Ook de ESD-emissies per lidstaat zijn sinds 2005

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 20.7.2016
COM(2016) 483 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
over de evaluatie van de tenuitvoerlegging van Beschikking nr. 406/2009/EG
overeenkomstig artikel 14 ervan
{SWD(2016) 251 final}
NL
NL
1. Inleiding
Beschikking nr. 406/2009/EG1, ook gekend als de beschikking inzake de verdeling van de
inspanningen (ESD, Effort Sharing Decision), werd in 2009 als onderdeel van het klimaat- en
energiepakket aangenomen en stelt voor 2020 voor alle lidstaten emissieplafonds voor broeikasgassen
(BKG) vast. De beschikking bestrijkt emissies in de volgende sectoren: vervoer, gebouwen,
landbouw, kleinschalige industrie en afval. Deze sectoren waren in 2013 verantwoordelijk voor meer
dan 55 % van de totale BKG-uitstoot van de EU2. Het doel van de ESD is om tegen 2020 de BKGemissies in de EU met 10 % te doen afnemen ten opzichte van 2005 en om BKG-emissiebeperkingen
binnen het toepassingsgebied ervan op eerlijke en kosteneffectieve wijze te bevorderen. De ESD is in
juni 2009 in werking getreden.
Met dit verslag wordt voldaan aan artikel 14 van de beschikking inzake de verdeling van de
inspanningen, op grond waarvan de Commissie een verslag moet opstellen ter evaluatie van de
toepassing van de ESD en dit uiterlijk 31 oktober 2016 voor moet leggen aan het Europees Parlement
en aan de Raad. Het beschrijft hoe de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen tot dusver
heeft gefunctioneerd, welke lessen kunnen worden getrokken ten aanzien van de door de lidstaten
getroffen maatregelen ter beperking van broeikasgasemissies in de sectoren die onder de beschikking
vallen, en het effect ervan op hun nationale emissies. De resultaten van de evaluatie worden nader
toegelicht in het bijgaande werkdocument van de diensten van de Commissie3.
2015 was het eerste jaar waarin de lidstaten in het kader van de beschikking verslagen moesten
opstellen en de meeste bepalingen waren ten tijde van de evaluatie nog niet toegepast. Hierdoor was
het moeilijker om conclusies over hun geschiktheid te trekken en veranderingen te overwegen op
basis van lessen die zijn getrokken uit eerdere ervaringen. De evaluatie zou echter gebruik kunnen
maken van waardevolle aanwijzingen die voortvloeien uit de juridische uitvoering van de beschikking
en de voorbereidende werkzaamheden die door de lidstaten zijn verricht.
2. Achtergrond
Het klimaat- en energiepakket stelt de volgende doelen voor 2020: een vermindering met 20 % van de
broeikasgasemissies ten opzichte van het niveau van 1990, een aandeel van 20 % energie uit
hernieuwbare bronnen in het uiteindelijke energieverbruik van de EU en een verbetering met 20 %
van de energie-efficiëntie in de EU.
De doelstelling om de BKG-emissies van de Europese Unie tegen 2020 met 20 % te beperken ten
opzichte van 1990 komt overeen met een vermindering met 14 % ten opzichte van 2005. Deze
inspanningen zijn verdeeld over de sectoren die vallen onder de regeling voor de handel in
emissierechten (ETS, Emission Trading System) en de sectoren die vallen onder de ESD. Onder de
ETS moeten de emissies worden verlaagd met 21 % ten opzichte van het niveau van 2005, terwijl in
sectoren onder de ESD een vermindering van 10 % ten opzichte van 2005 wordt vereist.
Voor de verdeling van de inspanningen om tegen 2020 de BKG-emissies van de EU met 10 % te
verminderen, zijn voor de lidstaten nationale doelstellingen voor 2020 vastgesteld die afhankelijk zijn
van hun economische capaciteit op basis van hun relatieve welvaart (gemeten aan de hand van het
bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking in 2005). Die doelstellingen variëren van een
emissiereductie van 20 % tegen 2020 (ten opzichte van 2005) voor de rijkste lidstaten tot een toename
met 20 % voor het minst rijke land (zie figuur 1).
1
Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van de
lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het
verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen;
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009D0406&from=NL
2 De huidige ESD bestrijkt dezelfde broeikasgassen als het Protocol van Kyoto, met uitzondering van stikstoftrifluoride
(NF3). Emissies en onttrekkingen als gevolg van landgebruik, veranderingen in landgebruik en bosbouw (LULUCF, land
use, land-use change and forestry) zijn niet opgenomen in de ESD. BKG-emissies door de internationale scheepvaart vallen
niet onder de ESD.
3 SWD(2016) 251.
2
De ESD stelt geen specifieke emissiedoelstellingen vast voor de individuele sectoren die eronder
vallen, maar laat het aan de lidstaten over om te kiezen waar en hoe zij de noodzakelijke
verminderingen bereiken. Emissies en onttrekkingen als gevolg van landgebruik, verandering in
landgebruik en bosbouw (LULUCF) worden niet opgenomen in de ESD.
Om aan hun verplichtingen te voldoen, worden de lidstaten geacht hun broeikasgasemissies te
beperken in de sectoren die onder de ESD vallen en nationale beleidsinitiatieven en maatregelen uit te
voeren om aan hun verplichtingen te voldoen. Indien nodig kunnen de lidstaten ook
flexibiliteitsinstrumenten toepassen om aan hun verplichtingen te voldoen en de kosteneffectiviteit te
vergroten.
De ESD bepaalt tevens een lineair traject van overeenkomstige bindende emissieplafonds (jaarlijkse
emissieruimten (AEA's, annual emission allocations)) voor elk jaar van 2013 tot 2020. Voortgang bij
het verwezenlijken van de doelstellingen voor 2020 wordt gewaarborgd door jaarlijkse
rapportageverplichtingen en nalevingscontroles. De lidstaten zijn verplicht verslag uit te brengen over
hun BKG-emissies en de verwachte voortgang bij het nakomen van hun verplichtingen in het kader
van de ESD.
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van beleidsinitiatieven en maatregelen om aan
hun verplichtingen uit hoofde van de ESD te voldoen en worden ondersteund door een aantal EUmaatregelen4, waarvan sommige naar verwachting ook zullen bijdragen aan het behalen van de EUdoelstellingen voor 2020 op het gebied van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Deze
ondersteunende EU-beleidsinitiatieven zijn belangrijk om in de hele EU emissiereducties te
stimuleren in de sectoren die onder de ESD vallen. Het is evenwel duidelijk dat emissiereducties via
nationale beleidsinitiatieven en maatregelen moeten worden verwezenlijkt, met name in sectoren als
vervoer en gebouwen.
Figuur 1: Broeikasgasemissiereductiedoelstellingen per lidstaat in 2020 uit hoofde van de ESD
De emissiereductiedoelstellingen voor 2020 zijn vastgesteld ten opzichte van de uitstoot in 2005. Bron:
Beschikking nr. 406/2009/EG.
Voorbeelden van relevante EU-wetgeving zijn de verordening inzake de CO2-uitstoot van personenauto’s en bestelwagens,
de richtlijn inzake het storten van afvalstoffen, de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen, de richtlijn
energie-efficiëntie, de richtlijn hernieuwbare energie, de verordening inzake gefluoreerde broeikasgassen en
klimaatregelingsapparatuur in motorvoertuigen, de richtlijn ecologisch ontwerp, de nitratenrichtlijn en de vergroening van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
4
3
De ESD voorziet in een reeks flexibiliteitsinstrumenten om de lidstaten flexibiliteit te bieden bij de
uitvoering van hun verplichtingen en om de algehele kosteneffectiviteit van het verwezenlijken van de
gezamenlijke EU-doelstelling voor 2020 te bevorderen. Deze instrumenten hebben betrekking op de
mogelijkheden van de lidstaten om in de nalevingsperiode hun eigen AEA's te beheren en onderling
AEA's over te dragen. Als de BKG-emissies van een lidstaat voor een bepaald jaar de AEA's
overschrijden, kan die lidstaat 5 % van de AEA's van het volgende jaar lenen of AEA's kopen van
andere lidstaten of internationale projectkredieten gebruiken om te voldoen aan de jaarlijkse plafonds.
Als een lidstaat een grotere emissiereductie verwezenlijkt dan nodig en dus de doelstelling voor een
bepaald jaar overtreft, kan deze lidstaat het overschot aan AEA's bewaren om ze later in de
nalevingsperiode te gebruiken of ze overdragen aan andere lidstaten5.
De ESD heeft een jaarlijkse rapportage- en nalevingscyclus, die bestaat uit de rapportage door de
lidstaten van hun BKG-emissies in nationale inventarisverslagen, controle van de emissieinventarissen om de gerapporteerde emissies te valideren en nalevingscontroles (d.w.z. een
vergelijking van de feitelijke emissies van de lidstaten met hun jaarlijkse emissieruimte voor een
bepaald jaar). Als de emissies van een lidstaat zijn jaarlijkse emissieruimte overschrijden, zelfs na de
toepassing van flexibiliteitsinstrumenten, zal deze lidstaat worden onderworpen aan bepaalde sancties
en corrigerende maatregelen moeten nemen.
3. Methode en reikwijdte van de evaluatie
De evaluatie van de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen werd in 2015 uitgevoerd
door de Commissie en werd geleid door een stuurgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de
betrokken directoraten-generaal van de Commissie. Ook het Europees Milieuagentschap (EMA) nam
deel aan deze groep. De evaluatie werd ondersteund door een externe studie over de uitvoering van de
beschikking inzake de verdeling van de inspanningen6.
Bij de evaluatie werd zowel op EU-niveau als op het niveau van de lidstaten dieper ingegaan op de
effecten van de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen, met bijzondere aandacht voor
de maatregelen die de lidstaten sinds 2009 hadden genomen om hun ESD-verplichtingen na te komen.
De evaluatie had betrekking op de periode van juni 2009, toen de ESD in werking is getreden, tot
november 2015. In overeenstemming met het voorschrift van artikel 14 van de ESD bestreek de
evaluatie alle bepalingen en voorschriften van de beschikking, onder meer over de wijze waarop de
tenuitvoerlegging ervan de mededinging heeft beïnvloed.
Bij de evaluatie is gekeken naar de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en de
meerwaarde van de aanpak op EU-niveau met betrekking tot de uitvoering van de ESD tot dusver. Er
werden gegevens gebruikt van gerapporteerde emissies en emissietrends, aangenomen
beleidsinitiatieven en maatregelen en vragenlijsten en gestructureerde interviews met deskundigen
van de lidstaten en andere belangrijke belanghebbenden die betrokken zijn bij de uitvoering van de
ESD op nationaal niveau7. Ook is gebruikgemaakt van de resultaten van een openbare raadpleging
over de voorbereiding van een wetgevingsvoorstel inzake de vermindering van de BKG-emissies van
de lidstaten in sectoren die onder de ESD vallen van 2021 tot 20308.
De resultaten van de evaluatie werden gebruikt bij de voorbereiding van de effectbeoordeling bij het
wetgevingsvoorstel van de Commissie om de ESD na 2020 binnen het klimaat- en energiekader 2030
voort te zetten.
4. Stand van zaken van de uitvoering
De ESD bevindt zich nog in een vroeg stadium: de meeste rapportageverplichtingen voor de lidstaten
uit hoofde van de ESD vonden voor het eerst plaats in 2015 en de nalevingscontrole voor de eerste
5
Zie bijlage 4 bij SWD(2016) 251 voor meer informatie over de bestaande flexibiliteitsinstrumenten.
Zie bijlage 3 bij SWD(2016) 251 voor een uiteenzetting van de gehanteerde methode voor de beoordeling en de gebruikte
gegevens. Voor de externe studie, zie Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing
Decision), Ricardo Energy and Environment i.s.m. Trinomic en Vito.
7 De resultaten van de raadpleging van belanghebbenden is te vinden in bijlage 2 bij SWD(2016) 251.
8 Zie http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0025_en.htm voor meer informatie over deze raadpleging.
6
4
twee jaren van de nalevingsperiode (2013-2014) staat voor 2016 gepland. Dankzij de bestaande
jaarlijkse rapportage over emissies is het echter mogelijk om de belangrijkste emissietrends in de
lidstaten en op EU-niveau te ontwaren.
Uit hoofde van de ESD moeten de lidstaten jaarlijks verslag doen van hun BKG-emissies. Zij moeten
ook om de twee jaar verslag uitbrengen over de door hen uitgevoerde nationale beleidsinitiatieven en
maatregelen en in 2015 geactualiseerde prognoses indienen met de verwachte vorderingen bij de
verwezenlijking van hun doelstellingen voor 2020. De Commissie verzamelt elk jaar de door de
lidstaten gerapporteerde informatie en publiceert een voortgangsverslag, waarin zij de vorderingen
van de lidstaten bij de verwezenlijking van hun ESD-doelstellingen voor 2020 analyseert en
presenteert. Een beoordeling van de vorderingen die de lidstaten maken bij de verwezenlijking van
hun doelstellingen maakt ook deel uit van het landverslag dat de Commissie elk jaar in de lente
publiceert in het kader van het Europees Semester. Emissietrends en -prognoses voor de EU en haar
lidstaten worden ook elk jaar gepubliceerd door het Europees Milieuagentschap, dat de Commissie
bijstaat bij de uitvoering van de ESD.
De lidstaten hebben tot dusver voldaan aan hun rapportageverplichtingen en de uitwisseling van
informatie met de Commissie functioneert goed. Deskundigen van de Commissie en van de lidstaten
komen in het kader van het Comité klimaatverandering verschillende malen per jaar in werkgroepen
bijeen om de uitvoering van de rapportageverplichtingen uit hoofde van de ESD te volgen.
In alle sectoren werden tussen 2005 en 2013 reducties in de totale uitstoot verwezenlijkt, variërend
van – 3 % in de landbouw tot – 25 % in de afvalsector (zie figuur 2). In deze periode was er ook
sprake van convergentie tussen de lidstaten wat betreft de intensiteit van de BKG-emissies, zowel per
inwoner als in verhouding tot het bbp.
Ook de ESD-emissies per lidstaat zijn sinds 2005 aanzienlijk gedaald. In 2013 en 2014 bleven de
ESD-emissies in alle lidstaten onder hun jaarlijkse plafonds9. De mate waarin de geplande reducties
werden overtroffen was gewoonlijk groter in landen die hun emissies mochten optrekken ten opzichte
van 2005. In landen die een bijzonder ernstige economische recessie doormaakten (bv. Griekenland,
Portugal en Spanje) lagen de emissies ook aanzienlijk onder hun plafonds voor 2014.
9
Gebaseerd op emissieverslagen die in 2015 werden ingediend. Zie ook SWD(2016) 251, blz. 17.
5
Figuur 2: gerealiseerde emissiereducties (hele EU) 2005-2013
ESD-sectoren
aangepaste versie van figuur 3.2 van het
Mt CO2-eq.
verslag van het EMA 'Trends and
projections in Europe 2015'
1,000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2005
2007
2009
Vervoer (excl. luchtvaart)
Landbouw
Afval
2011
2013
Gebouwen
Industrie
Volgens prognoses die de lidstaten in 2015 indienden, zou de totale ESD-uitstoot blijven afnemen tot
2020 (zie figuur 3), waarbij op EU-niveau steeds de streefcijfers zouden worden behaald. Naar
verwachting zullen 24 lidstaten hun nationale doelstellingen in eigen land verwezenlijken, terwijl vier
lidstaten bijkomende maatregelen zouden nodig hebben of flexibiliteitsinstrumenten binnen de ESD
zouden moeten gebruiken om hun streefdoelen te behalen10.
Tot dusver heeft geen enkele lidstaat gebruikgemaakt van de in de ESD voorziene
flexibiliteitsinstrumenten, aangezien alle landen voor de eerste twee jaren van de nalevingsperiode aan
hun jaarlijkse emissieplafonds lijken te voldoen. In de toekomst kan worden verwacht dat
flexibiliteitsinstrumenten, zoals handel met andere lidstaten, zullen worden gebruikt door een aantal
lidstaten die tegen 2020 naar verwachting meer dan hun plafonds zullen uitstoten. Hoewel nog geen
ervaring is opgedaan met de in de ESD voorziene flexibiliteitsinstrumenten, blijven zij ruime steun
genieten en bevestigden de lidstaten hun steun ervoor in de raadpleging van de belanghebbende
partijen.
10
Voortgangsverslag inzake klimaatactie, COM(2015) 576 final.
6
Figuur 3: huidige en verwachte totale ESD-uitstoot 2005-2020
Mt CO2-eq.
ESD-emissies in
het verleden
3,000
2,800
Verwachte ESDemissies
(scenario "met
de bestaande
maatregelen")
2,600
Verwachte ESDemissies
(scenario "met
aanvullende
maatregelen")
2,400
2,200
2,000
2005
ESDdoelstellingen
2013–2020
2010
2015
2020
Bron: EMA (2015) Trends and projections in Europe 2015, geactualiseerd op basis van gegevens uit de emissieinventaris van maart 2016. De zwarte stippellijn stelt het lineaire traject voor van de jaarlijkse emissieplafonds
uit hoofde van de ESD voor de periode 2013-2020.
5. Resultaten van de evaluatie
Overeenkomstig de richtsnoeren voor evaluaties van de Commissie zijn bij de evaluatie de relevantie,
de efficiëntie, de doeltreffendheid, de coherentie en de meerwaarde van de aanpak op EU-niveau van
de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen beoordeeld. Ook werd nagegaan of er sprake
was van enig effect op de mededinging, aangezien dit een vereiste was van artikel 14 van de ESD.
5.1
Relevantie
De doelstellingen van de ESD blijven relevant en beantwoorden nog steeds overtuigend aan de
behoeften van de EU. Met name blijft het noodzakelijk antropogene emissies van broeikasgassen te
blijven beperken en passende mechanismen in te stellen om rekening te houden met de volledige
maatschappelijke kosten van de klimaatverandering. De ESD blijft ook relevant om marktfalen aan te
pakken, aangezien het bindende karakter van de beschikking helpt om passende prijssignalen voor
emissiereductie te geven.
De conclusies van de Europese Raad van oktober 2014 over het beleidskader voor klimaat en energie
2030 bevestigden het belang van de ESD en van de voortzetting ervan tot 2030 met alle elementen die
worden toegepast uit hoofde van de beschikking inzake het verdelen van de inspanningen voor 2020.
De aanneming in december 2015 van de Overeenkomst van Parijs bevestigt het engagement op het
hoogste niveau van de EU om in de Unie, ook tot 2030 en daarna, een sterke vermindering van de
uitstoot van broeikasgassen door te voeren. Overeenkomstig haar voorgenomen nationaal vastgestelde
bijdrage (INDC) verbindt de EU zich ertoe om de emissies op haar grondgebied tegen 2030 met ten
minste 40 % te verlagen ten opzichte van 1990.
7
5.2
Doeltreffendheid
De EU ligt op schema om haar streefcijfer voor de vermindering van BKG-emissies in de ESDsectoren tegen 2020 te halen. Uit de verslagen die de lidstaten in 2015 hebben ingediend, blijkt dat de
BKG-emissies in 2013 en 2014 in alle lidstaten onder hun jaarlijkse plafonds voor die jaren bleven. In
2013 lag de totale uitstoot die onder de ESD valt op EU-niveau 9,7 % lager dan in 2005. In 2014
namen de onder de ESD vallende EU-emissies verder af tot 12,9 % onder het niveau van 2005, wat
lager was dan het ESD-streefcijfer voor de gehele EU voor 2020. Dat betekent dat de EU op schema
ligt om in 2020 haar ESD-doelstelling te halen en dat alle lidstaten aan de reductie in BKG-emissies
hebben bijgedragen.
De verwezenlijkte emissiereductie betekent een grote prestatieverbetering in vergelijking met het
scenario waarbij het beleid ongewijzigd zou zijn gebleven sinds het moment waarop de doelstellingen
voor 2020 werden overeengekomen. De emissiereducties zijn tot dusver veel groter dan werd
verwacht in 2007 toen de Europese Raad overeenstemming bereikte over de algemene EUklimaatdoelstellingen voor 2020 en de Commissie de effectbeoordeling van het klimaat- en
energiepakket uitvoerde. Volgens het scenario met ongewijzigd beleid in die effectbeoordeling
zouden de ESD-emissies in de EU tussen 2005 en 2020 naar verwachting met 2,4 % toenemen11.
De economische recessie heeft tot dusver ook een effect gehad op BKG-emissies in sommige ESDsectoren (met name het goederenvervoer) en deze effecten zullen naar verwachting merkbaar blijven
tot 2020. Veel van de sectoren die onder de ESD vallen (zoals gebouwen en landbouw) worden echter
niet rechtstreeks beïnvloed door schommelingen in het bbp en zijn gevoeliger voor
beleidsstimulansen, wat de conclusie ondersteunt dat sommige BKG-reducties in de ESD-sectoren
aan beleidsinterventies op EU- en lidstaatniveau kunnen worden toegeschreven.
Met andere woorden: de bereikte emissiereducties kunnen deels worden toegeschreven aan
beleidsinitiatieven en maatregelen op het vlak van klimaat en energie die reeds door de lidstaten zijn
ingevoerd (waarvan een aantal als reactie op de ESD) en die de emissies de komende jaren naar
verwachting verder zullen doen afnemen.
Deze constatering wordt bevestigd door een ontledingsanalyse voor de periode 2005-2012 met
betrekking tot CO2-emissies uit de verbranding van fossiele brandstoffen, die goed zijn voor ongeveer
80 % van de totale BKG-uitstoot, zowel in ETS- als ESD-sectoren. Uit de analyse bleek dat
technologische veranderingen het meest aan de daling van de emissies hebben bijgedragen. Zij
droegen veel meer bij dan verschuivingen binnen en tussen economische sectoren en compenseerden
ruimschoots de bbp-gerelateerde drijvende factoren van emissies in tijden van economische crisis.
Uit de resultaten bleek dat de CO2-emissies tussen 2005 en 2012 met 11,5 % zijn gedaald.
Technologische veranderingen hadden de meest significante impact op de daling van de emissies: zij
veroorzaakten een daling met 18,5 % en droegen veel meer bij dan de verschuiving tussen
economische sectoren. Over het algemeen hebben de beleidsinitiatieven op het vlak van klimaat en
energie aanzienlijk bijgedragen aan een toename van het gebruik van minder koolstofintensieve
technologieën, met inbegrip van hernieuwbare energie. De groei van de economische activiteit (bbp)
heeft geleid tot een stijging van de emissies met 6,8 %. Structurele veranderingen in de economie (bij
ongewijzigd bbp en constante CO2-intensiteit in elke economische sector) veroorzaakten een
bescheiden toename van de emissies met 1,7 %12.
Het was niet mogelijk te kwantificeren in hoeverre de vastgestelde emissietrend in het verleden en de
verwachte toekomstige emissietrends redelijkerwijs aan specifieke beleidsmaatregelen kunnen
worden toegeschreven. Het is met name moeilijk om de impact van de ESD op nationale
beleidsinitiatieven op het vlak van klimaat en energie te onderscheiden van die van andere EU-brede
initiatieven in het kader van het klimaat- en energiepakket die een meer directe impact hebben op de
verschillende veroorzakers van emissies.
11
SEC(2008) 85/3 EG. Zie ook Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision),
blz. 12.
12 Voortgangsverslag inzake klimaatactie, COM(2015) 576 final, blz. 9.
8
Terwijl sommige belanghebbenden van mening waren dat de ESD in bepaalde lidstaten een
belangrijke stimulans voor nieuwe nationale beleidsinitiatieven en maatregelen is geweest, meenden
anderen dat de ESD tot dusver geen of weinig invloed heeft gehad op nationale
beleidsontwikkelingen. De mate van invloed van de ESD lijkt eveneens te variëren van lidstaat tot
lidstaat, wat mogelijk een weerspiegeling is van de verschillende posities van de lidstaten ten aanzien
van hun ESD-streefcijfers, d.w.z. of zij meer maatregelen moeten nemen of niet.
Uit de evaluatie van de ESD bleek dat in de meeste jaren vanaf 2007, toen de Europese Raad
overeenstemming bereikte over de algemene klimaatdoelstellingen voor 2020, een stijging te zien was
in de invoering van nationale beleidsinitiatieven in de ESD-sectoren. Zonder de ESD zouden
maatregelen ter beperking van emissies in de ESD-sectoren op het niveau van de lidstaten misschien
niet of langzamer zijn genomen.
5.3
Efficiëntie
De kosten en baten in verband met de uitvoering van maatregelen in de ESD-sectoren zijn slecht te
kwantificeren, aangezien het moeilijk is om een rechtstreeks verband te leggen tussen de vele
nationale beleidsinitiatieven op het vlak van klimaat en energie enerzijds en emissiereducties in
sectoren die onder de ESD vallen anderzijds. Dit is ook te wijten aan het feit dat de lidstaten bij de
melding van nationale beleidsinitiatieven en maatregelen te weinig informatie verstrekken over hun
verwachte en werkelijke kosten en baten.
De belangrijkste winst als gevolg van de ESD heeft betrekking op de reductie van
broeikasgasemissies in de sectoren die onder de beschikking vallen. Naast de directe kosten heeft de
uitvoering van de ESD mogelijk ook een aantal economische nevenvoordelen opgeleverd, zoals
verbeteringen op het gebied van luchtkwaliteit en continuïteit van de energievoorziening.
Een ander meer kwalitatief voordeel van de ESD is dat zij de lidstaten helpt bij het instellen van
institutionele kaders, doelstellingen en procedures voor gegevensverzameling en rapportage om
emissies terug te dringen in de ESD-sectoren. Dit voordeel komt duidelijker naar voren in lidstaten
waar de beleidsinitiatieven waarmee in deze sectoren de uitstoot wordt verlaagd, zijn overgedragen
aan het regionale niveau.
De kosten van de uitvoering van de ESD vloeien voort uit twee hoofdbronnen: de uitvoering van
beleidsinitiatieven en maatregelen in relevante sectoren en ESD-rapportage.
Met betrekking tot de rapportagekosten bleek de ESD op efficiënte wijze resultaten te boeken, hoewel
er wellicht nog kansen zijn om de administratieve lasten verder te beperken. De kosten in verband met
rapportage en naleving zijn gering en zijn voornamelijk voor rekening van de Commissie en het
Europees Milieuagentschap. Er bleken geen grote verschillen te bestaan tussen de lidstaten. Er zijn
wellicht kansen om de administratieve kosten op EU-niveau te verlagen, bijvoorbeeld door
vereenvoudigde of minder frequente nalevingscontroles.
Met betrekking tot de flexibiliteitsinstrumenten die door de ESD zijn voorzien, hebben drie lidstaten
aangegeven dat zij van plan waren om AEA's van anderen te kopen, terwijl tien lidstaten AEA's
wilden verkopen. De geringe vraag naar dergelijke overdrachten kan te verklaren zijn uit het feit dat
de ESD zich nog in een vroeg stadium van uitvoering bevindt; ook zouden lidstaten er door bepaalde
andere factoren, die niet in de evaluatie zijn meegenomen, de voorkeur aan kunnen geven nationale
maatregelen uit te voeren in plaats van AEA's te kopen van andere lidstaten.
5.4
Coherentie
De interviews met belanghebbenden, en in mindere mate de literatuurstudie, lijken erop te wijzen dat
de doelstellingen van de ESD grotendeels in overeenstemming zijn met andere EU-beleidsinitiatieven
op het vlak van klimaat en energie, zoals het emissiehandelssysteem en maatregelen op het vlak van
energie-efficiëntie en hernieuwbare energie. De belanghebbenden zagen een sterke coherentie met de
EU-doelstellingen inzake energie-efficiëntie en hernieuwbare energie, hoewel sommigen vraagtekens
plaatsten bij de coherentie van de doelstellingen zelf.
9
Doordat de lidstaten flexibel kunnen zijn in de manier waarop zij hun emissieplafonds respecteren,
worden de ESD-doelstellingen als grotendeels coherent met de nationale beleidsvorming beschouwd.
Er is mogelijk een gebrek aan coherentie tussen de ESD en andere maatregelen met betrekking tot
landbouw en landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF). Dit mogelijke gebrek
aan coherentie heeft deels te maken met andere internationale verbintenissen en niet met EUbeleidsinitiatieven; zo is landbouw zowel opgenomen in de ESD als in het Protocol van Kyoto, terwijl
LULUCF wel in het Protocol van Kyoto, maar niet in de ESD wordt behandeld.
Ook de coherentie met andere rapportageverplichtingen wordt als sterk beschouwd, met name ten
aanzien van EU-interne en internationale rapportagevereisten. Men zag echter wel mogelijkheden om
de rapportageverplichtingen uit hoofde van de ESD en die uit hoofde van energie-gerelateerde EUwetgeving te stroomlijnen.
5.5
Meerwaarde van de aanpak op EU-niveau
Vóór de inwerkingtreding van de ESD waren er in verreweg de meeste EU-lidstaten geen of slechts
zwakke drijfveren binnen het binnenlandse beleid, hetgeen doet vermoeden dat de maatregelen zonder
de ESD mogelijk niet of langzamer zouden zijn genomen.
Uit de evaluatie bleek dat sommige lidstaten in hun eigen nationale wetgeving uitgingen van
ambitieuzere BKG-streefcijfers dan die van de ESD en dus mogelijk hoe dan ook actie zouden hebben
ondernomen. Deze redenering houdt echter geen rekening met het feit dat het mogelijk juist de
besprekingen over de 2020-doelstellingen van de EU zijn geweest die het vaststellen van nationale
doelstellingen hebben gestimuleerd, door de zekerheid te bieden dat andere EU-lidstaten een
minimum aan actie zouden ondernemen. Zelfs als er binnen lidstaten andere drijvende factoren waren,
werd de ESD gezien als een aanvullende positieve factor, ook al was zij geen dominante drijfveer.
Een andere belangrijke meerwaarde van de ESD tot op heden is de verbetering van de kwaliteit van de
uitstootgegevens en -prognoses voor ESD-sectoren op nationaal niveau, wat heeft bijgedragen tot een
verbetering van de beleidsvoorbereiding. De jaarlijkse rapportage van emissies, gecombineerd met de
tweejaarlijkse rapportage van beleidsinitiatieven, maatregelen en prognoses, houdt de lidstaten beter
op de hoogte van de vorderingen, niet alleen op het vlak van de BKG-emissies, maar ook van andere
aspecten van het klimaat- en energiebeleid. De rapportageverplichtingen bieden hun en andere
belanghebbenden in de EU ook een instrument om hun prestaties te vergelijken met die van andere
landen in de EU.
Er was brede consensus onder de belanghebbenden dat er ook voor de periode na 2020 behoefte blijft
bestaan aan een instrument zoals de ESD.
5.6
Mededinging
In de evaluatie is onderzocht of nationale beleidsinitiatieven en maatregelen die door de lidstaten in
het kader van de ESD zijn uitgevoerd, mogelijk tot verstoringen op de interne markt van de EU
hebben geleid. Wegens het gebrek aan specifieke gegevens over de gevolgen van dergelijke nationale
maatregelen op de interne markt van de EU zijn de evaluatieresultaten uitsluitend gebaseerd op de
meningen van belanghebbenden.
De meeste belanghebbenden gaven aan dat de ESD niet of nauwelijks invloed heeft gehad op de
mededinging binnen de EU. Twee respondenten gaven aan dat de nationale beleidsinitiatieven voor de
reductie van broeikasgassen die voortvloeiden uit de ESD de mogelijkheden voor productiegroei in de
landbouw zouden kunnen beperken vanwege een vermeend lager reductiepotentieel in die sector.
Geen enkele belanghebbende gaf echter voorbeelden waarbij nationale beleidsinitiatieven en
maatregelen die voortvloeiden uit de ESD negatieve gevolgen hadden voor specifieke ondernemingen
of delen van een sector.
6. Conclusies
De ESD bevindt zich nog in een vroeg stadium van uitvoering. Niettemin blijkt uit de tot dusver
verzamelde informatie dat ESD-streefcijfers doeltreffend zijn geweest bij het stimuleren van nieuwe
10
nationale beleidsinitiatieven en maatregelen ter bevordering van effectieve BKG-emissiereducties
binnen het kader van de ESD. Sinds 2009 zijn de meeste emissiereducties het gevolg van
technologische veranderingen en van beleidsinitiatieven die hebben geleid tot een toename van het
gebruik van minder koolstofintensieve technologieën. Dit effect werd versterkt door het feit dat de
ESD werd gelanceerd als onderdeel van het 2020-pakket, samen met een aantal andere klimaat- en
energie-initiatieven van de EU, met name op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare
energie. Voor meerdere ESD-sectoren, waaronder gebouwen, vervoer, landbouw en afval, kan een
deel van de emissiereducties tot dusver worden toegeschreven aan factoren die worden beïnvloed door
beleidsinterventies in het kader van het 2020-pakket.
Hoewel kon worden vastgesteld dat de ESD enig effect heeft gehad bij het stimuleren van nieuwe
nationale beleidsinitiatieven in sommige lidstaten, waren er in dit stadium onvoldoende elementen om
het totale effect van de ESD op de BKG-emissies te kwantificeren. De gegevens over de directe
kosten van nationale beleidsinitiatieven die in het kader van de ESD werden uitgevoerd, zijn erg
beperkt en het was dan ook niet mogelijk om deze kosten met zekerheid vast te stellen. Dit is deels te
wijten aan het feit dat de lidstaten bij de melding van nationale beleidsinitiatieven en maatregelen tot
dusver te weinig informatie hebben verstrekt over de verwachte en werkelijke kosten en baten.
Uit de evaluatie blijkt dat de ESD op het niveau van de lidstaten tot beperkte extra administratieve
lasten heeft geleid, hoewel er wellicht mogelijkheden zijn om de administratieve kosten op EU-niveau
te verminderen, bijvoorbeeld door vereenvoudigde of minder frequente nalevingscontroles.
De ESD blijft coherent met andere EU-beleidsinitiatieven op het vlak van klimaat en energie. Uit de
openbare raadpleging bleek dat er onder de belanghebbenden sterke consensus bestaat dat er ook na
2020 nog steeds behoefte is aan een instrument zoals de ESD.
De evaluatie liet zien dat de ESD meerwaarde biedt door actie op EU-niveau. De belanghebbenden uit
de lidstaten waren het er in grote mate over eens dat de ESD heeft geleid tot een groter bewustzijn van
het reductiepotentieel in ESD-sectoren en een bijdrage heeft geleverd aan het opzetten van nieuwe
nationale institutionele en juridische kaders. De ESD heeft ook de coördinatie op het vlak van BKGemissiereductie onder de ESD-sectoren en tussen nationale en regionale of lokale overheden
verbeterd.
De belanghebbenden hebben geen bewijs aangeleverd voor de veronderstelling dat nationale
beleidsinitiatieven die voortvloeien uit de ESD zouden hebben geleid tot verstoringen op de interne
markt van de EU.
11