Historische kaders

HOOFDSTUK 1
Historische kaders
1.1
Strafrechtelijke handhaving tot de zestiger jaren: van
legaal tot semilegaal tot illegaal handelen
1.1.1
Inleiding: rol van de verdragen
Verdragen, andere internationale regelgeving en de internationale samenwerking op het terrein van opsporing en vervolging van overtredingen van de
Opiumwet zijn van groot belang geweest bij de vorming van de Opiumwet
zoals wij die nu kennen. De strafbaarstellingen en het vervolgingsbeleid worden voor een belangrijk deel begrensd en bepaald door de verplichtingen die
voortvloeien uit verdragen en andere internationale juridische instrumenten
die Nederland op dit terrein is aangegaan. Duidelijk voorbeeld daarvan vormt
de considerans bij de eerste Opiumwet van 1919.
Daarin wordt gesteld:
Alzoo Wij in overweging genomen hebben, dat het ter uitvoering van het op 23 Januari
1912 te ’s-Gravenhage tusschen Nederland en andere Staten gesloten, en bij de wet van
20 juni (Staatsblad no. 257) goedgekeurde internationale opiumverdrag, wenschelijk is,
bepalingen betreffende het opium en andere verdoovende middelen vast te stellen.1
Ook in de Opiumwet van 12 mei 1928, nog steeds de basis van de huidige
Opiumwet, wordt gesteld dat er sprake is van de noodzaak om de bepalingen
betreffende opium en andere verdovende middelen in overeenstemming te
brengen met de bepalingen van het op 19 februari 1925 te Genève tussen
Nederland en andere staten gesloten internationale opiumverdrag.2 In latere
wetswijzigingen wordt ook vaak verwezen naar de noodzaak om de wet aan
internationale afspraken aan te passen. Het meest recente voorbeeld vormt
1
2
Wet van 4 oktober 1919, houdende vaststelling van bepalingen betreffende opium en
andere verdoovende middelen, Stb. 1919, 592.
Wet van 12 mei 1928, tot vaststelling van bepalingen betreffende het opium en andere
verdoovende middelen, Stb. 1928, 167.
1
1.1
Historische kaders
het wetsvoorstel tot implementatie van het kaderbesluit nr. 2004/757/JBZ
van de Raad van de Europese Unie van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van
strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale
drugshandel.3
Het is dan ook goed om de historische kaders van de Opiumwet en het
drugsbeleid te laten beginnen bij de Opiumconferentie van Sjanghai in 1909
omdat deze conferentie wordt gezien als de basis voor de internationale controle op de handel in drugs.4
1.1.2
Opiumconferentie van Sjanghai
Op initiatief van de Verenigde Staten van Amerika, waar de medicalisering
van de samenleving en de problematisering van het druggebruik eerder en
heftiger dan in ons land plaatsvond, kwam te Sjanghai in 1909 een opiumconferentie bijeen. Het belangrijkste gespreksonderwerp vormde de opiumhandel
en het opiumschuiven in de koloniën en in China. Hoofd van de Amerikaanse
delegatie en voorzitter bij de vergaderingen in Sjanghai was bisschop Brent.
Bisschop Brent was de Amerikaanse (anglicaanse) bisschop op de Filippijnen
die in 1898 door de Amerikanen op de Spanjaarden waren veroverd. Als voorzitter van een commissie die in opdracht van het Amerikaanse ministerie
van Oorlog een nieuw systeem van opiumdistributie op de Filippijnen moest
ontwikkelen, had hij zijn sporen op dit terrein verdiend. In 1903 bracht die
commissie rapport uit met als belangrijkste conclusie dat het gewenst was het
gebruik van opium – behalve voor medische doeleinden – te beperken en ten
slotte, na verloop van tijd, te verbieden. Tot vandaag de dag is dit uitgangspunt door de Verenigde Staten in officiële fora niet gewijzigd.
In 1906 stelde bisschop Brent in een brief aan president Theodore
Roosevelt van de Verenigde Staten voor, dat de Verenigde Staten het initiatief
zouden moeten nemen om een conferentie te beleggen met het uiteindelijke
doel de handel in en het gebruik van opium te verbieden. Hij stelde dat de
Amerikaanse verantwoordelijkheid voor de Filippijnen een voldoende legitimering voor deze actie vormde en dat het moment na de recentelijk in
Engeland opgekomen anti-opiumlobby het juiste moment was om zo’n actie
door te zetten. Brent was van mening dat zo’n internationale actie de enige
3
4
2
Kamerstukken II 2005/06, 30339.
K.H. Meijring, Recht en verdovende middelen, ’s-Gravenhage 1974, p. 36; M. De Kort, Tussen
patient en delinquent, Geschiedenis van het Nederlandse drugbeleid, Hilversum 1995,
p. 65 en T. Blom, Drugs in het recht, recht onder druk, deel 1, 1998, p. 29.
Historische kaders
1.1
hoop was voor de Chinezen en bovendien de eenheid en vrede tussen de
koloniale heersers en de Aziatische volkeren zou bevorderen.
In 1839-1842 en 1856-1860 werden er in China twee zogenaamde Opiumoorlogen
gevoerd. De eerste werd veroorzaakt door een conflict naar aanleiding van de opiuminvoer in China. De import van de opium was (bijna) geheel in handen van de Engelse
Oost-Indische Compagnie. Toen regeringsmaatregelen om de opiuminvoer te reguleren
geen effect sorteerden liet de keizerlijke commissaris te Kanton demonstratief een
enorme hoeveelheid opium in beslag nemen en verbranden. Deze gebeurtenis leidde tot
tal van ongeregeldheden. De Britse vloot bombardeerde daarop de Chinese kust van Kanton en bezette een aantal kuststeden. De Chinezen capituleerden en moesten de handel
in opium weer geheel vrijgeven. De tweede Opiumoorlog had niets met opium te maken.
De aanleiding vormde een incident met een kustvaartuig. Gesteund door Frankrijk nam
Groot-Brittannië Peking in en werd China in het vredesverdrag van Tien-tsin gedwongen
Hong Kong aan Engeland af te staan.
Pas toen duidelijk werd dat op deze wijze tevens Amerikaanse economische
belangen konden worden gediend, werd dit initiatief door de president
gesteund. In de Verenigde Staten ging men er van uit dat China een gigantische nieuwe afzetmarkt kon vormen voor Amerikaanse producten. De markt
was echter al onder de andere westerse mogendheden en Japan verdeeld.
Door China te steunen in zijn strijd tegen het opiumgebruik hoopte men de
Chinezen gunstig te stemmen om handelsovereenkomsten met Amerika aan
te gaan.5
In 1909 lukt het Brent en het Amerikaanse State Department om een (wereld)
conferentie te organiseren. Op de conferentie waren uiteindelijk vertegenwoordigers aanwezig uit de Verenigde Staten, China, Groot-Brittannië, Nederland,
Duitsland, Japan, Oostenrijk-Hongarije, Frankrijk, Rusland, Italië, Portugal en
Siam.
Bisschop Brent had gehoopt op een conferentie die zou leiden tot officiële
maatregelen te nemen door de vertegenwoordigde regeringen. Op verzoek
van Groot-Brittannië en Nederland bleef het echter bij een vergadering van
een commissie die aanbevelingen deed en geen verplichtingen oplegde. Er
werden een negental aanbevelingen geformuleerd om naar Chinees voorbeeld maatregelen te treffen tot geleidelijke uitroeiing van het opiumgebruik.
Een voorstel van de Amerikanen om na Sjanghai een conferentie bijeen te
roepen, werd niet als resolutie aanvaard. Nederland had echter in een eerder
stadium aangeboden om een bijeenkomst in ’s-Gravenhage te organiseren,
wat door de Amerikanen dankbaar werd aanvaard. Nederland wilde echter
5
S.D. Stein, International Diplomacy, State Administrators and Narcotics Control, The Origins
of a Social Problem, Hampshire 1985, p. 30-37 en 60-61.
3
1.1
Historische kaders
een dergelijke conferentie niet meer organiseren en was in staat om de conferentie lange tijd te traineren. Nederland had namelijk grote belangen in de
handel in opium en cocaïne en was bang dat deze belangen door zo’n conferentie zouden worden geschaad.6 Hamilton Wright, verantwoordelijk voor
het welslagen van de internationale aanpak, maakte in een onderhoud met
de Nederlandse gezant in Amerika duidelijk dat als Nederland de organisatie
niet ter hand zou nemen, de conferentie in Washington zou plaatsvinden.
Na dit dreigement stemde Nederland in met een conferentie in Nederland.
Men was waarschijnlijk bang voor een al te rigide opgestelde verdragtekst als
een dergelijke tekst zou worden opgesteld in de Verenigde Staten.
1.1.3
Haags Opiumverdrag
Op 1 december 1911 kwam in ’s-Gravenhage de eerste Internationale Opiumconferentie bijeen die leidde tot de formulering van het Internationale
Opiumverdrag van 23 januari 1912. In aansluiting op de aanbevelingen van
Sjanghai werd uitgebreid aandacht besteed aan opium, maar ook morfine,
heroïne en cocaïne kwamen aan bod. Engeland had gedreigd de conferentie te boycotten wanneer niet mede over cocaïne en morfine zou worden
gesproken. Japan, Portugal en met name Duitsland voelden daar minder voor.
Duitsland was de grootste producent ter wereld van cocaïne en morfine. Het
grootste gedeelte van de productie van deze middelen werd geëxporteerd
naar Azië waar Japan over de grootste opslagplaatsen voor morfine en cocaïne
beschikte. Waarschijnlijk hoopte Engeland, door ook deze middelen onder
de aandacht te brengen, de aandacht af te leiden van zijn belangen in de opiumhandel in Azië. Op zijn minst zou dit het enthousiasme van deze landen
temperen om vergaande maatregelen voor te stellen tegen de handel in opium
vanwege hun eigen belangen in de handel in aanverwante stoffen.
In de preambule bij het Haagse verdrag werd tot uitdrukking gebracht
dat dit verdrag een voortzetting was van de bestrijding van de problematiek
waarover reeds in de bijeenkomst van Sjanghai werd gedebatteerd. Het eerste hoofdstuk van het verdrag handelde over ruw opium. Het schreef een
reglementering voor van in- en uitvoer en een controle op de voortbrenging en
het in omloop brengen van ruw opium, waarbij de verdragsstaten rekening
mochten houden met de ‘verschillen in hun handelstoestand’. Overeenkomstig
6
4
Zie voor een beschrijving van de Nederlandse belangen in de handel in opium: E. Vanvught,
Wettig Opium. 350 jaar Nederlandse opiumhandel in de Indische Archipel, Haarlem 1985 en
voor de handel in cocaïne: M. de Kort, o.c. p. 45-61.
Historische kaders
1.1
het tweede hoofdstuk verbonden de verdragsluitende partijen zich maatregelen te nemen om de vervaardiging, de binnenlandse handel en het gebruik
van (toe)bereid opium, ‘voorzover de verschillende nationale omstandigheden
dit toelieten’, te beperken. Duidelijk was dat op deze wijze in hoofdstuk 1 en 2
op niet mis te verstane wijze de economische belangen van diverse verdragspartijen werden beschermd. Het derde hoofdstuk bevatte bepalingen over
medicinaal opium, morfine, heroïne en cocaïne. De verdragspartijen verplichtten zich wetten en reglementen uit te vaardigen met als doel de vervaardiging, de verkoop en het gebruik van morfine, cocaïne en heroïne tot uitsluitend
medicinale en ‘wettige’ doeleinden te beperken. Bovendien moeten de verdragspartijen onderling samenwerken om het gebruik van deze middelen voor
een ander doel te beletten (art. 9). De verdragspartijen zouden voorts ‘pogen’
toezicht te houden op ‘allen, die morphine, cocaïne en hare respectieve zouten
en heroïne vervaardigen, invoeren, verkoopen, in omloop brengen en uitvoeren, alsmede op de gebouwen waar deze personen dat bedrijf of dien handel
uitoefenen’. Tot dit doel zouden de verdragspartijen ‘pogen’ de navolgende
maatregelen te nemen om: de vervaardiging van morfine, cocaïne en heroïne
te beperken tot die plaatsen en inrichtingen, welke tot dit doel gerechtigd zijn;
ervoor te zorgen dat degene, die morfine cocaïne en heroïne vervaardigen,
invoeren, verkopen, in omloop brengen en uitvoeren, voorzien zijn van een
machtiging of een vergunning van de bevoegde autoriteiten; en van deze personen het bijhouden van een boekhouding te eisen waarin wordt aangegeven
de vervaardigde hoeveelheden en de invoer, uitvoer en verkoop van deze middelen (art. 10).
Opvallend is het verschil in de verplichtingen uit de hoofdstukken 1, 2 en 3.
In de hoofdstukken 1 en 2 (ruw en bereid opium) is er sprake van verplichtingen waarbij echter wel rekening mag worden gehouden met economische
belangen. Bepalingen in hoofdstuk 3 (met betrekking tot morfine, cocaïne en
heroïne) zijn vager gesteld. Weliswaar verplicht het verdrag tot het beperken van de handel en productie voor medische of ‘wettige’ doeleinden, maar
werd ten aanzien van het toezicht op de naleving daarvan gesteld dat de verdragspartijen zouden ‘pogen’ toezicht te houden en zouden ‘pogen’ bepaalde
maatregelen te nemen. Deze wijze van redigeren is toe te schrijven aan de
succesvolle lobby van Duitsland dat zijn grote farmaceutische belangen goed
wist te beschermen. Ook Engeland wist zijn belangen goed te beschermen.
Door de uitbreiding van het aantal producten waarvan de handel onder
controle moest worden gebracht, werd er weinig tijd besteed aan de handel
in opium en (toe)bereid opium in het Verre Oosten. Bovendien waren de aard
en de reikwijdte van de maatregelen op bepaalde punten minder vergaand. Zo
moest de vervaardiging, de verkoop en het gebruik van morfine, cocaïne en
5
1.1
Historische kaders
heroïne beperkt worden tot medische en wettige doeleinden. Zo’n bepaling
was niet opgenomen met betrekking tot opium en toebereid opium. Bovendien
waren er geen regels gesteld ten aanzien van de interne controle op het
verbouwen, distribueren en vervaardigen van ruw en (toe)bereid opium. Met
betrekking tot de andere middelen was dit in detail vastgelegd. Tot een
uniforme regeling, een van de doelstellingen van de conferentie, hebben
deze afspraken dan ook niet geleid.
Het verdrag dwong niet tot een strafrechtelijke aanpak. Wel verbonden
de verdragspartijen zich om onderzoek te doen naar de mogelijkheid om wetten en reglementen uit te vaardigen waarbij het onwettig bezit van ruwe opium,
bereid opium, morfine, cocaïne en heroïne strafbaar zou worden gesteld (art. 20).
Op 20 juni 1914 werd het verdrag door Nederland goedgekeurd, wat leidde
tot de eerste Opiumwet van 1919.
1.1.4
Opiumwet van 1919
De eerste Opiumwet van 1919 vloeit rechtstreeks voort uit de verdragsverplichtingen van de Haagse Opiumconferentie. Deze wet was onomstreden en
werd zonder hoofdelijke stemming aanvaard. In art. 1 van de Opiumwet van
1919 werd het verbod neergelegd opium en alle derivaten daarvan alsmede
cocaïne, binnen het Koninkrijk in Europa te bereiden, te verwerken, te vervoeren, te verkopen, af te leveren of te verkopen of ter aflevering voorhanden te hebben. Bovendien werd het verboden deze middelen in het Koninkrijk
in Europa in te voeren of uit het Koninkrijk in Europa uit te voeren. De wet
was niet zozeer bedoeld om invoer in Nederland te verhinderen, maar om de
uitvoer naar Nederlands-Indië onmogelijk te maken, ter bescherming van het
staatsmonopolie aldaar.
Het bezit (voor eigen gebruik) noch het gebruik van deze middelen werd
verboden. Voorlopig ging het in de wet om de regulering van de handel en
productie in Nederland. Het verbod was niet van toepassing op apothekers
en apotheekhoudende geneeskundigen die deze handelingen verrichten teneinde geneesmiddelen te maken of af te leveren indien zij zich hielden aan de
wet van 1 juni 1865 inhoudende regels met betrekking tot de artsenijbereidkunst (art. 2 lid 1a). Hetzelfde gold voor veeartsen (art. 2 lid 1b) en degenen
die verlof hadden van de Minister van Binnenlandse Zaken (art. 2 lid 1c en d).
De groothandelaren en de fabrikanten van geneesmiddelen die tot dat
moment een onbeperkte vrijheid van handelen kenden, werden op deze wijze
aan regels gebonden. Het verlof werd slechts verstrekt indien geen ‘open
winkel’ werd gehouden, niet over de toonbank werd verkocht en kon worden
6
Historische kaders
1.1
aangetoond dat, in het groot, in geneesmiddelen of soortgelijke stoffen werd
gehandeld dan wel dat deze stoffen werden gefabriceerd (art. 2 lid 3 en 4).
Ter rechtvaardiging van deze wettelijke regeling werd ook gewezen op de
geringe inspanning die werd verlangd van een zeer gering aantal normadressaten:
Bedenkt men, hoe klein het aantal bij deze regeling betrokken personen is en hoe luttel
de last is, die hun ter wille van de zoo gewenschte bestrijding van het misbruik van
opium wordt opgelegd, dan is de voorgestelde beperking voor ’t algemeen belang zeker
gerechtvaardigd en dit te meer omdat zonder dezen tot de kleinste verhoudingen
teruggebrachten last, een goede en afdoende uitvoering der Internationale Conventie
niet denkbaar is.7
De strafbedreiging was geregeld in art. 5. Overigens zonder dat daar een onderzoek aan vooraf was gegaan zoals dat in art. 20 van het verdrag was overeengekomen. De bij deze wet strafbaar gestelde feiten werden beschouwd als
misdrijven. Op het overtreden van deze feiten werd een hechtenisstraf van
ten hoogste drie maanden of een geldboete van ten hoogste duizend gulden
gesteld. Bij recidive binnen twee jaar kon de straf oplopen tot maximaal zes
maanden hechtenis of een geldboete van drieduizend gulden.
Met de opsporing van deze feiten werden belast ‘de in art. 8, 1° tot en
met 4° en 6°, van het Wetboek van Strafvordering aangewezen personen’, de
ambtenaren van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, de ambtenaren
van invoerrechten en accijnzen, de marechaussee en de ambtenaren van Rijksen gemeentepolitie (art. 3).
De bovengenoemde opsporingsambtenaren hadden in het kader van de
handhaving van deze wet een aantal opsporingsbevoegdheden tot hun beschikking. Zij konden ex art. 4 te allen tijde de uitlevering vorderen van ‘al hetgeen
redelijkerwijze vermoed kan worden gediend te hebben of bestemd te zijn
geweest tot het plegen van eene overtreding van deze wet en in beslag te
nemen alles, wat dienen kan tot bewijs der overtreding’. Bovendien hadden zij
te allen tijde toegang ‘tot de voer- en vaartuigen, waarvan hun bekend is of
redelijkerwijze door hen kan vermoed worden, dat daarmede ingevoerd of vervoerd worden opium of derivaten daarvan (waaronder ook te verstaan ruw
opium, toebereid opium, medicinaal opium, morphine en heroïne) alsmede
cocaïne’. Tevens hadden zij te allen tijde toegang ‘tot de plaatsen, waar eene
overtreding van deze wet gepleegd wordt of waar redelijkerwijze vermoed
kan worden, dat zoodanige overtreding gepleegd wordt’. In plaatsen die tevens
woningen zijn, treden zij tegen de wil van de bewoner niet binnen dan op
7
Bijlage Handelingen II 1916/17, 315, nr. 3, p. 3.
7
1.1
Historische kaders
vertoon van een schriftelijke bijzondere last van de burgemeester of van de kantonrechter. In het aanvankelijke wetsvoorstel was nog opgenomen dat met een
bijzondere of algemene last een woning mocht worden betreden. Nadat door de
Commissie van Rapporteurs bezwaar was gemaakt tegen de mogelijkheid van
een algemene last werd deze mogelijkheid om pragmatische redenen geschrapt.8
De wijze waarop de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen in de
Opiumwet werd geregeld, was niet anders dan de wijze waarop soortgelijke
bevoegdheden in veel bijzondere wetten uit die tijd waren geregeld. Een
soortgelijke bevoegdheid was bijvoorbeeld ook opgenomen in de Absintwet
van 1909 (Stb. 1909, 402). Art. 3 van deze wet bepaalde: ‘Met het opsporen
van de overtredingen van deze wet zijn, behalve de bij art. 8 van het
Wetboek van Strafvordering aangewezen personen, belast de marechaussee,
de ambtenaren van rijks- en gemeentepolitie, die van het staatstoezicht op
de volksgezondheid en die van de invoerrechten en accijnzen.’ Art. 4 gaf deze
ambtenaren de bevoegdheid om zich ‘ten allen tijde toegang [te verschaffen] tot (...) de plaatsen, waar een overtreding van deze wet gepleegd wordt,
of waar redelijkerwijze vermoed kan worden, dat zoodanige overtreding
gepleegd wordt’. Ook in de Gezondheidswet van 1901 (Stb. 1901, 157), kwam
in art. 4 zo’n bevoegdheid voor. De bedoeling van deze bevoegdheidsverlening was niet dat de opsporingsambtenaren uit deze wetten een heimelijk
kijkje mochten nemen in plaatsen waarvan zij een redelijk vermoeden hadden dat daar een overtreding uit de respectievelijke wetten werden gepleegd,
maar dat de opsporingsambtenaren uit deze wetten (bijzondere en gewone
opsporingsambtenaren) de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen werd
verleend anders dan ter aanhouding.9 Een bevoegdheidsverlening die noodzakelijk was omdat het toen bestaande Wetboek van Strafvordering de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen slechts verleende ter zake van aanhouding.10
8
9
10
8
De spoedige totstandkoming van de Opiumwet was ‘vooral met het oog op de koloniën’
vereist. De bewindslieden meenden daarom zoveel mogelijk aan de bedenkingen tegemoet
te moeten komen (Bijlage Handelingen II 1918/19, 60, nr. 5, p. 5).
Zie voor een overzicht van de wetten uit deze tijd en de daarin geregelde binnentredingsbevoegdheden J.C. Beth, Wettelijke bepalingen betreffende het binnentreden van woningen,
vaartuigen, werkplaatsen, magazijnen enz. en het betreden van erven en andere onbebouwde
perceelen tegen den wil van de bewoners of gebruikers, Alphen a.d. Rijn 1919.
Art. 2 van het Wetboek van Strafvordering uit 1838 (gewijzigd in 1890, Stb. 127) luidde: ‘In
geval van ontdekking van een misdrijf, terwijl het wordt gepleegd of terstond nadat het is
gepleegd, is, zoolang de openbare macht niet is opgetreden, een ieder bevoegd, ten einde
den verdachte aan te houden, elke plaats, waar deze zich bevindt of verondersteld wordt
zich te bevinden, te betreden, met uitzondering van eene woning waarvan de toegang door
den bewoner wordt geweigerd.’
Historische kaders
1.1
Dat met deze bevoegdheid niet de mogelijkheid tot ‘inkijken’ werd verleend,
zoals de Hoge Raad meent in de Zwolsman-zaak, moge uit het voorgaande
duidelijk zijn geworden.11
Opvallend is dat de bevoegdheden die in deze wet aan de opsporingsambtenaren werden verleend de tand des tijds bijna ongeschonden hebben weten
te doorstaan.
1.1.5
Verdrag van Versailles
Hoewel het eerste Opiumverdrag reeds in 1912 op de eerste opiumconferentie
te ’s-Gravenhage tot stand was gekomen en er in 1913 en 1914, aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog, twee vervolgconferenties in ’s-Gravenhage
hadden plaatsgevonden, heeft het verdrag feitelijk pas betekenis gekregen
in de jaren na de oorlog. Op 25 juni 1914, de slotdag van de derde conferentie,
had slechts een beperkt aantal landen het Verdrag van ’s-Gravenhage geratificeerd.12 Dit aantal nam echter met sprongen toe toen, op initiatief van de
Verenigde Staten, het Verdrag van ’s-Gravenhage onderdeel ging uitmaken
van de Vredesverdragen.13 Zo traden er als gevolg van deze simultaanratificatie
23 landen toe tot het Opiumverdrag van 1912.14 De Verenigde Staten wilde het
Verdrag van ’s-Gravenhage zo snel mogelijk voor zoveel mogelijk landen in
werking laten treden. Volgens de Amerikaanse overheid was er namelijk reden
om te vrezen voor een toename van het aantal verslaafden ten gevolge van de
oorlog. Veel slachtoffers uit de oorlog zouden gewend zijn geraakt aan het
gebruik van drugs. Het gevaar bestond, volgens de Amerikaanse overheid, dat
die personen verslaafd zouden raken als niet snel zou worden opgetreden,
11
12
13
14
HR 19 december 1995, NJ 1996, 249.
Dit waren de Verenigde Staten, China, België, Denemarken, Guatemala, Italië, Portugal,
Siam, Zweden, Venezuela en Honduras. Nederland volgde pas op 28 juli 1914 (Bijlage IV
bij het wetsvoorstel tot goedkeuring van de overeenkomst met bijbehorende Protocol
nopens het gebruik van bereid opium van 11 Februari 1925, Bijlage Handelingen II 1925/26,
320, nr. 3).
Zie bijvoorbeeld art. 295 van het Vredesverdrag van Versailles en overeenkomstige
bepalingen in de andere Vredesverdragen, krachtens welke ratificatie van het Vredesverdrag tevens zou inhouden ratificatie van de Opiumconventie en haar Protocollen. De
artikelen uit de andere vredesverdragen waren: art. 247 van het Verdrag van SaintGermain-en-Laye (met Oostenrijk), art. 230 van het Verdrag van Trianon (met Hongarije),
art. 174 van het Verdrag van Neuilly-sur-Seine (met Bulgarije) en art. 280 van het Verdrag
van Sèvres (met Turkije). Zie J. Silvis, Narcotica-verdragen lossen geen problemen op, NJB
1982, p. 913.
Daaronder waren onder andere Duitsland, Oostenrijk, Hongarije, Bulgarije, Roemenië,
Turkije, Frankrijk, Engeland, Italië, Rusland en Japan.
9
1.1
Historische kaders
waarmee werd bedoeld dat het verdrag zo snel mogelijk in werking moest
treden om de maatregelen die daarin werden voorgesteld uit te voeren:
Unless prompt measures are taken to put into force the convention upon which the
civilised Powers have agreed, a widespread use of opium derivatives will threaten the
health and efficiency of their peoples.15
Een andere veel belangrijker reden was dat Duitsland en Turkije, twee grote
producenten van drugs, niet van plan waren het Verdrag van ’s-Gravenhage te
ratificeren laat staan uit te voeren. Hoewel de Duitse delegatie het Protocol
in 1914 had getekend, was het duidelijk dat de Duitse regering het verdrag
niet zou ratificeren en dus ook niet zou uitvoeren.16 Er moest dus een andere
methode worden bedacht om deze landen daartoe te dwingen.17
Achteraf kan de vraag worden gesteld of de ontwikkeling van de internationale maar ook nationale bestrijding van het gebruik en de handel in drugs
die vanaf 1918 werd ingesteld, op dezelfde wijze zou hebben plaatsgevonden
als Duitsland de Eerste Wereldoorlog niet zou hebben verloren. Gezien de
belangen die Duitsland bij de productie van een aantal van deze middelen
had en de invloed die Duitsland voor de Eerste Wereldoorlog in internationale
fora had, zoals was gebleken bij de totstandkoming van het Haagse verdrag,
moet dat sterk worden betwijfeld.
In 1920 werd, door de voor wat betreft de drugsverdragen belangrijkste
regeringen, de internationale bestrijding van de handel en het gebruik van
verdovende middelen opgedragen aan de Volkenbond.18 In art. 23 onder c van
het Volkenbondverdrag werd aan de Volkenbond het algemeen toezicht
opgedragen over de handel in opium en andere schadelijke middelen.19
15
16
17
18
19
10
S.D. Stein, o.c., p. 114.
A.H. Taylor, o.c., p. 119.
Het vredesverdrag met Turkije is overigens nooit geratificeerd. De veranderde politieke
situatie in Turkije met het aantreden van president Ataturk maakte dat nooit op ratificatie
is aangedrongen.
In overeenstemming met art. 18 van het Volkenbondverdrag (Stb. 1920, 127) is het verdrag
en de tweede en derde Haagse Opiumconferentie op 23 januari geregistreerd bij het
Secretariaat van de Volkenbond onder nr. 222. Zie Recueil des Traités van de Volkenbond,
deel VIII, p. 187 e.v.
Besluit van den 26sten Maart 1920 houdende de bekendmaking in het Staatsblad van de
toetreding van Nederland tot het Volkenbondverdrag (Stb. 1920, 127).