Goed opdrachtgeverschap bij samenwerkingsverbanden

Goed opdrachtgeverschap bij
samenwerkingsverbanden
Vier principes om opdrachtgeverschap bij
samenwerking goed vorm te geven
Samenwerking tussen gemeenten kent een dynamiek van het zoeken naar gewenste partners. Het is bovenal
een proces waarin de relatie tussen deze partners moet worden onderhouden. Er zijn verschillende sturingsrelaties en verantwoordingsrelaties tussen de samenwerkingspartners en de uitvoerende organisaties. Deze
vragen om goed opdrachtgeverschap van de gemeenten. In deze korte praktische handreiking wordt goed opdrachtgeverschap langs vier principes vorm gegeven. En wordt aangegeven met welke succes- en risicofactoren
rekening gehouden dient te worden.
Verschillende samenwerkingsrelaties
Er zijn verschillende samenwerkingsrelaties te onderscheiden, waarvoor goed opdrachtgeverschap van belang
is. De raad is ‘opdrachtgever’ van het college, het college is ‘opdrachtgever’ van het algemeen bestuur, het
algemeen bestuur is ‘opdrachtgever’ van het dagelijks bestuur, het dagelijks bestuur is ‘opdrachtgever’ van de
directeur/secretaris van het samenwerkingsverband en de directeur is ‘opdrachtgever’ van de ambtelijke organisatie in het samenwerkingsverband. Daarnaast zijn er ook informele opdrachtgever-/ opdrachtnemer relaties. Zo
zullen de gemeentesecretarissen of afdelingshoofden van de gemeenten ook regelmatig contact hebben met de
directeur/secretaris van het samenwerkingsverband. Dit contact kan gezien worden als een belangrijk (informeel) sturingsinstrument in de opdrachtgever/ opdrachtnemer relatie. Kortom, goed opdrachtgeverschap is van
groot belang om goede regie op de samenwerking te voeren.
Vormgeving van en onderhouden van samenwerking
Het is belangrijk dat voorafgaand aan het vormgeven van de samenwerking wordt nagedacht over een aantal
zaken dat het mogelijk maakt om heldere opdrachtgever/ opdrachtnemer relatie binnen het samenwerkingsverband aan te gaan.
Ook als de samenwerking is aangegaan is het zinvol na te denken over deze zaken. Eenvoudig gezegd, maar hoe
moet dat?
Vier principes voor opdrachtgeverschap bij samenwerking
Om een stevig fundament te creëren waarop goed opdrachtgeverschap gebouwd kan worden, is het raadzaam
om vier principes als uitgangspunt te hanteren. De principes zijn niet als blauwdruk bedoeld, maar zijn behulpzaam om de discussie tussen samenwerkende gemeenten (als gemeenschappelijke opdrachtgever) op gang te
brengen. Door met elkaar in gesprek te zijn worden de gedachten over gemeenschappelijke behoeften gescherpt.
De principes kunt u hanteren bij de vormgeving of tussentijdse (bijv. jaarlijkse) bijstelling van uw samenwerking.
Door periodiek na te denken over deze principes en ze in de praktijk toe te passen, zal de relatie tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer in helderheid en stuurbaarheid verbeteren.
Er zijn vier op elkaar volgende principes te onderscheiden waarlangs opdrachtgeverschap bij samenwerking vorm
gegeven kan worden. Door deze principes in deze volgorde aan de orde te laten komen, wordt er focus aangebracht in de opdracht aan het samenwerkingverband. Het brengt in beeld welke belangen je als individuele en,
gezamenlijke gemeenten hebt. Op die onderdelen waar gemeenschappelijke belangen worden gesignaleerd
wordt bepaald welke taken en verantwoordelijkheden aan de het samenwerkingsverband worden overgedragen,
om vervolgens te bepalen met welk gewenst resultaat en tegen welke kwaliteit prestaties moeten worden geleverd. Tot slot wordt een cyclus afgesproken waarlangs verantwoording over de voortgang en prestaties wordt
afgelegd.
Deze principes dienen bij de inrichting of ter evaluatie van een samenwerking achtereenvolgens te worden
gehanteerd. Zodoende wordt een beeld verkregen van hetgeen de opdracht omvat en wat het uitsluit, waarop
gestuurd kan worden en waarover verantwoording afgelegd moet worden. De principes zijn algemeen toepasbaar en daarmee niet uitsluitend ten behoeve van een openbaar lichaam en/of samenwerking op grond van de
Wgr. De principes zijn evengoed toepasbaar op privaatrechtelijke samenwerking of op de andere opdrachtgever-/
opdrachtnemer relaties die eerder genoemd zijn. Hieronder worden deze principes uitgewerkt:
1. Eigen en gemeenschappelijke wensen en belangen in beeld brengen
In de relatie tussen de opdrachtnemer en de opdrachtgever staan meerdere belangen centraal. Dat van
de deelnemende gemeenten individueel en dat van de samenwerkende gemeenten als geheel. Voor de samenwerkende gemeenten is het van groot belang te weten welk resultaat zij in de eigen gemeenten wensen te
behalen of in gezamenlijkheid willen doen. Om de eigen en gemeenschappelijke belangen in beeld te krijgen, als
vertrekpunt van de opdracht, dienen de volgende vragen beantwoord te worden:
a. Welke wensen hebben de individuele deelnemende gemeenten (vanuit eigen opgave)?
b. Welke wensen hebben de samenwerkende gemeenten als geheel (gemeenschappelijk doel/belang)?
c. In welke mate wijken de individuele belangen af van de gemeenschappelijke?
d. Is samenwerking op de gemeenschappelijke belangen mogelijk/is er een opdracht op te stellen?
e. Heeft de opdrachtnemer de ruimte om een eigen belang (bijvoorbeeld winst) na te streven?
De samenwerkende gemeenten kunnen een bepaalde basis afspreken die voor iedere gemeente gelijk is en die
ze in gezamenlijkheid als opdrachtgever bij een opdrachtnemer willen uitzetten. Dit basispakket (via bijvoor-
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
beeld service level agreements) is (eventueel tegen meerkosten) uit te breiden. De strekking van een opdracht
kan variëren, zoals: bestuursopdracht, besluit tot beleidsontwikkeling (interne opdrachtnemer), inkoop, inhuur
of aanbesteding, uitvoering van taken (externe opdrachtnemer/gemeenschappelijke regeling), etc..
2. Taken en verantwoordelijkheden sleutelfiguren in beeld brengen
Het is van belang in beeld te hebben op grond van welke taken en bevoegdheden een opdracht wordt verstrekt aan een opdrachtnemer. Daarbij is het van belang aan te geven onder welke reikwijdte en binnen welke
kaders een opdracht wordt verstrekt.
Hierbij staande volgende vragen centraal:
a. Wie is opdrachtgever?
b. Wie is opdrachtnemer?
c. Welke taak wordt uitgevoerd door de opdrachtnemer?
- Komt de taak voort uit een wettelijke verplichting?
- Is de taak vanuit het eigen beleid (bijv. kadernota) opgeworpen?
d. Welke verantwoordelijkheid draagt de opdrachtnemer (wat is gemandateerd of welke aansprakelijkheid)?
e. Welke bevoegdheid heeft de opdrachtnemer?
3. Prioriteiten in beeld brengen
Op het moment dat er draagvlak is om op gemeenschappelijke belangen een overeenkomst te sluiten en
een opdracht te verstrekken, is het van belang in beeld
te brengen wat de gewenste resultaten zijn op de taak
die de opdrachtnemer dient te vervullen. Dit is de operationalisering van het gemeenschappelijk belang en kan
aan de hand van inzicht in de volgende vragen worden
verkregen:
a. Wat is het gewenste resultaat dat de opdrachtnemer
dient te bereiken?
b. Welke activiteiten dient de opdrachtnemer te ontplooien om het resultaat te bereiken?
c. Onder welke randvoorwaarden en criteria dient dit te
gebeuren?
d. Welke activiteiten dient de opdrachtnemer nadrukkelijk niet te ondernemen?
4. Opdrachtcyclus inrichten: Tijdige en open informatieverstrekking
Dit laatste principe is met name van belang bij het praktische onderhoud van de relatie, dus niet zozeer ten
behoeve van de vormgeving, maar des te meer als sturingsinstrument in de praktijk. Het bepaald waarover en
op welk moment en op welke wijze verantwoording over de prestaties wordt afgelegd. Op het moment dat
uit de verantwoording blijkt dat de prestaties achter blijven bij hetgeen noodzakelijk is de opdracht tot een
goed einde te brengen, is de opdrachtgever in staat tijdig bij te sturen (zie ook onder succes- en risicofactoren:
Escalatiemodel).
a. Op welke wijze wordt verantwoording afgelegd aan de opdrachtgever?
b. Op welke momenten legt de opdrachtnemer verantwoording af?
c. Over welke resultaten legt de opdrachtnemer verantwoording af?
d. Bij welke afwijkingen dient tussentijds gerapporteerd te worden?
Vormgeving Opdracht: Zie PIANOo (www.pianoo.nl/inkoopproces)
Opdrachtgeverschap laat zich in veel opzichten vergelijken met inkoop- en aanbestedingsprocessen. Hoe ziet
een goede opdracht er nu werkelijk uit? PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden biedt een ruime keus aan
informatie over het inkopen van diensten. Het onderdeel ‘inkoopproces’ op deze site biedt praktische informatie voor opdrachtgevers. Er is ondermeer informatie te vinden over marktbenadering, aanbestedingsregels,
de keuzes bij aanbestedingsprocedures en het opstellen van inkoopvoorwaarden en contractmanagement. Het
inkoopproces is ingedeeld in drie fasen: voorbereiden, plaatsen en uitvoeren.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Succes- en risicofactoren
In de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is ook van belang rekening te houden met een aantal
factoren van procesmatige en organisatorische aard. Deze factoren zijn van organisatorische aard (relatiebeheer,
accounthouders bij gemeenten en het escalatiemodel) en van meer procesmatige aard (scheiden van proces en
inhoud en zuiverheid in rollen, principaal-agentproblematiek). Zodra de basis voor de samenwerking en het
opdrachtgeverschap is gelegd, dient de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer onderhouden te worden.
Uit de praktijk blijkt dat hierbij de volgende praktische tips behulpzaam kunnen zijn:
1. Scheiden van proces en inhoud
Opdrachtgevers vervallen regelmatig in een rol die meer inhoud gerelateerd is dan procesgerelateerd. Zij
bemoeien zich teveel met de uitvoering van de opdracht en gaan teveel op de stoel van de opdrachtnemer
zitten. De afspraken onder “prioriteiten in beeld brengen” moeten concreet geformuleerd worden. En de
opdrachtnemer moet zich beperken tot de afgesproken resultaten. Anders ontstaat het risico dat er op zaken
gestuurd worden die niet van invloed zijn op het resultaat, of dat het gewenste resultaat gaandeweg wordt
bijgesteld. Het dient vooraf helder te zijn wat de opdracht is en wat er van de opdrachtnemer wordt verwacht. Maar ook wat er niet van de opdrachtnemer wordt verwacht. Het kan helpen door vooraf aan te geven
op welke doelen de opdrachtnemer wordt afgerekend en in welke mate deze (sub)doelen aan het einddoel bij
dienen te dragen. Als opdrachtgever is het van groot belang inzicht te hebben in het (maatschappelijk) effect
dat je wenst te bereiken met de uit te besteden opdracht. Blijf de voortgang op de inhoud en het proces wel
volgen. Zitten we nog op schema? Dragen de voorlopige resultaten nog bij aan het beoogde eindresultaat?
Dat zijn de centrale vragen die daarbij beantwoord moeten worden.
2. Zuiverheid in rollen
In het verlengde van het scheiden van proces en inhoud ligt de scheiding van de rol als eigenaar en die als
opdrachtgever! Daar zit ook een verschil in. De eigenaar heeft een wezenlijk andere rol dan de opdrachtgever, maar het is vaak dezelfde persoon/entiteit. Bijvoorbeeld bij een gemeenschappelijke regeling of een BV
zijn de gemeenten eigenaar van de regeling, de leden van het AB/DB of de aandeelhouders handelen daar als
eigenaar in het belang van de organisatie. De leden van het AB zijn tevens direct de opdrachtgevers namens
hun achterban. De eigenaar heeft meer de lange termijn op het oog (voorbestaan van de regeling of BV, de
opdrachtgever is meer gericht op de duur van de opdracht.
3. Relatiebeheer en Accounthouders bij gemeenten
Voor zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever is het van belang om zicht te houden op de voortgang en
de kwaliteit van de dienstverlening. Dat hierbij een basishouding van vertrouwen de beste is, behoeft geen
toelichting. De realisatie hiervan is niet altijd even eenvoudig. Om die reden is een goede voortgangsrapportage of regelmatig contact een vereiste. Dit is onder meer te realiseren door een liaison of accounthouder bij
de gemeente aan te wijzen die ambtelijk contact houdt met de opdrachtnemer. De accounthouders van de
individuele gemeenten dienen onderling ook in contact met elkaar te staan. Op die manier kan tijdig gesignaleerd worden of sturing noodzakelijk is. Het is van belang dat er niet alleen ambtelijk, maar ook bestuurlijk
voeling blijft bij wat er speelt in het samenwerkingsverband.
4.Escalatiemodel
Spreek met elkaar af wat er gebeurt als de resultaten niet tijdig worden gehaald, of niet aan de juiste randvoorwaarden wordt voldaan. Maak duidelijk welke consequenties het heeft als de opdrachtnemer door
omstandigheden onvoorziene kosten moet maken. Maak duidelijk wat deze omstandigheden zijn en binnen
welke grens onvoorziene kosten toelaatbaar zijn.
5.Principaal-agent
Hulp nodig?
Principaal-agentproblematiek komt voor in een situatie waarin sprake
Het VNG ondersteuningsprogramma
is van een ongelijkwaardige informatiepositie wanneer een persoon of
Slim Samenwerken kan u onder-
lichaam (de principaal) een ander (de agent) inschakelt om een bepaalde steunen in de vormgeving van uw
taak uit te voeren. De agent (opdrachtnemer) zal een informatie- en
opdrachtgever-/opdrachtnemer
kennisvoorsprong hebben en de neiging hebben zijn eigen belang te
relatie. Voor meer informatie neem
dienen. Het is van belang zich bewust te zijn van deze situatie en ervoor contact op met Informatiecentrum
te zorgen ervoor dat door middel van alle voornoemde principes, succes- van de VNG, 070 - 373 8787 of
en faalfactoren het risico van dit probleem wordt beperkt.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
[email protected]