`Kamerbrief verkenning inzetbaarheid en

> Retouradres Postbus 90801 2509 LV Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 1 A
2513 AA S GRAVENHAGE
2513AA22XA
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Parnassusplein 5
T 070 333 44 44
F 070 333 44 00
www.rijksoverheid.nl
Onze referentie
2015-0000161354
Datum 30 juni 2015
Betreft Motie Vermeij/Lucas inzake verkenning inzetbaarheid en scholingsbehoefte
werknemers en bedrijven in de Scandinavische landen
Tijdens de begrotingsbehandeling van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid op 27 november 2014 is door de leden Vermeij en Lucas een
motie ingediend1 over een leven lang leren. De motie roept de regering op om
onderzoek te verrichten naar de Scandinavische werkwijze ten aanzien van het
transparant maken van de brede inzetbaarheid en de scholingsbehoefte van
werknemers en bedrijven, inclusief de afspraken over scholing in cao’s, en de
Kamer te informeren over de resultaten.
De afgelopen periode heeft het kabinet op basis van bestaande onderzoeken en
door contacten te leggen met ministeries van onderwijs en werkgelegenheid en
organisaties van werkgevers en werknemers in de Scandinavische landen,
informatie ingewonnen over de leercultuur in deze landen en de rol die de sociale
partners en de overheid daarin vervullen. Een analyse van de bevindingen rondom
het leven lang leren beleid in de Scandinavische landen en de inbedding daarvan
in het onderwijs- en arbeidsmarktstelsel is opgenomen als bijlage bij deze brief.
Daarin wordt ook aandacht besteed aan afspraken in cao’s die betrekking hebben
op competentieontwikkeling van werknemers, zoals de motie oproept.
In deze brief ga ik eerst kort in op de internationale vergelijkbaarheid van cijfers
over een leven lang leren. Vervolgens benoem ik de opvallendste uitkomsten van
de verkenning van Scandinavië en formuleer ik aandachtspunten voor het
Nederlandse beleid ten aanzien van een leven lang leren. Voor meer
gedetailleerde informatie verwijs ik u naar de bijlage.
Vergelijkbaarheid deelnamecijfers een leven lang leren
Bij vergelijkingen tussen landen rond een leven lang leren zijn er twee
aandachtspunten. Allereerst blijkt uit onderzoek dat deelnamecijfers over een
leven lang leren met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd moeten worden.2
Vanwege het verschil in de wijze van dataverzameling tussen landen kunnen
deelnamecijfers niet zonder meer vergeleken worden met andere landen. Deze
verschillen in de benadering van een leven lang leren verklaren voor een deel de
lagere deelnamecijfers van Nederland ten opzichte van de Scandinavische landen,
zoals CBS en Eurostat die publiceren.
Een tweede aandachtspunt waar onderzoekers op wijzen is dat het beleid ten
aanzien van een leven lang leren niet los kan worden gezien van het beleid op
aanpalende beleidsterreinen als onderwijs, arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Een
1
Kamerstukken, 2014 – 2015, 34000 XV, nr.26
Nieuwenhuis, L., et al, Groeitempo Leven Lang Leren; een internationale vergelijking,IVA &
SEOR, Tilburg, 2011 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 29544, nr. 342).
2
Pagina 1 van 14
leven lang leren is namelijk ingebed in het bredere onderwijs- en
arbeidsmarktbeleid van een land. Dit heeft invloed op de deelname aan cursussen
en opleidingen.
Ongeacht de wijze waarop deelnamecijfers moeten worden geïnterpreteerd leeft
in Nederland het besef dat er meer dan ooit een noodzaak is voor voortdurende
bij-, om- en opscholing zowel via cursussen als via kwalificerende opleidingen.
Deze behoefte zal alleen maar verder toenemen in de toekomst. Het tempo
waarin functies en beroepen veranderen, verdwijnen en ontstaan neemt toe.
Globalisering, robotisering en technologische ontwikkelingen stellen immers
steeds andere en hogere eisen aan de bekwaamheden van onze
beroepsbevolking. Dit vraagt om een beroepsbevolking die wendbaar genoeg is
om met deze veranderingen om te gaan.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Wat valt op in de Scandinavische landen?
De Scandinavische landen kenmerken zich door een goed ontwikkelde leercultuur.
Hierdoor hebben volwassenen in deze landen over het algemeen een positieve
grondhouding ten opzichte van leren en het onderhouden van kennis en
vaardigheden tijdens de loopbaan. Dit hangt in belangrijke mate samen met de
manier waarop de onderwijssystemen, het arbeidsmarktbeleid en de instituties in
de sociale zekerheid in Scandinavië zijn vormgegeven.
De Scandinavische landen hebben daarnaast een goed ontwikkelde infrastructuur
voor (beroepsgericht) volwassenenonderwijs. Dit hangt samen met het beperkte
aanbod van initieel beroepsonderwijs in de Scandinavische landen. In het
algemeen geldt dat landen met een beperkt aanbod aan initieel beroepsonderwijs
vaker een goed ontwikkeld stelsel voor volwassenenonderwijs hebben. Het
aanleren van beroepsvaardigheden vindt in deze landen in sterkere mate plaats
nadat mensen het initiële onderwijs hebben afgerond. De noodzaak voor een
modulair en op maat gesneden onderwijsaanbod is in deze landen daarom in
beginsel groter dan in landen als Nederland en Duitsland, die een uitgebreider
systeem van beroepsonderwijs in het initiële onderwijs kennen.
Binnen de kaders van het reguliere onderwijssysteem zijn in Denemarken en
Zweden specifieke sporen voor (beroepsgericht) volwassenenonderwijs
ontwikkeld. Bij dergelijke programma’s is het gemakkelijker om rekening te
houden met de specifieke wensen van doelgroepen die minder geneigd zijn om na
het initiële onderwijs opnieuw deel te nemen aan cursussen en trainingen, zoals
lager opgeleiden.
De Scandinavische landen leren dat een leerrijke werkomgeving van grote waarde
is. Leren en ontwikkelen van kennis en vaardigheden vindt niet alleen plaats via
cursussen en opleidingen, maar juist ook op het werk. Mensen leren veruit het
meest via de uitvoering van hun werk3. De Finse regering heeft het belang van
leren op de werkplek al een paar decennia geleden op waarde geschat en is
gestart met een reeks programma’s (Work Development Programmes) om
bedrijven te stimuleren de werkplek om te vormen tot leerwerkplek. Via deze
programma’s kunnen bedrijven subsidie ontvangen om vernieuwingen op de
werkvloer door te voeren, inclusief de ontwikkeling van werknemers.
Ook door concrete afspraken over scholing tussen werkgevers en werknemers,
bijvoorbeeld in cao’s, krijgt een leercultuur haar beslag. Afspraken over scholing
komen in Scandinavische cao’s in verschillende mate voor. In Denemarken waar
scholing direct verbonden is met het zogenaamde flexicurity-model, is het een
belangrijk thema aan de onderhandelingstafel. Scholingsafspraken in cao’s komen
daar dan ook veelvuldig voor. In Zweden, Noorwegen en Finland is dat in veel
beperktere mate het geval. Dat komt enerzijds door de decentralisatie van cao’s
3
Dat blijkt ook uit het onderzoek Werken en leren in Nederland, ROA-R-2014/3, Maastricht
University, 2014
Pagina 2 van 14
in Zweden en Noorwegen, waardoor de onderhandelingen over onder andere
scholing direct op bedrijfsniveau plaatsvinden tussen werkgever en werknemer.
Voor Finland geldt dat de cao’s op centraal niveau zo algemeen zijn dat concrete
afspraken over scholing ook op bedrijfsniveau worden gemaakt. Anderzijds speelt
de overheid in de Scandinavische landen een belangrijke rol bij het faciliteren en
vormgeven van leven lang leren. Dat vermindert de noodzaak tot cao-afspraken.
Het ontbreken van concrete afspraken in cao’s wil dus niet zeggen dat er geen
aandacht is voor investeringen in kennis en vaardigheden van werkenden. In
gedecentraliseerde cao’s, zoals in Zweden, kan competentieontwikkeling namelijk
onderdeel zijn van loononderhandelingen tussen werkgever en werknemer. Het
staat werkgevers en werknemers daarbij vrij om ook afspraken te maken over het
volgen van trainingen en cursussen en de mate van beloning. Ook in Denemarken
zien we dat het op peil houden van kennis en vaardigheden onderdeel is van
onderlinge afspraken tussen werkgevers en werknemers. Daar worden op
sectorniveau afspraken gemaakt over bijvoorbeeld een minimaal te betalen
salaris, maar het werkelijke loon wordt op bedrijfsniveau bepaald. In 2002 is in de
maakindustrie een variabel beloningssysteem geïntroduceerd (Plus-pay).
Opleidings-/scholingsniveau en resultaatgerichte beloning vormen daar onderdeel
van.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Aandachtspunten voor Nederland
Net als in de Scandinavische landen zijn in Nederland werkenden en werkgevers
primair aan zet om te investeren in het op peil houden en aanleren van nieuwe
kennis en vaardigheden. Zij hebben daar zelf ook het meeste baat bij, omdat zij
in belangrijke mate de vruchten plukken van deze investeringen in inzetbaarheid.
De overheid speelt bij dit alles een stimulerende en faciliterende rol.
De overheid heeft de afgelopen jaren een aantal stappen gezet om een sterkere
leercultuur te stimuleren. De Wet Werk en Zekerheid creëert een rechtvaardiger
en meer activerend stelsel van sociale zekerheid, waarin investeringen in
inzetbaarheid beter gaan renderen. Bij amendement van Van Weyenberg/Hamer4
is daarin een scholingsplicht geïntroduceerd waarbij de werkgever de werknemer
in staat stelt scholing te volgen die noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn
functie. Daarnaast biedt de introductie van de transitievergoeding bij uitstek de
mogelijkheid voor de werknemer om werkloosheid te voorkomen en voor de
werkloze werknemer om tijdens werkloosheid te investeren in bijvoorbeeld
scholing gericht op ander werk. Ook met de sectorplannen wordt volop ingezet op
om- en bijscholing van werknemers. Met deze scholing wordt de inzetbaarheid
van werknemers vergroot.
Daarnaast zijn op het terrein van het onderwijs de afgelopen jaren belangrijke
stappen gezet om de leercultuur te versterken. Zowel in het middelbaar
beroepsonderwijs als in het hoger onderwijs zijn concrete maatregelen genomen
om een brug te slaan tussen onderwijs en arbeidsmarkt. De invoering en
versterking van de Associate degree (Ad) opleiding speelt bijvoorbeeld in op de
behoefte aan werkenden met een opleidingsniveau tussen mbo-4 en de hbobachelor.
De belangrijkste aandachtspunten voor Nederland die uit de verkenning van de
leercultuur in de Scandinavische landen naar voren komen zijn:
1. Het belang van maatwerk in het onderwijs. Om het aantrekkelijk te maken
voor volwassenen om tijdens de loopbaan scholing te volgen is het
noodzakelijk dat onderwijs nog beter aansluit op de behoeften van het
individu en de vereisten op de arbeidsmarkt. Lange onderwijstrajecten zijn
4
Kamerstukken, Vergaderjaar 2013 – 2014, 33818, nr. 29
Pagina 3 van 14
niet aantrekkelijk voor werkenden, zeker niet als er tijd wordt besteed aan het
leren van kennis en vaardigheden die mensen eigenlijk al beheersen.
Het kabinet heeft daarom, mede naar aanleiding van de teruglopende
deelname aan het deeltijd hoger onderwijs, de noodzaak onderkend om het
diplomagerichte (deeltijd) beroepsonderwijs flexibeler in te richten en meer
vraaggericht te maken, zodat volwassenen in combinatie met werk nog een
(hoger) beroepsdiploma kunnen halen. In de brief over een Leven Lang Leren5
van vorig jaar heeft het kabinet onder andere experimenten met flexibilisering
en vraagfinanciering in het deeltijd hoger onderwijs en meer ruimte voor het
afgeven van certificaten en voor vernieuwende opleidingen (zoals de
gecombineerde BOL-BBL opleiding) in het middelbaar beroepsonderwijs
aangekondigd. In het najaar zal ik samen met de minister van OCW een
eerste voortgangsrapportage over de uitvoering van de maatregelen aan uw
Kamer sturen. Het kabinet zal deze ontwikkelingen de komende jaren
nauwgezet volgen en waar nodig bijsturen.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
2. De Financiële ruimte om verder te leren. Het levenlanglerenkrediet kan een
belangrijke rol spelen bij het versterken van de leercultuur. Om de financiële
barrière weg te nemen voor studenten die geen recht (meer) hebben op
studiefinanciering, waaronder het collegegeldkrediet, maar die wel
gemotiveerd zijn om een opleiding te volgen om bijvoorbeeld de overstap te
maken naar een ander beroep wordt vanaf het collegejaar 2017/2018 het
levenlanglerenkrediet geïntroduceerd. Dit biedt nieuwe groepen studenten de
mogelijkheid om het collegegeld, of lesgeld voor mbo-opleidingen te lenen.
3. Het belang van leren op de werkplek. Ook in Nederland is de laatste jaren het
besef gegroeid dat mensen zich het beste ontwikkelen door werken en leren te
combineren. Werkgevers en werknemers zijn vooral zelf aan zet om een
leerrijke werkomgeving te creëren. Op diverse manieren ondersteunt het
kabinet hierbij. Zo heeft het kabinet in de periode 2010 – 2012 door MKB
Nederland het project Excelleren.nu uit laten voeren. Via dit project konden
bedrijven deskundig advies krijgen over hoe de werkplek op een leerrijke
manier kan worden ingericht. Dit project heeft recent een vervolg gekregen
via het bewustmakingsprogramma Duurzame Inzetbaarheid van het ministerie
van SZW en het ESF programma Duurzame Inzetbaarheid 2014 - 2020. In de
meeste MKB-bedrijven is op dit gebied echter nog veel winst te behalen. Het
kabinet zal hieraan de komende jaren blijvend aandacht besteden.
Conclusie
Net als in Nederland stelt in de Scandinavische landen de toekomstige
arbeidsmarkt steeds andere en hogere eisen aan de beroepsbevolking. Ook in
deze landen wordt daarom de vraag gesteld hoe de leercultuur verder versterkt
kan worden.
Elk land bedenkt daarvoor oplossingen die passen binnen het eigen onderwijs- en
arbeidsmarktstelsel en de maatschappelijke context. Het beleid rondom een leven
lang leren ontwikkelt zich dynamisch binnen de maatschappelijke en institutionele
context van een land. Deze beleidskeuzes zijn vaak afhankelijk van de
omstandigheden van het moment binnen een nationale context. De optelsom van
dergelijke beslissingen bepalen uiteindelijk elk stelsel. Dat maakt het direct
kopiëren van kenmerken van elders naar het Nederlandse stelsel complex omdat
ons stelsel zich anders heeft ontwikkeld.
5
Kamerstukken, vergaderjaar 2014 – 2015, 30012, nr. 41
Pagina 4 van 14
Het kabinet zal de ontwikkelingen elders met aandacht blijven volgen en deze
vooral als inspiratiebron voor eigen beleid zien, meer dan als richtlijnen die
eenvoudig zijn over te nemen.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher
Pagina 5 van 14
BIJLAGE
Verkenning leven lang leren in de Scandinavische landen
1. Inleiding
Een leven lang leren is sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een belangrijk
thema op de Europese agenda. Gezien de technologische ontwikkelingen en
dynamisering van de arbeidsmarkt wordt breed de noodzaak gevoeld dat mensen
zich na de initiële opleiding gedurende hun loopbaan blijven ontwikkelen. Elk land
geeft daar binnen de eigen sociaaleconomische context en de nationale onderwijsen arbeidsmarktstelsels invulling aan. Men kiest de stimuleringsmaatregelen die
daar het beste bij passen. Door naar elkaars oplossingen te kijken kunnen landen
van elkaar leren en mogelijk nieuwe inzichten opdoen. In deze verkenning wordt
daartoe de blik gericht op de Scandinavische landen waarin de leercultuur van
oudsher in de samenleving is geworteld.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
In de eerste paragraaf wordt de scholingsdeelname in perspectief geplaatst van
gebruikte definities en de sociaal economische context. Vervolgens wordt
ingegaan op de plaats van leven lang leren in de verschillende nationale stelsels.
Ten slotte worden de cao-afspraken ten aanzien van scholing en de koppeling met
beloningsbeslissingen belicht.
2. Kengetallen en definitie
Hoe landen scoren ten aanzien van een leven lang leren wordt vaak afgemeten
aan de mate waarin volwassenen deelnemen aan cursussen en trainingen. Het
Centraal Bureau voor de Statistiek en Eurostat, het statistisch bureau van de EU,
publiceren daarover met regelmaat statistieken.
Uit deze cijfers blijkt dat de deelname aan een leven lang leren in de
Scandinavische landen (flink) hoger ligt dan in Nederland. Denemarken, Zweden
en Finland bezetten de eerste drie plaatsen. Nederland staat na Noorwegen op
een zesde plaats6. Hoewel de positie van Nederland ten opzichte van de andere
Europese landen dus relatief gunstig is, lijkt de deelname aan een leven lang leren
in de Scandinavische landen dus hoger te liggen.
Al vaker is de vraag gesteld waarom Nederland op dit gebied achterblijft bij de
Scandinavische landen en wat we eventueel kunnen leren van de Scandinavische
aanpak. De toenmalige interdepartementale projectdirectie Leren en Werken heeft
in 2010 onderzoek7 laten verrichten. Dit onderzoek geeft inzicht geeft in enerzijds
de totstandkoming van deelnamecijfers aan leven lang leren in Denemarken,
Zweden, Finland, Verenigd Koninkrijk en Nederland en anderzijds in de nationale
onderwijsstelsels en strategieën voor leven lang leren in de betreffende landen.
De resultaten van dit onderzoek laten zien dat deze cijfers met de nodige
voorzichtigheid geïnterpreteerd dienen te worden. Allereerst is er sprake van
verschillen die samenhangen met de manier waarop de data in de verschillende
landen verzameld zijn. Het verschil in deelname aan een leven lang leren wordt,
zo blijkt uit dit onderzoek, voor een aanzienlijk deel veroorzaakt door het
hanteren van een engere of bredere opvatting van wat onder een leven lang leren
kan worden verstaan. Nederland hanteert daarbij een beduidend engere opvatting
dan de Scandinavische landen. In Nederland wordt via de Enquête
Beroepsbevolking (EBB) gevraagd naar ’opleiding of cursus op een school, bij een
6
Eurostat 2014: Denemarken (31,4%), Zweden (28,6%), Finland (25%), Noorwegen
(19,7%), Nederland (17,7%)
7
Nieuwenhuis, L., et al, Groeitempo Leven Lang Leren; een internationale vergelijking,IVA &
SEOR, Tilburg, 2011 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 29544, nr. 342).
Pagina 6 van 14
ander opleidingsinstituut of in het bedrijf’, terwijl in andere landen, waaronder
Denemarken, Zweden en Finland, ook expliciet naar scholing in vrije tijd en voor
persoonlijke doelen wordt gevraagd. Door deze wijze worden ook cursussen in de
vrije tijd en gericht op hobby’s meegenomen. In landen als Zweden en Finland is
bovendien een groot aantal voorbeelden in de vraagstelling opgenomen, zoals
rijlessen en hobby’s. Door dergelijke trainingen en cursussen expliciet mee te
nemen valt de deelname aan ‘een leven lang leren’ hoger uit dan in Nederland,
terwijl dit niet noodzakelijkerwijs leidt tot een hoger niveau van voor de
arbeidsmarkt relevante kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
De onderzoekers wijzen er vervolgens op dat het beleid ten aanzien van een leven
lang leren, en daarmee de deelnamecijfers, niet los kan worden gezien van het
beleid op de aanpalende beleidsterreinen onderwijs, arbeidsmarkt en sociale
zekerheid8. De inrichting van het onderwijsstelsel is bijvoorbeeld van grote
invloed op de mate waarin het later in de loopbaan nog noodzakelijk is om
beroepsspecifieke opleidingen te volgen. Zo zijn de onderwijsstelsels van Zweden,
Finland, Denemarken en Noorwegen tot 16 jaar vooral gericht op algemeen
vormend onderwijs. Voorbereidend beroepsonderwijs direct na het basisonderwijs
(12 jaar), zoals in Nederland, kent men niet. Nederland kent dus al eerder dan de
Scandinavische landen beroepsvormend onderwijs en, zo blijkt uit onderzoek van
Nieuwenhuis et al. (2012), een langere leerplicht en sterker
startkwalificatiebeleid. Postinitiële scholing, die gemeten wordt met de leven lang
lerenindicator, is in Nederland daarom minder noodzakelijk, vaak korter van duur
en veelal functiegericht, terwijl in landen als Denemarken en Zweden een
aanzienlijk deel van de postinitiële scholing diplomagericht is en dus langer duurt.
Nieuwenhuis et al. (2012) suggereren dat dit diplomagericht onderwijs
‘reparatieonderwijs’ is, omdat veel jongeren zonder specifieke beroepskwalificatie
op de arbeidsmarkt komen. Waar in Nederland dus sprake is van diplomagericht
initieel beroepsonderwijs, lijkt dergelijke scholing in de Scandinavische landen
gerekend te worden tot postinitiële scholing. Dit vertekent de deelnamecijfers aan
training en cursussen tussen landen.
Daarnaast is het goed om te beseffen dat het verhogen en op peil houden van
kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking niet alleen plaatsvindt via het
volgen van cursussen en trainingen, ook initieel onderwijs en het leren op de
werkplek – het zogenaamde informele leren – zijn daarbij van groot belang. In
het initiële onderwijs wordt niet alleen een belangrijke basis gelegd voor zowel
generieke als beroepsspecifieke vaardigheden, maar wordt ook de basis gelegd
om later in de carrière nieuwe kennis en vaardigheden te leren. Dat leren later in
de carrière vindt niet alleen plaats door het volgen van cursussen en trainingen.
Integendeel zelfs, want het grootste deel van de leeractiviteiten dat plaatsvindt
tijdens het werkzame leven komt voort uit het leren op de werkplek, zo blijkt uit
onderzoek van het ROA 9.
Cijfers over cursusdeelname als indicatie voor de leercultuur van een land geven
dus een vertekend, maar bovenal beperkt beeld van hoe het staat met het niveau
van kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking en de leercultuur in een
land. Om daar een beter beeld van te krijgen is het goed om naar een breder
palet van indicatoren te kijken. Als we bijvoorbeeld kijken naar het niveau van
vaardigheden van de Nederlandse beroepsbevolking valt op dat Nederland relatief
goed presteert. Zo blijkt uit onderzoek van de OECD 10 dat het niveau van taal- en
rekenvaardigheid van de Nederlandse beroepsbevolking tot het hoogste van de
OECD landen behoort. Voor het niveau taalvaardigheid scoren alleen Japan en
Finland significant beter dan Nederland en bij rekenvaardigheid scoort zelfs alleen
8
In de volgende paragraaf van deze brief zal nader ingegaan worden op de
stelselkenmerken van de verschillende landen.
9
ROA (2014), Werken en leren in Nederland, ROA-R-2014/3, Maastricht University
10
OECD (2013), OECD Skills Outlook 2013, Paris
Pagina 7 van 14
Japan significant beter. Nederland presteert daarmee beter dan landen als
Zweden, Noorwegen en Denemarken.
3. Stelselkenmerken en deelname leven lang leren
De Scandinavische landen kenmerken zich traditioneel door een goed ontwikkelde
leercultuur. Hierdoor hebben volwassenen in deze landen over het algemeen een
positieve grondhouding ten opzichte van leren, waardoor het aannemelijker wordt
dat volwassenen ook op latere leeftijd scholing volgen. De manier waarop het
onderwijsstelsel, het arbeidsmarktbeleid en de instituties in de sociale zekerheid
zijn vormgegeven hebben een sterke invloed op de mate waarin een leercultuur
zich ontwikkelt. In deze paragraaf worden voor elk van de Scandinavische landen
belangrijke kenmerkende elementen van het stelsel genoemd. Ook wordt
ingegaan op de uitwerking daarvan op het beleid voor een leven lang leren. Deze
beleidsmaatregelen gericht op een leven lang leren en het onderwijsstelsel leggen
een belangrijke fundament voor de leercultuur in de verschillende landen.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Denemarken
In Denemarken heeft de vormgeving van het onderwijs- en arbeidsmarktstelsel
een belangrijk effect op de mate waarin werkenden scholing volgen tijdens hun
werkzame leven. In het Deense flexicurity model is bijvoorbeeld sprake van een
betrekkelijk hoge dynamiek omdat de ontslagbescherming relatief laag is. Het
Deense flexicurity model kenmerkt zich tevens door goede
werkloosheidsvoorzieningen en er is veel aandacht voor een snelle match van
vraag en aanbod, mede door inzet van scholing. Belangrijk element in het
systeem in dat het recht op uitkering gekoppeld is aan een verplichting tot
scholing. Het effect daarvan op de mate waarin werknemers investeren in kennis
en vaardigheden is niet eenduidig. Hoewel de noodzakelijkheid om te blijven
investeren in kennis en vaardigheden toeneemt als het risico op ontslag groter is,
renderen investeringen in bedrijfsspecifieke kennis en vaardigheden minder als de
duur van dienstverbanden bij een werkgever afneemt. Brede loopbaangerichte
scholing en daarmee duurzame inzetbaarheid komt daarmee in het gedrang.
Finland
In Finland is leven lang leren sinds 2005 een integraal onderdeel van het
arbeidsmarkt- en mobiliteitsbeleid. Het Finse flexicurity model is gebaseerd op het
scheppen van meer werkgelegenheid in de grootstedelijke gebieden en het
verplaatsen van de beroepsbevolking van het platteland naar de stad. Deze
integratie heeft een positieve invloed op de doelstellingen van een leven lang
leren. Mensen zullen zich vaker moeten om- en bijscholen naar andere banen en
beroepen. Er zijn individuele re-integratie budgetten beschikbaar en er is een
actief onderwijs- en scholingsbeleid om een snelle match tussen vraag en aanbod
op de arbeidsmarkt te realiseren. Daarbij is specifieke aandacht voor doelgroepen
zoals laagopgeleide werknemers, ouderen, vrouwen en werkzoekenden.
In het kader van de individuele stimulering zijn er voor volwassenen door de
overheid gefinancierde subsidies beschikbaar om zich gedurende hun werkzame
leven bij te scholen. Zo is er de Adult Education Subsidy voor volwassenen met
een vaste baan. Voor werknemers met ten minste tien jaar werkervaring, die het
afgelopen jaar minimaal vier maanden werkloos zijn geweest is er de Training
Allowance (maximaal 500 dagen). Het bedrag van de toelage is even hoog als de
werkloosheidsuitkering. De Training Allowance kan worden gezien als studeren
met behoud van uitkering. De Vocational Education Grant van €236 ontvangt
iedere werknemer tussen 30 en 60 jaar na het behalen van een specialistische
kwalificatie en stimuleert om succesvol een opleiding af te ronden.
Zweden
Het stimuleren van een leven lang leren in Zweden is sterk gericht op versterking
van de positie van het individu. Systemen en instituties zijn ervoor om individueel
leren in verschillende levensfasen te ondersteunen. De (individuele) vraag is
Pagina 8 van 14
leidend voor het scholingsaanbod. Dat betekent dat ondersteuning van en
mogelijkheden om te leren direct beschikbaar moeten zijn op het moment en de
plaats dat het individu nieuwe kennis en vaardigheden nodig heeft. Het is daarbij
wenselijk dat het individu vrij is om te beslissen over inhoud, tijdstip en vorm van
het aanbod. Het scholingsaanbod wordt volgens deze principes vormgegeven. Dat
betekent onder andere dat trainingen en cursussen in modules en zo veel
mogelijk online worden aangeboden. Sinds 1974 hebben alle Zweedse
werknemers recht op onbetaald studieverlof (Study Leave Act). Zij hoeven
daarvoor niet hun baan op te zeggen. De werknemer moet wel minimaal zes
maanden in dienst van de werkgever zijn. De werkgever kan het verlof maximaal
zes maanden uitstellen. De werknemer is vrij om een opleiding te kiezen. Er zijn
geen restricties aan de duur van de opleiding. Naast rechten hebben de
werknemers ook plichten. Om in aanmerking te komen voor een
werkloosheidsuitkering is deelname aan training verplicht. Over de effectiviteit
van deze maatregel zijn de meningen verdeeld. Ondanks de hoge publieke
investeringen is de werkloosheid in Zweden relatief hoog.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Noorwegen
Iedere volwassene in Noorwegen heeft recht op gratis onderwijs tot en met het
niveau secundair beroepsonderwijs. Dit is een driejarig curriculum volgend op het
tienjarig basiscurriculum. Hier wordt volop gebruik van gemaakt, ook door
volwassenen. Het aantal volwassenen (ouder dan 24 jaar) dat in 2011-2012 een
leerlingwezendiploma heeft gehaald is bijna net zo hoog als het aantal jongeren
onder de 24 jaar.11 In zekere zin lijkt hier dus sprake van het eerder genoemde
reparatieonderwijs. Ook in het rapport VET in Europe – country report Norway
wordt gemeld dat dit te maken heeft met tweedekans arrangementen voor
voortijdig schoolverlaters. Het aantal voortijdig schoolverlaters in Noorwegen ligt
relatief hoog in vergelijking met de andere Europese koplopers. In andere landen
lijkt de nadruk dus ook sterker te liggen op preventie van voortijdig
schoolverlaten. Een belangrijk onderdeel van de arbeidsomstandighedenwet is het
recht op onbetaald studieverlof. Elke werknemer die ten minste drie jaar heeft
gewerkt, waarvan de laatste twee jaar bij dezelfde werkgever, heeft recht op
volledig of partieel verlof tot maximaal drie jaar voor het volgen van een opleiding
of cursussen.
4. Infrastructuur voor postinitiële scholing
Landen die in het voortgezet onderwijs een brede opleiding voor alle leerlingen
kennen (o.a. de Scandinavische landen) hebben vaak een beter ontwikkelde
infrastructuur voor postinitiële opleidingen dan landen met een specifieke
beroepsvormende kolom in het voortgezet onderwijs , zoals Nederland en
Duitsland12. Dit is niet verwonderlijk. In landen als Nederland en Duitsland wordt
in het initiële onderwijs al volop aandacht besteed aan beroepspraktijkvorming,
bijvoorbeeld via de stages en de leerwerkplekken in bedrijven tijdens de
opleiding. De vraag vanuit de arbeidsmarkt om na het initiële onderwijs een
beroepsvormende postinitiële opleiding te volgen is daarom beduidend minder. Dit
heeft ook een effect op het aanbod. Het postinitieel onderwijs in de
Scandinavische landen kenmerkt zich daarom sterker door een flexibel en
vraaggericht onderwijsaanbod (onafhankelijk van tijd en plaats, langere of kortere
cursusduur, modulaire opbouw, certificering van onderdelen van een programma)
dan landen waar in het initiële onderwijs al veel aandacht is voor
beroepspraktijkvorming. Hieronder wordt voor de verschillende Scandinavische
landen uitgebreider ingegaan op interessante elementen uit de leercultuur in die
landen en de vormgeving van de infrastructuur voor postinitiële scholing.
11
12
VET in Europe – country report Norway, CEDEFOP, 2013
WRR, Naar een lerende economie: investeren in het verdienvermogen van Nederland,
Amsterdam, 2013, p. 315
Pagina 9 van 14
Denemarken
Denemarken heeft binnen het onderwijsstelsel een apart systeem voor
volwassenenonderwijs ontwikkeld13. Een belangrijke scholingsvoorziening in het
Deense model is het beroepsonderwijs voor volwassenen (AMU). De AMUprogramma’s zijn bedoeld voor laaggeschoolde en geschoolde werknemers en
gericht op het beter functioneren in baan en beroep. Aan het programma nemen
ook veel werkzoekenden deel. De programma’s zijn meestal beperkt in duur en
maatwerkgericht. Er zijn 120 scholen en 3000 programma’s. De staat financiert
de scholingsvoorzieningen (via 8 procent heffing op de inkomstenbelasting) en de
bedrijven betalen de scholing. Deelnemers betalen een kleine bijdrage, werklozen
betalen niets. Deze voorziening past goed binnen het Deense flexicurity model.
Het Deense onderwijs kent ook een aparte stroom voor hoger onderwijs voor
volwassenen, het zogenoemde ‘adult education and continuing training system’.
Het systeem omvat korte (beroepsgerichte) cursussen, middellange diploma
programma’s en langer durende master programma’s. De programma’s zijn
flexibel vormgegeven, zodat leren en werken goed zijn te combineren.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Finland
Finland erkent dat het op peil houden en leren van nieuwe kennis en
vaardigheden niet alleen gebeurt voor het volgen van trainingen en cursussen,
maar juist ook door het leren op de werkplek. De Finse overheid bevordert
daarom sinds twee decennia via Workplace Development Programmes (TYKE,
TYKES, Liideri)14 veranderingen op de werkvloer die de arbeidsproductiviteit,
kwaliteit van het werkende leven en de arbeidsvreugde bevorderen. Dit vanuit de
overtuiging dat een uitdagende, gezonde en veilige werkomgeving de bijdrage
van de werknemers aan (de ontwikkeling van) het bedrijf zal verbeteren. Een
belangrijk element in het programma is het bevorderen van eigen initiatief
(intrapeneurschap), creativiteit en innovativiteit van het personeel. Bedrijven
ontvangen subsidie voor plannen om vernieuwingen op de werkvloer door te
voeren, inclusief de ontwikkeling van werknemers. Een leerrijke werkomgeving
wordt als een belangrijke basis voor de ontwikkeling van de beroepsbevolking
gezien.
Noorwegen
Een apart spoor in het Noorse onderwijs- en scholingssysteem is de non-formele
volwasseneneducatie. Dit bevat programma’s voor laagopgeleiden,
werkzoekenden, vluchtelingen en specialistische programma’s voor werknemers.
Een specifiek nationaal programma is het programma Basic Competence in
Working Life (BCWL)15. Dit door de staat gefinancierde programma geeft
volwassenen de kans algemene- en beroepsvaardigheden op te doen om aan de
eisen van de arbeidsmarkt en de samenleving te kunnen blijven voldoen. Elke
Noorse onderneming kan subsidie aanvragen voor dit programma.
Zweden
In Zweden zijn, zoals hierboven beschreven, de specifieke behoeften en de
situatie van het individu uitgangspunt voor het volwassenenonderwijs. Het
onderwijsaanbod is gericht op individuele leerwegen en maatwerk. Het
volwassenenonderwijs is deels binnen en deels buiten het onderwijssysteem
georganiseerd. Binnen het onderwijssysteem worden door gemeenten
leertrajecten voor volwassenen aangeboden (Komvux)16. De leertrajecten zijn
opgedeeld in modules. Deelnemers krijgen eerst een EVC-toets, gevolgd door een
13
14
Vocational education and training in Denmark, CEDEFOP, 2012
Alasoini, Tuomo, Two decades of programme-based workplace development in Finland:
past experience and future challenges, background paper International Helix Conference,
12-14 June 2013, Linköping.
15
16
www.vox.no
Spotlight on VET, Sweden, CEDEFOP, 2014
Pagina 10 van 14
maatwerktraject. Er is specifieke aandacht voor laagopgeleiden met weinig
formele scholing. Het aanbod is zowel beroepsgericht als gericht op algemene
kennis en vaardigheden (taal, rekenen). Buiten het reguliere onderwijssysteem
wordt meer of minder door de overheid ondersteunde scholing aangeboden voor
werknemers en werkzoekenden. De volkshogescholen hebben ook een flink
aandeel in het aanbod van volwassenenonderwijs.
EVC
Een instrument dat als onderdeel van de leven lang leren strategie van de
Scandinavische landen, maar ook in Nederland in ontwikkeling is, is de validering
van non-formeel en informeel leren. In Nederland noemen we dat Erkenning van
Verworven Competenties (EVC). EVC is een instrument om kennis en
vaardigheden opgedaan buiten school te waarderen en te erkennen. Het
instrument kan een belangrijke rol spelen bij het vaststellen van menselijk
kapitaal, zowel op individueel – als op bedrijfsniveau. EVC bevindt zich in de
diverse EU-landen in verschillende stadia van ontwikkeling en toepassing17. De
ontwikkeling is langzaam, maar gestaag, concludeert CEDEFOP18. In de
Scandinavische landen is validatie sterk gekoppeld aan de arbeidsmarkt. Zij
behoren tot de sterkst presterende landen op dit terrein. Nederland behoort ook
tot de landen met een relatief vergevorderd EVC -systeem en zit momenteel in
een proces om EVC om te buigen van een onderwijsgericht naar een
arbeidsmarktgericht instrument. Daarnaast wordt validering van verworven
competenties met als doel een diploma van een formele opleiding in het mbo of
hoger onderwijs te behalen versterkt en geïntegreerd in het onderwijsstelsel.
5.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Cao’s als handvat voor leven lang leren
Een belangrijke rol voor het op peil houden en vernieuwen van kennis en
vaardigheden ligt bij individuele werkgevers en werknemers. Dat kan via het
volgen van een formele opleiding of cursus, via bedrijfstrainingen maar ook door
leren op de werkplek. Veelal maken werkgevers en werknemers in cao’s of
individuele arbeidsovereenkomsten afspraken over scholing. In het navolgende
wordt eerst ingegaan op enkele algemene kenmerken van cao’s in de
Scandinavische landen. Daarna volgt een impressie van scholingsafspraken in
cao’s. Deze paragraaf eindigt met een korte verhandeling over de koppeling van
scholing aan beloning.
Van centraal naar decentraal
Cao’s in Zweden en Denemarken worden over het geheel genomen gesloten op
sectorniveau. In beide landen is wel sprake een duidelijke tendens tot
decentralisatie van cao-afspraken. Sociale partners delegeren daarbij bepaalde
onderhandelingen naar bedrijfsniveau. Het gaat hierbij vooral om
onderhandelingen over het loon en de werktijden. De aanpak in beide landen
verschilt wel in een aantal opzichten. Veel Zweedse cao’s kennen geen afspraken
meer over vaste loonstijgingen. De onderhandelingen worden daar direct gevoerd
tussen werkgever en werknemer. In Denemarken wordt het uitgangspunt voor
loononderhandelingen bepaald door sectorale afspraken die kunnen worden
aangevuld door afspraken op bedrijfsniveau. In Noorwegen worden de meeste
cao’s afgesloten op sectorniveau, maar deze zijn ingekaderd in basisafspraken
tussen sociale partners op nationaal (intersectoraal) niveau ( Basic Agreement).
Ook in Noorwegen is er echter een tendens tot decentralisatie naar bedrijfsniveau,
maar strikt binnen de gestelde kaders op nationaal niveau.
17
European inventory on validation of non-formal and informal learning; update 2014,
CEDEFOP, Thessaloniki, 2014
18
CEDEFOP = Centre pour le Dévelopment de Formation Professionel
Pagina 11 van 14
In Finland is de belangrijkste trend tegengesteld aan de andere landen. Na een
korte periode van onderhandelingen uitsluitend op sectoraal niveau is de
belangrijkste trend in Finland weer het afsluiten van akkoorden op nationaal
niveau. Nationale sociale partners hebben zowel in 2011 als in 2013 een
Framework Agreement opgesteld. Waar in de andere Scandinavische landen dus
sprake lijkt te zijn van decentralisatie, is in Finland juist sprake van centralisatie.
De dekkingsgraad van de cao’s in Denemarken (84%) en Zweden (88%) ligt iets
hoger dan bijvoorbeeld in Nederland (80%). Het aantal werknemers dat onder
een cao valt in Noorwegen is het laagst (67%) en in Finland het hoogst (95100%).19
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Scholingsafspraken in cao’s
De mate waarin in cao’s concrete scholingsafspraken zijn opgenomen, wordt
mede bepaald door het nationale beleid op het terrein van een leven lang leren.
In landen waar de rol van de overheid bij vormgeving en financiering van een
leven lang leren groot is, zijn scholingsafspraken in cao’s doorgaans beperkter.
Denemarken
In Denemarken is scholing een essentieel deel van het flexicurity-model en
daarmee een belangrijk onderwerp aan de onderhandelingstafel voor de caopartners. Scholingsafspraken komen dan ook vrij veel voor in cao’s. De toegang
tot scholing wordt gezien als maatregel om werkloosheid te voorkomen en om de
gevolgen van reorganisaties op te vangen. De overheid speelt met het
organiseren en (deels) financieren van het scholingsaanbod, zoals hierboven
beschreven (o.a. AMU) een belangrijke rol.
Finland
Hoewel een leven lang leren een belangrijk thema is in Finland, zijn de
scholingsafspraken in cao’s beperkt. Dit hangt vermoedelijk mede samen met het
gegeven dat veel van de afspraken op centraal niveau gemaakt worden. Wat
noodzakelijk is voor een individuele werknemer kan, uiteraard, het beste op
decentraal niveau bepaald worden. De belangrijkste scholingsafspraken worden
op nationaal niveau gemaakt met tripartite adviesorganen onder aansturing van
het ministerie van Onderwijs en Cultuur en neergelegd in het nationale
Framework Agreement. Het Workplace Development Program laat ook op
programmaniveau de belangrijke rol van de Finse overheid zien.
Zweden
Uitgangspunt voor leven lang leren in Zweden is, zoals reeds is opgemerkt, het
individu. Dat geldt ook voor de gedecentraliseerde cao’s. Scholingsafspraken
tussen werkgever en werknemer worden op bedrijfsniveau gemaakt. In sommige
cao’s, zoals de metaal20, worden wel afspraken op sectorniveau gemaakt, die dan
worden doorvertaald naar bedrijfsniveau. Het flexibele en maatwerkgerichte
scholingsaanbod voor volwassenen binnen het reguliere onderwijssysteem
(Komvux) vervult een kernrol in de Zweedse aanpak voor leven lang leren.
Noorwegen
Scholingsafspraken komen in Noorse cao’s in beperkte mate voor. Er is wel een
wettelijk vastgelegd onbetaald studieverlof voor werknemers. Werkgevers moeten
hiervoor de ruimte geven. Noorse bedrijven investeren niettemin aanzienlijk in de
bijscholing van hun werknemers.
19
De in deze brief gepresenteerde informatie over cao’s komt voor een belangrijk deel van
de website EUROFOUND, onderdeel ‘Industrial relations country reports’
20
Collective Agreement for Wage-earners between Teknikarbetsgiverna and IF Metall 1
februari 2012 – 31 mars 2013
Pagina 12 van 14
Scholing en beloning
Een belangrijke reden voor werkgevers en werknemers om te investeren in de
ontwikkeling van menselijk kapitaal is dat dit kan leiden tot een toename van de
productiviteit. Een toename van de productiviteit heeft doorgaans een positief
effect op de winstgevendheid van een bedrijf. Om werknemers te motiveren meer
te investeren in de ontwikkeling van hun menselijk kapitaal kan een koppeling
gemaakt worden tussen inspanningen van werknemers om de eigen productiviteit
te verhogen en de beloningsbeslissing. Hieronder wordt voor Zweden en
Denemarken ingegaan op het bestaan van een dergelijke koppeling.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Zweden
In gedecentraliseerde cao’s, zoals in Zweden, kan competentieontwikkeling
onderdeel zijn van loononderhandelingen tussen werkgever en werknemer. Er is
echter geen directe koppeling tussen competentieontwikkeling en de mate van
beloning. De werkgever kan in het beoordelingsgesprek de afweging maken in
hoeverre de gevolgde scholing toegevoegde waarde heeft voor het functioneren
van de werknemer en daarmee voor het bedrijf en in welke mate daarin een
(geldelijke) beloning tegenover dient te staan. Vooral belangrijk daarbij is de
bedrijfsspecifiekheid van de gevolgde scholing. Bedrijfsspecifieke training
verhoogt de productiviteit van een medewerker alleen bij het eigen bedrijf, terwijl
generieke scholing ook de inzetbaarheid van een werknemer bij andere bedrijven
doet toenemen. In het geval van bedrijfsspecifieke trainingen, die de directe
productiviteit van de medewerker en daarmee de winstgevendheid van een bedrijf
doen toenemen, ligt het voor de hand dat werkgevers en werknemers onderling
afspraken maken over de verdeling van deze baten van scholing. Voor bredere
loopbaangerichte scholing kan naast een beloningsafspraak bijvoorbeeld ook een
terugbetalingsregeling worden afgesproken bij voortijdig vertrek naar een andere
werkgever.
Overigens is een beweging in de richting van meer decentralisering in het
afsluiten van cao’s niet zonder consequenties. Naarmate de loonvorming vrijer is
zal de differentiatie in salarissen groter zijn dan in cao’s waarin de kaders voor
salariëring zijn vastgelegd. In een artikel over gedecentraliseerde loonvorming in
Zweden21 wordt geconstateerd dat loonongelijkheid in landen met
gecentraliseerde loonsystemen lager is dan in landen met gedecentraliseerde
loonsystemen. Ook wordt erop gewezen dat mondige, goed opgeleide werknemers
meer baat hebben bij individuele loononderhandelingen dan laagopgeleide
werknemers.
Denemarken
In Denemarken is men de laatste drie decennia op weg naar een systeem van
zogenaamde centrale decentralisatie. Dit houdt in dat op sectorniveau afspraken
worden gemaakt over bijvoorbeeld een minimaal te betalen salaris, maar dat het
werkelijke loon op bedrijfsniveau wordt bepaald. Het variabele beloningssysteem
wordt meestal gerelateerd aan verdienste, waardering en resultaat van een groep
of individu. In 2002 is in de maakindustrie het Plus-pay systeem geïntroduceerd.
Dit systeem is gebaseerd op vier basiselementen: 1) basisloon (80% van het
totale loon), 2) loondeel gebaseerd op bereikt opleidings-/scholingsniveau, 3) een
taakgerelateerde bonus, en 4) resultaatgerichte beloning (groep of individueel).
Het variabele beloningssysteem wordt breed gedragen binnen de Deense
arbeidsverhoudingen, maar is tegelijkertijd ook vaak bron voor onenigheid leidend
tot (korte) stakingen en rechtszaken. 22
21
Granqvist L. en Hakan Regnér, Deecntralized Wage Formation in Sweden, London school
of economics, 2008
22
Jorgensen C., T. Larsen, N. Hansen, Denmark: Wage flexibility and collective bargaining,
Observatory Eurwork, 2009
Pagina 13 van 14
Tot slot
Een leven lang leren is een belangrijk thema in de Scandinavische landen. Er is
van oudsher een leercultuur die de laatste decennia meer en meer gericht is op
het beroepsmatig functioneren. Om dit te ondersteunen is in deze landen binnen
het reguliere onderwijsstelsel in meerdere of mindere mate een uitgebreide
infrastructuur voor beroepsgericht volwassenenonderwijs. De mate waarin in
cao’s afspraken over scholing worden gemaakt hangt sterk samen met de rol van
de overheid op het terrein van leven lang leren en het niveau (centraal, sectoraal,
decentraal) waarop de cao’s worden afgesloten.
Datum
30 juni 2015
Onze referentie
2015-0000161354
Pagina 14 van 14