaruit
bleek dat de VN Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VII van het VN Handvest, een ruimere
bevoegdheid heeft om te bepalen welke acties nodig zijn ter remediering van een conflict. Artikel 39
van het VN Handvest bepaalt het als volgt:
De Veiligheidsraad stelt vast of er sprake is van een bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede of daad
van agressie, en doet aanbevelingen, of beslist welke maatregelen zullen worden genomen overeenkomstig
de artikelen 41 en 42 tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid.
Hier is de Veiligheidsraad van de VN dus niet beperkt tot het maken van aanbevelingen maar kan zij
concrete actie ondernemen met inbegrip van het gebruik van geweld, om de internationale vrede en
veiligheid te bewaren of te herstellen. Het belang van de kwalificatie is dus dat de VN Veiligheidsraad,
door het aanmerken van internationaal terrorisme als een bedreiging voor de internationale vrede
en veiligheid, zich een rechtsbasis verschaft volgens dewelke zij verregaande maatregelen kan nemen
in de strijd tegen het terrorisme.
Het is daarbij best verstaanbaar dat de verwoestende en onmenselijke aanslagen op Amerikaans
grondgebied op 11 september 2001, het internationaal terrorisme als een globale zelf-evidente
werkelijkheid deden aanvoelen en de VN ertoe noopte om middels zijn Veiligheidsraad een
wereldwijde prominente rol te gaan vervullen in de strijd tegen het fenomeen. Gezien de
afwezigheid van andere adequate mechanismen én zich steunend op zijn bevoegdheden ex
Hoofdstuk VII van het VN Handvest, zag de VN Veiligheidsraad zichzelf geschikt om een tweeledige
rol te vervullen. Daarbij gaat zij enerzijds verplichtingen opleggen soms met een algemene
draagwijdte ten opzichte van staten en anderzijds gaat zij tegelijkertijd gerichte sancties opleggen
aan individuen en ondernemingen die steun verlenen aan terrorisme, hier in casu aan onder meer
het Al Qaeda-netwerk. Sommige critici stellen dat de VN zich hier tevens voor het eerst heeft
gedragen, niet als een wereldwijde gezant van de vrede, maar als een wereldregering. Zij hebben
geen ongelijk.
RESOLUTIES
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1368 (2001)
De directe aanleiding voor de uitvaardiging van deze resolutie door de VN Veiligheidsraad was de
verwoestende aanslag op Amerikaanse bodem op elf september 2001, uitgevoerd door de SaoediArabische multimiljonair Osama bin Laden en zijn islamitische terreurorganisatie Al Qaeda. De
resolutie dateert dan ook van zeer kort na die bewuste aanval, en werd aangenomen op twaalf
september 2001. Het is deze resolutie die de bal werkelijk aan het rollen heeft gebracht waardoor
deze ook als eerste kort wordt besproken.
Vooreerst bevestigt de VN Veiligheidsraad in formele bewoordingen alle principes en intenties vervat
in het VN Handvest en verklaart zij zichzelf geëngageerd om alle bedreigingen voor de internationale
vrede en veiligheid veroorzaakt door terrorisme te bestrijden. Zij erkent daarbij eveneens in één
adem, het inherente recht op individuele of collectieve zelfverdediging van staten in
overeenstemming met het VN Handvest. Dit laatste wordt als volgt verwoord:
Recognizing the inherent right of individual or collective self-defense in accordance with the Charter;
Verder, veroordeelt de VN Veiligheidsraad in sterke bewoordingen de aanslagen en laat zij eveneens
verstaan dat dergelijke daden – net als elke andere daad van internationaal terrorisme – een
bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid uitmaken. Hierboven werd reeds uiteengezet
waarom de VN Veiligheidsraad deze kwalificatie heeft aangenomen en welke gevolgen dit heeft. Hier
kan enkel worden toegevoegd dat deze praktijk dus ook in 2001 werd voortgezet. De VN
Veiligheidsraad betuigt eveneens ook onmiddellijk haar medeleven aan de (familie van de)
slachtoffers en aan de Verenigde staten van Amerika. Zij roept tevens alle staten op om dringend te
gaan samenwerken om de betrokkenen tot rechtvaardigheid te brengen. Als betrokkenen vermeldt
zij diegenen die de aanslagen hebben gepleegd maar eveneens diegene die ze hebben georganiseerd
en gefinancierd. Ook diegenen die voornoemde personen onderdak zouden verlenen, ze zouden
helpen of steunen, riskeren aansprakelijk te worden gesteld. Belangrijk hier is dat de eerder
genoemde verdragen, die een verdrag-specifieke definitie van terrorisme bevatten, duidelijk een
inspiratiebron zijn geweest voor diegenen die hier worden genoemd als zijnde aansprakelijk voor wat
is gebeurd. Ik verwijs daarbij zeer concreet naar de bewoordingen participates, organizes en or in any
other way contributes van het VN-Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen van
1997. De VN Veiligheidsraad verklaart ook haar bereidheid om alle mogelijke stappen te ondernemen
om te reageren op de bewuste aanslag en om alle mogelijke vormen van terrorisme te bestrijden in
acht genomen haar verantwoordelijkheden onder het VN Handvest. Zij wenst aldus het incident
verder te gaan opvolgen. Tenslotte, doet zij een oproep aan de internationale gemeenschap en wel
als volgt:
Calls also on the international community to redouble their efforts to prevent and suppress terrorist acts
including by increased cooperation and full implementation of the relevant international anti-terrorist
conventions and Security Council resolutions, in particular resolution 1269 (1999) of 19 October 1999;
De twee geciteerde paragraven zijn de belangrijkste en zullen nu nader worden toegelicht.
ARTIKEL 51 VAN HET VN HANDVEST
Wat de eerste paragraaf betreft valt onmiddellijk op dat de bewuste zin woord voor woord is
overgenomen uit artikel 51 van het VN Handvest. Dit is een zeer belangrijk artikel. Tot aan de Eerste
Wereldoorlog hadden staten immers een vrijwel onbeperkt recht op oorlog. Nu geldt evenwel het
tegenovergestelde: staten mogen in de regel geen geweld gebruiken en ook niet dreigen met het
gebruik van geweld in hun internationale betrekkingen. Dit verbod is opgenomen in artikel 2, lid 4
van het Handvest van de Verenigde Naties. Het VN Handvest bevat dan twee uitzonderingen op dit
verbod. Artikel 51 bevestigt enerzijds het recht van staten op individuele of collectieve
zelfverdediging (dit recht bestaat ook krachtens het internationaal gewoonterecht). Hoofdstuk VII
van het VN Handvest geeft de VN Veiligheidsraad anderzijds de bevoegdheid om tot het gebruik van
geweld over te gaan of staten daartoe te machtigen wanneer zij een bedreiging of verbreking van de
vrede of een daad van agressie vaststelt. In deze twee gevallen is het gebruik van geweld dus in
overeenstemming met het internationaal recht, mits aan een aantal bijkomende voorwaarden
(waaronder de proportionaliteit) is voldaan. In alle andere gevallen is het gebruik van geweld in
principe onrechtmatig. Het principiële verbod op gebruik van geweld is volgens de meeste
rechtsgeleerden bovendien een regel van ius cogens. Dat is een regel die dwingend is en waarvan
staten niet kunnen afwijken12. We zullen verder in deze verhandeling evenwel zien dat de Verenigde
Staten daar reeds meer dan een keer aanzienlijke inbreuken tegen heeft gemaakt. Dat artikel 51 van
het VN Handvest hier letterlijk wordt overgenomen lijkt op zich niet bijzonder. Echter, door louter de
bewoordingen van het artikel te herhalen zonder ze op de specifieke casus toe te passen geeft de VN
Veiligheidsraad de indruk dat ze geen positie inneemt wat betreft het al dan niet voldaan zijn aan de
voorwaarden die het VN Handvest stelt om van dit recht gebruik te mogen maken. De reden daartoe
laat zich gemakkelijk raden. De resolutie werd namelijk reeds de dag na de aanslagen uitgevaardigd,
op een moment waarop men nog niet wist wie achter de aanslagen zat en/of ze uitgevoerd werden
door een vreemde mogendheid. Het was dus niet aangeraden de VS hier de ongebreidelde
toestemming te geven om geweld te gaan gebruiken tegen staten die vermoed werden banden te
hebben met terrorisme. Het gebruik van geweld is uiteraard een zeer ernstige inbreuk op de
staatssoevereiniteit en vereist aldus een doordachte machtiging. Deze paragraaf houdt dan ook niet
op zich het recht in voor de Verenigde staten van Amerika om gewapend geweld te gebruiken. Wat
er wel in kan worden gelezen is de politieke aanvaarding van het gebruik van gewapend geweld
wanneer men zijn recht op zelfverdediging uitvoert om zich tegen terrorisme te beschermen. Niet
iedereen zal zich in deze zienswijze kunnen vinden aangezien men uit een loutere verwijzing naar een
artikel in een resolutie moeilijk met zekerheid een standpunt kan afleiden 13. Na 9/11 hebben de
Amerikanen, samen met de Britten, echter de gewapende tegenaanval ingezet middels een zwaar
bommenoffensief jegens Afghanistan. Om dit te rechtvaardigen trachtten zij zich te beroepen op
voornoemd artikel 51 van het VN Handvest, zoals veruitwendigd in de resolutie, als eerste
uitzondering op het principiële verbod van gewapend optreden. We hebben reeds geponeerd dat de
loutere opname van artikel 51 van het VN Handvest in de resolutie, op zich aan de V.S. niet het recht
geeft gewapend op te treden. Aan de voorwaarden die het VN Handvest stelt om gebruik te kunnen
maken van artikel 51 van het VN Handvest zal dus effectief moeten zijn voldaan. De vraag die dan
nog rest is, of dat ook wel degelijk het geval was. Het antwoord op de gestelde vraag zal negatief
blijken te zijn14. Dit wordt hieronder besproken. Vooreerst zal worden nagegaan wat de voorwaarden
zijn die het VN Handvest stelt om van artikel 51 gebruik te gaan maken. Daarna, zal worden nagegaan
of de (voortgezette) aanvallen op Afghanistan gerechtvaardigd zijn onder dit artikel. Ten slotte, zal
worden uiteengezet hoe de internationale gemeenschap dergelijke problemen zou kunnen
remediëren. Dat dit een belangrijke vraag is aangaande de uitvoering van de resolutie is duidelijk.
Sinds de tegenaanval is ingezet, zijn talloze levens immers verloren gegaan. Ook onze Belgische
soldaten zijn daarbij betrokken, voornamelijk diegenen die zijn gestationeerd in de provincie Kunduz.
Niet enkel militairen sneuvelden maar ook vele burgerslachtoffers werden gemaakt als gevolg van
een continu aanhoudend luchtbombardement. Rechtstreeks doordat men in de vuurlinie
terechtkwam of onrechtstreeks doordat men omkwam van de honger omwille van de ontregelde
voedseltransporten. Families werden uiteengerukt doordat men moest vluchten uit huizen naar
vluchtelingenkampen in onder meer Pakistan en Iran. Zelf in acht genomen de geschiedenis van
Afghanistan inzake oorlogsvoering in de laatste dertig jaar kan worden gesteld dat de invasie van de
Amerikanen, een haast onmeetbaar lijden voor de mensen aldaar heeft meegebracht. De
klokkenluiderwebsite WikiLeaks15 heeft ter zake een hele resem geheime militaire documenten
online geplaatst. Deze bevestigen helaas het onnoemelijke lijden door de burgerbevolking. A
12
F. NAERT, “Humanitaire Interventies in het Internationaal Recht”, Interaxis 2002, 4-34.
G. MARTIN, The New Era of Terrorism: Selected Readings, North-America, SAGE, 2004, 291.
14
S. S. AHMED, “U.S. Attacks on Afghanistan: An Act of Self Defense under Article 51”, Seattle J. Soc. Just. 2007, 153-210.
15
Het gaat hier uiteraard om http://wikileaks.org/.
13
posteriori het beleid van de Verenigde Staten van Amerika beoordelen middels het nagaan van de
legaliteit van het militair optreden is inderdaad de beste aanpak. Uiteraard spelen ook nog andere
factoren een rol zoals daar zijn de inspanningen geleverd voor wederopbouw, ondernomen
rehabiliterende projecten eens men van het lijden van de bevolking op de hoogte was en zo meer.
In de eerste sectie zal aldus worden besproken welke gedragingen nu precies onder de noemer
zelfverdediging vallen conform artikel 51 van het VN Handvest. Artikel 2, lid 4 van het Handvest van
de Verenigde Naties proclameert alvast het volgende:
Bij het nastreven van de in artikel 1 genoemde doelstellingen, dienen de Organisatie en haar Leden te
handelen overeenkomstig de volgende beginselen: in hun internationale betrekkingen onthouden alle Leden
zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke
onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen
van de Verenigde Naties.
Artikel 51 van het Handvest stelt evenwel het volgende:
Geen enkele bepaling van dit Handvest doet afbreuk aan het inherente recht tot individuele of collectieve
zelfverdediging in geval van een gewapende aanval tegen een Lid van de Verenigde Naties, totdat de
Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid heeft
genomen. Maatregelen die door de Leden zijn genomen bij de uitoefening van dit recht tot zelfverdediging
dienen onverwijld ter kennis van de Veiligheidsraad te worden gebracht en tasten op geen enkele wijze de
bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad ingevolge dit Handvest aan om op enigerlei
tijdstip over te gaan tot zulk optreden als hij nodig acht voor de handhaving of het herstel van de
internationale vrede en veiligheid.
Maatregelen dienen dus in eerste instantie te worden genomen als een antwoord op een gewapende
aanval, indien zij als zelfverdediging wil worden beschouwd conform voornoemd artikel. Een
gewapende aanval is dus een noodzakelijke voorwaarde en de terminologie is niet toevallig. Een
dergelijke aanval valt immers te onderscheiden van een daad van agressie. Deze laatste bewoording
hebben diegenen die het VN Handvest hebben opgesteld willen vermijden, omdat de term te ruim is.
Wat dient men nu te verstaan onder gewapende aanval. Conform artikel 31 van het Verdrag van
Wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen
internationale organisaties 16 dient een verdrag ter goeder trouw te worden uitgelegd
overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht
en het voorwerp van het doel van het verdrag. De notie van gewapende aanval, zoals terug te vinden
in verschillende woordenboeken, blijkt telkens te impliceren dat er effectief schade dient te zijn
toegebracht in tegenstelling tot de loutere dreiging met het gebruik van geweld. Daarbij komt nog
dat artikel 51 in zijn Engelstalige versie het woord occurs gebruikt in relatie met gewapend geweld.
Andermaal wordt aldus het louter dreigen met geweld als niet afdoende beschouwd. Kortom, enkel
het gebruik van eigenlijk gewapend geweld dat plaatsvindt en waardoor de territoriale integriteit van
een staat wordt geschonden, geeft aanleiding tot de kwalificatie van een gewapende aanval. Laat ons
nu stellen dat de terroristische aanslagen op elf september tegen de V.S. wel degelijk een dergelijke
gewapende aanval uitmaakten (zie de tweede sectie voor de eigenlijke analyse). Men zou al snel
16
Het verdrag van wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale
organisaties, https://www.law.kuleuven.be/iir/nl/info/verdragen/verdragsteksten/VCLT1986NL.pdf (consultatie 10 mei
2011).
besluiten dat men het recht op zelfverdediging zou kunnen uitoefenen. Maar tot op welk niveau
dient een staat betrokken te zijn bij de terroristische activiteiten om die staat als dusdanig
verantwoordelijk te kunnen houden en er tegen te ageren. Deze kwestie werd gelukkig reeds
beslecht, al zij het in algemene bewoordingen, door het Internationaal Gerechtshof van de Verenigde
Naties in de zaak Nicaragua v. United States17. Daarin stelde het Hof dat de assistentie gegeven door
Nicaragua, aan de rebellen in de vorm van het leveren van wapens en het verzorgen van logistieke en
andere ondersteuning, geen gewapende aanval uitmaakt die aanleiding kan geven tot het gebruik
van het recht op zelfverdediging ex artikel 51 VN Handvest. Men mag dus zeker niet al te snel
besluiten tot het voldaan zijn aan de voorwaarde van een gewapende aanval als er particulieren bij
betrokken zijn, zoals in onderhavige zaak. Bovenstaande uitspraak in de zaak wordt immers zo
geïnterpreteerd dat, tenzij een orgaan van de staat zelf betrokken is bij het terrorisme, elke daad van
logistieke, financiële of strategische ondersteuning enzovoort gegeven aan een terroristische
beweging onvoldoende is in dit verband. Er is dus enkel een gewapende aanval – in de hypothese
dat we te maken hebben met particuliere strijders – indien de staat in kwestie aan sponsoring doet
van de terroristische beweging en die beweging zich bovendien onder de directe controle en het
bevel van die staat bevindt zodat de terroristische groepering de facto als een orgaan van die staat
ageert.
In de tweede sectie zal zoals gezegd worden besproken of de Amerikaanse aanvallen op Afghanistan
gerechtvaardigd zijn onder dit artikel en of met andere woorden aan de voorwaarden die we net
hebben gezien, in dit geval, is voldaan. Men zou hierbij nog een verder onderscheid kunnen creëren
en de initiële tegenaanval van de voortdurende bombardementen gaan onderscheiden maar dat valt
mijn inziens buiten deze thesisbespreking. We hebben het dus kort louter over het oorspronkelijk
tegenoffensief. We kunnen vooreerst beargumenteren dat de aanval op de Verenigde staten een
gewapende aanval was. Aan deze noodzakelijke voorwaarde is alleszins voldaan, aangezien men
moeilijk kan betwisten dat een dergelijke manifeste schending van territorialiteit onder die noemer
zou vallen. Geen dreiging met geweld maar eigenlijk en aanzienlijk leed werd berokkend. Wat men
wel zou kunnen opmerken is dat deze gewapende aanval helemaal niet uitging van een staat maar
wel van een terroristische organisatie. Sommigen beargumenteren dan ook dat middels een
formalistische letterlijke lezing van het VN Handvest men zich dan ook niet op dit artikel zou kunnen
beroepen. Deze stelling kan echter niet worden aanvaard. Men moet immers rekening houden met
de bedoeling van de oorspronkelijke opstellers van het VN Handvest die de bescherming tegen een
gewapende aanval voor ogen hielden, zonder uiteraard te weten dat ooit een particuliere
terroristische groepering machtig genoeg zou zijn om staten deze aanzienlijke schade te kunnen
toebrengen. Dit staat evenwel los van de verantwoordelijkheidskwestie. Met name of een staat voor
deze groepering kan verantwoordelijk geacht worden, waardoor tegen deze laatste kan worden
geageerd. Zoals hierboven gezien, is de hamvraag dus of Afghanistan Al-Qaeda heeft gesponsord en
of zij directe leiding aan deze heeft gegeven. Hier loopt het mis. Men kan met een grote zekerheid
zeggen dat dit immers helemaal niet het geval is. Afghanistan is een arm land uitgeput door
burgeroorlog zonder de nodige financiële middelen om een bombastische organisatie zoals Al-Qaeda
leiding te geven. Men kan Afghanistan en het Taliban regime eigenlijk niet veel meer verwijten dan
het herbergen van terroristen door er geen actieve maatregelen tegen te nemen. Het antwoord is
17
IGH, Military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Judgement,
ICJ Reports 1986, 14.
dus zoals eerder aangegeven negatief en de Verenigde Staten kan zich niet op dit artikel beroepen
ter rechtvaardiging van zijn oorlog aldaar. Men zou zich verkeerdelijk de indruk kunnen aanmeten
dat deze discussie een louter academische is. Men moet echter beseffen dat de Verenigde Naties
deze werkwijze indirect hebben goedgekeurd. De VN Veiligheidsraad blijkt immers geen problemen
te hebben met Operation Enduring Freedom. Op deze manier verlaagde zij niet enkel de drempel van
staatsbetrokkenheid maar maakte zij het inroepen van artikel 51 VN Handvest haast tot een
unilaterale beslissing. Dat dit de deur voor misbreuken openzet is evident. Het mag dan ook worden
opgemerkt dat deze evolutie de weg heeft vrijgemaakt voor de invasie van de Amerikanen in Irak
alsook de aanval van Israël op Libanon en de verdere ontwikkeling van de Bush doctrine. Hoewel
Sarah Palin het bij de laatste Amerikaanse presidentsverkiezingen niet wist te zeggen, weet deze
auteur het wel. De Bush doctrine stipuleert dat de Verenigde Staten zich het recht voorbehoudt om
als eerste toe te slaan, indien zij vermoedens hebben dat er een aanval op til is. Lees: het recht op
zelfverdediging van artikel 51 van het VN Handvest geldt ook preventief.
In de derde sectie bespreek ik nog even hoe de internationale gemeenschap deze problemen zou
kunnen remediëren. De rechtsgeleerde auteur Sikander Ahmed Shah denkt er het zijne van 18. Hij wil
niet dat het artikel 51 van het VN Handvest wordt gewijzigd. Als reden daarvoor geeft hij aan dat de
opstellers van het artikel zeer duidelijke taal hebben gebruikt gebaseerd op extensieve voorgaande
analyses en deliberaties. Alsook dat het artikel tot op heden zeer effectief bleek in de voorkoming
van oorlog. En dus besluit hij dat het ongemoeid moet worden gelaten en dat staten met dit artikel
eenvoudigweg voorzichtiger moeten omgaan door zich beter te informeren en niet zomaar besluiten
te gaan nemen op basis van publiek beschikbare informatie en mediaberichten. Graag had ik daar
een aantal kanttekeningen bij gemaakt. Indien men dit artikel zou wijzigen, zou men eveneens zeer
voorzichtig te werk kunnen gaan en zich gaan baseren op experten opinies. Dat het tot op heden
effectief was in de bestrijding van oorlog valt eveneens te betwisten, rekening houdend met wat
hierboven werd gezegd over de Bush doctrine. Tenslotte, is het niet ondenkbaar dat staten wel
degelijk zeer goed geïnformeerd zijn en artikel 51 niettemin aanwenden voor andere redenen, denk
maar aan het rechtvaardigen van oorlogen omwille van oliebelangen.
OPROEP NAAR DE INTERNATIONALE GEMEENSCHAP TOE
In de tweede en laatst geciteerde paragraaf van United Nations Security Council Resolution 1368
(2001) tenslotte wordt de internationale gemeenschap opgeroepen door de VN Veiligheidsraad om
hun inspanningen te verdubbelen inzake de preventie en suppressie van terroristische daden. Dit
kunnen zij doen door nauwere samenwerking te betrachten maar ook door de volledige
implementatie van een aantal door de VN uitgevaardigde rechtsinstrumenten. Wat dit laatste betreft
heeft men het over alle relevante internationale verdragen gericht op het bestrijden van terrorisme
en tevens over de resoluties van de VN Veiligheidsraad in dit gebied. Het is duidelijk dat men alle
voorheen aangenomen verdragen en resoluties die de materie raken ten volle uitgevoerd wil zien.
Dit is inderdaad de logische eerste stap als men weet dat het amalgaam verdragen dat ter zake reeds
is tot stand gekomen maar moeizaam navolging vindt. Men kan daarentegen ook zeggen dat zelf de
aanname ervan door de staten die nog geen partij zijn, weinig zal uithalen gezien de gebrekkige
institutionele omkadering. Ook dit werd hierboven reeds uiteengezet. Hoewel de bewoordingen
18
S. S. AHMED, “War on Terrorism: Self Defense, Operation Enduring Freedom and the Legality of U.S. Drone Attacks in
Pakistan”, Wash. U. Global Stud. L. Rev. 2010, 546-597.
algemeen zijn vermeldt men niettemin een zeer specifieke resolutie, namelijk United Nations
Security Council Resolution 1269 (1999) van 19 oktober 1999. In deze laatste resolutie verklaarde de
Verenigde Naties zich bezorgd over het groeiend aantal daden van internationaal terrorisme,
veroordeelde zij deze daden en riep zij de staten op om aan alle eerdere antiterrorisme conventies
uitvoering te geven. Deze resolutie is belangrijk omdat het de eerste keer was dat de VN
Veiligheidsraad zich over de kwestie van terrorisme uitsprak op een algemene wijze en dit terwijl zij
niet had gedefinieerd wat nu precies onder terrorisme moest worden verstaan.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1373 (2001)
Vooraleer we deze resolutie grondig bespreken gaan we hier al even kort in op wat deze resolutie nu
allemaal precies vooropstelt, als een algemene inleiding. De resolutie beoogt de inperking van de
bewegingsvrijheid, de organisatie en de financiering van terroristische groeperingen. Ze vestigt de
aandacht op resoluties 1189 (1998), 1269 (1999) en 1368 (2001). Alle leden van de Verenigde Naties
worden bovendien opgeroepen om hun kennis van terroristische groeperingen te delen, om zo de
wereldwijde strijd ertegen te faciliteren. Ook worden alle staten opgeroepen om hun nationaal recht
aan te passen zo dat zij alle bestaande internationale instrumenten inzake terrorisme kunnen
ratificeren. Zo zouden terroristische activiteiten een ernstig misdrijf moeten vormen volgens statelijk
recht. De resolutie richtte de Commissie Contraterrorisme (CTC) op met een duaal takenpakket. Het
was ook gericht op de restrictie van immigratiewetgeving in die zin dat vooraleer vluchtelingen status
te geven, alle mogelijkheden moeten zijn aangewend om na te gaan of deze personen niet zinnens
zijn terroristische daden te plegen. Alsook mag de uitlevering van potentiele terroristen niet
geweigerd worden op grond van het betrokken zijn van politieke overwegingen. De resolutie bevat
echter jammer genoeg geen definitie van het concept terrorisme.
EEN BIJZONDER KARAKTER
Het bijzondere karakter van United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) is een eerste
interessante punt. Zijn buitengewoon karakter kan allerminst worden ontkend. Later, meer bepaald
in United Nations Security Council Resolution 1535 (2004), zal de VN Veiligheidsraad zelf de speciale
aard van de resolutie benadrukken. Voor de eerste maal immers, wordt het onderwerp
internationaal terrorisme aangesneden zonder enige verwijzing naar een specifieke situatie. Sterker
nog, deze resolutie – aangenomen onder Hoofdstuk VII van het VN Handvest – legt aan de staten
een hele reeks verplichtingen op. Deze verplichtingen hebben bovendien een wel heel algemeen
karakter en gelden zonder temporele of territoriale beperkingen. Alhoewel verschillende van deze
verplichtingen reeds eerder werden gestipuleerd in voorgaande resoluties, bestaat er deze keer geen
enkele twijfel omtrent het bindende karakter ervan. Het opstellen van de resolutie alsook het
taalgebruik impliceren de wil van de VN Veiligheidsraad om effectief bindende maatregelen op te
leggen. Nogmaals, het verschil met de vroegere praktijk bestaat erin dat hier de verplichtingen die de
VN Veiligheidsraad oplegt aan de staten los staan van enige specifieke gebeurtenis en een algemene
toepassing vinden. Het is net daarom dat velen deze resolutie kwalificeren als een wetgevende
tekst19. Met andere woorden, door verplichtingen op te leggen aan staten met een abstract en
19
P. C. SZASZ, “The Security Council Starts Legislating”, AM. J. INT'L L. 2002, 901-905.
algemeen karakter gaat de VN Veiligheidsraad gaan optreden als een wetgevende instantie20. Velen
aanzien dit als een aanzienlijk knelpunt in het antiterrorisme beleid van de VN Veiligheidsraad,
aangezien de staten te kennen hebben gegeven het niet eens te zijn met deze ontwikkeling. Dit
wordt dan ook besproken onder de rubriek ‘problemen en vooruitzichten inzake de implementatie
van de door de VN genomen initiatieven tegen terrorisme’ verder in de thesis. Er zijn een aantal
personen die de Verenigde Naties verwijten dat ze zich gedraagt als een new world order. Deze
mensen kunnen hier de spreekwoordelijke stok vinden om de hond te slaan.
DE COMMISSIE CONTRATERRORISME
Wat betreft de implementatie ervan verdient het CTC een afzonderlijke behandeling. Deze resolutie
heeft immers het CTC op poten gezet. De letters CTC staan daarbij voor Counter-Terrorism
Committee. In het Nederlands heet dit dan de Commissie Contraterrorisme Volgend fragment zal dit
afdoende illustreren:
Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations. Decides to establish, in accordance with rule
28 of its provisional rules of procedure, a Committee of the Security Council, consisting of all the members of
the Council, to monitor implementation of this resolution, with the assistance of appropriate expertise, and
calls upon all States to report to the Committee, no later than 90 days from the date of adoption of this
resolution and thereafter according to a timetable to be proposed by the Committee, on the steps they have
taken to implement this resolution;
Het CTC , bestaande uit de leden van de VN Veiligheidsraad, kreeg daarbij een dubbele taak zijnde
enerzijds de nauwgezette opvolging van de implementatie van de resolutie door de staten en
anderzijds de versterking van de capaciteit van de staten waar nodig. Dit laatste zodat de staten zich
wel degelijk in de mogelijkheid zouden bevinden de resolutie correct uit te voeren en de strijd tegen
het terrorisme verder te zetten op de door de VN Veiligheidsraad voorziene wijze. Staten dienen
bijgevolg aan het CTC te gaan melden welke stappen zij ondernemen om de resolutie in kwestie ten
uitvoer te leggen. Iedere rapportage wordt opgevolgd door een antwoord van het CTC, waarin het de
staat voorlegt op welke punten er nog verbeteringen dienen plaats te vinden in de regelgeving en in
de uitwerking van het nationaal instrumentarium21. Doordat het CTC zoals gezegd eveneens tracht in
kaart te brengen welke landen op welke terreinen assistentie nodig hebben voor de uitvoering van
de resolutie en door welke landen deze assistentie kan worden geboden, werkt dit orgaan feitelijk als
een schakelbord. Zie daarvoor ook verder United Nations Security Council Resolution 1377 (2001).
Maar het orgaan bleek na verloop van tijd gebrekkig in diens werking en een herstructurering was
noodzakelijk. Aldus werd in een poging het orgaan nieuw leven in te blazen een additioneel orgaan
ter ondersteuning opgericht namelijk het CTED. Deze lettertekens staan op hun beurt voor CounterTerrorism Committee Executive Directorate. Zie daarvoor ook verder United Nations Security Council
Resolution 1535 (2004). Beide instituties tonen duidelijk aan dat de VN Veiligheidsraad op steeds
verder gaande wijze middelen gaat creëren, zij het op een ad hoc basis, om zijn toezicht te
verscherpen op de implementatie van de door hun aangenomen resoluties in de strijd tegen het
terrorisme. Wat dat ook met zich meebrengt is dat de Verenigde Naties nu beschikt over werelds
grootste bron van informatie aangaande de capaciteiten inzake terrorismebestrijding van de 192
20
A. BIANCHI, “Security Council's Anti-Terror Resolutions and Their Implementation by Member States: Criminal Law
Responses to Terrorism after September 11”, IJCJS 2006, 1044 – 1073.
21
U. ROSENTHAL, Terrorisme: Studies over Terrorisme en Terrorismebestrijding in Nederland, Mechelen, Kluwer, 2008, 996.
lidstaten22. Uiteraard zijn we benieuwd naar de Belgische capaciteiten. Uit de data blijkt dat België
alvast meewerkt aan de procedure door rapporten in te dienen, wat niet zo vanzelfsprekend is als
het op het eerste zicht lijkt. De werking van het comité wordt immers in aanzienlijke mate
bemoeilijkt door wat sommigen politieke onwil noemen. Hier volgt een excerpt uit een Belgisch
verslag aan het CTC ter illustratie van de werking van resolutie 1373. Gezien de recente blunder van
de Belgische inlichtingendiensten – waarbij zij van derde landen dienden te vernemen dat Belgische
bedrijven nucleair materiaal uitvoeren naar twijfelachtige landen – was ik wel benieuwd naar het
antwoord op de vraag inzake informatievergaring en uitwisseling tussen landen. Die specifieke
paragraaf wordt hier dan ook in eigen cursivering weergegeven.
Which necessary steps are taken to prevent the commission of terrorist acts including by provision of early
warning to other States by exchange of information? Within the European Union, the police and intelligence
agencies of the Member States have several systems and bilateral or community-wide alert procedures.
Those systems and procedures were re-examined after the attacks of 11 September in particular through the
creation of an anti-terrorist unit within the European Police Office (Europol). In addition, close judicial and
police cooperation has existed with the United States since aforementioned events.
VERDERE INHOUD EN IMPLEMENTATIE
We hebben nu reeds de bijzondere aard besproken van deze resolutie alsook de oprichting en het
takenpakket van het CTC. Nu rest ons nog een analyse van de verdere inhoud van de resolutie en hoe
zij in de praktijk wordt uitgevoerd23. Om de overzichtelijkheid te bewaren, zal de uiteenzetting eerst
het algemene raamwerk weergeven waarop het CTC zich steunde om daarna de concrete
implementatie te behandelen. Dit laatste aan de hand van een voorbeeld van een
implementatievoorstel door het CTC ontwikkeld.
Eerst wordt zoals gezegd een deel van het algemene raamwerk weergegeven. Daarmee wordt
bedoeld, een aantal juridische en informatieve bronnen waarop het CTC zich heeft willen steunen bij
het ontwikkelen van zijn implementatievoorstellen. Hierdoor krijgt men inzicht in de eigenlijke
tenuitvoerlegging. De resolutie vergt onder meer dat staten een aantal maatregelen nemen om de
financiering van terrorisme te voorkomen of tegen te gaan. Om dit in de praktijk ten uitvoer te
leggen zal moeten worden gekeken naar de verschillende conventies van de Verenigde Naties ter
zake – die hierboven reeds werden opgelijst – en de normen en standaarden geproclameerd door 40
Recommendations and Nine Special Recommendations of the Financial Action Task Force on Money
Laundering (FATF). In de resolutie zijn er ook een aantal verplichtingen geformuleerd inzake
grensbeveiliging. Ten gevolge van deze stringente vereisten zullen er maatregelen moeten worden
genomen in verscheidene domeinen waaronder immigratie, douane, luchtvaart, scheepvaart en
goederenvervoer. Immers, grensbeveiliging omvat controle op de beweging van personen (migratie)
en goederen (douane) maar heeft eveneens betrekking op het voorkomen van onrechtmatige
tussenkomst door personen in de gebieden van luchtvaart, scheepvaart en goederenvervoer. Voor
de uitvoering van deze verplichtingen kan men op zijn beurt te rade bij de standaarden uitgewerkt
door respectievelijk de International Civil Aviation Organization (ICAO), de International Maritime
22
Statelijke rapporten door het CTC uitgewerkt, http://www.un.org/en/sc/ctc/resources/countryreports.html (consultatie
10 mei 2011).
23
Technical guide to the implementation of United Nations Security Council Resolution 1373 (2001),
http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/technical_guide_2009.pdf (consultatie 10 mei 2011).
Organization (IMO) en de World Customs Organization (WCO). We noemen er hier slechts enkele.
Wat specifiek migratie betreft is het probleem natuurlijk vooral dat terroristen misbruik maken van
de uitgebreide, eengemaakte en snellere transportnetwerken. Staten hebben bovendien individueel
gereageerd op de toenemende massa mensenstromen en visumaanvragen, bij gebreke aan een
wereldorganisatie de het beleid in een richting stuwt. Vandaar dat het CTC in zijn technisch rapport
voorstellen doet gebaseerd op de consultatie van experts en de International Organization for
Migration (IOM). Wat betreft tenslotte antiterrorisme maatregelen als luik van rechtshandhaving zijn
er geen internationaal voorziene standaarden. Vandaar dat ook hier de CTC in zijn technisch rapport
een aantal aanbevelingen doet. Deze zijn gebaseerd op en worden aangevuld met Best Practices in
Combating Terrorism. Dit laatste werd ontwikkeld door de International Criminal Police Organization
(INTERPOL). Alsook dient rekening gehouden met praktijken ontwikkeld door de European Police
working group on terrorism en andere regionale politionele organisaties. Opgemerkt moet worden
dat er ook standaarden aanwezig zijn in het gebied van de mensenrechten waaronder de Code of
Conduct for Law Enforcement Officials24 en de Basic Principles on the Use of Force and Firearms by
Law Enforcement Officials25. Dit houdt men best in het achterhoofd wanneer men het segment over
de mensenrechtenproblematiek leest.
Nu we inzicht verkregen in hoe de implementatievoorstellen door het CTC en hun technische
werkgroepen werden ontwikkeld, gaan we er concreet een bespreken. We nemen daarvoor de
verplichting tot het criminaliseren van de financiering van terrorisme en samenhangende
witwaspraktijken. In hun advies naar staten stellen zij dat de financiering van terrorisme zowel een
alleenstaand misdrijf zou moeten zijn én een onderdeel van het misdrijf witwassen. Het louter
strafbaar stellen op basis van het helpen van terroristen en het medeplichtig zijn aan terrorisme is
alleszins onvoldoende. De reikwijdte van het misdrijf zoals dat terug te vinden is in artikel 2 van het
VN-Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme dient eveneens in acht genomen te
worden. Meer was dit niet. We sluiten dan ook af met de vraag in welke mate de staten, al dan niet
met behulp van de Commissie Contraterrorisme, nu aan hun verplichting hebben voldaan om deze
resolutie correct uit te voeren. Daarom kijken we of en hoe België deze laatst genoemde verplichting
heeft uitgevoerd. In België werd er effectief resultaat geboekt en wel als volgt. In een eerste eerder
algemene fase werd het wetgevend instrumentarium uitgebreid. Zo kregen het Europees
aanhoudingsmandaat en de gemeenschappelijke onderzoeksteams een wettelijk kader. Er werd een
nieuw hoofdstuk inzake 'terroristische misdrijven' in ons Strafwetboek ingeschreven. De bijzondere
opsporingsmethoden en andere methoden kregen een nieuw wettelijk kader zodat ze ook in de strijd
tegen het terrorisme kunnen worden gebruikt. En in terrorisme gespecialiseerde onderzoeksrechters
doen in de strafprocedure hun intrede. In een tweede fase werden initiatieven genomen om de
werking van de politie-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten beter op elkaar af te stemmen. Voor de
analyse van de terroristische dreiging tracht men maximaal gebruik te maken van alle beschikbare
informatie26. Wat concreet de strijd tegen de financiering van terrorisme betreft heeft België
voornamelijk geageerd binnen de regionale structuur van de Europese Unie. Hier kan Verordening
24
Resolutie 34/169 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (17 december 1979) , UN Doc. A/RES/34/169
(1979).
25
De zogenaamde Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials maakt integraal deel uit
van de vermelde Code of Conduct en werd aangenomen op het achtste VN congres inzake de preventie van misdaad en de
behandeling van misdadigers dat plaats had van 27 augustus tot 7 september 1990 in Havana,Cuba.
26
Website van de Belgische dienst voor het strafrechtelijk beleid, http://www.dsbspc.be/web/index.php?option=com_content&task=view&id=40&Itemid=64 (consultatie 10 mei 2011).
(EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen
tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme27 worden
vermeld. Deze verordening is rechtstreeks toepasselijk in België en alle andere lidstaten van de
Europese Unie. Naast verordeningen bestaan er echter ook richtlijnen die op hun beurt harmonisatie
in de materie nastreven. Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26
oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld
en de financiering van terrorisme is daarbij een uitstekend voorbeeld. Deze dienen, in tegenstelling
tot verordeningen, uiteraard in nationaal recht te worden omgezet om uitwerking te krijgen. Daarbij
kunnen problemen rijzen. Ierland bijvoorbeeld had aanzienlijke moeite met het voldoen aan deze
verplichting en werd daardoor voor het Hof Van Justitie van de Europese Unie gebracht. Het Hof
besliste in de zaak C-532/0828 dat Ierland, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
vast te stellen die noodzakelijk waren om te voldoen aan richtlijn 2005/60/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 26 oktober 2005, de krachtens deze richtlijn op haar rustende
verbintenissen niet is nagekomen. Ierland voldeed dus niet aan zijn verplichting jegens de Europese
Unie. Dit laatste is zeker interessant om eens aan te merken. Zo ziet men eens meer gedetailleerd
waartoe staten bewogen worden en welke problemen ze kunnen ondervinden ten gevolge van de
uitgevaardigde resoluties. Des te meer waardevol om eens te vermelden, aangezien de regionale
uitvoering uiteraard ook internationaal publiekrecht is.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1377 (2001)
In de voorgaande resolutie hebben we gezien dat het CTC werd opgericht. Deze resolutie gaat
daarop verder. De VN Veiligheidsraad verklaarde in deze resolutie immers de bijhorende annex aan
te nemen en het belangrijkste aan die annex is de paragraaf die geheel op het einde kan worden
terug gevonden. Het CTC werd daarbij uitgenodigd om in samenspraak met internationale, regionale
en subregionale organisaties na te gaan hoe zogenaamde best practices kunnen worden ontwikkeld
in dit domein met inbegrip van modelwetten en hoe bestaande technische, financiële en andere
bijstandsprogramma’s daarop kunnen worden toegespitst. Dit met als ultieme doel de volledige
implementatie en uitvoering van United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) te bekomen.
Volgend op dit mandaat aan het CTC gegeven, stelde het comité een assistent-expert aan met een
specifieke verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid bestond erin dat hij de leiding van
assistentie en relaties met de Verdragsstaten en internationale organisaties op zich diende te nemen.
Het CTC heeft daarnaast ook een technisch team op poten gezet, namelijk het TAT (Technical
Assistance Team), om het gehele programma uit te voeren. Het TAT werd dan belast met een
actieplan met gedetailleerde objectieven. Het opstellen van een Directory of Assistance and
Guidance op de website van het CTC was een van die taken. Deze applicatie had als inhoud
informatie over standaarden, best practices en beschikbare assistentie en had als uiteindelijke doel
het faciliteren van zelfhulp aan alle betrokken partijen. Maar zij moedigen bijvoorbeeld ook regionale
organisaties aan om hun capaciteiten uit te breiden zodat zij tegemoet zouden kunnen komen aan de
geuite noden van hun leden. Zoals gezegd is de doelstelling hier de volledige uitvoering van de
27
Een excerpt uit de preambule van de verordening luidt als volgt. In resolutie 1373 (2001) van 28 september 2001 heeft de
Veiligheidsraad van de Verenigde Naties besloten dat alle staten moeten overgaan tot het bevriezen van tegoeden en
andere financiële of economische middelen van personen die terroristische daden plegen, pogen te plegen of aan het
plegen van dergelijke daden deelnemen of de uitvoering ervan vergemakkelijken.
28
HvJ C-532/08, Commission of the European Communities v Ireland, 2009.
voorgaande resolutie te bewerkstelligen. Vandaar ook dat het CTC de staten helpt om een geheel
platform te ontwikkelen met zowel legislatieve als executieve capaciteiten. Dit gebeurt uiteraard niet
eenvoudigweg van vandaag op morgen. Vandaar dat de uitvoering van United Nations Security
Council Resolution 1377 (2001) vooral gelegen is in het continu verrichten, door het CTC, van de
volgende activiteiten29. Vooreerst verricht zij bilaterale consultaties met de staten die verklaren nood
te hebben aan dergelijke assistentie. Ook zullen zij de staten adviseren over de belangrijkheid van het
remediëren van eventuele tekortkomingen die zij ervaren inzake capaciteit en hun duidelijk maken
dat assistentie voorzien is en hoe er gebruik van kan worden gemaakt. Ook worden er met de
hulpverstrekkers onderhandelingen en gesprekken aangeknoopt zodat zij eveneens weten welke
staten welke problemen ondervinden en waar de respectievelijke prioriteiten gelegen zijn. De
Commissie Contraterrorisme blijft ook niet ter plaatse trappelen en gaat simultaan nieuwe projecten
in het leven roepen die andermaal uiteindelijk assistentie zullen kunnen verlenen aan de staten bij
het uitvoeren van United Nations Security Council Resolution 1373 (2001). Ook zullen zij, zoals
hierboven reeds aangegeven werd, gaan aankloppen bij de regionale organisaties zoals de Europese
Unie om hen te verzoeken assistentieprogramma’s voor hun leden in het leven te roepen, dit
uiteraard binnen hun competenties en mandaat. Naarmate de assistentie nauwer wordt uitgewerkt
en er bijkomende middelen beschikbaar worden, zal de bovenvermelde Directory of Assistance and
Guidance uiteraard ook worden aangepast. Het takenpakket van de CTC bestaat ten slotte eveneens
in het bijwonen van allerhande conferenties ter zake en zelf het helpen construeren van politieke
moed zodat United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) correct en integraal zou worden
uitgevoerd. Men zou trouwens na deze lezing kunnen besluiten dat het CTC ook direct hulp verleent
aan diegene die er om verzoekt maar dat zou een foute conclusie zijn. Zij beperkt zich immers enkel
tot het organiseren van de assistentie en verleent dus slechts indirect een helpende hand. Men kan
zich bovendien de vraag stellen hoe zoiets complex kan worden georganiseerd. Ik kan me inbeelden
dat men het voorgaande een aantal keer moet lezen om werkelijk volledig vat te hebben op de
activiteiten alleen al. Het CTC gebruikt voor zijn werk de zogenaamde Assistance Matrix. De
verzoeken om hulp worden gebundeld in deze matrix die bovendien frequent wordt geüpdatet en
doorgegeven aan de assistentie verleners. Deze matrix heeft als doel het vermijden van
overlappingen in assistentieverlening maar ook het snel identificeren van lacunes in de
dienstverlening. Onder lacunes wordt verstaan de sectoren die nog niet gedekt zijn onder het huidige
aanbod. De CTC staat trouwens zeker niet alleen met zijn inspanningen om de resolutie gehele
uitwerking te laten krijgen. Het kan terloops gezegd dat de gehele familie van gespecialiseerde
organisaties die met de VN verbonden zijn is ingeschakeld om actie te ondernemen ter preventie en
bestrijding van terroristische aanslagen. Zij hebben uiteraard andere taken en werken meer direct.
Om maar enkele voorbeelden te noemen. Het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA)
ontwikkelt strengere waarborgen om te voorkomen dat nucleair materiaal in terroristische handen
belandt. De International Civil Aviation Organization (ICAO) heeft zich beraden over nieuwe
maatregelen om de veiligheid in de luchtvaart te versterken en de Internationale Maritieme
Organisatie (IMO) doet hetzelfde ter voorkoming van terroristische aanslagen op schepen. De
Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) bestudeert hoe men zich kan beschermen tegen
29
P. WALLENSTEEN, C. STAIBANO, International Sanctions: Between Words and Wars in the Global System, Taylor & Francis,
Oxfordshire 2005, 251.
bioterrorisme (zie de antrax-terreurgolf in de V.S. de dato september 2001) en andere vormen van
opzettelijke besmetting. Zo kan men wel meerdere voorbeelden bedenken30.
UNITED NATIONS SECURITY COU NCIL RESOLUTION 1526 (2004)
AFGELEGDE WEG
Vooreerst dient gezegd dat deze resolutie inderdaad door een aantal resoluties is voorafgegaan die
ook de materie raken maar mijn inziens minder belangrijk zijn. Het gaat dan voornamelijk om
politieke veroordelingen zonder veel juridische waarde en meer bepaald over:








United Nations Security Council Resolution 1438 (2002) die de bomaanslagen in Bali,
Indonesië van 12 oktober 2002 veroordeelde;
United Nations Security Council Resolution 1440 (2002) die de gijzelneming in Moskou van
23 oktober 2002 veroordeelde;
United Nations Security Council Resolution 1450 (2002) die de bomaanslag op een hotel in
Kenya en de gepoogde raketaanval op Arkia Israëli Airlines vlucht 582 op 28 november 2002
veroordeelde;
United Nations Security Council Resolution 1452 (2002) die onder meer besliste dat de
financiële sancties te nemen tegen terreurgroeperingen zoals Al-Qaeda en de Taliban geen
betrekking zouden hebben op onder andere kosten gemaakt voor het bekomen van voedsel
en medicijnen;
United Nations Security Council Resolution 1455 (2003) die onder meer de implementatie
van een aantal maatregelen – waaronder het bevriezen van fondsen – tegen Al-Qaeda en de
Taliban zo nodig binnen een termijn van 12 maanden wou verbeteren;
United Nations Security Council Resolution 1456 (2003) die voor het eerst melding maakte
van de verplichting het internationaal humanitair recht en de mensenrechten te respecteren
in de strijd tegen het terrorisme;
United Nations Security Council Resolution 1465 (2003) die de bomaanslag in Bogota,
Colombia van 7 februari 2003 veroordeelde;
United Nations Security Council Resolution 1516 (2003) die de bomaanslagen in Istanbul,
Turkije van 15 november en 20 november 2003 veroordeelde;
Nu we een kort overzicht hebben gegeven van de voorgeschiedenis, bespreken we concreet de
inhoud en implementatie van United Nations Security Council Resolution 1526 (2004) zelf.
GLOBALE SANCTIES
Laat ons voor de bespreking van UNSCR 1526 (2004) eerst even duidden waar we nu precies
aangekomen zijn. Het is nu reeds drie jaar geleden dat de verschrikkelijke gebeurtenissen van elf
september zich hebben voorgedaan en de Verenigde Naties speelde reeds een aanzienlijke rol inzake
terrorismebestrijding. Zij deed dit door sinds United Nations Security Council Resolution 1368 (2001)
30
Dit opnieuw op basis van de werkpaper genaamd “Elf september 2001 en het internationaal recht, nooit meer
hetzelfde?”dat Jan Wouters heeft geschreven in maart 2002 voor het Instituut voor Internationaal Recht.
een reeks politieke statements aan te nemen die verschillende terroristische gebeurtenissen over de
gehele wereld veroordeelden. Zij nam ook United Nations Security Council Resolution 1373 (2001)
aan die verplichtingen oplegde aan de staten en het CTC oprichtte om de implementatie ervan op te
volgen. We weten ondertussen ook dat het CTC een aanzienlijke rol heeft gespeeld bij de verbetering
van de capaciteiten van staten en de coördinatie van antiterrorisme maatregelen. Hier komen we
dan uiteindelijk bij het opleggen door de VN van sancties ten aanzien van terroristische
groeperingen31. Daarover handelt deze resolutie.
In de resolutie legt de VN Veiligheidsraad globale sancties op tegen Al-Qaeda, de Taliban, Osama Bin
Laden en hun medeplichtigen. Staten dienen daartoe andermaal een aantal maatregelen te
implementeren. Deze maatregelen behelzen het bevriezen van financiële middelen alsook het
opleggen van een reisverbod en wapenembargo. Maatregelen die dienen te worden verbeterd
binnen een termijn van 18 maanden of zelf vroeger indien dit vereist zou zijn. De geviseerde
personen en entiteiten werden opgenomen op een lijst32, die wordt beheerd door een comité. Deze
lijst zal voor heel wat problemen gaan zorgen, kort na de instelling ervan. Dat wordt uitvoerig
besproken bij de mensenrechtenproblematiek. Het comité, dat werd opgericht door United Nations
Security Council Resolution 1267 (1999), wordt in het kort het 1267 Committee genoemd. Hun
opdracht bestaat erin de implementatie door staten van resolutie 1526 op te volgen door het
ontvangen van geschreven of mondelinge rapporten. Een fenomeen die we reeds eerder
tegenkwamen. Voor zijn taak krijgt het 1267 Committee hulp van het Monitoring Team. Dat gezegd
zijnde zal hier verder het Al-Qaeda/Taliban sanctioneringsmechanisme worden besproken. Eerst
wordt het drievoudig sanctiemechanisme kort toegelicht waarna een overzicht wordt gegeven van
de successen en de mislukkingen van staten om deze te implementeren. Ten slotte, wordt België in
het bijzonder nog even onder de loep genomen.
Het bevriezen van tegoeden betekent33 dat staten de verplichting hebben om onmiddellijk over te
gaan tot het bevriezen van fondsen, financiële middelen en economische bronnen. Daaronder
begrepen vastgoed dat direct of zelf indirect door een organisatie of een persoon op de lijst wordt
gecontroleerd om er aldus voor te zorgen dat deze genoemde middelen direct noch indirect de
persoon, entiteit, hun onderdanen of territorium ten goede komen. De bedoeling is uiteraard ervoor
te zorgen dat deze tegoeden terrorisme niet kunnen ondersteunen. Zolang zij op de lijst voorkomen
zijn zij dus alle controle op de hun toebehorende middelen kwijt, in die zin dat een gebruik, wijziging,
verplaatsing of gelijkaardige handeling geheel onmogelijk is zonder een voorafgaande toestemming
van het 1267 Committee. Dat men ze bevriest betekent zeker niet dat de eigendom ervan
overgedragen wordt of dat men over gaat tot confiscatie. Dit gaat allemaal eveneens behoorlijk ver
daar zelf interesten op deze tegoeden worden bevroren. Het opleggen van een reisverbod betekent34
dat de mobiliteit van de personen en entiteiten op de lijst wordt beperkt. Dit gebeurt door het
toevoegen van deze, door staten, aan de zogenaamde visum uitkijklijsten en nationale waaklijsten.
Ook andere maatregelen kunnen worden genomen zoals het intrekken van een visum of het
31
E. ROSAND, "The Security Council's Efforts to Monitor the Implementation of Al-Qaeda/Taliban Sanctions”, AM. J. INT'L L.
2004, 745–763.
32
De geconsolideerde lijst opgesteld en onderhouden door het 1267 Committee,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf (consultatie 10 mei 2011).
33
Bevriezing van tegoeden en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EoT%20assets%20freeze%20-%20English.pdf consultatie 10 mei 2011).
34
De reisban en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EOT_Travel_Ban_9_12_2008_ENGLISH.pdf (consultatie 10 mei 2011).
weigeren er een te verlenen. In het algemeen moeten staten er voor zorgen dat deze personen en
entiteiten hun territorium niet binnenkomen noch doorkruisen. Het 1267 Committee legt er
bovendien de nadruk op dat dit slaat op elke vorm van doorgang en in alle omstandigheden geldt. Dit
laatste is alvast interessant om onthouden. Dit zal immers expliciet worden teruggefloten door de VN
Veiligheidsraad in een latere resolutie. Het wapenembargo betekent35 dat de staten verplicht zijn om
de directe of indirecte verkoop, levering en overdracht van wapens, gerelateerd materiaal
(waaronder militaire voertuigen) en zelf het verschaffen van technische assistentie en uitleg te
voorkomen ten aanzien van eenieder die onder haar soevereiniteit ressorteert. Verduidelijkt wordt
nog dat aangezien Al-Qaeda alle mogelijke explosieven gebruikt die ze te pakken kan krijgen, de
staten voornoemde verplichting best interpreteren als slaande op militaire, civiele alsook
geïmproviseerde explosieven. Dit lijkt me geen evidente kwestie gezien men met eenvoudige
materialen, zoals benzine en kaliumnitraat, al behoorlijk krachtige springstoffen kan gaan
improviseren. Niettemin is dit een zeer nuttige en nodige maatregel. De Taliban in het bijzonder
heeft namelijk in IED (Improvised Explosive Devices) haar krachtigste wapen gevonden. Zo een 20%
van alle militairen die in Afghanistan sneuvelen, zou aan zijn of haar einde komen door een dergelijke
bermbom. Deze bevatten dan eender welke springstof gekoppeld aan een struikeldraad of mobiel
toestel..
Dit brengt ons bij de resultaten. In een verslag36 bespreekt de voorzitter van het comité de successen
en mislukkingen van de staten aangaande de implementatie van voornoemde verplichtingen. Het
1267 Committee schrijft neer dat het verslag van het Monitoring Team aangeeft dat 34 staten samen
ongeveer 91.2 miljoen US dollar hadden bevroren in financiële deviezen. Maar liefst 74 percent werd
bevroren door de inspanningen van slechts drie staten. Dit leidde het comité tot de conclusie dat
niet alle staten hun verplichtingen onder de resolutie ernstig namen. Bovendien zouden
terroristische organisaties kunnen profiteren van het gebrek aan waakzaamheid van deze staten om
hun tegoeden aldaar veilig te stellen. Het comité dringt daardoor aan op het besef dat efficiënte actie
tegen organisaties zoals Al-Qaeda, middels het bevriezen van hun werkingsmiddelen, een complexe
en uitdagende taak is die enkel kan worden verwezenlijkt door synergiën te creëren op nationaal en
internationaal niveau. Niettemin blijkt men bijzonder tevreden over het nieuw geïntroduceerde STR
systeem dat verdachte transacties gaat rapporteren. Het werd een effectief instrument genoemd in
de bestrijding van de financiering van terroristische netwerken. Na inzage van het rapport van het
Monitoring Team blijkt verbetering echter nog mogelijk. De financiële instituties zouden immers
duidelijkere criteria moeten aangereikt krijgen om verdachte transacties te identificeren. Wat het
reisverbod betreft hadden staten aanzienlijke inspanningen gedaan om het geheel te implementeren.
De reisbeperking doorvoeren bleek immers geen eenvoudige klus. Vele staten ervoeren
moeilijkheden, ten gevolge van een gebrek aan details inzake de personen en entiteiten op de lijst
vermeld, maar ook door een gebrek aan passend technisch materiaal aan de grenzen. Dit mag niet
verbazen. De Europese Unie werkt met zijn 27 lidstaten reeds langer samen om de grenzen zo veel
als mogelijk open te gooien. Bepaalde staten rapporteerden daarentegen minder goed nieuws. Zij
bleken niet in staat om bepaalde reizen tegen te gaan van bepaalde op de lijst voorkomende
35
Het wapenembargo tenslotte en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EOT%20Arms%20embargo_ENGLISH.pdf (consultatie 10 mei 2011).
36
Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1267 (1999) concerning Al-Qaeda and the
Taliban and associated individuals and entities, Letter addressed to the President of the Security Council, 20 December
2006, S/2006/1046, http://www.un.org.
personen. Het wapenembargo bleek bovendien een flop in vergelijking met de twee voorgaande
sanctioneringsmiddelen. De staten kloegen over een gebrek aan informatie maar rapporteerden
daarbij in dergelijke mate dat het 1267 Committee geeneens voldoende informatie had om een
verslag op te stellen omtrent de materie.
Wat tenslotte specifiek ons Belgenland betreft37, gaan we na hoe wij precies de strijd tegen de
Taliban en Al-Qaeda zijn aangegaan onder United Nations Security Council Resolution 1526 (2004). Ik
beperkt me daarbij tot de juridische kwesties. Het volgende kan gezegd worden inzake onze
nationale juridische rechtsgrond om tegoeden te bevriezen. De noodzakelijke maatregelen zijn
bevolen door een Koninklijk Besluit van 17 februari 2000 en een aantal aanvullende Ministeriële
Besluiten ter uitvoering van de Wet van 11 mei 1995. Deze laatste wet geeft de Koning de
bevoegdheid om in een door de Ministerraad vastgelegde volgorde maatregelen te nemen nodig
voor de implementatie van de bindende beslissingen van de VN Veiligheidsraad waaronder
maatregelen ter vastzetting van financiële tegoeden. Deze tegoeden kunnen dan in beslag worden
genomen door een rechterlijk vonnis. Door de omzetting in Belgisch recht van de European Union
Framework Convention on the Definition of Terrorist Acts wordt terrorisme eveneens als een
zelfstandig misdrijf aangemerkt waardoor het bevriezen van tegoeden eveneens wordt
vergemakkelijkt. De reisban wordt uitgevoerd doordat twee controles plaats hebben. Namelijk
enerzijds wanneer een visum wordt uitgereikt in een buitenlandse Belgische ambassade of consulaat
en anderzijds wanneer er grenscontrole is. De buitenlandse autoriteiten die bevoegd zijn voor het
uitreiken van visums krijgen daarenboven regelmatig de geüpdatete lijst doorgestuurd. Een database
werd eveneens ontwikkeld op Belgisch niveau onder meer op basis van de gekende lijst, tot dewelke
alle relevante autoriteiten toegang zouden verkrijgen. Op de vraag of België ooit al eens iemand die
op de lijst voorkomt aan zijn grenzen of elders heeft weten tegen te houden werd negatief
geantwoord. Ook werden nooit visumaanvragen ontvangen van voornoemde personen. Wat
tenslotte de implementatie van het wapenembargo betreft, kan men kort zijn. Deze wordt
gehandhaafd krachtens de nieuwe wapenwet. Deze is de strengste van geheel Europa. Ik had daarbij
graag wel nog even opgemerkt dat elke Belg minstens eenmaal per jaar louter op voorlegging van
zijn identiteitskaart in een schietclub training kan verkrijgen, zelf met oorlogswapens. Dat voldoet
mijn inziens niet echt aan wat van de staten wordt verlangd, ook al is de training op die manier
beperkt. Men mag niet vergeten dat bij de aanslagen van 9/11 de kapers-piloten ook enkel konden
vliegen en niet opstijgen of landen. Maar dat zijn details.
UNITED NATIONS SECURITY COU NCIL RESOLUTION 1535 (2004)
AFGELEGDE WEG
Vooreerst kan ook hier louter voor de volledigheid worden vermeld dat deze resolutie werd
voorafgegaan door een andere, minder belangrijke, in dezelfde materie. Het gaat daarbij opnieuw
om een politieke afwijzing geuit door de VN Veiligheidsraad. In United Nations Security Council
Resolution 1530 (2004) veroordeelde zij de bomaanslagen in Madrid, Spanje van 11 maart 2004 zoals
die werden opgeëist door het ETA. De Euskadi Ta Askatasuna, beter bekend onder de afkorting ETA
en onder de naam Baskische Afscheidingsbeweging, is een terroristische organisatie die een
37
Permanent Representative of Belgium to the United Nations, Letter addressed to the Chairman of the Committee, 12
September 2003, S/AC.37/2003/(1455)/71, http://www.un.org.
onafhankelijke, socialistische Baskische staat wil stichten. Het ETA voert een verbeten strijd tegen
wat zij de Spaanse bezetting van het Baskenland noemt en beschouwt zichzelf alsdusdanig in staat
van oorlog.
DE COMMISSIE CONTRATERRORISME REVISITED
United Nations Security Council Resolution 1535 (2004) is daarentegen wel een belangrijke resolutie,
en verdient aldus een eigen bespreking, omdat zij de Commissie Contraterrorisme aanbelangt. Naast
de gebruikelijke verklaringen en oproepingen tot gehele implementatie en ratificatie van de
relevante resoluties en conventies gaat men het CTC eveneens gaan hervormen, herstructureren en
revitaliseren. Dit gebeurde op initiatief van het comité zelf. De voorzitter van deze laatste verstuurde
immers een brief naar de VN Veiligheidsraad waarin werd aangegeven waarom nu precies het CTC
diende te worden hervormd en wat de doelstellingen ervan waren. Een voorstel van nieuwe
structuur werd ook toegevoegd. De hervorming was noodzakelijk aangezien, volgens het CTC en daar
klaarblijkelijk in gevolgd door de VN Veiligheidsraad, de procedures en werkingsmiddelen
onaangepast waren aan de proactieve rol die het CTC diende te vervullen in de strijd tegen het
terrorisme. De nieuw opgezette organisatie was nagenoeg integraal volgens de wens van het comité.
Daarbij werd in de resolutie een plenaire vergadering ingesteld, bestaande uit de lidstaten van de VN
Veiligheidsraad, en een bureau, bestaande uit een voorzitter en vicevoorzitter. Hier werd eveneens
het eerder vernoemde CTED (Counter-Terrorism Committee Executive Directorate) opgericht om het
comité bij te staan. Deze vernieuwing werd hierboven reeds aangegeven bij de bespreking van de
werking van het CTC. We gaan hier nog even kort in op hoe het CTED in de praktijk vorm heeft
gekregen. Het CTED verkreeg volledige werkingsmiddelen waaronder voltallig personeel in
september 2005 en werd officieel operationeel verklaard drie maand later. Dit laatste is belangrijk
want door het gewichtige werk geleverd door het CTC werd het nodig geacht deze zijn toenmalige
structuur te laten behouden tot men besliste dat het CTED klaar was om zijn taak aan te vangen. Zo
werd het werk van het CTC niet belemmerd door de consolidatie van het CTED in diens structuur. Het
personeelsbestand telt 40 mensen, ongeveer de helft waarvan juristen. Deze laatste hebben als taak
het analyseren van de rapporten ingediend door staten. Deze rapporteringen handelen over
legislatief werk, de financiering van terrorisme, grenscontrole en douanecontrole, rechtshandhaving,
wapenhandel en dergelijke meer. Het CTED is daarbij onderverdeeld in twee secties zijnde enerzijds
het Assessment and Technical Assistance Office (ATAO), verder verdeeld in drie geografische clusters,
en anderzijds het Administrative and Information Office (AIO). Dit lijkt wat abstract en dus kan de
vraag worden gesteld of en hoe in de praktijk nu werkelijk een meerwaarde wordt gerealiseerd die
kan afgewogen worden ten aanzien van de meerkost. Deze additionele waarde is er zeker en bestaat
erin dat het CTED, in tegenstelling tot het CTC die zich voornamelijk baseert op schriftelijke
rapporten, nu ook persoonlijke visites kan afleggen op het grondgebied van de lidstaten mits
toestemming van deze. Daarnaast zal het CTED regulier, meer bepaald minstens maandelijks,
rapporteren over de vooruitgang van staten bij de implementatie van resolutie 1373 en in welke
mate zij internationale conventies en protocollen ratificeren in de strijd tegen het terrorisme38.
Hierboven hebben we reeds een extract gegeven uit een rapport dat door België werd ingediend bij
het CTC, ter illustratie van de werking van United Nations Security Council Resolution 1373 (2001).
Hier geven we een gelijkaardig voorbeeld ter illustratie van United Nations Security Council
38
E. J. CÁRDENAS, “The United Nations Security Council's Quest for Effectiveness”, MIJIL 2004, 1341-1348.
Resolution 1535 (2004). Hier volgen als resultaat daarvan de meest recente cijfers (2004) die
beschikbaar zijn aangaande de Belgische capaciteiten inzake de bestrijding van terrorisme39. Wat
vervolgingen betreft, is nog niemand veroordeeld inzake het financieren van terrorisme sinds de
aanname van United Nations Security Council Resolution 1373 (2001). Wat betreft terroristische
activiteiten en het verlenen van hulp aan terroristen, moet een onderscheid worden gemaakt tussen
zaken waarin reeds een uitspraak werd gewezen en zaken die nog in de onderzoeksfase zijn. Wat
betreft deze eerste, zijn er vier zaken waarin sinds 28 september 2001 een verdict is gevallen. Geen
van deze procedures waren echter gebaseerd op de Wet van 19 december 2003 betreffende
terroristische misdrijven (B.S. 29 december 2003) in uitvoering van het Europees Kaderbesluit van 13
juni 2002. Deze wet is van kracht sinds 1 januari 2004. Conclusie is hier dat de individuen dus onder
gewoon recht werden veroordeeld maar voor daden in de context van terrorisme, als ik het zo mag
uitdrukken. Zo werden er negen mensen veroordeeld voor het plegen van terroristische activiteiten
en achttien voor het voorzien van hulpmiddelen en steun allerhande. Wat betreft de tweede
categorie, worden er dertien mensen iets ten laste gelegd. Acht mensen worden daarbij vermoed
terroristen te zijn en vijf worden ervan vermoed om hulp te verlenen aan terroristische groeperingen.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1540 (2004)
Deze resolutie heeft als ultiem doel de non-proliferatie van massavernietigingswapens, en hoort bij
de bespreking van de resoluties in het kader van deze thesis, aangezien men daarmee de bestrijding
van terrorisme wel degelijk als doel had. De volgende paragraaf uit de resolutie toont dit aan.
Decides also that all States, in accordance with their national procedures, shall adopt and enforce
appropriate effective laws which prohibit any non-State actor to manufacture, acquire, possess, develop,
transport, transfer or use nuclear, chemical or biological weapons and their means of delivery, in particular
for terrorist purposes, as well as attempts to engage in any of the foregoing activities, participate in them as
an accomplice, assist or finance them;
De hele tekst ademt deze bedoeling uit, daar ze telkens spreekt niet over staten maar over nietstatelijke actoren. Verder in deze tekst wordt het verband nog duidelijker aangegeven. Er bestaat
trouwens redelijk wat controverse over de resolutie in kwestie. Vele staten hebben ze aangemerkt
als een loutere poging door de Verenigde Staten om anderen te gaan betrekken in hun zogenaamde
war on terror. Ook zouden resoluties als deze te veel middelen opslorpen die nationaal beter kunnen
worden besteed. Dat de Verenigde Naties zich te veel mengt in de statelijke soevereiniteit door
wetgevend op te treden komt hierna aan bod.
DE DRIEVOUDIGE VERPLICHTING
Alle staten verkrijgen in de resolutie een drievoudige verplichting. De VN Veiligheidsraad besloot
namelijk dat geen land een niet-land mocht steunen bij het bekomen, bouwen, ontwikkelen,
verplaatsen of gebruiken van nucleaire, chemische en biologische wapens. Ook moesten ze de
nodige nationale wetgeving inbouwen om dit te verbieden, en vooral voor terreurdoeleinden. Verder
moesten ze de nodige maatregelen nemen om de wapens in eigen bezit te beveiligen en de illegale
handel erin tegen te gaan. De verspreiding van massavernietigingswapens onder niet-statelijke
39
Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1373 (2001) concerning counter-terrorism,
Letter addressed to the President of the Security Council, 20 December 2004, S/2004/993, http://www.un.org.
actoren wordt dus als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid aangemerkt, onder
de termen van Hoofdstuk VII van het VN Handvest. Door zijn universele werking en zijn bindend
karakter is deze resolutie een belangrijke stap vooruit in de materie. Daarvoor werd alles immers
gereguleerd door verschillende overlappende akkoorden die alleszins niet in een universele bindende
werking voorzagen. Men kan zich bovendien afvragen waarom men niet verder werkt met deze
internationale conventies maar zich onrechtstreeks met nationale wetgeving gaat behelpen. Dit is
uiteraard doordat internationale rechtsinstrumenten geen betrekking hebben op individuen maar
slechts op staten.
ANDERMAAL EEN BIJZONDER KARAKTER
Het is ontzettend van belang aan te merken dat het hier de tweede keer is dat de VN Veiligheidsraad
Hoofdstuk VII van het VN Handvest gaat inroepen zonder daarbij te gaan verwijzen naar een
bepaalde in tijd en plaats gesitueerde gebeurtenis. Na United Nations Security Council Resolution
1373 (2001), gebeurt het hier aldus opnieuw met United Nations Security Council Resolution 1540
(2004). We zeiden al eerder dat vele staten niet bepaald gelukkig zijn met deze evolutie. Dit blijkt ook
uit de voorbereidende werken van deze resolutie. Ondanks de unanimiteit met dewelke de resolutie
werd goedgekeurd werden er ter zake een aantal opmerkingen gemaakt. Munir Akram die Pakistan
vertegenwoordigde verklaarde dat zijn land de opinie steunt zoals zij door anderen naar voren werd
gebracht tijdens het open debat van de VN Veiligheidsraad, in die zin dat ook zij van mening zijn dat
de VN Veiligheidsraad zich niet kan gedragen als een zogenaamde wetgever voor de wereld. Indië
trad dat bij door te zeggen dat ook zij bijzonder bezorgd zijn over de uitoefening van wetgevende
bevoegdheden door de VN Veiligheidsraad in combinatie met hun mandaat onder Hoofdstuk VII van
het VN Handvest. Dit zou immers, volgens hen, een verstoring kunnen uitmaken van het evenwicht
van bevoegdheden en macht tussen de VN Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering van de VN
zoals dat in het VN Handvest staat ingeschreven.
RELATIE MET ANDERE RECHTSINSTRUMENTEN
Men kan zich afvragen of er tussen resolutie 1373 en resolutie 1540 dan een verband bestaat en in
welke mate resolutie 1540 wel terroristen viseert. Beide vragen kunnen worden beantwoord door
aan te geven dat resolutie 1373 uiteraard strekte tot het counteren van internationaal terrorisme en
dat de mogelijkheid van het in handen krijgen door terroristen van massavernietigingswapens reeds
overwogen werd in deze resolutie, meer specifiek in zijn paragraven 3a en 4. Daarin staat dat de VN
Veiligheidsraad een beroep doet op de staten om de uitwisseling van operationele informatie op te
drijven en te versnellen met het oog op onder meer de dreiging die uitgaat van het bezit door
terroristische groeperingen van nucleaire wapens. Ook verklaarde de VN Veiligheidsraad bezorgd te
zijn over de schijnbare ernstige correlatie tussen internationaal terrorisme en het illegale
verhandelen van nucleaire, biologische en andere potentieel dodelijke wapens. Ten gevolge daarvan
eiste ze een betere nationale, regionale, subregionale of internationale samenwerking zodat de
vredesbedreiging kon worden aangepakt. Resolutie 1540 gaat drie jaar later verder in op deze twee
paragraven. Wat het verband betreft met andere reeds bestaande conventies inzake de materie, kan
gezegd dat de resolutie de implementatie van conventies over massavernietigingswapens gaat
aanmoedigen en promoten. Toch blijven staten die bij een dergelijk verdrag nog geen partij zijn hun
voorrecht behouden dat zo te gaan houden. Deze resolutie is met andere woorden gericht tegen
niet-statelijke actoren doordat tegen hen actie zal worden genomen op basis van, door de staten te
creëren, nationale wetgeving. De internationale verdragen (the Non-Proliferation Treaty, the
Chemical Weapons Convention and the Biological and Toxin Weapons Convention) die gericht zijn op
staten zijn niet de kern van deze resolutie maar we kunnen zeggen dat er hier niettemin ter zake wel
een duwtje in de rug wordt gegeven.
HET 1540 COMMITTEE
Nog een tendens die de werking van de VN Veiligheidsraad kenmerkt, wordt met deze resolutie
verder gezet. Namelijk het oprichten van een comité om de implementatie van de resolutie te
verzekeren op nationaal niveau en assistentie te verlenen aan staten waar ze het moeilijk hebben.
Het 1540 Committee werd ingesteld en neemt aldus een deel van de taak van het CTC over. Dit ad
hoc comité werd opgericht voor een initiële periode van twee jaar, die reeds meerdere malen werd
verlengd. De staten werden vriendelijk verzocht binnen de zes maanden na de uitvaardiging van de
resolutie aan het comité een rapport te laten bekomen waarin zij uitlegden wat hun huidige situatie
was en wat hun toekomstplannen zijn om aan deze verplichtingen te gaan voldoen. Het zal niet
verbazen dat, zoals het reeds eerder gebeurde bij de andere comités, vele staten die termijn toch te
kort vonden en iets langer namen om medewerking te verlenen. Andere staten dienden algeheel
geen rapport in. Dit zette de VN Veiligheidsraad dan ook aan om in United Nations Security Council
Resolution 1810 (2008) het nog eens te proberen en andermaal de staten tot medewerking aan te
manen. Met behoorlijk wat succes, aangezien inmiddels toch 161 staten aan deze oproep gehoor
hebben gegeven40.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1566 (2004)
Deze resolutie gaat vooreerst het CTC/CTED gaan verzoeken om dringend werk te maken van visites
op het grondgebied van de lidstaten om zo de uitvoering van United Nations Security Council
Resolution 1373 (2001) beter op te volgen. Dit is het vermelden waard, aangezien dit illustreert wat
hierboven werd gezegd. Het CTC/CTED heeft immers zoals aangegeven deze bijkomende
bevoegdheid verkregen om de correcte implementatie te verzekeren van resolutie 1373.
HET 1566 COMMITTEE
Belangrijker nog is de werkgroep die door deze resolutie in het leven werd geroepen. Het 1566
Committee. Verder bij de bespreking van de voornaamste en gemeenschappelijke problemen bij de
uitvoering van de resoluties zullen we zien dat de VN Veiligheidsraad voor de uitvoering van zijn
resoluties algeheel afhankelijk is van de bereidheid en politieke wil van de staten om de resoluties uit
te voeren. Het welslagen ervan hangt dan ook vaak af van de mogelijkheden die staten hebben om
de omzetting in nationale wetgeving adequaat te laten gebeuren. Men ziet dat hier steeds meer in
verdergaande mate controle door de Verenigde Naties wordt uitgeoefend op de staten om de
resoluties op de door haar voorgestane wijze uit te voeren. Na het CTC en de hervorming met het
CTED, daarin begrepen de bevoegdheidsuitbreidingen en revitaliseringen, hebben we hier de
zoveelste maatregel om resolutie 1373 algeheel en zo snel mogelijk toepasbaar te zien worden. De
40
Niettemin bleven onder meer Kaapverdië, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Tsjaad, Congo, Ivoorkust, de Democratische
Volksrepubliek van Korea, de Salomonseilanden, Somalië, Swaziland, Timor-Leste, Togo, Zambia en Zimbabwe in gebreke.
werkgroep zelf bestaat uit alle leden van de VN Veiligheidsraad en heeft tot taak om aanbevelingen
in te dienen en te overwegen aangaande praktische maatregelen die men zou kunnen nemen tegen
individuen, groepen of entiteiten die betrokken zijn bij het verrichten van terroristische activiteiten.
Deze aanbevelingen hebben wel geen betrekking op deze die door het Al-Qaeda/Taliban Sanctions
Committee kunnen worden geformuleerd. Deze aanbevelingen kunnen zo procedures behelzen om
de personen en entiteiten waarvan sprake is meer efficiënt ter gerechtigheid te brengen. Er worden
dus voorstellen gedaan inzake onder meer prosecutie, uitlevering, het bevriezen van tegoeden en de
beperking van de bewegingsvrijheid. Ook procedures ter implementatie van de voorgaande vallen
onder deze aanbevelingen. In nagenoeg elke resolutie die de materie terrorisme betreft wordt
trouwens sinds de uitvaardiging van resolutie 1373 steeds opgeroepen om deze te gaan uitvoeren of
ook nog om andere relevante conventies te gaan ratificeren of zijn medewerking aan de
totstandkoming ervan te verlenen. Denken we maar aan het wetsvoorstel betreffende een
allesomvattende conventie inzake internationaal terrorisme en de internationale conventie inzake de
repressie van daden van nucleair terrorisme bijvoorbeeld. Tevens is het eveneens belangrijk dat deze
resolutie aan de net opgerichte werkgroep vraagt om zich te beraden over het creëren van een
internationaal compensatiefonds voor slachtoffers van terrorisme en hun families.
EEN INTERNATIONAAL COMPENSATIEFONDS VOOR SLACHTOFFERS VAN TERRORISME
Dit fonds zou bestaan uit bijdragen die vrijwillig door staten worden gedoneerd. Wat ik daar
persoonlijk zeer goed aan vind is dat in de resolutie expliciet wordt gezegd dat deze bijdragen
afkomstig mogen zijn van tegoeden die door staten aan de terroristische organisaties werden
ontnomen in de strijd tegen het terrorisme. Zo wordt de financiële last niet noodzakelijk op de
schouders van de burgers gelegd. Dit compensatiefonds is uiteraard van belang en hier gaan we er
dan ook nog even op in41. Dit doen we door vooreerst te gaan kijken naar wat wenselijk is aangaande
de organisatie van het fonds vertrekkende vanuit het oogpunt van de slachtoffers daarbij sociale en
criminologische inzichten in aanmerking nemend. Daarna worden een aantal aanbevelingen
weergegeven, om ten slotte af te sluiten met waarom het fonds wenselijk wordt geacht. Doorheen
dit alles worden implementatievoorstellen gedaan.
Alle slachtoffers hebben compensatie nodig dat eerlijk, passend, tijdig en toegankelijk is. Op die
manier zien we geen verschil tussen terrorismeslachtoffers en slachtoffers van andere misdrijven.
Voor beiden geldt dit onverkort. Dit dient wel genuanceerd. Men kan beiden niet geheel gaan
gelijkstellen. Doordat terrorisme als misdrijf op grote schaal schade kan aanrichten is er bijvoorbeeld
vaak nood aan meer herstelmaatregelen dan bij gewone misdrijven. Zo kunnen publieke erkenning
en herdenkingsplechtigheden de schade helpen beperken. Het is tevens zo dat de schade die wordt
aangericht van een geheel ander niveau kan zijn. De graad van de weerslag verschilt dus. Zo zijn de
kwetsuren over het algemeen meer ernstig en is de materiele schade eveneens groter wat tot een
hogere kost leidt. Verder is de kans op het ontwikkelen van psychologische trauma’s aanzienlijk
groter bij de slachtoffers van terrorisme. Dit heeft uiteraard allemaal gevolgen voor de wijze waarop
het fonds dient beheerd te worden en dus in de praktijk tot stand moet worden gebracht. Men zal
bijvoorbeeld moeten beseffen dat er voldoende reserves aangehouden moeten worden. Alsook dat
er voldoende werkingsmiddelen moeten toevloeien naar het fonds. Het is immers niet ondenkbaar
41
De presentatie kan men terug vinden via volgende hyperlink,
http://www.euforumrj.org/readingroom/Terrorism/Compensationpresentation.pdf (consultatie 10 mei 2011).
dat men te maken zal krijgen met problemen op het procedureel niveau wanneer vele mensen
tegelijk eenzelfde schadeclaim gaan instellen. Indien de middelen beperkt zijn kan men zodoende
beslissen om bepaalde schadeposten gedeeltelijk of geheel niet te vergoeden zoals bijvoorbeeld de
materiele schade. Een aantal aanbevelingen ingevolge een studie door het International Victimology
Institute in Tilburg werden door Dr. Rianne Letschert voorgesteld op de Conference on Victims of
Terrorism van 10 en 11 maart 2008. Men stelde onder meer dat rekening houdend met het feit dat
de terugvordering van schadevergoeding van de veroorzakers bij dit misdrijf moeilijker is, adequate
compensatieschema’s voorzien moeten worden die in het bijzonder eveneens geschikt zijn om
massale aanvragen op een korte tijd te behandelen. Niet alleen rechtstreekse slachtoffers maar ook
indirecte zoals rouwende familieleden zouden aanspraak op een vergoeding moeten kunnen maken.
Eveneens moet rekening worden gehouden met de noden van slachtoffers over de grens, die
misschien geen aanspraak kunnen maken op een vergoeding volgens bestaande nationale fondsen of
technieken. Om de woede en de angst die gepaard gaat met een dergelijk levenswijzigend drama een
plaats te geven moeten er ook herstelmaatregelen worden voorzien. Dit alles ligt in de lijn van wat
hierboven werd geschreven.
Waarom werd dit fonds nu eigenlijk in het vooruitzicht gesteld. De wens tot oprichting is vooral
gestoeld op politieke motieven. Het is de staat die de burgers niet afdoende beschermd en dus
tevens verantwoordelijk is om de schade die daaruit voortvloeit minstens gedeeltelijk te gaan
remediëren. Terroristische aanvallen worden immers geacht gericht te zijn op staten. Het probleem
daarmee is dat dit internationaal fonds wel bepaalde minimumvoorwaarden zal opleggen om in
aanmerking te komen voor vergoeding, wat normaal is. Hoe gaat men echter verantwoorden dat
deze slachtoffers recht hebben op additionele bescherming en slachtoffers van natuurrampen
bijvoorbeeld niet. De staat zal met andere woorden indirect toegeven voor de slachtoffers van
terrorisme verantwoordelijk te zijn. Men zou dit kunnen omzeilen door voor te houden dat een
dergelijk fonds wordt opgericht, niet uit een verantwoordelijkheidsgevoel, maar uit een gevoel van
sympathie en medeleven. Een additioneel probleem is dat sommige staten zullen zeggen dat zij geen
probleem hebben met terrorisme en dus niet willen tussenkomen in de financiële last. Dit lijkt me
echter niet zo een groot probleem. België bijvoorbeeld heeft amper met de materie te maken gehad
als land op zich maar heeft niettemin al grote bedragen geconfisqueerd (zie hierboven). Nog een
reden waarom dit fonds wenselijk wordt geacht, naast de politieke redenen en het
verantwoordelijkheidsgevoel, is omwille van solidariteit. Men wil de mensen terug op de been
helpen. Als dit de drijfveer is voor het oprichten van het internationaal fonds voor de vergoeding van
slachtoffers van terrorisme zou het fonds zo moeten worden uitgewerkt dat het ageert als een
veiligheidsnet. Met andere woorden, mensen die geen hulp nodig hebben bij het herstellen van hun
dagelijkse leven zouden geen vergoeding mogen bekomen en de bedragen die worden uitgekeerd
zouden niet vast doch variabel moeten zijn. Dit eventueel gekoppeld aan de verzekeringstechniek. In
België bijvoorbeeld worden natuurrampen gedekt onder de brandverzekering. Met dekking van
schade voortvloeiend uit terrorisme zou men hetzelfde kunnen doen.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1617 (2005)
AFGELEGDE WEG
Vooreerst kan andermaal voor de volledigheid worden opgemerkt dat er hier nog een resolutie aan is
voorafgegaan. Dit is met name United Nations Security Council Resolution 1611 (2005) concerning
threats to international peace and security caused by terrorist acts. Daarin werd een louter politieke
verklaring afgelegd. De VN Veiligheidsraad veroordeelde daarbij in sterke bewoordingen de
aanslagen in Londen van 7 juli 2005. Zij sympathiseerde eveneens met de slachtoffers en hun familie.
Bij die terroristische aanslagen in kwestie werd Londen tijdens de ochtendspits opgeschrikt door vier
bomexplosies. Binnen een half uur deden drie ontploffingen zich voor in de metro en een half uur
later een vierde aan boord van een bus. Het aantal doden bedroeg 56, waaronder de 4 daders. Naar
schatting waren er 700 gewonden waarvan 22 ernstig gewond. In de geschiedenis van het Verenigd
Koninkrijk is dit de aanslag met de meeste doden sinds de aanslag op Pan Am-vlucht 103 boven
Lockerbie in 1988. De aanslag werd vrijwel direct opgeëist door een onbekende groep genaamd 'AlQaeda in Europa'. Deze groepering publiceerde op een website een verklaring waarin de aanslag
werd gepresenteerd als een vergelding voor de Britse inmenging in de oorlog in Irak. Op 1 september
2005 zond de televisiezender Al Jazeera ook een videoboodschap van Al-Qaeda uit waarin de
organisatie de aanslagen opeiste. Zowel Muhammad Sadiq Khan, een van de verdachten, als Ayman
al-Zawahiri verschenen in beeld. De Verenigde Naties waren niet de enigen die reageerden op de
gebeurtenissen. Allerlei wereldlijke en geestelijke leiders drukten hun afschuw uit. Onze toenmalige
premier Guy Verhofstadt veroordeelde de aanslagen in de Kamer. Hij sprak over een laffe,
terroristische aanslag op burgers die geen kans hebben zich te verdedigen en weerloos zijn.
VERRUIMDE DEFINITIE VAN HET GEASSOCIEERD ZIJN MET TERREURGROEPERINGEN
United Nations Security Council Resolution 1617 (2005) is echter wel een resolutie met een juridische
meerwaarde in de strijd tegen het terrorisme. Ook hier werden enerzijds verklaringen opgenomen
maar anderzijds ook daadwerkelijke handelingen in het vooruitzicht gesteld. De verklaringen gaven
blijk van een grote bezorgdheid omtrent het gebruik van online communicatiemiddelen door
terroristische bewegingen en de door hun gebruikte materialen in hun strijd. Zo wordt het internet
door Al-Qaeda en gelijksoortigen gehanteerd, niet alleen voor de verspreiding van propaganda maar
eveneens voor rekrutering. Het Committee 1566 werd dan ook vriendelijk verzocht deze evolutie in
acht te willen nemen bij de uitvoering van zijn taken. Met materialen wordt dan weer bedoeld ManPortable Air Defence Systems (MANPADS), commercieel beschikbare explosieven en chemische,
biologische en nucleaire wapens. Ook interessant is dat in een adem een dankwoord wordt
uitgesproken ten aanzien van de reeds eerder vernoemde International Civil Aviation Organization,
die klaarblijkelijk inspanningen heeft gedaan om te voorkomen dat reisdocumenten in de handen van
terroristen zouden kunnen komen.
Na een zeer lange preambule kan wat de genomen handelingen betreft het volgende worden gezegd.
De noodzaak werd aangehaald van samenwerking tussen de reeds opgerichte comités en hun
respectievelijke groepen en panels van experten. Dit met het oog op een betere uitwisseling van
informatie, gecoördineerde visites aan lidstaten en dergelijke meer. Veel belangrijker evenwel, wordt
er nogmaals opgeroepen om de voorziene sancties op te leggen ten aanzien van de Taliban, Usama
bin Laden en Al-Qaida. Het gaat hierbij om de sancties die werden aangenomen in eerdere resoluties.
De sancties werden hierboven reeds besproken en behelzen een wapenembargo, reisverbod en
bevriezing van tegoeden. De maatregelen van resolutie 1617 dienen echter ook genomen tegen alle
andere individuen, groepen en entiteiten die er mee geassocieerd zijn. Wie als geassocieerd kan
worden aangemerkt wordt bepaald aan de hand van de resolutie zelf. De gegeven definitie is nieuw
want ruimer. Ter zake werd het volgende bepaald en wegens de belangrijkheid van de
bewoordingen is deze tekst in het Engels overgenomen. Onder daden of activiteiten die een individu
of groep stelt, en die hem bijgevolg associëren met Al-Qaida, Usama bin Laden of de Taliban dient te
worden verstaan:
-
participating in the financing, planning, facilitating, preparing, or perpetrating
of acts or activities by, in conjunction with, under the name of, on behalf of, or
in support of;
- supplying, selling or transferring arms and related materiel to;
- recruiting for; or
- otherwise supporting acts or activities of;
Al-Qaida, Usama bin Laden or the Taliban, or any cell, affiliate, splinter group or
derivative thereof.
Deze definitie zou er potentieel toe kunnen leiden dat – aangezien iemand die support
(ondersteuning) verleent als geassocieerd wordt aangemerkt, zonder dit verder in de resolutie te
definiëren – een eenvoudige briefschrijver die morele en politieke steun verleent daaronder komt te
vallen. Dit dan naast militaire of financiële steun. Dit is een ingrijpende wijziging. De vraag is of dit
een positieve wending is. Mijn inziens is het zo dat rekening houdend met de vrijheid van
meningsuiting alsook met de ernstige gevolgen die met een dergelijke classificatie gepaard gaan, dit
geen goede zaak is. Men gaat hier te ver. Net hier vinden we dus de eigenlijke relevantie van de
resolutie en de reden ook waarom ze in de oplijsting werd opgenomen. Namelijk in de uitbreiding
van de definitie van diegenen die als geassocieerd met Al-Qaida, Usama bin Laden of de Taliban
moeten worden beschouwd. Deze briefschrijver-sympathisant en alle anderen die onder de
uitgebreide definitie vallen, worden nu immers aan dezelfde sancties blootgesteld als de
voornoemde groeperingen zelf.
DE CONNECTIE MET DE MENSENRECHTENPROBLEMATIEK
Om administratief beter te kunnen werken dienen al deze voorgaande personen en entiteiten te
worden opgenomen op de geconsolideerde lijst, ook wel de terroristenlijst genoemd. In verband
daarmee had ik graag ook nog even de volgende paragraaf weergegeven.
Requests relevant States to inform, to the extent possible, and in writing where possible, individuals and
entities included in the Consolidated List of the measures imposed on them, the Committee’s guidelines, and,
in particular, the listing and delisting procedures and the provisions of resolution 1452 (2002);
Deze alinea is belangrijk omdat hieronder bij de mensenrechtenproblematiek zal worden besproken
dat de praktijken van de Verenigde Naties aangaande hun terroristenlijst de mensenrechten niet ten
volle respecteren, en dit doordat zij een loopje nemen met enkele fundamentele waarborgen. In het
kader van een eerlijk proces moeten verdachten onder andere immers op de hoogte worden gesteld
van de incriminaties die hun ten laste worden gelegd. We zullen zien dat er een positieve evolutie is
en deze paragraaf in deze resolutie zorgt daar deels voor. Eveneens geldt ten aanzien van de
bewijslevering ten gevolge van deze resolutie dat de staat die een naam aandraagt voor plaatsing op
de lijst verplicht is om aan het VN sanctiecomité een verklaring over te leggen waarin wordt
beschreven waarop het voorstel is gebaseerd. Deze verplichting die is neergelegd in paragraaf 4 komt
ook op zijn beurt de mensenrechtenproblematiek tegemoet. Men kan dus concluderen dat ook in dit
opzicht deze resolutie van behoorlijk belang is.
DE VERSCHEIDENE COMPONENTEN GEILLUSTREERD
Voor een concrete implementatie van United Nations Security Council Resolution 1617 (2005) die op
zijn beurt verwijst naar vorige resoluties waaronder United Nations Security Council Resolution 1333
(2000) en United Nations Security Council Resolution 1267 (1999) richten we onze blik naar de
Europese Unie. Het gaat hier meer specifiek om Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27
mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen
en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaida-netwerk en de Taliban en tot
intrekking van Verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer
van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en
verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban
van Afghanistan. Dit vind ik immers een bijzonder mooie illustratie van implementatie aangezien niet
alleen wordt aangetoond hoe de sancties door de landen worden opgelegd maar ook hoe die lijst in
de praktijk werkt en zelf een probleempunt inzake mensenrechten uitlokt. We weten vooreerst dat
het de staten zijn die de verplichtingen moeten nakomen zoals zij door de VN Veiligheidsraad naar
voren worden gebracht in hun resoluties. De 27 lidstaten van de Europese Unie voldoen aan deze
verplichting door op regionaal niveau daartoe een regeling uit te werken. Zo worden in artikel 2 alle
tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn of in het bezit zijn van
natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die door het sanctiecomité zijn aangewezen en
op de lijst staan bevroren. Bij de verordening hoort inderdaad eveneens een lijst met namen. Onder
meer de Al-Barakaat Bank, Mogadishu, Somalië staat daarin ingeschreven. Deze groep wordt door de
Verenigde Staten aangemerkt als the quartermasters of terror. De leden van de Nederlandse SPfractie stelden in 2006 binnen de vaste commissie voor Justitie een pertinente vraag aan de regering
aangaande de verordening in kwestie. Zij wouden immers weten of het mogelijk is om te procederen
tegen plaatsing op een lijst behorend bij een verordening. Volgens deze leden was dit niet mogelijk
en zou dit stranden vanwege het Plaumann-criterium. De reden van deze vraag wordt hieronder bij
de mensenrechtenproblematiek besproken. In het kort, gaat het om een nationale procedure die
noodzakelijk is ter bescherming van fundamentele waarden bij gebreke aan een internationaal
orgaan die de zaken opvolgt. Uit het Plaumann-arrest en het door deze leden aangehaalde criterium
kan volgens de regering echter niet worden afgeleid dat het niet mogelijk zou zijn om op grond van
artikel 230 EU-Verdrag de wettigheid van Verordening 881/2002 door de gemeenschapsrechter te
laten toetsen. Artikel 230 EU-Verdrag bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan
instellen tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, hem
rechtstreeks en individueel raken. Er wordt wel gesproken van onechte verordeningen. Het doel van
de verdragsbepaling is de bescherming van particulieren tegen beschikkingen die worden genomen
in de vorm van een verordening. In het Plaumann-arrest heeft het Hof van Justitie in dit verband
geoordeeld dat de verdragsbepalingen die samenhangen met het beroepsrecht van particulieren niet
restrictief mogen worden uitgelegd. De omstandigheid dat het besluit is genomen in de vorm van
een verordening, staat dus een procedure op grond van artikel 230 niet in de weg42.
42
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Verslag van het schriftelijk overleg inzake de goedkeuring van het op 24 april 1986 te
Straatsburg tot stand gekomen Europees verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale nietgouvernementele organisaties alsmede invoering van enige regels met betrekking tot in een terrorismelijst vermelde
organisaties en andere organisaties waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, 13 januari
2006, 28 764 nr. 8, www.nctb.nl.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1624 (2005)
AFGELEGDE WEG
Deze resolutie werd inderdaad nog voorafgegaan door een enkele resolutie. Dit is met name United
Nations Security Council Resolution 1618 (2005). Deze is andermaal eerder een politiek statement
doch wordt hier voor de volledigheid niettemin opgenomen .De VN Veiligheidsraad verklaarde
immers zijn morele steun aan de burgers van Irak gedurende de politieke transitieperiode. Des te
meer omwille van de aanhoudende aanvallen in het land. De VN Veiligheidsraad veroordeelde de
terroristische aanslagen in Irak tegen de burgerbevolking alsook tegen buitenlandse diplomaten die
werden ontvoerd en gedood. Bijgevolg verklaarde de VN Veiligheidsraad dat daden van terrorisme
geenszins de politieke en economische overgang mochten hinderen en riep zijn lidstaten dan ook op
om enerzijds alle resoluties aangaande terrorisme (en Irak) uit te voeren en anderzijds Irak te
steunen in het beschermen van de geviseerde diplomaten en ander buitenlands personeel. Ook werd
UNSCR 1624 op de wereldbijeenkomst opgevolgd door United Nations Security Council Resolution
1625 (2005). Hoewel men deze beide vaak in één adem vernoemt, hebben ze niks met elkaar te
maken qua materie. Deze laatsgenoemde komt hier dan ook niet aan bod
EEN RESOLUTIE IN DE SCHOOT VAN DE 2005 WORLD SUMMIT
United Nations Security Council Resolution 1624 (2005) kwam tot stand door een tekst geredigeerd
door het Verenigd Koninkrijk. Deze werd dan unaniem aangenomen op de 2005 World Summit, die
een bijeenkomst was van staatshoofden en regeringsleiders. De preambule van deze resolutie is
zwaar geladen en snijdt een geheel aan thema’s aan, gaande van de mensenrechtenproblematiek tot
economische destabilisatie. De VN Veiligheidsraad verklaarde immers alle vormen van terrorisme te
zullen blijven bestrijden conform met het VN Handvest en ander internationaal recht. Terrorisme
blijft in hun ogen een bedreiging van de mensenrechten en de vrede, stabiliteit en economische
ontwikkeling van staten. Zeer belangrijk is dat de VN Veiligheidsraad hier de Universele Verklaring
van de Rechten van de Mens aanhaalt en ook in sterke bewoordingen gaat zeggen dat het recht op
vrije meningsuiting moet worden gerespecteerd. Dit wordt verder behandeld bij de problemen
inzake de implementatie van de VN resoluties. Verder had de VN Veiligheidsraad graag gezien dat
staten actief in dialoog zouden gaan met hun onderdanen om hun begrip voor andere culturen en
religies te versterken. De gehele strijd tegen terrorisme, die zich voornamelijk richt tegen moslim
fundamentalisten, kan natuurlijk al gauw een verkeerd beeld gaan scheppen. Volgens de Verenigde
Naties moeten de bedrijven, de media en de gemeenschap in zijn geheel dan ook trachten deze
discriminaties tegen te gaan. Deze paragraaf wordt hier even aangehaald en besproken.
Stressing the importance of the role of the media, civil and religious society, the business community and
educational institutions in those efforts to enhance dialogue and broaden understanding, and in promoting
tolerance and coexistence, and in fostering an environment which is not conducive to incitement of terrorism.
De laatste zin van deze paragraaf lijkt me daarbij even interessant. Deze handelt niet over een
informeren maar over het scheppen van een omgeving. Directe actie is met name zeker nodig tegen
geplande aanslagen en opererende terroristische groeperingen. Dit is de logische reactie op de
bedreiging van de vrede die ze veroorzaken. De VN Veiligheidsraad gaat daarbij resoluties aan nemen
waarbij ze maatregelen oplegt. Deze maatregelen behelsden tot nu toe steeds vooral de bestrijding
van terroristen. Wanneer het gaat om de preventie gaat het dan vooral om het voorkomen dat er
schade door terroristen wordt aangericht middels bijvoorbeeld een wapenembargo of een
reisverbod. Bij mijn weten is het hier echter de eerste keer dat er klaarblijkelijk een maatregel wordt
genomen die erin bestaat de vorming van terroristen te voorkomen. Het is een wens (en een
opgelegde verplichting, zie verder) van de Verenigde Naties om een omgeving gecreëerd te zien
waarin terroristen niet kunnen gedijen. Indirecte actie dus door sociale leefwerelden binnen de
staten te betrachten die jongeren net aanzetten niet het slechte pad op te gaan. Indien bij wijze van
spreken de geïmmigreerde moslimjeugd dezelfde kansen krijgt als de autochtone bevolking dan lijkt
het mij inderdaad zo dat zij minder vatbaar zullen zijn voor indoctrinatie. Burgers met goede
vooruitzichten overtuigen deel te nemen aan de heilige oorlog via internet fora zal bijvoorbeeld
alvast moeizamer verlopen. Toch markant, dat dit in deze resolutie voorkomt. Men kan als staat aan
die opmerking gevolg geven door bijvoorbeeld zijn onderwijsbeleid er op af te stemmen. In België
hebben we zo het gelijkekansenonderwijs. Het GO! onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap streeft
immers naar maximale, gelijke onderwijskansen voor eenieder. Ook andere maatregelen werden
evenwel genomen. Een lijst daarvan vindt men in de staatsrapporten van het CTC.
Na de preambule werden er vijf effectieve verplichtingen aan staten opgelegd. Vooreerst, dienen alle
staten ervoor te zorgen dat het aanzetten tot terrorisme eveneens een misdrijf is. Ten tweede,
dienen staten te trachten dit misdrijf te voorkomen. Ten derde, dient ze zich te onthouden van het
verschaffen van een toevluchtsoord aan personen die in alle waarschijnlijkheid en volgens
geloofwaardig bewijs hun schuldig hebben gemaakt aan voorgenoemd misdrijf. Ten vierde, werd aan
alle landen gevraagd om hun internationale grensposten beter te beschermen door onder meer het
tegengaan van de verspreiding van frauduleuze reisdocumenten en de versterking van
veiligheidsprocedures die reizigers moeten doorgaan. Dit net opdat schuldigen aan het voornoemde
misdrijf het territorium niet zouden kunnen betreden. Tenslotte, werd de hierboven vermelde
religieuze educatie van de burgerbevolking als verplichting opgenomen. Al deze voorgaande
verplichtingen dienen uitgevoerd, in acht nemend het internationaal recht. Het zal daarbij niet
verbazen dat de vooruitgang in deze materie dient te worden gemeld aan de Commissie
Contraterrorisme. Deze laatste heeft immers ook hier andermaal een belangrijke rol te spelen. Zij zal
de staten engageren in discussies over de best mogelijke manier van juridische uitvoering en
informatieverspreiding. Binnen de twaalf maanden zal ze de VN Veiligheidsraad op de hoogte
brengen van haar bedenkingen.
De uitvoering van de resolutie in kwestie wordt dus beoordeeld door het CTC. Het CTC heeft een
zekere vaste werkwijze. Laten we deze handelswijze even toepassen op de uitvoering van deze
resolutie, met België als voorbeeld. Het werk van het CTC en het CTED kan worden onderverdeeld in
volgende categorieën. Vooreerst het bezoeken van landen, op hun verzoek, niet alleen om na te gaan
wat hun vorderingen zijn maar eveneens om te evalueren welke technische bijstand het land in
kwestie zou kunnen vereisen. Daarnaast zorgt zij ervoor dat de landen die effectief dergelijke
bijstand nodig hebben in contact worden gebracht met technische, financiële en juridische
bijstandsprogramma’s alsook potentiele collega-landen die een handje willen toesteken. Zij zal
eveneens rapporten opstellen per land waarbij zij een comprehensief plaatje nastreeft van de
antiterrorisme capaciteiten van een land. Deze rapporten zijn ook een hulpmiddel bij de
communicatie tussen de lidstaten en het CTC zelf. Ook zal het CTC de landen aanzetten om de
uitvoering niet zomaar te gaan doorvoeren maar met in acht name van de zogenaamde best
practices. Dat zijn de algemeen aanvaarde uitgewerkte procedures, regels en standaarden om aan
een bepaalde verplichting te voldoen. Uiteraard wordt dit dan gemodelleerd per staat volgens diens
noden en behoeften. Ten slotte, en minstens even belangrijk, is het verzorgen van bijzondere
bijeenkomsten zodat uitvoerende staten vooreerst contact zouden hebben met internationale,
regionale en zelf subregionale organisaties vooraleer zij tot implementatie overgaan. Een nuttig iets
omdat er op die wijze sterkere banden worden gesmeed alsook beter wordt gecoördineerd, dit met
het oog op het vermijden van dubbele regelgeving en wat neerkomt op het verkwisten van schaarse
nationale middelen.
Laat ons dus zoals gezegd even België nemen als subject. Wat de staatsbezoeken betreft, is ons land
in 2009 bezocht geweest. Er is daar echter geen publieke mededeling over gebeurd. Wat het
resultaat ervan is, heb ik dan ook niet kunnen terugvinden. Een erg actieve speler op het
internationale forum blijken we niet te zijn. In het kader van geen enkele resolutie lijkt België zich bij
het CTC te hebben aangemeld om andere landen technische bijstand te verlenen bij de uitvoering.
Daarbij moet wel worden opgemerkt dat België er voor kan hebben gekozen om dit wel te doen
maar in alle confidentialiteit. Er zijn verder intussen vier bijzondere bijeenkomsten geweest en een
vijfde wordt momenteel voorbereid. Op deze allerlaatste bijeenkomst waren er vooral internationale,
regionale en subregionale organen aanwezig. Ook waren er vele landen present die een rol als
waarnemer vervulden. Ik moet vaststellen dat sommige van onze buurlanden daar aanwezig waren
maar België zelf niet. De rapporten die de status quo per land opmaken brengen het voornaamste
licht op de zaak43. Hierna wordt weergegeven hoe België zeer concreet elke afzonderlijke verplichting
van deze resolutie ten uitvoer legde. Zij zal daarbij desgevallend rekening hebben gehouden met de
opgestelde best practices44. De eerste en tweede verplichting heeft België uitgevoerd door gehoor te
geven aan Europese regelgeving ter zake, namelijk artikel 4.1 van het Kaderbesluit van de Raad van
13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen
de lidstaten. Kijken wij in het Strafwetboek dan zien we in de artikelen 137 – 141ter in juncto artikel
66 en 67 inderdaad dat er daartoe een rechtsbasis aanwezig is. Artikel 1 van de Wet van 25 maart
1891 is bovendien zeer specifiek tegen het aanzetten tot terroristische daden gericht. Ook wordt het
anti-terrorismeverdrag van de Raad van Europa momenteel bestudeerd met het oog op ratificatie. Al
deze maatregelen gelden eveneens voor het voorkomen van het aanzetten tot terroristische daden.
Niettemin worden nog andere rechtsbronnen vermeld die specifiek voor de voorkoming dienstig
kunnen zijn, zoals de antiracismewet van 13 juli 1981. Voor de derde verplichting heeft België
eveneens meerdere maatregelen genomen. Vooreerst is zij lid bij de Conventie van Geneve van 1951.
Bij het toekennen van asiel gaan de verantwoordelijken na of artikel 1(f) ervan van toepassing is, die
een weigeringsgrond ter zake bevat. België meent immers dat subonderdeeltje (c) in dit kader van
toepassing is namelijk het schuldig worden bevonden aan daden die strijdig zijn met de
doelstellingen en principes van de Verenigde Naties. België nam tevens stappen om zijn wetten
inzake uitlevering te wijzigen. Ook wordt het Plan Radicalisme vermeld dat is aangenomen in 2006. Ik
begrijp niet goed waarom dit naar voren wordt gebracht. Als men dit plan bekijkt dan ziet men geen
maatregelen die iets te maken hebben met de weigering tot het grondgebied of het niet verschaffen
van een toevluchtsoord. Gezien louter maatregelen worden genomen om het aanzetten tot
terrorisme tegen te gaan in al zijn vormen, had men dit beter in de voorgaande categorie ingepast.
43
Permanent Representative of Belgium to the United Nations, Letter addressed to the Chairman of the Counter-Terrorism
Committee, 22 September 2006, S/2006/762, http://www.un.org.
44
Compilation of international good practices, codes and standards compiled by the Counter-Terrorism Committee
Executive Directorate (CTED), http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/bestpractices/res1624.pdf (consultatie 10 mei 2011).
De proactieve onderzoeken, door België naar voren gebracht, hebben wel uitstaans met de eigenlijke
vraag. Dat terroristen in een vroege fase kunnen worden vervolgd, belet mijn inziens inderdaad dat
ze zich gedurende een langere tijd in België kunnen ophouden. Dit onder meer met het oog op het
ontlopen van vervolging in het buitenland. De vierde verplichting werd bijzonder goed uitgevoerd
hier te lande. Ik geef slechts een korte samenvatting. België participeert in het Schengen Informatie
Systeem of SIS. De laatste jaren zijn er nieuwe functies geïntroduceerd in dit systeem van
informatieuitwisseling, onder meer met het oog op terrorismebestrijding. Dit wat betreft de controle
op personen. Wat frauduleuze papieren betreft het volgende. De Europese Unie heeft vooreerst een
uniform visa voorzien waarvan de uitreikingsprocedure en specificaties ontwikkelt zijn net met het
oog op het tegengaan van vervalsing. België participeert verder aan het BIODEV systeem – dat een
biometrische database aanlegt van visa applicanten – en heeft eind 2004 het ons gekende
biometrische paspoort ingevoerd. Deze laatste biedt een grote weerstand tegen vervalsing. Ook de
politie is een belangrijke speler. Niet enkel de dienst die de luchthavens bewaakt en de
passagierslijsten controleert maar eveneens de federale politie die samenwerkt met derde landen
om de problematiek te bestrijden. De vijfde verplichting werd hierboven reeds uiteengezet.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1822 (2008)
AFGELEGDE WEG
Toch nog even, naar goede gewoonte, voor de volledigheid een aantal resoluties vermelden die
hieraan zijn voorafgegaan. Allen minder belangrijk maar toch het vermelden waard. Ze hebben
gemeen dat zij geen directe impact hebben inzake terrorismebestrijding. Zij betreffen veelal
organisatorische bepalingen en trachten bestaande problematiek aan te kaarten. Zo hebben we
vooreerst United Nations Security Council Resolution 1735 (2006), die bij de concrete voorbeelden
van de rule of law en mensenrechtenproblematiek in navolgende rubriek wordt behandeld. Zij zal
bestaande opmerkingen en verzuchtingen inzake niet-conformiteit van VN procedures met de
mensenrechten tegemoet komen. Dit door aan publiciteit, transparantie, notificatie en dergelijke een
groter gewicht toe te kennen. De volgende is United Nations Security Council Resolution 1787 (2007).
Deze gaat de net aangenomen Global Counter-Terrorism Strategy verwelkomen in de preambule. Op
die manier wordt ook aangetoond dat de verschillende organen van de Verenigde Naties, elk vanuit
hun bevoegdheden, naar een gezamenlijke doelstelling streven. Deze werkwijze komt ook de
overzichtelijkheid ten goede. Wat eigenlijke maatregelen betreft zien we dat het gerevitaliseerde
CTC/CTED zijn werkingsperiode verlengd ziet. Deze periode die eind 2007 afloopt wordt hierdoor
tijdig verlengd tot maart 2008. Ook wordt het CTED hier dan ook bijgevolg gevraagd om het eerder
opgestelde reorganisatieplan nogmaals te amenderen in het kader van deze vernieuwing. Ook
United Nations Security Council Resolution 1805 (2008) Is hier van belang en gaat op de voorgaande
verder in die zin dat er opnieuw instructies aan het CTC worden gegeven. Zo wordt de voorgaande
werkingsperiode nogmaals verlengd tot 2010. Ook interessant is dat het CTC klaarblijkelijk, bij de
uitvoering van zijn taken, reeds rekening is beginnen houden met de eigen aanbevelingen
geformuleerd door het zonet vernoemde heropgestelde reorganisatieplan. De allerlaatste paragraaf
van UNSCR 1805 is evenwel de belangrijkste. Het CTED staat immers klaar om de samenwerking aan
te gaan met de Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF), in het kader van de Global
Counter-Terrorism Strategy. Hierdoor blijft de aanpak van de Verenigde Naties coherent en
consistent.
HET SANCTIEREGIME EN DE CONNECTIE MET DE MENSENRECHTENPROBLEMATIEK
United Nations Security Council Resolution 1822 (2008) behelst wel substantiële maatregelen. Zij
voert immers andermaal sancties in tegen individuen en entiteiten die geassocieerd zijn met AlQaeda, de Taliban en Osama Bin Laden. Deze specifieke maatregelen dienen dan door de lidstaten te
worden aangenomen. Ik zal deze niet opnieuw allemaal weergeven maar wat wel kan gezegd is dat
dit sanctieregime de meest prominente en actieve maatregel is die tot hier toe is aangenomen onder
Hoofdstuk VII van het VN Handvest. Van de elf maatregelen tot hier toe genomen, steekt deze er dus
bovenuit45. Indien men zich met andere woorden de vraag stelt hoe sterk de internationale
gemeenschap optreedt tegen terrorisme, dan is deze resolutie het antwoord. De reden waarom de
VN Veiligheidsraad deze sancties wenst aan te nemen is duidelijk. Zoals ook uit de inleiding van dit
werkstuk blijkt, is het zo dat op deze manier de internationale gemeenschap zonder geweld kan
optreden. Door het aannemen van economische sancties worden staten en andere entiteiten zonder
wapengekletter gedwongen de verplichtingen door de VN opgelegd na te leven. Wat de uitvoering
ervan betreft heeft bijvoorbeeld Afghanistan, als natie die er om bekend staat onderdak aan
terroristen te verlenen en een vorm van gedoogbeleid te voeren, via zijn regering een aantal
onafhankelijke nationale antiterrorisme organen gecreëerd die genesteld zijn binnen het ministerie
en die tot taak hebben het fenomeen terrorisme te bestuderen en op de voet te volgen. Dit door
zowel terroristen zelf als de hun ondersteunende elementen op te sporen via een spiedend
waakzaam oog richting de financiële en de bankensector. Zo zouden ze rekeningen waarvan ze
vermoeden dat ze toebehoren aan terroristen gaan blokkeren in uitvoering van UNSCR 1822 46.
Bij de problematiek van de mensenrechten, nu reeds meerdere malen aangehaald, zullen we zien dat
er een positieve evolutie is. Velen zijn er van overtuigd dat de VN procedures niet steeds afdoende
de fundamentele mensenrechten in acht nemen. De VN Veiligheidsraad heeft daar uit eigen
beweging verbetering willen in aanbrengen door het uitvaardigen van resoluties. Deze resolutie is er
één van. We zullen in de navolgende rubriek evenwel opmerken dat de vorderingen hier gemaakt
echter nog steeds onvoldoende zijn om aan de relatief strenge standaard te beantwoorden die naar
voren werd gebracht in de zaak Kadi en Al Barakaat. Ten gevolge daarvan zal Scheinin dan ook blijven
pleiten om op het niveau van de Verenigde Naties zelf een mechanisme van onafhankelijke
beoordeling in te stellen. Preferabel in de vorm van een quasi-rechterlijk orgaan bestaande uit
onafhankelijke veiligheidsexperts47. Deze instantie zou immers volgens hem een grote legitimiteit
hebben en als zodanig worden erkend door nationale en supranationale rechtelijke instanties. Maar
dat is voor later.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1904 (2009)
Deze resolutie zag het licht doordat de VN Veiligheidsraad in steeds toenemende mate bezorgd werd
over de ontvoeringen en andere misdaden die Al-Qaida en consoorten pleegden. Deze werden
immers ook ten dele uitgevoerd om geld op te halen om hun ondernemingen te financieren of om
politieke toegevingen te verkrijgen. Het is dan ook weinig verbazend dat hier andermaal de
45
D. P. STEWART, “United Nations Security Council Resolution 1822. Introductory Note”, I.L.M. 2008, 164-178.
Statement by Mr. Mohammad Erfani Ayoob as Minister Counsellor of the Permanent Mission of Afghanistan to the United
Nations on agenda item 106, Measures to Eliminate International Terrorism, 2009, http://www.afghanistan-un.org.
47
C. PORTELA, “National Implementation of United Nations Sanctions”, Int'l J. 2010, 564-597.
46
bestaande sanctieregimes worden aangepast. We gaan dus verder op het elan van het
wapenembargo, de reisban en de bevriezing van tegoeden. Hoewel deze techniek reeds sinds United
Nations Security Council Resolution 1267 wordt gebruikt, blijven er maar verfijningen op komen. Iets
wat kan worden toegejuicht omwille van de consistentie die dit met zich meebrengt. Het is goed om
zien dat de VN Veiligheidsraad geen rigide orgaan is en met de actualiteit meebeweegt. De vraag die
eveneens kan rijzen is of het wel afdoende is slechts deze economische sancties aan te nemen. Sinds
1999 zijn er 13 soortgelijke resoluties verschenen. In vogelvlucht kan men zeggen dat er elf
mechanismen ter tonele kwamen, waarna een twaalfde strengere aanpassing kwam om dan hier
opnieuw te gaan fine-tunen. We zijn nu goed twaalf jaar verder en er is klaarblijkelijk weinig
bewogen in terroristische kringen. Nog steeds dezelfde groepen worden geviseerd en ze doen het
niet minder slecht, integendeel. De Amerikanen en geallieerden hebben hun handen vol in
Afghanistan mede door asymmetrical warfare. Om maar te zeggen dat het misschien eerder
wenselijk zou zijn bijkomende andere economische sancties te gaan treffen. Van bepaalde landen
weet men bijvoorbeeld heel goed, het is net geen publiek geheim, dat ze deze organisaties steunen
en onderdak verlenen. Welke andere instelling dan de Verenigde Naties is beter geplaatst om daar
tegen op te treden middels bijvoorbeeld handels- in plaats van wapenembargo’s. Cuba en NoordKorea werden er al door getroffen maar Pakistan bijvoorbeeld wordt ongemoeid gelaten. De VN
Veiligheidsraad zegt het nochtans zelf in elke resolutie. Ze wil terrorisme bestrijden met elk mogelijk
middel, op elke mogelijke manier. Niettemin kan men de diversiteit van het gehele sanctieapparaat
op een servetje samenvatten. En deze eenvoud leidt zoals gezegd niet noodzakelijk tot goede
resultaten. Al zeg ik dat met enig voorbehoud. Alhoewel ik het moeilijk kan nagaan, er zijn nagenoeg
geen cijfers over, kan ik het afleiden uit de dagelijkse berichtgeving over de situatie in
conflictgebieden of (gepoogde) aanslagen of nog uit de hier besproken resolutie zelf. In UNSCR 1904
verklaart de VN Veiligheidsraad aanzienlijk bezorgd te zijn dat er 10 jaar na het uitvaardigen van
UNSCR 1267 nog steeds een continue dreiging van terrorisme uitgaat. Net zoals bij de vorige
resolutie zal ik me er bijgevolg van onthouden om andermaal die sancties uit de doeken te doen.
Voor de volledigheid geef ik een voorbeeld van een wijziging. Eruit zal blijken dat dit effectief
verfijningen zijn eerder dan nieuwe sancties. Zo moeten staten vermijden dat personen die op de lijst
staan toegang krijgen tot hun grondgebied of erdoor reizen. Dit verplicht de staten evenwel niet om
eigen onderdanen uit te leveren. Dit was reeds bekend. Echter, nu wordt nader gespecifieerd dat ook
doorgang zal worden verleend indien dit nodig is in het kader van een rechterlijke procedure of
indien het Committee ad hoc beslist dat het mogelijk is. Neen, veel nieuw is hier niet in terug te
vinden en de uitvoering van deze resoluties is dan ook marginaal. Het is daarentegen een gegeven
dat deze laatste resoluties wel degelijk een aanzienlijk belang hebben, maar dan in een ander
verband.
Inderdaad, ook hier is het zo dat de relevantie van deze resolutie andermaal te vinden is in het helen
van de mensenrechtenproblematiek. Hieronder wordt dit behandeld bij de concrete voorbeelden die
van een schending worden gegeven. In die verhandeling zal men zien dat deze resolutie de zoveelste
in de rij is, waarbij de VN Veiligheidsraad zelf uit eigen initiatief, de kritiek van de internationale
gemeenschap en vooral van de nationale rechters poogt tegemoet te komen. Het draait dan steeds
om hetzelfde thema. De Geconsolideerde Lijst die de namen van verdachten bevat wordt uitgebreid
(listing) of ingekort (delisting) zonder veel aandacht voor procedurele waarborgen. Naast opnieuw
bepalingen over deze herzieningen, komt hier echter ook de ombudsman naar voor. Zie verder.
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1963 (2010)
We zijn aangekomen bij de allerlaatste resolutie van de VN veiligheidsraad in de strijd tegen het
terrorisme sinds 2001. Hoewel deze keer weinig over de uitvoering zal kunnen worden gezegd.
Immers, deze resolutie is opnieuw van weinig feitelijke belang. Na voorzichtige lezing kan men niet
anders besluiten dan dat deze resolutie een beperkt aantal wezenlijke beslissingen inhoudt. Wat men
vooral doet is als het ware een status quo geven van de huidige situatie, alsof men in gedachten had
dat het inderdaad een tijdje zou duren alvorens een nieuwe zou worden uitgevaardigd. Alle
maatregelen die staten moeten nemen worden hier zeer kort herhaald. Waarom dit moet gebeuren
is dan de vraag. Ik vind dit een spijtige zaak. Het komt de overzichtelijkheid niet ten goede en dat is
natuurlijk inefficiënt. Als sommige resoluties maatregelen en sanctieregimes aannemen en andere
deze op hun beurt wijzigen, is het al een behoorlijke klus voor de ambtenaren van de uitvoerende
staat om na te gaan wat nu precies dient te gebeuren. Als men dan nog eens teksten uitvaardigt die
neerkomen op een ongenuanceerde samenvatting, wordt het een chaos. De reden waarom ik dit
aanmerk, is omdat ik vermoed dat het misschien iets te maken heeft met de geldingsduur in de tijd
van resoluties door de VN Veiligheidsraad aangenomen. Er kan – naast betutteling van de staten –
geen andere logisch aanneembare verklaring voor zijn. Dat wordt hieronder dan ook bekeken bij de
problemen inzake de implementatie van de VN resoluties.
De weinige nieuwigheden die deze resolutie biedt zijn de volgende. Na uitgedrukt te hebben dat het
CTC een aanzienlijke rol speelt bij de implementatie van resolutie 1373, verlengt zij de
werkingsperiode van het CTED tot 31 december 2013. Dat het CTC en CTED cruciale entiteiten zijn
geweest in de uitvoering van de resoluties van de VN Veiligheidsraad komt inderdaad in deze thesis
sterk naar voor. Waar vroeger de implementatie moest worden gezocht bij de nationale staten of de
regionale overkoepelende instanties, is het aandachtcentrum nu ten dele verschoven naar het niveau
van de Verenigde Naties zelf. Zoals uitgebreid uitgelegd, voorziet zij steeds meer zelf in maatregelen
om de uitvoering kracht bij te zetten. Zo waarborgt ze niet enkel de tenuitvoerlegging maar ook een
implementatie op de wijze die zij voorstaat. Vandaar dat hier in deze verhandeling de problemen
inzake de implementatie geen predominante rol meer hoefden te spelen. Vroeger had dat
daarentegen wel zeker het geval geweest aangezien dit het enige aspect was van tenuitvoerlegging
die zich op het internationale niveau afspeelde. Nu is de implementatie van resoluties – ook deze in
de strijd tegen het terrorisme – geen loutere nationale kwestie meer. Zo zijn er om de haverklap
resoluties die geen verplichtingen (denk aan sanctieregimes) opleggen maar zich daarentegen richten
naar de door de VN Veiligheidsraad opgerichte internationale comités. Dit opdat zij steeds beter in
staat zouden zijn hun taak als toezichthouder op de implementatie uit te voeren. Dit gezegd zijnde,
ook met het oog op een verdere situering van de problematiek van de uitvoering die hier
onmiddellijk zal worden besproken, kijken we nog even verder naar de genomen maatregelen. Naast
een verlenging van diens termijn werd aan het CTC en CTED opgedragen om rapporten op te stellen
tegen 30 juni en 31 september 2011. Deze zouden een synthese uitmaken van de huidige toestand
inzake de implementatie van de twee belangrijkste resoluties, zijnde respectievelijk United Nations
Security Council Resolution 1373 (2001) en 1624 (2005). Deze worden helaas na het indienen van
deze thesis gepubliceerd. Het zou nochtans onwaarschijnlijk interessant zijn. Deze twee rapporten
zullen wellicht voor alle staten afzonderlijk bepalen hoe goed zij deze resoluties hebben ten uitvoer
gelegd. Het gaat daarbij dus eveneens over de implementatie van de resoluties van de VN
Veiligheidsraad in de strijd tegen het terrorisme sinds 2001. Het essentiële verschil met deze thesis is
dat de analyse van het CTC/CTED als focal point de statelijke uitvoering zal hebben. Hier gaan we
slechts zelden – ter illustratie – nationale gegevens aanhalen. Meer wordt in deze resolutie niet
gezegd, dat nieuw is. Staten worden evenwel andermaal aangemaand elkaar te blijven steunen en
indien mogelijk nieuwe strategieën uit te werken in de strijd tegen het terrorisme. Dit laatste is zeer
belangrijk en er zal andermaal op worden ingegaan bij de problematiek van de uitvoering van de VN
resoluties, in de categorie enggeestige strategieën.
PROBLEMEN INZAKE DE IMPLEMENTATIE VAN DE VN RESOLUTIES
In deze rubrieken worden de voornaamste problemen inzake de implementatie van door de VN
ondernomen actie tegen terrorisme toegelicht en wordt in voorkomend geval tevens een oplossing
in het vooruitzicht gesteld. Hierboven bij de bespreking van de individuele resoluties werden reeds
verscheidene problemen aangekaart. Deze die hier worden besproken worden net hier behandeld
omdat ze overkoepelend zijn, en dus eigen zijn aan meerdere resoluties. Het gaat hier zowel om
reeds vermelde als om nieuwe kwesties.
HET FALEN VAN DE KLASSIEKE PREVENTIEMIDD ELEN
Een eerste probleem48 vloeit voort uit het feit dat een respectabel systeem ter bestrijding van
criminaliteit, niet enkel overlevende terroristen bestraft maar eveneens een beleid voert van
preventie van gewelddadig terrorisme. Ik heb bij de bespreking van de eigenlijke resoluties reeds
vermeld dat de component preventie vrijwel onbestaande is in de aanpak van de VN Veiligheidsraad.
Echter, dit is het enige probleem ter zake niet. De ervaring heeft immers geleerd dat dergelijke
juridische afschrikkingsmechanismen zeer inefficiënt zijn indien men zoals hier te maken heeft met
beweegredenen ingegeven door blind geloof die zelf zo sterk zijn dat zij zelfmoordaanslagen kunnen
teweegbrengen. Personen uit problematische milieus die sinds hun kindertijd door hun naaste
omgeving worden gehersenspoeld om een bepaalde bevolkingsgroep of religie de oorzaak van al hun
problemen aan te wrijven, zijn zelden voor gezonde rede vatbaar. Nochtans, is het net op deze
rationaliteit dat het reguliere strafrecht een beroep doet. Men heeft een bepaalde pakkans en een
sanctie en indien men deze als het ware vermenigvuldigt dan bekomt men het nadeel dat de persoon
kan lijden bij het verrichten van zijn onrechtmatige daden. Terroristen, dit behoeft geen betoog,
maken echter nagenoeg geen analyse van positief versus negatief. Zij zien zichzelf als strijders van
een heilige oorlog en zijn absoluut honderd procent overtuigd van hun eigen gelijk. In hun ogen
vechten zij voor de goede zaak en zijn zij geen criminelen maar vrijheidsstrijders. Bij hun dood
worden zij beloond als martelaars. Het onderscheid is daarbij inderdaad niet steeds makkelijk te
maken maar als hun aanhoudende oorlogsvoering leidt tot een onophoudelijke serie
moordaanslagen op onschuldigen dan kunnen deze personen moeilijk als de goeden worden
aangemerkt. Kortom, indien er al een preventiebeleid is, werkt het van oudsher gebruikt systeem
gewoonweg niet. We praten hier dan uiteraard wel over juridische afschrikkingsmechanismen.
Andere preventiemaatregelen kunnen wel dienstig zijn. Zoals diegene die een omgeving instellen
waarin potentiële terroristen niet kunnen gedijen.
DE SCHENDING VAN DE RULE OF LAW EN DE MENSENRECHTEN
48
J-P. LABORDE, M. DEFEO, “Problems and Prospects of Implementing UN Action against Terrorism & Criminal Law Responses
to Terrorism After September 11”, OUP 2006, 165-176.
Dit in de vorige rubriek vermelde falen van de klassieke preventiemiddelen leidt er dan op zijn beurt
toe dat de overheid in een poging om zijn burgers te beschermen zijn toevlucht gaat zoeken tot
drastische remedieringen en acties. Denk maar aan het preventief opsluiten van vermeende
terroristen in de gevangenis van Guantánamo Bay, zonder dat deze personen voorafgaandelijk een
eerlijk proces verkrijgen. Iets wat normaliter toch bij wet is gegarandeerd in een rechtsstaat.
Remedieringen die dan tot een tweede probleem leiden, namelijk dat van de mogelijke schending
van de rule of law en de mensenrechten. Denk maar aan de folteringen die voornoemde personen in
de kampen van Guantánamo Bay ondergingen. De kans dat deze beiden miskend worden in de strijd
tegen het terrorisme, en zelf bij het redigeren en implementeren van de instrumenten uitgevaardigd
door de Verenigde Naties, is inderdaad reëel. Bovendien, en het moet gezegd, knijpen zowel de
burgers als de politici af en toe eens graag een oogje dicht wanneer dergelijke situaties zich voordoen.
Het is immers moeilijk sympathiseren met (vermeende) terroristen of diens aanhangers en dat er ook
onschuldigen worden verminkt en gefolterd vindt men bij keren hoogstens een jammerlijke zaak. Om
maar even aan te geven dat er een gevaarlijk maatschappelijk draagvlak bestaat voor het niet
respecteren van deze beide beginselen. Anders gezegd komt het er idealiter op neer dat men
repressieve maatregelen alsook preventieve maatregelen uitwerkt en dat men tevens, bij het
opstellen van die regelen of de uitvoering ervan, rekening gaat houden enerzijds met de rule of law
die vereist dat deze maatregelen duidelijk en voorafgaandelijk aan de bevolking worden
gecommuniceerd en anderzijds de mensenrechten die steeds dienen te worden gevrijwaard. Dit is
echter eerder doelstelling dan realiteit.
DE RULE OF LAW
Wat is nu precies die rule of law 49. Dit concept doet vooreerst onmiddellijk denken aan een geheel
van waarden en regels die te maken hebben met het idee van legaliteit. Volgens de meest gangbare
zienswijze heeft dit begrip tot gevolg dat onderdanen een recht hebben om niet geconfronteerd te
worden met onzekere en duister uitgeschreven wetteksten maar integendeel om onderworpen te
worden aan publiek beschikbare heldere teksten die niet zijn begraven in analyses uit de doctrine.
Meer specifiek toegepast op het strafrecht zou men kunnen zeggen dat als de wetgever zijn
bestemmelingen iets wil verbieden of aan hun beperkingen wil opleggen zij aan hen een
voorafgaandelijke verwittiging verschuldigd is, net middels heldere wetten. Indien er een
onzekerheid is betreffende een niet toegelaten handeling zullen de onderdanen uit deze
onduidelijkheid voordeel mogen halen. Kort gezegd, is er dus een vermoeden in het voordeel van de
individuele vrijheid waardoor alles wat niet expliciet verboden is a contrario toegelaten is. De
schending van de rule of law bestaat er dus in dat men wetten gaat aannemen op internationaal of
nationaal niveau, bijvoorbeeld ter uitvoering van resoluties, die onduidelijk zijn of zonder daarbij de
burger afdoende in te lichten over wat werd beslist en de gevolgen van zijn mogelijke daden. Alles
moet immers, zoals gezegd, zeer duidelijk en voorafgaandelijk aan de bevolking worden
gecommuniceerd. Als men dit nu gaat toepassen op de resoluties aangenomen in de strijd tegen het
terrorisme gaat het vooral over het gebrek aan een definitie van het fenomeen terrorisme. In geen
enkele resolutie uitgevaardigd door de VN Veiligheidsraad wordt er namelijk een vermeld. Dit werd
hierboven in de tekst reeds uitvoerig toegelicht. Dit leidt er toe dat bepaalde individuele naties
misbruik gaan maken van de nieuw verworven middelen en macht. Alle politieke dissidenten,
49
J. WALDRON, “The Rule of International Law”, JLPP 2006, 987-1024.
protestbewegingen en minderheidsgroeperingen die streven naar autonomie worden bij voorkeur
als terroristen aangemerkt. Sommige staten gaan inderdaad diegenen stigmatiseren die ze als
onaangenaam en vervelend beschouwen. Kijk maar naar de Libische leider Kadhafi die zijn
protesterende burgerbevolking als terroristen van het Al-Qaida type kwalificeerde. Het naleven van
de rule of law – hier door een nette definiëring van het concept terrorisme – is dan ook het beste
middel om de mensenrechten te beschermen. Men ziet hier dat er wel degelijk een synergie bestaat
tussen de twee categorieën.
DE MENSENRECHTENPROBLEMATIEK
Na de verdere duiding van de rule of law wordt er in wat hierna volgt een grondige bespreking
gegeven van de mensenrechtenproblematiek in relatie tot het uitvaardigen en implementeren van
de VN resoluties50. Uiteraard is het fenomeen terrorisme noch het fenomeen schending van de
mensenrechten iets nieuws. Wat wel als nieuw kan worden aangemerkt is dat sinds elf september
2001 een massa aan internationale regelgeving is uitgevaardigd ter bestrijding van het fenomeen
terrorisme – zie hierboven voor een selectie – alsook een gigantische hoeveelheid nationale
regelgeving deels ter uitvoering ervan. Beiden met soms weinig respect ten opzichte van de
mensenrechten. Het goede nieuws is dat de trend zich reeds heeft gekeerd en dat het respect voor
mensenrechten, ook bij de bestrijding van wat als verwerpelijk wordt aanzien, andermaal een grote
aanhang heeft verworven51. Dit wordt geïllustreerd. In september van het jaar 2006 heeft de
Verenigde Naties een zogenaamde Global Counter-Terrorism Strategy (A/60/288) aangenomen. Deze
werd hierboven niet besproken. Zij is immers wel een resolutie maar werd niet door de VN
Veiligheidsraad aangenomen doch wel door de Algemene Vergadering. Hier wordt ze daarom even
toegelicht52. Deze tekst wordt aangemerkt als een uniek en globaal instrument die de nationale,
regionale en internationale strijd tegen terrorisme een boost zal geven. Uniek omdat het de eerste
keer is dat alle lidstaten hebben besloten tot een uniforme en gemeenschappelijke strategie bij de
aanpak van terrorisme. Voor de allereerste keer sinds de materie werd aangekaart bij de Volkenbond
in 193453. De aanname van deze resolutie is trouwens de verwezenlijking van de belofte gemaakt
door de wereldleiders op de bijeenkomst in september 2005. Op die manier wordt alleszins een
duidelijk signaal gegeven dat terrorisme onaanvaardbaar is in al zijn verschijningsvormen. De
werkelijke meerwaarde is daarbij gelegen in het feit dat men nu individueel of collectief bepaalde
praktische stappen kan gaan nemen in de strijd tegen of de preventie van terrorisme. In het kort kan
gezegd dat de strategie voornamelijk gesitueerd is in het bundelen van alle antiterrorisme
maatregelen van de Verenigde Naties in een gemeenschappelijk raamwerk. De strategie zelf bestaat
uit een resolutie enerzijds en een aangehecht actieplan anderzijds. Sinds deze resolutie is er
aanzienlijke voortuitgang geboekt in de incorporatie van mensenrechten in het raamwerk van
terrorismebestrijding door de VN. Men is het er nu over eens dat een strategie die een lang leven is
50
Martin Scheinin as United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental
freedoms while countering terrorism, Statement to the CTC on combating terrorism while protecting human rights, 20
October 2008, http://www.un.org.
51
M. CHRISTOPHER, “Security Council's Practice of Blacklisting Alleged Terrorists and Associates: Rule of Law Concerns and
Prospects for Reform”, NZJPIL 2010,71-90.
52
United Nations General Assembly and the Global Counter-Terrorism Strategy, http://www.un.org/terrorism/strategycounter-terrorism.shtml (consultatie 10 mei 2011).
53
42nd Conference on the United Nations of the Next Decade, Implementation of the UN Global Counterterrorism
Strategy, June 2007, ISSN 0748-433x, http://www.stanleyfoundation.org.
beschoren, noodzakelijkerwijs de mensenrechten in acht moet nemen door ze niet alleen te
respecteren maar ook te promoten. Dit gebeurt doordat men er rekening mee houdt bij alle
strategische pijlers en er tevens een pijler op zich van heeft gemaakt. Het heeft dus een aanzienlijk
gewicht meegekregen. Nu er toch wordt gesproken over resoluties als basis van
verbetering/vooruitgang in deze netelige kwestie, dient ook United Nations Security Council
Resolution 1456 (2003) te worden vermeld. Deze resolutie behelst immers andermaal de materie
terrorisme. Bijzonder hier echter, is dat er voor het eerst melding werd gemaakt van mensenrechten.
Vandaar ook dit ze hier wordt behandeld en niet bij de bespreking van de selectie resoluties
hierboven. Een clausule werd daarin voor het eerst naar voren gebracht doordat het volgende werd
geproclameerd:
States must ensure that any measure taken to combat terrorism comply with all their obligations under
international law, and should adopt such measures in accordance with international law, in particular
international human rights, refugee, and humanitarian law;
Deze clausule is echter geëvolueerd sinds deze in 2003 voor het eerst wereldkundig werd gemaakt.
Zowel United Nations Security Council Resolution 1822 (2008) als United Nations General Assembly
Resolution 62/272 (2008) verwijzen nu ook tegelijk naar het VN Handvest wanneer zij de plicht van
staten herhalen om bij het uitvoeren van hun internationale verplichtingen de mensenrechten te
respecteren. Dit is niet zonder belang. Er werd immers gespeculeerd dat staten, net doordat ze de
internationale verplichting hebben onder het VN Handvest om de strijd tegen het terrorisme aan te
gaan, hun eigen trouwheid aan de mensenrechten niet zo streng mochten aanhouden. Deze
zienswijze werd gelukkig in de kiem gesmoord. Ook nieuw is dat in deze laatste resoluties wordt
gezegd dat niet alleen de individuele staten de mensenrechten moeten respecteren maar dat ook de
Verenigde Naties deze fundamentele beginselen trouwheid verschuldigd is. Naarmate steeds meer
aandacht aan de mensenrechten wordt geschonken in dit verband, vinden we dan ook steeds meer
resoluties die zich in de materie uitspreken, soms in sterke bewoordingen. Bijzonder overtuigend was
United Nations Security Council Resolution 1624 (2005). Deze resolutie die op de wereldbijeenkomst
van 2005 werd aangenomen stelt uitdrukkelijk in zijn preambule dat het recht op vrije meningsuiting
dient te worden gerespecteerd door staten in hun strijd tegen het terrorisme. Er wordt hier dus
enige waarborg voorzien. De paragraaf in kwestie wordt hier weergegeven.
Recalling the right to freedom of expression reflected in Article 19 of the Universal Declaration of Human
Rights adopted by the General Assembly in 1948 (“the Universal Declaration”), and recalling also the right to
freedom of expression in Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the
General Assembly in 1966 (“ICCPR”) and that any restrictions thereon shall only be such as are provided by
law and are necessary on the grounds set out in paragraph 3 of Article 19 of the ICCPR.
Er dient hier nog opgemerkt te worden dat er twee categorieën van resoluties zijn die door de VN
Veiligheidsraad werden opgesteld met het oog op de verbetering van het respect voor fundamentele
rechten. Enerzijds, deze die net werden besproken en die het respect voor de fundamentele rechten
in het algemeen ten goede komen. Anderzijds, diegene die hieronder zullen worden besproken bij de
concrete voorbeelden en die het respect voor de fundamentele rechten willen verbeteren bij het van
toepassing verklaren van VN sanctieregimes.
CONCRETE VOORBEELDEN
Na de bespreking van de algemene problematiek en de positieve evolutie, halen we hier nog twee
concrete voorbeelden aan in de context van terrorismebestrijding door de Verenigde Naties. Deze
illustreren enerzijds een verminderde aandacht ten aanzien van mensenrechten en anderzijds een
eigenlijke schending. Ook hier wordt een positieve evolutie genoteerd.
Een eerste voorbeeld handelt over de CTC praktijken. We hebben het CTC reeds meerdere malen
vermeld in deze thesis en hier komt ze opnieuw naar voren. Hun praktijken negeerden de
mensenrechten. Bij de studie van rapporten door de lidstaten ingediend gingen zij immers helemaal
niet na hoe de mensenrechten werden gerespecteerd door staten wanneer zij United Nations
Security Council Resolution 1373 (2001) gingen uitvoeren. Heden ten dage doen zij dit echter wel.
Wanneer zij de implementatie van voornoemde resolutie opvolgen – onder meer door rapporten in
te kijken – en assistentie aan staten verlenen, nemen zij de fundamentele mensenrechten wel in
overweging.
Een tweede voorbeeld handelt over de terroristenlijst door de VN aangehouden, de praktijk van
listing en delisting en het toepassen van sanctieregimes op basis daarvan. In de Universele Verklaring
van de Rechten van de Mens staat het volgende essentiële mensenrecht alvast ingeschreven:
Een ieder heeft, in volle gelijkheid, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak door een
onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen en
bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging.
Artikel 10 garandeert dus het recht op een proces. Daarbij merk ik nog even op dat deze
grondrechten net werden goedgekeurd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
Men zou dus kunnen verwachten dat de VN Veiligheidsraad alleszins deze morele en juridische
standaard in acht zou nemen bij het opstellen van zijn teksten en bij zijn handelen in het algemeen.
Des te meer, en dit kan niet genoeg benadrukt, omdat de VN Veiligheidsraad deze tekst zelf in United
Nations Security Council Resolution 1624 (2005) expliciet als te respecteren heeft aangemerkt in de
strijd tegen het terrorisme. In navolging van United Nations Security Council Resolution 1267 (1999)
werd een lijst opgesteld met personen, entiteiten en organisaties die als terroristen worden
aangemerkt. In het begin was dit een noodmaatregel die Al-Qaeda en de Taliban als zodanig
bestempelde maar deze lijst is ondertussen zeer lijvig geworden en bevat dan ook honderden namen.
Dit is geen simpele database maar een eigenlijk instrument dat door het 1267 Committee en andere
comités en instanties wordt gebruikt. Dit alles werd al eens uit de doeken gedaan. Wat er hier aan
wordt toegevoegd is dat de namen op de lijst werden geplaatst zonder enige vorm van proces in de
ruimste betekenis van het woord. Het is nochtans zeker niet onbelangrijk om al dan niet op de lijst te
staan. Het op de lijst staan betekent bijvoorbeeld dat uw tegoeden kunnen worden bevroren en dat
er allerlei andere fundamentele rechten – zoals het recht op vrijheid, denk maar aan de reisrestricties
– kunnen worden beknot. Dit dus alles zonder dat men het recht kreeg om gehoord te worden of nog
sterker, zonder dat er een procedure bestond waarbij de opname op de lijst werd onderworpen aan
een controle door een onafhankelijk panel. Dit is bijzonder gevaarlijk aangezien er zelf geen
universeel aanvaarde definitie van terrorisme is. Men kijkt zoals gezegd naar de conventies inzake de
materie. Dit is de techniek gerichte of instrument gerichte benadering. Men is een terrorist, al dan
niet, naargelang men een door een conventie verboden activiteit aan de dag legt. Als een
onderneming dus bijvoorbeeld een navenante donatie maakt aan een instelling die eigenlijk een
front is voor terroristische activiteit dan financiert men indirect terrorisme volgens het VN-Verdrag
ter bestrijding van de financiering van terrorisme. De Verenigde Staten die uw onderneming als een
last ervaren kunnen daar in het ergste geval gebruik van maken om u op de lijst te plaatsen. Al de
financiële middelen van de onderneming worden als gevolg daarvan vastgezet zonder inspraak.
Er is hierover echter meer dan belangrijke rechtspraak van het Europees Hof van Justitie in de
samengevoegde zaken van Kadi en Al Barakaat (joined cases C-402/05 P and C-415/05 P)54. Dit arrest
is bijzonder belangrijk om vijf redenen55 en zal hier grondig worden besproken. In deze zaak besliste
het Europees Hof van Justitie dat het jurisdictie heeft om de maatregelen aangenomen door de
Europese Unie ter uitvoering van de VN resoluties aan controle te onderwerpen. Dat op zich is
uiteraard bijzonder belangrijk om op te merken in het kader van deze thesis. Voor de eerste keer
gaat het Europees Hof van Justitie zeer duidelijk stellen dat zij een volledige competentie heeft om
beslissingen door de EU genomen ter uitvoering van VN resoluties onder haar jurisdictie te plaatsen.
In haar eigen bewoordingen klonk dit als volgt. “The Community judicature must ensure the review,
in principle the full review, of the lawfulness of all Community acts in the light of the fundamental
rights forming an integral part of the general principles of Community law, including review of
Community measures which, like the contested regulation, are designed to give effect to resolutions
adopted by the Security Council under Chapter VII of the Charter of the United Nations“. Als
motivatie gaf zij onder andere dat dit voortvloeit uit de rule of law. Om nog maar eens de synergie te
benadrukken. De uitvoering van de VN resoluties op regionaal niveau is dus onderhevig aan strenge
rechterlijke controle. Hier bijvoorbeeld werd een verordening van de Raad van de Europese Unie
buiten werking gesteld, die tegoeden van de heren Kadi en Al Barakaat wou bevriezen. De reden
daartoe was dat het Europees Hof van Justitie vond, en dit is dan het tweede belangrijke element,
dat dit nodig was omdat de fundamentele rechten van de betrokkenen onder EG recht werden
geschaad waaronder het recht om gehoord te worden voor een rechterlijke instantie. De
achtergrond kennen we uit de bespreking van de resoluties. Heel kort gezegd, werden de heren als
geassocieerd beschouwd met Al-Qaeda en werden ten gevolge daarvan hun tegoeden geblokkeerd.
Dit op basis van het sanctieregime aangenomen door verschillende resoluties waaronder UNSCR
1822 en de opname van deze personen op de lijst van terroristische groeperingen. We zien hier met
andere woorden het VN sanctiemechanisme in werking. Het Europees Hof van Justitie besliste
vooreerst dat de EU wel degelijk mocht optreden in dit verband, op basis van artikel 60, 301 en 308
van het EU verdrag. Ten tweede, werd het op deze manier opleggen van sancties ook niet strijdig
bevonden met artikel 294 van het EU verdrag. Pas nadat deze twee beroepsgronden werden
verworpen ging men over tot de analyse van de schending van hun fundamentele rechten. Daarover
gaat het hier natuurlijk in het kader van de mensenrechtenproblematiek. Er werd blijkbaar weinig
goed werk verricht want de schendingen stapelen zich op. Werden niet gerespecteerd volgens het
Europees Hof van Justitie: het recht om gehoord te worden, het recht op een onafhankelijke
beoordeling door een rechter en het recht om gebruik te maken van een effectief rechtsmiddel. Des
te meer doordat zij niet van hun opname op de lijst of van het bewijs tegen hen op de hoogte
werden gesteld. Ook belangrijk, is dat werd gezegd dat een bevriezing van tegoeden niet
noodzakelijk een inbreuk uitmaakt op het eigendomsrecht maar niettemin in casu wel. Dit omdat de
maatregel net was genomen met onvoldoende garanties voor de fundamentele vrijheden. Omdat
het Europees Hof van Justitie de neiging had toch te geloven dat de opgelegde maatregelen wel eens
54
HvJ samengevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v.
Council of the European Union and Commission of the European Communities, 2008.
55
M. ZGONEC-ROZEJ, “Kadi and Al Barakaat v. Council of the EU & EC Commission: European Court of Justice Quashes a Council
of the EU Regulation Implementing UN Security Council Resolutions”, ASIL insights 2008, 945-987.
correct zouden kunnen zijn, gaf zij aan de EU een aantal maanden tijd om de toestand te remediëren
zonder opheffing van de eigenlijke sanctie. Bijgevolg rest er nog een finale probleem. Staten riskeren
daardoor namelijk dat zij, door zich in orde te stellen met deze uitspraak en hun mechanisme dus te
herzien, in de regel komen met het EG recht maar daarentegen indruisen tegen de condities
opgelegd door de VN resoluties. Hierboven werd reeds besproken hoe ruim en soms ongenuanceerd
deze kunnen zijn. Beste oplossing is en blijft een remediering op het niveau van de VN. Tot dan
echter werd beslist dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds het opleggen van
de sancties door de internationale comités en anderzijds de implementatie van de sancties door de
nationale staten. Hier gebeurde dit laatste natuurlijk op het niveau van de Europese Unie. Deze
staten moeten er dan maar voor zorgen dat bij de uitvoering de fundamentele rechten door hen
worden gerespecteerd. In die zin moeten zij de individuen dan ook op de hoogte stellen en ze recht
op tegenspraak geven voor een onafhankelijk orgaan. Hierboven werd reeds aangegeven dat deze
uitspraak een vijfvoudig belang heeft. De bevoegdheidsverklaring en vooral de fundamentele rechten
stonden hier centraal en werden bijgevolg uiteengezet. De andere drie puntjes werden nog niet naar
voren gebracht. Hier volgt daarom een exhaustieve opsomming.
1) Voor de eerste maal gaat het Europees Hof van Justitie zijn bevoegdheid uitdrukken ten
aanzien van EU maatregelen die VN resoluties uitvoeren
2) Ook werd voor de allereerste keer een EU maatregel teruggefloten die een resolutie wou
uitvoeren omwille van zijn onrechtmatigheid
3) Geen enkel andere internationale of regionale rechtbank heeft ooit besloten dat de sancties
die door de VN worden ingesteld in hun resoluties in de strijd tegen het terrorisme niet
conform zijn met bepaalde fundamentele rechten.
4) Bijgevolg werd ook duidelijk gemaakt dat de bevoegdheden van de VN zeker niet
ongelimiteerd zijn
5) Deze beslissing toont ook aan dat de regionale rechtbanken een grote rol kunnen spelen in
het inperken van de ambities van de VN
Prof. Martin Scheinin is, als United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of
human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, van diezelfde mening als het
Hof. Hij wil dat, bij gebreke aan een internationaal comité dat de zaken opvolgt, de nationale
rechters een prominente plaats innemen ter bescherming van de betrokkenen. Deze nationale
procedure wordt in de volgende paragraaf uit de doeken gedaan,
De eerder vermelde nationale procedure is als volgt. Dan hebben we ook alle niveaus gehad. Als een
betrokkene meent ten onrechte op de lijst te staan kan een beroep worden gedaan op de delisting
procedure. De betrokkene moet een gemotiveerd verzoek indienen bij de regering van het land
waarvan hij ingezetene is of de nationaliteit heeft. De regering dient de ingediende informatie te
onderzoeken en bilateraal te overleggen met de regering van de staat op wiens voordracht de
betrokkene op de lijst is gezet. De lidstaat kan het VN sanctiecomité vervolgens verzoeken om de
gegevens van de betrokkene van de lijst te halen. Het VN sanctiecomité beslist bij consensus (of
verwijst de zaak door naar de VN Veiligheidsraad) en heeft in een aantal gevallen inderdaad besloten
tot verwijdering van de lijst, zoals in het geval van de uit Zweden afkomstige personen Ali en Aden.
De onrechtvaardigheid bestaat dus, aldus het Hof en Scheinin, uit de schending van de
mensenrechten. Deze problematiek wordt dan noodgedwongen afgeschoven op het nationale
niveau. Evenwel lijkt de Verenigde Naties zelf vrijwillig op internationaal niveau deze besproken
aanhoudende onrechtvaardigheid te willen herstellen. In United Nations Security Council Resolution
1617 (2005) kan reeds een positieve trend worden waargenomen inzake het informeren van de
betrokkenen. Dit werd bij de betrokken resolutie hierboven besproken omdat het daar beter kon
worden ingekaderd. Een jaar later in United Nations Security Council Resolution 1735 (2006) is er
opnieuw vooruitgang. Deze resolutie had een viervoudige werking in dit verband. Vooreerst liet het
de lidstaten weten welke inhoudelijke informatie uit een dossier moet blijken. Zeer vreemd echter is
dat bij de opname op de lijst dergelijke substantiële informatie moet worden verschaft maar dat bij
de blokkering van de verwijdering van de lijst dit niet hoeft. Lidstaten of het comité die vinden dat
een verzoek tot schrapping van de lijst moet worden geblokkeerd, moeten daar geen woord uitleg
over verschaffen. Alsook werden de lidstaten verrassend genoeg geheel vrij gelaten in verband met
wat zij verstaan onder ‘zo gedetailleerd mogelijke informatie’. Zij konden dit inderdaad invullen naar
wens, hun eigen bestaande praktijken in acht nemend. Men had hier beter een best practice
ontwikkeld en naar voren geschoven waarbij men duidelijk aangaf aan de staten wat de normen zijn.
Op die manier zouden staten goed weten welke dossiers door de Verenigde Naties als volledig en
afdoende gestoffeerd worden aanzien. Het 1267 Monitoring Team kon hier een belangrijke rol in
spelen. Dit kan men terugvinden in de richtlijnen inzake United Nations Security Council Resolution
1267 (19999), door het comité op zijn website geplaatst. Ten tweede, werd een provisie
ingeschreven die de openbaarheid van die informatie wou versterken. Zo zou het comité meer
informatie beschikbaar maken op haar website. Ten derde, werden procedures ingevoerd om
tekortkomingen in de notificatie aan betrokkenen verder weg te werken56. De VN Veiligheidsraad had
graag gezien dat aan de betrokkenen in de mate van het mogelijke een dossier wordt overhandigd
waarin de basis voor opname op de lijst goed wordt gemotiveerd. Om publieke legitimiteit te krijgen
zouden staten, of nog beter zelf een VN orgaan, aan de betrokkene moeten meedelen dat deze op de
lijst is geplaatst, welke maatregelen tegen hem kunnen worden genomen, een beschrijving van de
uitzonderingen en zeer belangrijk ook de procedures waarop hij een beroep kan gaan doen voor
delisting. Ten vierde en ten slotte, begon het 1267 Monitoring Team aan een herziening van de lijst.
Deze was echter beperkt. Enkel de namen die in geen vier jaar of meer waren geüpdatet werden
bekeken. De reden daarvan was voornamelijk, ook al was dat geen officiële opdracht, om ervoor te
zorgen dat de bevriezing van tegoeden voor onbepaalde tijd niet resulteerde in een de facto
confisquering. Al dit voorgaande kwam de onafhankelijke en eerlijke beoordeling van de zaak
alleszins ten goede en dus ook de correcte toepassing van sancties. Een belangrijke administratieve
standaard. Ook United Nations Security Council Resolution 1822 (2008) mag in deze bespreking van
vooruitgang niet achterwege worden gelaten. Daarin stelde de VN Veiligheidsraad immers eerlijke en
transparante procedures in het vooruitzicht en verklaarde zij dat binnen een periode van twee jaar
alle namen op de lijst moesten worden herzien. Hier werd met andere woorden een algehele
herziening betracht in tegenstelling tot de voorgaande resolutie. Deze herziening zou daarbij
minstens elke drie jaar opnieuw moeten gebeuren. De instelling van bovengenoemde procedures
kwam dan op zijn beurt tot uiting doordat de VN Veiligheidsraad in deze resolutie een aantal
aanbevelingen deed inzake de transparantie en de informatie die vrij moet worden gegeven. Zo
zouden zowel de verdachten als het grote publiek op de hoogte moeten worden gebracht van de
redenen van opname op de lijst. Iets concreter werd namelijk vereist dat er een samenvatting zou
gepubliceerd worden op de website van de Verenigde Naties van de redenen voor opname op de lijst
56
T. J. BIERSTEKER, “Targeted Sanctions and Individual Human Rights”, Int'l J. 2010, 111.
van verdachten. De volgende stap in de ketting van de vernieuwing kwam er met United Nations
Security Council Resolution 1904 (2009). Daarin werd de Commissie duidelijk gemaakt dat de reeds
vermelde herziening diende te gebeuren tegen uiterlijk 30 juni 2010. Ook moest er een jaarlijkse
herziening komen van alle namen die in geen drie jaar of meer zijn herzien geweest. Men zou er bijna
het noorden bij verliezen maar deze laatste maatregel had klaarblijkelijk als doel om ervoor te zorgen
dat de overledenen niet langer onnodig de lijst zouden bevolken. Het comité werd ook gevraagd om
een analyse te maken van alle problemen die zij nu ervaart wanneer ze met de lijst werkt. Deze
moesten dan worden opgelost tegen 31 december 2010. Aangespoord door deze resolutie
verwijderde het comité op 25 januari 2010 trouwens vijf namen van de lijst. Het allerbelangrijkste
hier is echter de onafhankelijke, zelfstandige en neutrale ombudsman die werd ingesteld. Een
ombudsdienst werd in voege gesteld voor een initiële periode van achttien maanden. Deze persoon
werd aangesteld door de Secretaris-Generaal en haar taken worden omschreven in de tweede Annex
bij deze resolutie. Laat ons even kijken hoe deze instelling in de praktijk vorm werd gegeven. De
huidige ombudspersoon is Kimberly Prost, die werd aangesteld op 3 juni 2010. Deze zou zich
vooreerst gaan bezighouden met problemen die zich stellen bij de delisting. Zo behandelt zij
aanvragen tot delisting in verschillende stadia. Wanneer deze ombudsman een verzoek tot delisting
krijgt van een individu, groep of entiteit zal zij bevoegd zijn om informatie te vergaren. Informatie die
zij dan zal gebruiken om bijvoorbeeld de verzoeker in zijn zoektocht naar gerechtigheid bij te staan.
Zo zal de ombudsman deze laatste weten te vertellen hoe de standaardprocedure in elkaar zit en wat
nu de opinie van de relevante staat is inzake de verwijdering van de lijst. Daar stopt het evenwel niet.
Na de informatievergaringsfase zal de ombudspersoon de fase van het dialoog initiëren. Zij is dus ook
bevoegd om de interactie aan te gaan met het individu, het comité en met organisaties allerhande.
Zo zal het wederwoord van de verzoeker door inspanningen van deze toekomen aan de staat die
hem of haar op de lijst heeft laten plaatsen. Ook zal zij de verzoeker bijkomende vragen kunnen
stellen om additionele informatie te verwerven die nuttig kan zijn voor het comité bij zijn beslissing
over het verzoek. Daaronder begrepen, vragen naar voren gebracht door de relevante staten. Daarna
komt er een discussie voor het comité, gevolgd door de beslissing zelf. De taak van de
ombudspersoon in deze laatste fase is dat zij een comprehensief rapport zal opstellen die ze aan het
comité zal presenteren. Een rapport die zij bovendien zal baseren op alle beschikbare informatie en
tevens haar eigen observaties en dat zal culmineren in principiële argumenten betreffende het
specifieke verzoek. Deze voorgaande fasen duren elk maximum twee maanden. Zij heeft ten tweede
echter ook nog een andere drievoudige taak. Zo staat zij in voor de distributie van publiekelijk
beschikbaar gestelde informatie aangaande procedures gehanteerd door het comité, het verwittigen
van de betrokkenen over de status van hun verzoek en het opstellen van tweejaarlijkse rapporten
over haar werking57. Dat de activiteiten van de ombudspersoon zich trouwens gaan concentreren op
delisting en niet op de procedure van listing, is iets wat logisch is. Zij is er namelijk, alhoewel neutraal,
toch om de verzoeker te helpen. Zeven verzoeken werden tot hier toe ingesteld. Maar liefst zes
daarvan werden aanvaard en zijn nu in de verschillende stadia hierboven omschreven. Een oud zeer
steekt echter de kop op, indien we gaan kijken naar de evaluatie van de werking van de dienst. De
dienst blijkt immers algeheel afhankelijk van de wil van de staten om mee te werken aan de
57
First Report of the Office of the Ombudsperson concerning the Al-Qaida and the Taliban Sanctions Committee,
http://www.unrol.org/article.aspx?article_id=151 (consultatie 10 mei 2011).
procedure. Net zoals het CTC dat ook is en steeds zal blijven58. Dat is echter niet het enige probleem,
zo kunnen we lezen. Zo zijn er aanzienlijke hiaten in de procedure van delisting die momenteel wordt
gehanteerd. De verzoeker weet bijvoorbeeld niet welke staat hem überhaupt initieel op de lijst heeft
geplaatst. Sterker nog, hij wordt op wel meerdere vlakken algeheel in het donker gehouden. Zo
wordt hij geeneens op de hoogte gesteld van de redenen waarom hij van de lijst wordt geschrapt in
voorkomend geval. Ook zijn er finaal onvoldoende middelen ter beschikking gesteld van de
ombudspersoon opdat zij alle haar ingediende stukken zou kunnen vertalen naar niet-officiële VN
talen. Dit is noodzakelijk om een eerlijk proces, zeg maar, te garanderen.
Dit alles is als vooruitgang te bestempelen en wordt daardoor ook in dit overzicht opgenomen maar
is tegelijkertijd niet afdoende. Vaak worden er oplossingen gevonden en tegelijkertijd nieuwe
problemen gecreëerd. In juli 2009 maakte het UN Sanctions Monitoring Team zo in een bijlage van
een rapport bekend dat er maar liefst elf lopende zaken waren waarbij een opname op de lijst van
een vermoede terrorist of diens organisatie werd aangevochten voor het Europees Hof van Justitie.
Alsof dit op zich de alarmbel niet luidt was er ook een zaak voor het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens, waren er twee procedures in het Verenigd Koninkrijk voor de High Court en Court of
Appeal, nog een in Pakistan voor het daar bevoegde Supreme Court en twee in de Verenigde Staten 59.
Het Monitoring Team waarschuwde daarbij in sterke bewoordingen dat de kritiek op het regime en
de juridische uitdagingen inzake de implementatie ervan aanhielden en dat de VN Veiligheidsraad
daardoor aanzienlijk werk te verrichten heeft. Werk dat eerst moet worden afgerond zodat de focus
opnieuw zou kunnen worden verschoven naar de primaire rol van het regime inzake
terrorismebestrijding. Als reden geeft zij daarvoor, zeer terecht, op dat bij gebreke van afdoende
remediering de autoriteit van de Verenigde Naties zou kunnen worden ondermijnd. Indien dit zou
gebeuren kunnen er nog moeilijk (economische) sancties worden afgedwongen. Anders gezegd,
indien de staten niet de mogelijkheid hebben om de resoluties te implementeren die de VN
Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VII van het VN Handvest aanneemt zonder daarbij hun eigen
(regionale) wetten te schenden ontstaat een aanzienlijk probleem. De internationale gemeenschap
zal kortweg gezegd de slagkracht komen te missen om gecoördineerd te blijven optreden tegen
bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid.
Of deze eerder beperkte procedurele hervormingen afdoende zullen zijn valt met andere woorden
nog te bezien en alvast sterk te betwijfelen. Een volwaardig onafhankelijk panel op het niveau van de
VN blijft mijn inziens het best geplaatst om de mensenrechten in deze materie te beschermen. In de
rechtsleer stelt Scheinin dat indien de resoluties niet het niveau van bescherming halen dat
gepropageerd werd in de zaak Kadi en Al Barakaat, er inderdaad een dergelijk panel moet komen.
Daar bestaat eveneens rechtspraak over van het Gerecht van Eerste Aanleg van de EG 60. Het Gerecht
van Eerste Aanleg van de EG heeft namelijk beslist dat de instelling van een orgaan zoals het VN
sanctiecomité en de in uitdrukkelijke bewoordingen voorgeschreven mogelijkheid om zich ten alle
tijde tot deze te wenden voor heronderzoek van elk individueel geval, door middel van een
geformaliseerd mechanisme, een ander redelijk middel vormt voor een passende bescherming van
58
Y. TERLINGEN, “The United States and the UN's Targeted Sanctions of Suspected Terrorists: What Role for Human Rights?”,
Ethics & International Affairs 2010, 1-87.
59
De Al Haramain Foundation voor het District Court of Oregon en Yassin Kadi voor het District Court of Columbia.
60
Ger. EG T-306/01, Yusuf v. Raad en Commissie, 21 september 2005.
de fundamentele rechten van een persoon (of organisatie) op de VN lijst61. Tijdens de procedure voor
dat panel zouden mijn inziens daarbij eveneens bepaalde minima in acht moeten worden genomen.
Het individu zou zich zo moeten kunnen beroepen op alle procesrechtelijke garanties waaronder de
wapengelijkheid en het recht om over alle stukken en aspecten te worden geïnformeerd zodat hij of
zij de zaak tegen zich kent. Alsook, dient het recht op hoor en wederhoor een prominente rol te
spelen zodat ook met de verzoeker zijn verhaal rekening kan worden gehouden en dit binnen een
redelijke termijn. Tenslotte, is het recht op bijstand van een raadsman eveneens belangrijk. Tussen
droom en werkelijkheid staan inderdaad echter praktische bezwaren en of zoiets eenvoudig in te
voeren is valt bijzonder sterk te betwijfelen. Indien men immers kijkt naar de verschillende
mogelijkheden voor hervorming is er geen enkele die zoveel aanhangers zowel als tegenstanders
heeft opgeleverd, als het idee van een onafhankelijk quasi-judicieel orgaan die belast zou worden
met de taak van opname en schrapping van de lijst. Advocaten aan de ene kant betogen dat dit
absoluut noodzakelijk is om er voor te zorgen dat de wel zeer specifiek gerichte sancties in lijn komen
te liggen met de fundamentele principes van het internationaal recht. Aan de andere kant hebben
tegenstanders laten verstaan dat zo een op zich staande beoordeling zeker niet vereist is nu we te
maken hebben met een preventief en geen bestraffend mechanisme. Deze opponenten zijn niet van
de minste. Daarbij worden China, Rusland en de Verenigde Staten gerekend. Zij blijven telkens naar
voren schuiven dat zoiets eenvoudigweg niet nodig is voor een tijdelijke administratieve procedure.
Het argument dat de VN Veiligheidsraad een politiek orgaan is wiens beslissingen niet kunnen
worden onderworpen aan rechterlijk toezicht is nog een hoogst verraderlijk argument in dit verband.
ORGANISATIE EN BEVOEGDHEDEN VAN DE VN VEILIGHEIDSRAAD
Een zoveelste problematisch punt inzake de implementatie van de door de VN Veiligheidsraad
genomen initiatieven tegen terrorisme houdt verband met de instelling van de VN Veiligheidsraad en
meer bepaald met zijn organisatie en zijn werking. De VN Veiligheidsraad is namelijk geheel
afhankelijk van de VN lidstaten voor de uitvoering van zijn antiterrorisme resoluties. De meeste, doch
niet alle, door de VN Veiligheidsraad afgekondigde resoluties vereisen immers dat deze lidstaten op
nationaal niveau middels hun geëigende procedures deze teksten gaan omzetten in wetgeving.
Daarom ook dat men kan zeggen dat de effectiviteit van het optreden van de VN Veiligheidsraad
rechtstreeks is gelieerd aan de bereidheid en het vermogen van de lidstaten om internationale
standaarden in hun nationaal recht om te zetten en te incorporeren. Vandaar dat in deze thesis dan
ook hier en daar beperkt werd nagegaan op welke wijze de resoluties navolging kregen. De VN
Veiligheidsraad heeft dit echter grotendeels geremedieerd door in zijn resoluties, samen met zijn
afgekondigde maatregelen, ook toezichthoudende comités te gaan instellen die over de uitvoering
waken. Dit lost dit probleem echter niet op. Deze comités zijn op hun beurt weer volledig afhankelijk
van de welwillendheid van de staten om mee te werken. Zonder rapporten door de staten opgesteld
kunnen ze niet werken en zonder hun toestemming kunnen ze geen staatsbezoeken afleggen. Zelf bij
het verlenen van assistentie aan staten ter uitvoering van de resoluties moeten zij in aanzienlijke
mate terugvallen op de individuele naties. Het zijn immers deze laatste die middelen en kennis gaan
61
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Verslag van het schriftelijk overleg inzake de goedkeuring van het op 24 april 1986 te
Straatsburg tot stand gekomen Europees verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale nietgouvernementele organisaties, alsmede invoering van enige regels met betrekking tot in een terrorismelijst vermelde
organisaties en andere organisaties waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, 13 januari
2006, 28 764 nr. 8, www.nctb.nl.
verschaffen aan andere leden van de Verenigde Naties met het comité als schakelbord. Niettemin,
kan men toch gaan besluiten dat de Verenigde Naties dit probleem minstens gedeeltelijk tegemoet is
gekomen en met succes.
Ook de bevoegdheden van de VN Veiligheidsraad kunnen voor uitvoeringsproblemen zorgen,
namelijk wanneer de VN Veiligheidsraad deze bevoegdheden klaarblijkelijk overschrijdt. Op het
eerste zicht lijkt dat een weinig waarschijnlijke hypothese maar het kwam reeds meerdere malen
voor. Eerder hadden we het over United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) 62 en United
Nations Security Council Resolution 1540 (2004). Daar werd reeds geopperd dat de staten bij de
aanname van de teksten niet akkoord waren met de ontwikkeling die deze resoluties teweeg hebben
gebracht: namelijk het optreden van de VN Veiligheidsraad als wetgevende instantie. In deze
resoluties draagt de VN Veiligheidsraad de lidstaten namelijk op om wetgeving op te stellen
aangaande verschillende aspecten van terrorismebestrijding zonder daarbij de connectie te maken
met een specifieke gebeurtenis in plaats en tijd. Dit algemeen over de hoofden heen wereldwijd
normeren is een novum in het internationaal recht. Uit de soevereiniteit van staten volgt immers dat
staten enkel middels hun instemming kunnen worden gebonden door het internationale recht. Of de
VN Veiligheidsraad wel degelijk deze wetgevende bevoegdheden kan gaan uitoefenen is op zijn minst
twijfelachtig. Het karakter van de werkzaamheden van de VN Veiligheidsraad is toch best te
kwalificeren als van politionele aard. Er wordt toegezien op het behoud van de internationale vrede
en veiligheid. Een dergelijke wetgevende bevoegdheid zou eerder toe te dichten zijn aan de
Algemene Vergadering waar alle lidstaten vertegenwoordigd zijn en elk lid een stem heeft. Hier zien
we met andere woorden hoe de VN Veiligheidsraad naar alle waarschijnlijkheid zijn
spreekwoordelijke boekje te buiten is gegaan en resoluties buiten diens bevoegdheid heeft
uitgevaardigd.
DE DESINFORMATIE BIJ DE BURGERS
De VN Veiligheidsraad heeft tientallen resoluties aangenomen sinds 2001 om de strijd met het
terrorisme aan te binden. Zijn de concrete resultaten ten gevolge van de uitvoering ervan echter
afdoende? Het antwoord op deze vraag is moeilijk. Niemand met een gezond verstand zal alvast
beweren dat de middelen beter anders kunnen worden aangewend bij gebreke van een uitstekend
resultaat. Terrorismebestrijding is essentieel ter vrijwaring van onze fundamentele vrijheden en
mensenrechten. Wegens het geringe cijfermateriaal en de beperkte informatie zal enkel de tijd
kunnen uitwijzen of de resoluties en de uitvoering ervan door de staten een correcte aanpak waren.
Enkel dan zullen we weten of het ultieme doel werd bereikt, namelijk het uitroeien van de
wereldwijde terreurgolf. De enige cijfers die men kan vinden gaan namelijk vooral over het aantal
aanslagen per jaar of zelf per dag en de meest gevaarlijke zones ter wereld. Waar ik het hier echter
nog heel even kort over wil hebben is niet het welslagen al dan niet van de internationale en
nationale gemeenschap maar wel de perceptie daarvan bij de gewone mens in de straat. Hierna zal
worden weergegeven dat die perceptie wordt verstoord door een gebrek aan omstandige informatie.
Deze desinformatie leidt dan op zijn beurt tot angst en zelf onverschilligheid.
Het blijkt immers dat de ingezetenen van Westerse landen zoals België en Nederland vooreerst
allerminst overtuigd zijn van de veiligheid in hun eigen land. Zij worden immers steeds meer angstig
62
U. ROSENTHAL, Terrorisme: Studies over Terrorisme en Terrorismebestrijding in Nederland, Mechelen, Kluwer, 2008, 996.
en vinden de dreiging steeds reëler. Dit kan men terug vinden in de rapportage Terrorismemonitor
2009. Deze laatste is de resultante van een kwantitatief onderzoek naar de risicobeleving van
terrorisme onder burgers, in opdracht van de Nederlandse dienst RVD en Dienst Publiek en
Communicatie 63 . Dit onderzoek werd daarbij bevolen door de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding. Nochtans zijn eerder genoemde landen behoorlijk veilig. Het angstgevoel is
met andere woorden irrationeel en kan mijn inziens verholpen worden door informatieverstrekking
van overheidswege. Als men in bepaalde resoluties oproept tot het informeren van de bevolking
inzake religieuze kwesties, dan vind ik dat de bevolking ook geschoold mag worden in de diverse
maatregelen die zijn staat neemt om de dreiging tegen te gaan. Informatie dus over de resoluties van
de VN Veiligheidsraad in de strijd tegen het terrorisme en de nationale implementatie ervan. Deze
informatie is wezenlijk voor de burger opdat hij zich een zo correct en accuraat mogelijk beeld van de
eigenlijke toestand zou kunnen vormen. Dit om het jammerlijke angstige gevoel weg te werken dat
hij heeft overgehouden aan sensationele mediaberichtgeving. Na enig opzoekingswerk merk ik dat
dit in Nederland reeds voorzichtig het geval is. Op de website van de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding, drs. E.S.M. Akerboom, staat een uitgebreide lijst antwoorden op veel gestelde
vragen. Zo wordt er verteld wat de Nederlandse overheid doet om terrorisme tegen te gaan, hoe je
het als burger zelf kan voorkomen, hoe je weet kan gaan hebben van een potentiële dreiging en ga
zo maar door. België daarentegen lijkt niet eenzelfde aanpak te hanteren. Er is bitter weinig
informatie terug te vinden. Nochtans stelt men op de website van diplomatie België dat het net de
bedoeling is om de preventie te bevorderen via de optimale verspreiding van informatie. Men heeft
het echter niet over het informeren van burgers. Via zijn ruime netwerk van diplomatieke en
consulaire posten verzamelt en verstrekt de FOD Buitenlandse Zaken dan wel kwaliteitsinformatie,
maar het zijn slechts de verschillende diensten die in ons land bij terrorismebestrijding betrokken zijn
die op basis hiervan een beter inzicht kunnen verkrijgen in het fenomeen terrorisme. Dit zijn de
coördinator voor terrorismebestrijding van de FOD Buitenlandse Zaken, de FOD Justitie, de FOD
Binnenlandse Zaken, het Ministerie van Landsverdediging, het Coördinatie Orgaan voor de
Dreigingsanalyse (OCAD), de Staatsveiligheid, de Federale Politie en het Federaal Parket. Kortom, de
gewone burger niet. Op te merken valt evenwel dat terreurdreigingen wel opgenomen worden op de
eerder vermelde site onder reisadvies. Maar dit betreft dan derde landen. Toch zou een algemene
informatiesite ook hier nuttig kunnen zijn. Zo zou de burger bijvoorbeeld een samenvatting
gepresenteerd kunnen krijgen van de algemene maatregelen die de staat neemt om de VN resoluties
ter zake te implementeren.
Informatie is vervolgens niet enkel belangrijk om het angstige gevoel tegen te gaan, maar ook om
betrokken te zijn en te blijven. De oorlog tegen terrorisme is een ver-van-mijn-bed-show geworden
waardoor Europeanen, met uitzondering van misschien de Fransen en de Britten, de oorlog tegen
terrorisme als een louter Amerikaanse kwestie zien. Dit werd onlangs zeer pijnlijk geïllustreerd toen
de symbolische leider van de terreur, en tevens oprichter van Al-Qaeda, Usama Bin Laden werd
gedood in Pakistan door Amerikaanse troepen. In Amerika ontstond spontaan een waar volksfeest
terwijl sommigen in Europa de daad veroordeelden. Patrick Loobuyck, moraalfilosoof aan de
universiteit van Gent en Antwerpen, was de eerste om kritiek te leveren vanuit het standpunt van de
mensenrechten. De kwestie leeft hier helemaal niet. Welke Belg weet in diezelfde lijn bijvoorbeeld
waar onze eigen troepen gestationeerd zijn in Afghanistan en waarom ze daar zijn? Om maar te
63
U kan deze tekst integraal terug vinden via de volgende hyperlink, http://www.nctb.nl/ (consultatie 10 mei 2011).
illustreren dat er een algemene onverschilligheid heerst ten opzichte van de materie. Informatie kan
dan helpen om dit beeld te weerleggen, als zou terrorisme zich beperken tot de donkerste hoeken
van het Midden-Oosten.
Deze opmerking is van mijnentwege echter niet veel meer dan een betoog aan het adres van de
Verenigde Naties om de lidstaten aan te manen transparanter met de kwestie om te gaan. Er wordt
veel en goed werk verricht, laat ons dit dan ook communiceren. Het is fout om alles verdoken en
boven de hoofden van de bevolking heen te regelen. Op internationaal niveau vindt men dan wel een
pak informatie, op nationaal niveau veelal niet. De strijd tegen het terrorisme is er nochtans een van
ons allen.
ENGGEESTIGE STRATEGIEËN
Dit is misschien wel het grootste probleem eigen aan de uitgevaardigde VN resoluties, en aldus aan
hun uitvoering. Net zoals het bovenvermelde probleem van de angstige en onverschillige burgers is
deze problematiek eveneens eerder te wijten aan het beleid achter de teksten dan aan de uitvoering
ervan. Niettemin, blijft dit uitermate belangrijk. Men kan niet ontkennen dat het beleid een impact
heeft op hoe goed de uitvoering van de resoluties het wezenlijke probleem terrorisme aanpakt. Ik
heb eerder al gefulmineerd dat de economische sancties kortzichtig en eenzijdig zijn en dat er nood
is aan vernieuwing. Dit meerdere keren bij de bespreking van de resoluties en diens implementatie.
De laatste keer dat ik dit heb vermeld was bij United Nations Security Council Resolution 1904 (2009).
United Nations Security Council Resolution 1963 (2010) blijkt echter het begin van iets goeds te zijn
in dit verband. In deze resolutie werd immers opgeroepen tot het uitwerken van nieuwe strategieën.
En terecht, want op die manier wordt de weg naar verbetering vrij gemaakt. Ik wijd uit. Kort door de
bocht gesteld zijn de volgende maatregelen zowat de enige die terroristische groeperingen heden
ten dage op hun toegepast zien. Ik heb het dan uiteraard over door de VN Veiligheidsraad
aangenomen maatregelen om de vrede en veiligheid te bewaren en niet over bijvoorbeeld actie door
de Algemene Vergadering genomen. De VN Veiligheidsraad wil dat de financiering van deze
organisaties wordt voorkomen en onderdrukt. Daarnaast dienen de eigen economische middelen van
de entiteiten bevroren. Ook hebben we een wapenembargo en een verstrengd beleid inzake
bewegingsvrijheid. Geen onderdak of toevluchtsoord mag hen bovendien worden geboden. Dat is
het zo een beetje. Als we goed tussen de lijnen lezen en de aanbevelingen erbij betrekken, hebben
we ook wensen zoals het voorkomen dat terroristen elektronische communicatie gaan misbruiken en
dergelijke meer, maar goed. We zijn niettemin aan het elfde jaar bezig in de strijd tegen het
terrorisme en mijn persoonlijke mening is dat, alhoewel deze maatregelen zeer goed uitgedacht zijn
en veel tijd vragen om correct geïmplementeerd te worden in alle staten, alternatieve paden zouden
moeten worden verkend parallel met deze inspanningen tot implementatie. Laat ons even zoeken
naar alternatieven die gezamenlijk kunnen worden opgelegd. Welke strategieën zouden staten in
uitvoering van deze resolutie met andere woorden kunnen gaan uitwerken. Om het belang ervan te
schetsen neem ik graag het volgende citaat over dat de materie adequaat samenvat. Het is afkomstig
van Ryan French, een journalist die schrijft voor World Policy64.
64
R. FRENCH, “New Strategies in the Fight Against Terrorism”, World Policy Institute 2010, 1-3.
Unless new strategies are adopted that undermine the credibility of terrorist leaders with their followers, it is
likely that the West will suffer a successful attack from what has shown itself to be a patient and determined
foe. As the Taliban have boasted, “NATO has all the watches, but we have all the time.”
In Pakistan blijkt slechts 20% van de bevolking bijvoorbeeld achter de strijd tegen het terrorisme te
staan, zoals die plaats heeft onder leiding van de Verenigde Staten. Niet echt bemoedigende cijfers.
De lokale terroristische groeperingen maken daar natuurlijk dankbaar gebruik van. Zij hanteren het
wijdverspreide ongenoegen om leden te rekruteren en sympathie te verwerven. Daarom zou de
Verenigde Staten – en dit geldt uiteraard naar analogie ook voor de Verenigde Naties, die het kunnen
opleggen aan alle andere individuele staten – hun huidige antiterrorisme maatregelen moeten gaan
combineren met een innovatief beleid. De tot hier toe gehanteerde tactiek is alleszins onvoldoende
gebleken. De maatregelen die een dergelijk innovatief beleid dan kan behelzen zijn veelvoudig. Deze
die hierna zullen worden gegeven situeren zich evenwel allen rond informatieverstrekking. Daarom
hebben ze nog niet dezelfde finaliteit. Daardoor wordt trouwens ook netjes de lijn doorgetrokken
met de vorige rubriek. In de vorige rubriek werden de Westerlingen geschoold. Hier worden de
tegenstanders geinformeerd. Zo stelt Richard Barrett, als coördinator van het UN Monitoring Team,
voor om een onderwijs na te streven in landen zoals Pakistan om misnoegde moslims aldaar op het
juiste pad te houden. Immers, 90% van de slachtoffers van Osama Bin Laden en zijn beweging zijn
moslims. Niettemin slaagt dit individu erin om grote delen van de moslim bevolking ervan te
overtuigen dat het Westen bezig is met een kruistocht tegen de islam. Kortom, de overheid zou niet
enkel wapengekletter en economische sancties moeten hanteren maar ook bovengenoemde vorm
van informatieverstrekking. De inconsistentie in de redenering van hun leiders dient daarbij bloot
gelegd. Tom Parker heeft als Policy Director for Terrorism, Counter-Terrorism and Human Rights van
Amnesty International USA een gelijkaardig voorstel. Volgens hem groeit terrorisme voort uit
informatieasymmetriën. Moslims die bijzonder vatbaar zijn voor terrorisme, lees: die leven in
gebieden waar het bon ton is, moeten die conflicterende ideeën aldus gecorrigeerd zien. Men zegt
wel eens dat de Verenigde Naties een zogenaamde war on information moet beginnen, naar analogie
met de war on terror. Publicatie van slachtoffers, overwegend moslim, zou een eerste enorme stap
zijn. Ter illustratie daarvan haal ik graag de redenering op die Ayman al-Zawahiri heeft aangehouden
in december 2007. Deze machtsfiguur, tweede hoogste in rang bij Al-Qaeda, kreeg bij een online
interview door volgelingen de vraag hoe het gerechtvaardigd kon worden moslims te doden bij
operaties. Zijn antwoord was zeer fragiel en defensief, wat getuigt van de mogelijkheden in dit
verband. Deze contrainformatie zou dan moeten worden geuit door hooggeplaatste en geëerde
moslims, zoals bijvoorbeeld Muhammad Tahir ul-Qadri, die een fatwa tegen een zelfmoordterrorist
uitsprak. Onderwijs en informatiecampagnes dus. Deze hebben natuurlijk vooreerst tot doel het
informeren van de bevolking zodat zij los zouden komen van de doctrines waarmee ze worden
gehersenspoeld. Er zijn echter nog andere heilzame werkingen die uitgaan van informatie. Zo kunnen
we bijvoorbeeld semantic infiltration hanteren. Door tegeninformatie verplichten we de
terroristische groeperingen om positieve aspecten in hun publieke statements op te nemen. Ze
willen immers dat de publieke opinie hun gunstig gezind blijft. Zo zullen ze het, als antwoord op
eigen veroorzaakt leed aan mede-moslimbroeders, moeten hebben over mensenrechten en
verstrekte humanitaire hulp. Zelf Osama Bin Laden nam deze woorden reeds in de mond op eerder
opgenomen en verspreide bandopnames. Dit leidt er toe dat zij zichzelf een beeld aanmeten, van de
moreel bewuste strijdende krijger, die ze niet kunnen waarmaken. Hun web van beïnvloeding valt
uiteen door inconsistenties en het gebrek aan publieke ondersteuning die ermee gepaard gaat. Er is
een zeer goed voorbeeld van bovengenoemde infiltratietechniek. Helaas is deze per abuis door
onszelf geïntroduceerd en heeft deze enkel tegen onszelf gewerkt. In de islam is jihad een sterk
genuanceerd concept die innerlijk strijd betekent. De Westerse media gebruikten die term echter om
de heilige oorlog aan te duiden door terreurgroeperingen gelanceerd. Dat had tot gevolg dat de strijd
door een aantal organisaties tegen het Westen werd afgebeeld als een strijd tussen het Westen en
de gehele islamwereld. Er kan niet genoeg worden benadrukt dat dit alles allerminst marginaal of
onbelangrijk is in vergelijking met de harde sancties. Het Galula principe stelt namelijk dat een
succesvol antiterrorisme offensief voor 80% gericht dient te zijn op het hart en de geest van de
mensen en voor slechts 20% conflict mag uitmaken. Als men mij de vraag zou stellen waarom na
bijna 11 jaar de dreiging niet is afgenomen, wel in tegendeel, dan zou ik dit principe aanhalen. De
aandachtige lezer zal opmerken dat de dreiging wel is afgenomen maar heeft slechts gedeeltelijk
gelijk. Usama Bin Laden is van het toneel verdwenen en Al-Qaeda is nagenoeg ontmanteld maar er
zijn nog steeds splintergroeperingen actief, die daarom niet minder gevaarlijk zijn. Alle VN resoluties
hierboven beschreven handelen enkel over de net genoemde 20%. Met andere woorden wordt 80%
volledig ongemoeid gelaten, afgezien van een aantal uitzonderingen zoals de oproep naar staten om
de bevolking ervan te informeren dat niet alle moslims terroristen zijn. Hoewel dat
informatieverstrekking aan de verkeerde kant van de linie is. Men begrijpt nu waarom dit zo een
problematisch punt is. De VN Veiligheidsraad heeft de helft van de tijd op het verkeerde doel gemikt.
Men kan zich niet verschuilen achter het argument dat de VN Veiligheidsraad misschien niet het best
geschikt is om deze indirecte maatregelen te nemen en dat de Algemene Vergadering dit
bijvoorbeeld best betracht middels zijn globale antiterrorisme strategie. Deze strategie of
gelijkaardige initiatieven kwamen immers slechts zeer laat naar voren. Men had er eenvoudigweg
niet of weinig aan gedacht. Alsook, er kan niets op tegen zijn dat de VN Veiligheidsraad middels een
resolutie een gezamenlijke informatiecampagne op poten laat zetten als bindende niet-agressieve
maatregel met het oog op het waarborgen van de vrede en veiligheid onder Hoofdstuk VII van het
VN Handvest. Of hoe communicatie, informatie en taal in het bijzonder alvast één goede aanvullende
strategie zijn die staten naar voren kunnen schuiven. Ik sluit deze analyse af met nog een opmerkelijk
citaat van journalist French.
Without supplementing the current counter-force strategy against terrorism with innovative policies, the
War on Terror is simply a perpetuation of the status quo.
GELDIGHEIDSDUUR VAN DE VN RESOLUTIES
Een laatste wankel punt bij de uitvoering van de resoluties van de VN Veiligheidsraad in het
algemeen is de eigenlijke geldigheidsduur van de resoluties in kwestie. In de regel voorziet de
resolutie zelf immers niet in een termijn. Het is slechts sporadisch dat een tijdsbestek wordt
aangegeven. Gedurende welke termijn kan men dan aannemen dat het rechtsinstrument diens
rechtskracht blijft behouden, indien de geldigheidsduur ervan niet uitdrukkelijk is gestipuleerd. Er
kan alvast worden opgemerkt dat daar geen eenduidig correct antwoord op te formuleren valt. Het is
nochtans niet onbelangrijk aangezien staten vaak jaren laten voorbijgaan zonder aan hun
verplichtingen te voldoen. Denk maar aan de verplichte rapporteringen die staten moeten verrichten
ten aanzien van de internationale comités die belast zijn met het opvolgen van de implementatie van
bepaalde belangrijke terrorismeresoluties. Hier tracht ik daar niettemin een antwoord op te gaan
formuleren. Vooraleer ik een studie verricht van de relevante rechtsbronnen, nog even dit. Het is me
bij het lezen van de vele VN resoluties opgevallen dat de verplichtingen van de staten steeds worden
herhaald in daaropvolgende resoluties. Ik denk dat zowat in elke resolutie die na 2001 werd
uitgevaardigd wel vermeld is geweest dat resolutie 1373 ten volle moet worden uitgevoerd.
Hierboven heb ik reeds aangemerkt dat dit inefficiënt is en eigenlijk geen direct nut kan hebben.
Misschien vinden we hier wel het antwoord. Het is goed mogelijk dat bij gebreke aan een
onbetwistbaar antwoord op de hier gestelde vraag, de VN het zekere voor het onzekere neemt en
daarom de belangrijkste elementen blijft herhalen in navolgende teksten. Welke bronnen zullen ons
nu helpen bij het zoeken naar een degelijk juridisch onderbouwd antwoord op de vraag hoe lang de
resoluties uitgevaardigd door de VN Veiligheidsraad (in de strijd tegen het terrorisme of andere)
geldig blijven? De wet zelf zal geen of weinig soelaas bieden. Het antwoord is niet terug te vinden in
primaire rechtsbronnen. Daarin ligt net de moeilijkheid van de problematiek. Het VN Handvest rept
er met geen woord over. We zullen dus naar eventuele rechtsleer en rechtspraak op zoek moeten
gaan. Ik word hierbij geholpen door het conflict dat zich heeft voltrokken middels de invasie in Irak in
2003. De Verenigde Staten betoogde immers ter rechtvaardiging dat Irak zijn verplichtingen niet had
nagekomen. Verplichtingen die in oudere resoluties van de eerste Golfoorlog waren terug te vinden.
We gaan even nader in op de casus. Daarna zullen we enkele gangbare opinies schetsen, om
tenslotte een conclusie te kunnen trekken over de geldigheidsduur van resoluties in het algemeen.
De Verenigde Staten wou dus Irak binnenvallen. Op het internationaal forum vond men echter
nagenoeg geen bijval. Zo adresseerde the U.S. Secretary of State Colin Powell in februari 2003 de
Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, in een voortgezette poging om steun te krijgen van
de VN voor de invasie. Hij presenteerde bewijs dat Irak chemische en biologische wapens aan het
vervaardigen was en daarbij bovendien banden had met Al-Qaeda. Of trachtte dit alleszins te doen.
Deze presentatie werd gevolgd door een resolutie ingediend door de Verenigde Staten, het Verenigd
Koninkrijk, Polen, Italië, Australië, Denemarken, Japan en Spanje. Doel van deze resolutie was
uiteraard het machtigen van wapengeweld in Irak. Dit stootte evenwel op tegenstrijd van een aantal
NAVO lidstaten zoals Canada, Frankrijk, Duitsland en Rusland die liever de diplomatieke betrekkingen
zagen voortgezet. Zo gaat dat wel vaker. Gezien de grote kans dat de resolutie niet gestemd zou
geraken middels niet genoeg stemmen of zelf een veto, trokken de landen hun voorstel terug in.
Geen machtiging werd dus aan de oorlog gegeven op dit tijdstip ondanks stevig lobbywerk. Het
probleem ontstond dan pas echt in maart 2003. Een goede maand na het deksel op de neus te
hebben gekregen, ging de V.S. unilateraal over tot het gebruik van geweld. Toenmalig president Bush
had namelijk in een publieke mededeling het vertrek geëist van Hussein en zijn twee zonen Uday en
Qusay. Daarvoor kregen ze 48 uren de tijd. De Verenigde Staten wachtte zelf niet tot de deadline om
was en begon een bommenoffensief. Geallieerde landen volgden. Conclusie van het verhaal is dat, in
tegenstelling tot de oorlog in Afghanistan en de Golfoorlog, er hier géén expliciete machtiging is
geweest van de VN Veiligheidsraad. Dat dit absoluut vereist is werd hierboven al uit de doeken
gedaan. Staten hebben geen geweldmonopolie meer. Wanneer zij willen overgaan tot agressie is dit
enkel geoorloofd wanneer dit gebeurt uit zelfverdediging (mits het inlichten van de VN) of wanneer
het expliciet wordt gemachtigd door de VN Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VII van het VN
Handvest65. Ook de Verenigde Staten wist dit natuurlijk en men begon een uitweg te zoeken. Men
had dus twee mogelijkheden, namelijk artikel 51 van het VN Handvest of een reeds bestaande
resolutie oprakelen. Hierboven werd reeds aangegeven dat de Amerikanen graag artikel 51 van het
VN Handvest aanhalen. Zo werd het door hun initieel gehanteerd om de oorlog in Afghanistan te
65
T. M. FRANCK, “When, If Ever, May States Deploy Military Force Without Prior Security Council Authorization?”, Wash. U. J.L.
& Pol'y 2001, 645-687.
rechtvaardigen66. Ook bij de invasie in Irak in 2003 werd het artikel bovengehaald. Ze waren dan wel
niet rechtstreeks aangevallen maar ook daar had men een klinkklare oplossing voor: de Bushdoctrine. Deze stelde met name dat een daad van zelfverdediging ook preventief kan worden
uitgevoerd. Indien er een geloofwaardige dreiging is, kan men geweld hanteren om de andere voor
te zijn. Hier koos men echter voor de tweede mogelijkheid aangaande juridische rechtvaardiging,
daarin gevolgd door de Britten. Zo werd gedurende een debat in the House of Commons door de
Attorney General gesteld dat de oorlog wel degelijk gewettigd was en dit door voorgaande VN
resoluties. De resoluties naar dewelke men verwees waren, zoals aangemerkt, deze van de eerste
Golfoorlog. De argumentatie was dat deze nog geldig waren en dat aangezien Irak de verplichtingen
die daarin voorkomen niet had nageleefd bijgevolg een offensief gerechtvaardigd was. Dit was
tenminste de hoofdredenering. Verschillende alternatieve pistes werden eveneens aangereikt ter
rechtvaardiging, maar dat is hier minder relevant. Laat ons even nagaan welke resoluties dat precies
waren. Geen eenvoudige taak aangezien de VN Veiligheidsraad sinds de inval van Irak in Kuwait
ongeveer zestig resoluties heeft aangenomen over Irak en Kuwait. Zo hebben we resolutie 678 die de
toelating geeft aan eenieder die Kuwait helpt, om alle mogelijke middelen in te zetten tegen Irak.
Daaronder kunnen we dus ook militaire middelen verstaan. Deze resolutie kwam in aanmerking want
werd nooit expliciet of impliciet tegengesproken door latere resoluties 67. Ook resolutie 1441 kwam
naar voren als potentiele kandidaat. Het was de mening van sommigen, lees: de Verenigde Staten en
gelijkgezinden, dat ook deze resolutie toestond dat individuele staten wapengeweld hanteerden
tegen Irak met het oog op het doen naleven van eerdere resoluties. Anderen betoogden dan weer
dat het niet aan de individuele staten toekomt om die redenering te maken en de resoluties te
interpreteren maar enkel aan de VN Veiligheidsraad. De VN Veiligheidsraad van zijn kant had immers
inderdaad helemaal niet deze draagwijdte aan deze resolutie gegeven. Het was bedoelt als volgt. Irak
werd verplicht opnieuw inspecteurs toe te laten zodat deze zouden kunnen nagaan of er
massavernietigingswapens in het land aanwezig waren. Indien Irak niet zou meewerken, en het zag
er naar uit dat ze dat wel zouden doen, dan zou de VN Veiligheidsraad reflecteren over ‘ernstige
gevolgen’. Meer werd daarin niet gezegd. Gezien deze geringe overtuigingskracht hanteerde de
Verenigde Staten dan maar een parallel pad68. Deze alternatieve renedering is voor ons het meest
van belang. Verschillende eerdere resoluties die geweld machtigden als antwoord op de invasie door
Irak van Kuwait in 1990 werden naar voren gebracht. Deze zouden allen tezamen met United Nations
Security Council Resolution 1441 (2002) afdoende juridische steun verschaffen aan de oorlog.
Geargumenteerd werd dat, aangezien Irak er niet in slaagde de verplichtingen inzake ontwapening
en wapeninspecties na te leven, deze staat in strijd handelde met United Nations Security Council
Resolution 660, 678 en vooral 687 (1990)69. Deze laatste resolutie verklaarde dan de condities onder
dewelke een wapenstilstand tussen de Verenigde Staten en Irak mogelijk was70. Zodus, betoogden de
advocaten van de administratie, wordt door het feit dat Irak blijkbaar nog steeds niet aan
66
G.GRIFFITH, “Notes on the Legal Justification for the Invasion of Iraq and Security Council Resolutions 678 and 1441”,
Sydney Morning Herald 2003, 15.
67
A. KHAN, “Above and Beyond International Law: George W. Bush as the Austinian Sovereign”, JURIST University of
Pittsburgh School of Law 2003, 1-34.
68
M. E. O'CONNELL, “The Myth of Preemptive Self-Defense, The American Society of International Law Task Force on
Terrorism”, AJIL 2002, 323.
69
D. HOVELL, G. WILLIAMS, “Nowhere to Hide Behind the Letter of the Law”, Sydney Morning Herald 2003, 23.
70
M. KELLY, “Could the New International Criminal Court try Americans for War Crimes in Iraq?”, JURIST University of
Pittsburgh School of Law 2003, 789-795.
bovengenoemde condities voldoet dan ook het gebruik van geweld gerechtvaardigd71. Nu we de
gepretendeerde rechtsgronden allemaal hebben behandeld volgt hieronder nog een sleutelparagraaf
uit een van de besproken Golfoorlogresoluties ter illustratie.
Authorises Member States co-operating with the Government of Kuwait, unless Iraq on or before 15 January
1991 fully implements, as set forth in paragraph 1 above, the above-mentioned resolutions, to use all
necessary means to uphold and implement resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions and
to restore international peace and security in the area.
Dit alles brengt ons uiteindelijk bij de kern van het probleem, namelijk hoe lang dergelijke resoluties
hun geldingskracht blijven behouden. Op het moment van het inroepen waren ze reeds 13 jaar oud.
Dit doet mij alvast onmiddellijk denken aan resolutie 1373 die inmiddels bijna 11 jaar oud is. Geen
wonder dat de VN Veiligheidsraad de correcte implementatie in nagenoeg elke daarop volgende
resolutie in uitdrukkelijke bewoordingen gaat herhalen. Moest Irak deze verplichtingen evenwel nog
steeds naleven, om zich niet belegerd te zien worden door de Amerikanen? Zowel onafhankelijke
rechtsgeleerden als advocaten en raadgevers van overheidsinstanties hebben daar hun zegje over
gedaan. Vooral de Amerikanen, de Britten en Australiërs verschaffen de nodige inzichten. Uiteraard
heeft men een andere mening en argumentatie, naargelang van het kamp waartoe men behoort.
Gezien de materie niet eenduidig is, heeft bovendien eenieder potentieel gelijk zolang het maar
afdoende is onderbouwd. Het onderscheid tussen eventuele correcte beschouwingen en manifest
foutieve wordt dan gemaakt door de redenering te toetsen aan de algemene principes van het
internationaal recht. Ik geef de opinies van beide kampen weer. Zo stelt Gavan Griffith72 dat de
hypothese onzin is, als zou de oorlog gerechtvaardigd zijn op grond van resoluties uit 1990. Deze
autoriteit in Australië en Engeland verklaart zich nader. Wat betreft het eenzijdig gebruik van geweld
op grond van United Nations Security Council Resolution 678 van 15 juli 1991, stelt deze auteur dat
de bijna 13 jaar oude paragraaf drie vervallen is. Dit sinds het einde van de eerste Golfoorlog en door
de uitvaardiging van alle andere resoluties die hebben geleid tot de aanname van UNSCR 1441. Een
verdere argumentatie geeft hij niet. Colin Powell schreef op zijn beurt in zijn boek A Line in the Sand
dat de bewuste resolutie de typische waas bevatte van een document dat werd opgesteld door vele
handen maar niettemin duidelijk aangaf dat de invasie enkel diende ter bevrijding van Kuwait. Uit
deze woorden kan men afleiden dat ook hij niet gelooft in een herleving of voortzetting van de
resolutie en het inroepen ervan in 2003. De zogenaamde coalition of the willing was dus inderdaad
bereid, maar tot wat? Volgens sommige cynische auteurs waren ze vooral bereid de meest essentiële
principes van internationaal recht en aldus het respect tussen staten te schenden73. De Australische
overheid is de tegenovergestelde mening aangedaan van de twee vorige en gaat uitgebreid op de
materie in. Zij vindt dat de genoemde resoluties kunnen worden ingeroepen. Sterker nog, zij beweert
expliciet niet van mening te zijn dat de geldigheidsduur van de resoluties is verlopen. Ook gelooft zij
niet dat UNSCR 678, ook niet indien zij gekoppeld wordt met diegenen die later werden
uitgevaardigd, beperkt was tot een enkel doel namelijk de verwijdering van Irak uit Kuwait. Ook is zij
van mening dat tegelijkertijd de VN Veiligheidsraad op geen enkel moment het fiat tot het gebruik
71
L. J. LEE, M. R. SHULMAN, “ The Legality and Constitutionality of the Presidents Authority to Initiate an Invasion of Iraq”,
Colum. J. Transnat'l L. 2002, 15.
72
G.GRIFFITH, “Notes on the Legal Justification for the Invasion of Iraq and Security Council Resolutions 678 and 1441”,
Sydney Morning Herald 2003, 15.
73
Informatie daarover kan men vinden op de volgende website, http://www.hrcr.org/hottopics/Iraq.html (consultatie 10
mei 2011).
van geweld heeft ingetrokken, expliciet of impliciet. Als redenen daarvoor geeft zij dat de resoluties
in kwestie geen beperkingen in de tijd ingeschreven hebben gekregen en dat de ratio legis van de
opstelling van de teksten geenszins enkel verband hield met het herstellen van de soevereiniteit en
onafhankelijkheid van Kuwait. Het sterkste argument dat zij evenwel aanhalen is het volgende. In
UNSCR 678 wordt een machtiging tot geweld verleend om alle navolgende resoluties te doen
naleven. Volgens Australië betekent ‘alle navolgende resoluties’ wel degelijk alle resoluties die
daaropvolgend worden aangenomen. Zodoende zou dat evenzeer vandaag gelden als in 1990. Later
uitgevaardigde resoluties zouden volgens hun zelf die redenering onderbouwen. Ik ben geneigd mee
te gaan in dit deel van de redenering. Kijk maar naar UNSCR 833 (1993) die letterlijk naar paragraaf
twee van resolutie 687 verwijst. Irak wordt daar inderdaad drie jaar na datum andermaal letterlijk
opgedragen zijn verplichtingen onder die oude resolutie te voldoen. Eveneens is het feit dat de VN
Veiligheidsraad verklaart dat ze actief betrokken blijft in de materie, volgens hun geen uitsluiting van
bevoegdheid van de individuele staten. Dus besluiten zij dat de conclusie van vele staten verkeerd is
dat een aparte resolutie door de VN Veiligheidsraad zou moeten worden uitgevaardigd. Immers, er
bestaat reeds een die toelating geeft en de actie is dus allerminst unilateraal. Het is dan vervolgens
mijn mening dat bovenstaande redenering pro niet kan worden aangehouden. Mijn gedachtegang is
de volgende. Zoals gezegd, begon Amerika vooreerst met een voorstel van resolutie in te dienen en
veranderde slechts van mening wanneer deze niet gestemd geraakte. Ondertussen zien we trouwens
ook dat Amerika nu reeds andere resoluties aanhaalt ter rechtvaardiging. Dat geeft toch aan dat die
partij inmiddels beseft dat haar eigen gedachtegang weinig steek hield. Een poging dus van de V.S.
om haar oorlog om olie en strategische belangen te gaan verzoenen met internationale
verplichtingen. De VN Veiligheidsraad bezit verder het geweldsmonopolie en dat dient behouden.
Betogen dat de geallieerden een blanco cheque kregen voor militaire actie tegen een staat die
gedurende dertien jaar geldig bleef, is pure nonsens en waanzin. Als men UNSCR 678 leest, dan valt
ook sterk op dat militaire actie enkel gerechtvaardigd was in samenwerking met het regime in Kuwait.
Dat is toch een aanzienlijke limitatie die duidelijk de grenzen en de bedoeling aangeeft van het
optreden, zijnde de bevrijding van die natie. Alsook stelt UNSCR 687 een permanente wapenstilstand
in. Slechts een enkele vermelding laat toe dat er inderdaad blijvend geweld kan gebruikt. Maar dat is
enkel om de grens van Kuwait te vrijwaren en dan nog zal de VN Veiligheidsraad daar eerst verder
over beslissen. Eveneens gaat men er steeds maar van uit dat de wapenstilstand afhankelijk is van
het vervullen van de condities door Irak. Dit is helemaal het geval niet. Irak bekomt de
wapenstilstand louter door te verklaren de condities te aanvaarden. Of zij ze nu werkelijk naleeft of
niet. Bij niet naleving zal de VN Veiligheidsraad dan wel andermaal beslissen welke stappen zij verder
onderneemt. Er is dus simpelweg nog een andere resolutie nodig, terwijl er geen is. De enige die in
de buurt komt is de meer recente resolutie 1441. Deze spreekt inderdaad in strenge bewoordingen
over de verplichtingen van Irak en belooft strenge sancties indien die niet worden nageleefd. Maar er
wordt niet gezegd wat de sancties zijn en wie ze kan opleggen. Met andere woorden, bij een
materiele schending is er geen machtiging tot geweld. Indien dit gebeurt, zal de VN Veiligheidsraad
daarentegen zoals gezegd louter bijeenkomen en verder beslissingen nemen. Maar de motivatie van
de redenering contra kan de resolutieteksten overstijgen en tevens gaan rekening houden met de
fundamentele internationale standaarden. Het VN Handvest geeft in alle situaties de voorkeur aan
de geweldloze oplossing van geschillen en de vreedzame benadering van een situatie. Artikel 2(4) is
zo door het Internationaal Gerechtshof beschreven als een noodzakelijke norm in internationaal
recht waarvan de staten niet kunnen afwijken74. Uitgetrokken interpretaties van VN resoluties
kunnen de toets aan dit principe eenvoudigweg niet doorstaan. Zeker niet wanneer men daarbij een
aanzienlijke tegenstand ondervindt van een meerderheid van VN Veiligheidsraad leden. Ook zou men
kunnen zeggen dat dit artikel en deze rechtspraak tot gevolg heeft, dat diegene die geweld gebruikt
de bewijslast krijgt toebedeeld en aldus moet gaan aantonen dat hij rechtmatig heeft gehandeld. De
Verenigde Staten heeft daar aanzienlijke moeilijkheden mee en dus is de oorlog niet gerechtvaardigd.
De oorlog is dus volgens mij en de meest gangbare meningen in strijd met internationaal recht. De
vraag is nu wat uit dit alles kan worden afgeleid inzake de geldingsduur van resoluties. Uit
bovenstaande casus kan immers na lezing van tientallen publieke statements, analyses en meningen
een mogelijke theorie worden gedestilleerd.
Vooreerst kan gezegd dat de vraag naar de duur geen onbelangrijke louter academische vraag is.
Hierboven werd gauw duidelijk wat de gevolgen van onduidelijkheid daaromtrent zijn. Staten
beginnen een oorlog in de veronderstelling dat hij gerechtvaardigd is of, in het ergste geval, dat hij
dat niet is maar dat de internationale gemeenschap die post hoc wel zal goedkeuren. De reden van
de oprichting van de VN wordt daardoor algeheel onderuit gehaald. Des te meer indien een drietal
staatshoofden eenzijdig internationale teksten gaan wijzigen door interpretatie. Het leek wel of
President George W. Bush op zijn eentje kon besluiten wat in bepaalde teksten door de Verenigde
Naties werd bedoeld. Dit gezegd zijnde, kan ik trachten een theorie of leidraad uit te werken inzake
de geldigheidsduur van de VN Veiligheidsraad resoluties. Daarvoor steun ik op de algemene principes
van het internationaal recht, de wet, de rechtspraak en de rechtsleer die hierboven systematisch aan
bod kwamen. Een mogelijke redenering zou de volgende kunnen zijn. Indien de tijdsduur in de
resolutie is vermeld dan stelt zich geen probleem. Er is ook geen moeilijkheid indien de resolutie in
kwestie impliciet, eerder dan expliciet, een bepaalde tijdsduur aangeeft en dit op een overtuigende
wijze doet. Inderdaad, indien de impliciete tijdsduur eerder vaag is kan dit nog steeds problemen
opleveren. In de veronderstelling dat men dus expliciet noch impliciet duidelijk een geldigheidsduur
kan afleiden dan gaat men als volgt te werk We gaan kijken naar de tekst van de resolutie. We
houden in gedachten dat de Verenigde Naties het monopolie heeft over de interpretatie van haar
teksten en dat de staten dus enige terughoudendheid aan de dag moeten leggen. Alsook zeer
belangrijk, een resolutie of een beroep op artikel 51 VN Handvest is in mijn ogen een uitzondering op
een algemene regel namelijk op het principiële verbod van oorlogsvoering. Een restrictieve
interpretatie is dus tevens noodzakelijk in dit verband. We herinneren ons ook dat bij een eventuele
interpretatie en actie die daarop volgt, rekenschap verschuldigd is door de staat middels het dragen
van de bewijslast. Ook weten we dat vrede voorrang krijgt op wapengeweld, volgens een absoluut
beginsel. Kortom, een zeer omzichtige lezing van resoluties volgt uit deze voorgaande bundeling van
inzichten. Het eerste waar men dan naar kijkt, om te bepalen of een resolutie nog geldig is, is of deze
resolutie niet expliciet of impliciet is opgeheven. Expliciet doordat een latere resolutie dit zou
verklaren of impliciet, doordat een latere resolutie bepalingen bevat die met de eerdere resolutie
geheel of ten dele in strijd zijn. Indien dit niet het geval is dan gaat men ten tweede gaan kijken naar
wat de context is van het uitvaardigen van de resolutie. Dit vind ik van een ontzettend groot belang.
Zelf de discussie over de legaliteit van de oorlog in Irak zou er niet zijn gekomen indien men dit
ogenschijnlijk logisch principe aanhoudt. Indien een resolutie wordt aangenomen om een land van
74
IGH, Military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Judgement,
ICJ Reports 1986, 14.
een bezetter te bevrijden en hun grenzen te beschermen dan geldt deze niet om dan dertien jaar
later de eigen grenzen te beschermen bijvoorbeeld. De context blijkt altijd zeer sterk uit de
voorbereidende werkzaamheden en uit de resolutie zelf met soms heel lange preambules. Indien
blijkt dat de resolutie een ruim werkingsveld heeft dan kan men voorzichtig tot de continuïteit ervan
besluiten. Indien de doelstelling eerder als eng te omschrijven is, niet. Om een voorbeeld te geven.
Stel dat een resolutie sancties vermeldt tegen Al-Qaida en deze laatste groepering verdwijnt volledig
en internationaal terorrisme houdt op te bestaan. Dan mag Amerika tien jaar na datum, indien het
fenomeen terug de kop opsteekt, het sanctiemechanisme niet gaan toepassen op fundamenteel
andere groeperingen. Milieuactivisten bijvoorbeeld die hun toevlucht zoeken tot geweld op
internationaal vlak, zullen niet eenvoudigweg onder die resoluties komen te ressorteren. Bij de lezing
van teksten zijn latere resoluties ook relevant. Deze kunnen namelijk indicaties geven over de
continuïteit van de vorige. Tot hier de uitgewerkte leidraad. Het mag echter gezegd dat de Verenigde
Naties daar beter eens dringend een standpunt over zou moeten innemen. Zij zou duidelijk moeten
communiceren wie resoluties mag interpreteren en wat de aanvaarde theorieën zijn inzake
geldigheidsduur.
Indien we bovenstaande theorie even toepassen op een van de oudste terrorismeresoluties dan zien
we dat deze redenering werkbaar is. United Nations Security Council Resolution 1373 (2001) bevat
geen expliciete of duidelijk impliciete geldigheidsduur. Immers, geen tijdsbestek werd vermeld noch
weten we zeker dat deze resolutie geldt tot dat alle verplichtingen zijn uitgevoerd. Bepaalde
verplichtingen die niet zijn uitgevoerd – denk aan rapporteringen aan de comités – kunnen na
verloop van tijd inderdaad onnodig worden. Deadlines, ik denk dan aan het verplicht indienen van
een rapport tegen een bepaalde datum, kunnen alsook niet aanzien worden als geldigheidstermijnen.
We kunnen namelijk niet zeggen dat, als de verplichting op die datum niet is voldaan, de verplichting
verdwijnt. Dus trachten we de tekst te gaan interpreteren en zijn daarbij terughoudend. We
hanteren navolgende resoluties om ons daarbij te helpen en we zien dat in zowat elke
daaropvolgende resolutie, UNSCR 1373 wordt vermeld als verplicht en dringend uit te voeren. Ik heb
daar al een aantal keren op gedoeld. We kunnen dus reeds snel concluderen dat deze nog geldig is.
Evenwel kunnen er latere resoluties zijn die bepaalde paragraven expliciet of impliciet uitsluiten. De
context van uitvaardiging staat ook geenszins deze besluittrekking in de weg. De resolutie werd
uitgevaardigd naar aanleiding van de gebeurtenissen op elf september maar kadert in de ruimere
strijd tegen terrorisme. Deze context halen we onder meer uit de preambule. We hebben hier zelf,
en dit is dan bijzonder aan deze resolutie, nog eens te maken met een resolutie die volgens
sommigen net te overkoepelend is en algemeen gaat normeren. United Nations Security Council
Resolution 1373 (2001) is dus ook vandaag nog in volle schwung.
CONCLUSIE
Een allesomvattende conclusie hier gaan neerschrijven is zeker niet eenvoudig. Dit doordat niet een
enkele tekst is behandeld, of een enkel probleempunt, maar daarentegen een amalgaam van
onderling verband houdende teksten en allerlei soorten gelieerde kwesties uit de doeken werden
gedaan. Vandaar dat ik het logischerwijs heb verkozen om telkens bij de afzonderlijke rubriek, op het
einde van de analyse en bespreking, te gaan concluderen. Dat komt zeker de overzichtelijkheid ten
goede. Ook kon ik daardoor verder bouwen op eerder ingenomen stellingen. Deze
slotbeschouwingen hier allen herhalen zou allerminst constructief zijn en mijn inziens niet wenselijk.
Niettemin kan ik, zeer in het algemeen en alles in ogenschouw genomen, nog gaan afsluiten met de
uitdrukking van mijn bewondering voor de manier waarop de VN Veiligheidsraad heeft opgetreden
inzake de materie. Het is wonderbaarlijk bijna hoe methodisch met dergelijke immens
overheersende en vernietigende fenomenen wordt omgegaan in de 21e eeuw. De Verenigde Naties
levert overduidelijk uitstekend werk, ook al heeft ook zij haar struikelblokken. Waar er trouwens
problemen rijzen met betrekking tot de eigen werking is deze institutie de eerste om ze te
remediëren. De hierboven besproken problemen hebben verder tevens allen één ding gemeen, en
dat is dat zij relatief eenvoudig oplosbaar zijn en eigenlijk geen onoverkomelijke belemmeringen
vormen voor de verderzetting van de strijd tegen terrorisme. Alhoewel de staten op hun beurt soms
de indruk geven eerder ongeïnteresseerd te zijn, kan ook wat hun betreft, worden besloten dat zij in
aanzienlijke mate goed werk verrichten. Bij keren vormen deze spelers werkelijk een geoliede
machine en het leidt geen twijfel dat deze instelling nuttig werk doet dat van onschatbare waarde is.
De bescherming van de internationale vrede en veiligheid is overduidelijk geen inhoudsloos mantra
maar een eigenlijke taakomschrijving die met glans wordt uitgevoerd. De legitimiteit die van deze
instelling uitgaat is zeker en vast verdiend.
BIBLIOGRAFIE
A. Wetgeving
I.
Internationaal

Verdragen
Het Handvest van de Verenigde Naties.
Verdrag van wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen
internationale organisaties.
Verdrag inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van
luchtvaartuigen - Tokio, 14.9.1963.
Verdrag tot bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van luchtvaartuigen - Den Haag,
16.12.1970.
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de
burgerluchtvaart - Montreal, 23.9.1971.
Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van misdrijven tegen internationaal beschermde
personen, met inbegrip van diplomaten - New York, 14.12.1973.
Verdrag tegen het nemen van gijzelaars - New York, 17.12.1979.
Verdrag inzake de fysieke beveiliging van nucleair materiaal - Wenen, 3.3.1980.
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart
- Rome, 10.3.1988.
Verdrag inzake het merken van kneedspringstoffen ten behoeve van de opsporing ervan - Montreal,
1.3.1991.
VN-Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen - New York, 15.12.1997.
VN-Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme - New York, 9.12.1999.
VN-Verdrag ter bestrijding van nucleair terrorisme - New York, 13.04.2005.
Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen van geweld op luchthavens voor de
internationale burgerluchtvaart, in aanvulling op het Verdrag ter bestrijding van wederrechtelijke
gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart - Montreal, 24.2.1988.
Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van vaste
platforms op het continentale plat - Rome, 10.3.1988.

Resoluties
United Nations Security Council Resolution 1368 (2001)
United Nations Security Council Resolution 1373 (2001)
United Nations Security Council Resolution 1377 (2001)
United Nations Security Council Resolution 1438 (2002)
United Nations Security Council Resolution 1440 (2002)
United Nations Security Council Resolution 1450 (2002)
United Nations Security Council Resolution 1452 (2002)
United Nations Security Council Resolution 1455 (2003)
United Nations Security Council Resolution 1456 (2003)
United Nations Security Council Resolution 1465 (2003)
United Nations Security Council Resolution 1516 (2003)
United Nations Security Council Resolution 1526 (2004)
United Nations Security Council Resolution 1530 (2004)
United Nations Security Council Resolution 1535 (2004)
United Nations Security Council Resolution 1540 (2004)
United Nations Security Council Resolution 1566 (2004)
United Nations Security Council Resolution 1611 (2005)
United Nations Security Council Resolution 1617 (2005)
United Nations Security Council Resolution 1618 (2005)
United Nations Security Council Resolution 1624 (2005)
United Nations Security Council Resolution 1735 (2006)
United Nations Security Council Resolution 1787 (2007)
United Nations Security Council Resolution 1805 (2008)
United Nations Security Council Resolution 1822 (2008)
United Nations Security Council Resolution 1904 (2009)
United Nations Security Council Resolution 1963 (2010)
Resolutie 34/169 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (17 december 1979) , UN
Doc. A/RES/34/169 (1979).
II.
Europees

Verdragen
Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie - Publicatieblad C 83 van 30.3.2010.

Subsidiaire wetgeving
Verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad van 6 maart 2001 tot instelling van een verbod op de
uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op
vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien
van de Taliban van Afghanistan.
Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende
maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme.
Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke
beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin
Laden, het Al-Qaida-netwerk en de Taliban en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 467/2001 van
de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar
Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van
tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan.
Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming
van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van
terrorisme.
B. Rechtspraak
I.
Internationaal
IGH, Military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of
America), Judgement, ICJ Reports 1986, 14.
II.
Europees
HvJ C-532/08, Commission of the European Communities v Ireland, 2009.
HvJ samengevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat
International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European
Communities, 2008.
Ger. EG T-306/01, Yusuf v. Raad en Commissie, 21 september 2005.
C.
Rechtsleer
I.
Boeken
BERNARDT, R., Terrorism, Amsterdam, North-Holland, 1999, 847.
BOSSUYT, M. J., WOUTERS, J., Grondlijnen van Internationaal Recht, Antwerpen, Intersentia nv, 2005,
1086.
COGEN, M., Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 369.
MARTIN, G., The New Era of Terrorism: Selected Readings, North-America, SAGE, 2004, 291.
ROSENTHAL, U., Terrorisme: Studies over Terrorisme en Terrorismebestrijding in Nederland, Mechelen,
Kluwer, 2008, 996.
TAMERUS, J., HORSTEN, P., VAN DEN BOGERT, E., Terrorisme Ontrafeld, Mechelen, Kluwer, 2007, 175.
WALLENSTEEN, P., STAIBANO, C., International Sanctions: Between Words and Wars in the Global System,
Taylor & Francis, Oxfordshire 2005, 251.
II.
Tijdschriften
AHMED, S. S., “U.S. Attacks on Afghanistan: An Act of Self Defense under Article 51”, Seattle J. Soc.
Just. 2007, 153-210
AHMED, S. S., “War on Terrorism: Self Defense, Operation Enduring Freedom and the Legality of U.S.
Drone Attacks in Pakistan”, Wash. U. Global Stud. L. Rev. 2010, 546-597.
BIANCHI, A., “Security Council's Anti-Terror Resolutions and Their Implementation by Member States:
Criminal Law Responses to Terrorism after September 11”, IJCJS 2006, 1044 – 1073
BIERSTEKER, T. J., “Targeted Sanctions and Individual Human Rights”, Int'l J. 2010, 111.
CÁRDENAS, E. J., “The United Nations Security Council's Quest for Effectiveness”, MIJIL 2004, 13411348.
CHRISTOPHER, M., “Security Council's Practice of Blacklisting Alleged Terrorists and Associates: Rule of
Law Concerns and Prospects for Reform”, NZJPIL 2010,71-90.
FRANCK, T. M., “When, If Ever, May States Deploy Military Force Without Prior Security Council
Authorization?”, Wash. U. J.L. & Pol'y 2001, 645-687.
FRENCH, R., “New Strategies in the Fight Against Terrorism”, World Policy Institute 2010, 1-3.
GRIFFITH, G., “Notes on the Legal Justification for the Invasion of Iraq and Security Council Resolutions
678 and 1441”, Sydney Morning Herald 2003, 15.
HOVELL, D., WILLIAMS, G., “Nowhere to Hide Behind the Letter of the Law”, Sydney Morning Herald
2003, 23.
KELLY, M., “Could the New International Criminal Court try Americans for War Crimes in Iraq?”,
JURIST University of Pittsburgh School of Law 2003, 789-795.
KHAN, A., “Above and Beyond International Law: George W. Bush as the Austinian Sovereign”, JURIST
University of Pittsburgh School of Law 2003, 1-34.
LABORDE, J-P., DEFEO, M., “Problems and Prospects of Implementing UN Action against Terrorism &
Criminal Law Responses to Terrorism After September 11”, OUP 2006, 165-176.
LEE, L. J., SHULMAN, M. R., “ The Legality and Constitutionality of the Presidents Authority to Initiate an
Invasion of Iraq”, Colum. J. Transnat'l L. 2002, 15.
NAERT, F., “Humanitaire Interventies in het Internationaal Recht”, Interaxis 2002, 4-34.
O'CONNELL, M. E., “The Myth of Preemptive Self-Defense, The American Society of International Law
Task Force on Terrorism”, AJIL 2002, 323.
PORTELA, C., “National Implementation of United Nations Sanctions”, Int'l J. 2010, 564-597.
ROSAND, E., "The Security Council's Efforts to Monitor the Implementation of Al-Qaeda/Taliban
Sanctions”, AM. J. INT'L L. 2004, 745–763.
STEWART, D. P., “United Nations Security Council Resolution 1822. Introductory Note”, I.L.M. 2008,
164-178.
SZASZ, P. C., “The Security Council Starts Legislating”, AM. J. INT'L L. 2002, 901-905.
WALDRON, J., “The Rule of International Law”, JLPP 2006, 987-1024.
ZGONEC-ROZEJ, M., “Kadi and Al Barakaat v. Council of the EU & EC Commission: European Court of
Justice Quashes a Council of the EU Regulation Implementing UN Security Council Resolutions”, ASIL
insights 2008, 945-987.
III.
Verhandelingen
N. DESCHRIJVER, The Policy of the European Union on Combating Terrorism: How Terrorism and
Terrorism Related Subjects Are Defined In Various Legal Instruments, ‘onuitg.’, verhandeling, Master
in de Rechten, Ugent, 2009.
IV.
Voorbereidende werken
Tweede Kamer der Staten-Generaal, Verslag van het schriftelijk overleg inzake de goedkeuring van
het op 24 april 1986 te Straatsburg tot stand gekomen Europees verdrag inzake de erkenning van de
rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties alsmede invoering van
enige regels met betrekking tot in een terrorismelijst vermelde organisaties en andere organisaties
waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, 13 januari 2006, 28 764 nr.
8, www.nctb.nl.
V.
Verklaringen
Statement by Mr. Mohammad Erfani Ayoob as Minister Counsellor of the Permanent Mission of
Afghanistan to the United Nations on agenda item 106, Measures to Eliminate International
Terrorism, 2009, http://www.afghanistan-un.org.
Martin Scheinin as United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of human
rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Statement to the CTC on combating
terrorism while protecting human rights, 20 October 2008, http://www.un.org.
VI.
Rapporten
Statelijke rapporten door het CTC uitgewerkt,
http://www.un.org/en/sc/ctc/resources/countryreports.html (consultatie 10 mei 2011).
First Report of the Office of the Ombudsperson concerning the Al-Qaida and the Taliban Sanctions
Committee, http://www.unrol.org/article.aspx?article_id=151 (consultatie 10 mei 2011).
VII.
Correspondentie
Permanent Representative of Belgium to the United Nations, Letter addressed to the Chairman of
the Committee, 12 September 2003, S/AC.37/2003/(1455)/71, http://www.un.org.
Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1373 (2001)
concerning counter-terrorism, Letter addressed to the President of the Security Council, 20
December 2004, S/2004/993, http://www.un.org.
Permanent Representative of Belgium to the United Nations, Letter addressed to the Chairman of
the Counter-Terrorism Committee, 22 September 2006, S/2006/762, http://www.un.org.
Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1267 (1999)
concerning Al-Qaeda and the Taliban and associated individuals and entities, Letter addressed to the
President of the Security Council, 20 December 2006, S/2006/1046, http://www.un.org.
VIII.
Internetbronnen (consultatie 10 mei 2011)
http://www.un.org
http://www.hrcr.org
http://www.europa-nu.nl
http://www.euforumrj.org
http://www.nctb.nl/
https://www.law.kuleuven.be
De bestrijding van internationaal terrorisme: de rol van het internationale recht op weg naar een
integrale aanpak,
http://media.leidenuniv.nl/legacy/Cleveringa%20Suriname%2019%200oktober%202007.pdf.
Website van de Belgische dienst voor het strafrechtelijk beleid, http://www.dsbspc.be/web/index.php?option=com_content&task=view&id=40&Itemid=64.
De geconsolideerde lijst opgesteld en onderhouden door het 1267 Committee,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf.
Bevriezing van tegoeden en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EoT%20assets%20freeze%20-%20English.pdf.
De reisban en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EOT_Travel_Ban_9_12_2008_ENGLISH.pdf.
Het wapenembargo en de uitleg van de condities ter zake,
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/EOT%20Arms%20embargo_ENGLISH.pdf.
Compilation of international good practices, codes and standards compiled by the Counter-Terrorism
Committee Executive Directorate (CTED),
http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/bestpractices/res1624.pdf.
United Nations General Assembly and the Global Counter-Terrorism Strategy,
http://www.un.org/terrorism/strategy-counter-terrorism.shtml.
42nd Conference on the United Nations of the Next Decade, Implementation of the UN Global
Counterterrorism Strategy, June 2007, ISSN 0748-433x, http://www.stanleyfoundation.org.
Technical guide to the implementation of United Nations Security Council Resolution 1373 (2001),
http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/technical_guide_2009.pdf.