Consensusnota: Rol van ngo`s - ngo

Stuurgroep « DGOS-ngo’s »
De verschillende rollen van de ngo’s uit het Noorden: consensusnota
Goedgekeurd op de vergadering van 3 april 2009
Deze tekst is een gezamenlijk werkstuk van de vertegenwoordigers van de DGOS,
ACODEV en COPROGRAM. Het is de neerslag van de besprekingen die werden gevoerd en van de consensus die is bereikt binnen de stuurgroep « DGOS–ngo’s». De
groep bestaat uit vertegenwoordigers van de beleidscel van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking, de directie-generaal Ontwikkelingssamenwerking van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de ngo-federaties (COPROGRAM en ACODEV) en de ngo-koepels
(11.11.11 en CNCD). De tekst werd nog niet voorgelegd aan de Minister van Ontwikkelingssamenwerking en ook niet aan de instanties (beheerraad of algemene vergadering) van de aangehaalde federaties en koepelorganisaties.
Er moet niet alleen van gedachten worden gewisseld over doeltreffendheid maar ook over de rol
die voor de ngo’s is weggelegd in de ontwikkelingssamenwerking en op het gebied van ontwikkeling in een ruimer verband. Het eerste uitgangspunt hierbij is de identiteit en de eigenheid
van de ngo’s en hun werkgebieden. Deze nota heeft tot doel de verschillende rollen in kaart te
brengen. Het basisdocument is de nota “Rol en legitimiteit van ngo’s in ontwikkeling” van september 2008, waarmee de vertegenwoordigers van de ngo’s een bijdrage aan het overleg
ngo’s/overheid doen en waarin acht functies en rollen van ngo’s worden beschreven. In dit document worden ze in vier groepen ingedeeld.
1. In het Noorden, sensibilisering, ontwikkelingseducatie en het publiek aanzetten
tot actie voor billijker Noord-Zuidverhoudingen1
Het opzet is dat de burgers in het Noorden worden gestimuleerd om door de keuzes die ze maken op politiek en economisch gebied en door hun levenswijze enz. blijk te geven van hun belangstelling voor billijke Noord-Zuidverhoudingen. Het uiteindelijke doel is dat burgers via de
stappen van bewustwording en van een ander levenswijze verantwoordelijkheid nemen ten aanzien van problemen van mondiale omvang die van invloed zijn op ontwikkeling of onderontwikkeling: handel, milieu, migratie, landbouw, enz.
Het is dan ook zaak dat ngo’s in hun ontwikkelingseducatie de burger zo objectief mogelijke
analyse-instrumenten aanreiken opdat hij zich aan de hand van de informatie over de NoordZuidverhoudingen een zo genuanceerd mogelijk beeld kan vormen en zijn gedrag en engagement hierop afstemmen. Sensibilisering dient absoluut in deze lijn te liggen. Elke ngo zou dan
voor de eigen werking het onvermijdelijke verband tussen fondsenwerving en ontwikkelingseducatie moeten verduidelijken om zo weinig mogelijk aanleiding tot dubbelzinnigheid te
laten bestaan en de onderlinge synergie te stimuleren. De mogelijke concurrentie tussen ngo’s
op het gebied van fondsenwerving, kan het immers moeilijker maken om doeltreffende en gecoördineerde strategieën voor ontwikkelingseducatie uit te stippelen die nochtans noodzakelijk
zijn om hun doelstellingen naar behoren te kunnen verwezenlijken. Het bestendigen van een
gedragswijziging is een taak die alle ngo’s ter harte moeten nemen.
2. In het Noorden, mobiliseren, coördineren, voorstellen met betrekking tot de
Noord-Zuidverhoudingen uitwerken; toezicht van de burger op de overheid en de
private sector opdat hun beleid en hun acties de kwetsbare bevolkingsgroepen in
het Zuiden versterken in de uitoefening van hun rechten2
1 In hun bijdrage omschrijven de ngo’s deze rol als « Via publiekscampagnes in het Noorden, steun zoeken bij het grote
publiek voor beleidsbeïnvloedend werk».
2 Hier wordt gerefereerd aan twee taken die de ngo’s zelf hebben opgenomen: « druk uitoefenen op de nationale en
internationale overheden om een beter kader te scheppen voor het recht op ontwikkeling » en « druk uitoefenen op de
bedrijfswereld om via hun economische activiteiten de rechten beter te respecteren en te helpen vervullen ».
Réf. 090429_consensusnota_rol_ngo's_nl.doc – 3/04/2009 -pg. 1/5
Het kader van het recht op ontwikkeling moet en kan nog worden verbeterd, zowel in het
Noorden en het Zuiden als op internationaal niveau. Om de rol van de ngo’s in het Noorden te
beschrijven, dient eerst een inventaris te worden gemaakt van de verschillende niveaus van
“doelgroepen”: de nationale overheden in het Zuiden, de nationale overheden in het Noorden en
de internationale instanties. Verder dient ook de rol van de ngo’s in het Zuiden in deze te worden benadrukt.
B- ngo’s uit
het Zuiden
A – Belgische ngo’s
1 – Overheid in het Noorden
In hun eigen land kunnen de
ngo’s politiek gewicht in de
schaal leggen. Vooral op dit
niveau kunnen zij op de meest
doeltreffende en legitieme wijze hun burgerschap uitoefenen
en hun regering en instellingen verantwoording laten afleggen. De verkozenen hebben
er belang bij naar de ngo’s te
luisteren. Zij verdedigen immers niet alleen bepaalde zaken maar vertegenwoordigen
ook een groep burgers/kiezers
die invloed kan uitoefenen op
andere burgers/kiezers. Dankzij hun mobiliserende kracht
kunnen zij een hefboom voor
verandering vormen. Ngo’s in
het Noorden oefenen dus op
legitieme wijze druk uit op de
overheden in het Noorden.
2 – Overheid in het Zuiden
3- Internationale instanties
Ten aanzien van de internationale instanties verrichten de
ngo’s in het Noorden en het
Zuiden zowel op nationaal niveau als gezamenlijk werkzaamheden waarbij ze analyses en ervaringen delen en
gemeenschappelijke doelstellingen vaststellen. Hierdoor
winnen zij veel aan belang en
doeltreffendheid.
Deze gedeelde werkzaamheden zijn ook nuttig ten aanzien
van de overheden in het Zuiden en in het Noorden.
In de lijn van de beschouwing
onder (A1), hebben de ngo’s
uit het Zuiden de legitieme rol
om druk uit te oefenen op de
overheden uit het Zuiden.
Ten aanzien van de overheden in het Noorden en van internationale instanties (A1 et A3) kunnen de Belgische ngo’s een legitieme en verdedigbare rol van “waakhond” vervullen. De medefinanciering door de overheid die de ngo’s in het Noorden ontvangen mag dan van nature voor
een spanningsveld zorgen, toch is deze rol één van de pijlers van de democratie. Om de inhoudelijke relevantie en legitimiteit te versterken, is de verankering in het Zuiden van dit soort activiteiten en de betrokkenheid van de partners in het Zuiden (met of zonder financiële band)
van essentieel belang3. Dit is een rol die de partners in het Zuiden niet kunnen waarnemen
maar die wel fundamenteel is voor hen.
Belgische ngo’s kunnen slechts onrechtstreeks druk uitoefenen op de overheden in het Zuiden
(B2), op basis van doelstellingen die ze met de partners uit de civiele samenleving in het Zuiden
delen en morele of technische ondersteuning. De Belgische ngo’s treden dus niet op het voorplan. Ze zouden het trouwens moeilijk hebben om hun eisen kracht bij te zetten ten aanzien
van de politieke verantwoordelijken en het zou ook de lokale actoren die de functie van waakhond vervullen, verzwakken. Een en ander sluit aan bij de vierde taak van de ngo’s, met name
de versterking van de organisaties van de civiele samenleving in het Zuiden (zie punt 4).
In specifieke gevallen komt het voor dat ngo’s in het Noorden overheden in het Zuiden aanspreken. Het betreft dan (1) de verdediging van het internationaal recht dat door verschillende
landen is erkend en aanvaard zoals de bevordering van de democratie en (2) ruchtbaarheid geven aan situaties of thema’s waarop geen enkele lokale actor kan inspelen (omdat het acute
3 Zie de publicatie: 11.11.11, 2004, Een ander partnerschap is mogelijk…en dringend nodig !
Réf. 090429_consensusnota_rol_ngo's_nl.doc – 3/04/2009 -pg. 2/5
aangelegenheden betreft (breaking news), omdat de situatie niet gekend is of omdat ze politiek
te gevoelig ligt voor de lokale actoren of nog omdat de aangelegenheid geen deel uitmaakt van
hun prioriteiten. Deze vorm van rechtstreeks aanspreken dient beperkt te blijven. Ook moet er
een objectieve grond voor bestaan en mag het alleen gebeuren vanuit een netwerkverband.
Hetzelfde onderscheid kan worden gemaakt voor de druk op de private sector. De ngo’s in het
Noorden oefenen druk uit op de private sector in het Noorden en doen aan bewustmaking van
de consument in het Noorden. De ngo’s in het Zuiden gaan in het Zuiden op dezelfde manier
tewerk. Er worden netwerken opgericht voor de uitwisseling van ervaringen en informatie.
Sommige ngo’s zijn hierin gespecialiseerd. Zo nemen initiatieven zoals eerlijke handel een hoge
vlucht.
3. In het Zuiden, versterking van de lokale ontwikkelingsactoren en ondersteuning
van de inspanningen die de kwetsbare bevolkingsgroepen in het Zuiden leveren in
hun streven naar een duurzame uitoefening van hun rechten4
Deze rol is in een halve eeuw sterk geëvolueerd. Van leverancier van goederen of diensten aan
kwetsbare bevolkingsgroepen zijn de ngo’s in het Noorden stilaan uitgegroeid tot de partner van
lokale actoren die een bijdrage levert aan hun capaciteitsopbouw. Dit is een segment waarin de
ngo’s een doeltreffende rol kunnen spelen : meewerken aan de capaciteitsopbouw van de organisaties uit de civiele samenleving in het Zuiden opdat zij hun eigen rol beter kunnen invullen: de organisatie van de doelgroepen (empowerment), politieke druk uitoefenen voor ontwikkelingsaangelegenheden, achtergestelde groepen bereiken (vrouwen, minderheden, enz. …). De
ngo’s in het Noorden kunnen hun ervaringen en analyses delen en netwerking bevorderen tussen de partners in het Noorden en/of het Zuiden en zorgen voor institutionele en organisatorische versterking.
De capaciteitsopbouw van de lokale actoren in het algemeen of van de civiele samenleving in
het bijzonder moet gericht zijn op het onafhankelijk worden ten aanzien van externe hulp. Aldus
bekeken is het van essentieel belang (1) dat op regelmatige basis de relevantie van financiële
hulp wordt onderzocht en (2) dat, indien deze hulp noodzakelijk blijkt, wordt afgewogen welke
nadelige effecten deze kan hebben op de prestaties van de lokale actoren en op de verhoudingen tussen de actoren (ngo in het Noorden/partner, partner/begunstigden, enz). Het lokale
vermogen tot zelffinanciering en de capaciteit van de landen in het Zuiden om hun verantwoordelijkheden op te nemen vereist op korte en middellange termijn de nodige realiteitszin maar
dit neemt niet weg dat hulp als tijdelijk moet worden beschouwd. De civiele samenleving van de
ontwikkelingslanden versterken is een oefening in de versterking van haar autonomie. De rol
van de ngo’s in het Noorden, en van de ontwikkelingssamenwerking in het algemeen moet per
definitie evolueren. Het uiteindelijke doel is dan ook dat er een eind komt aan de afhankelijkheid van buitenlandse hulp.
Wat de sociale en economische programma’s betreft, is een afgetekend onderscheid vereist tussen de ngo’s in het Noorden en de ngo’s in het Zuiden. Met uitzondering van noodsituaties of
onstabiele situaties, is de uitvoering van sociale en economische programma’s het legitieme
recht van de ngo’s in het Zuiden. Er moet dus werk worden gemaakt van de capaciteitsopbouw
van de ngo’s in het Zuiden opdat zij zelf goederen en diensten kunnen leveren die op de noden
van de bevolking zijn afgestemd. Dit is een absolute voorwaarde voor duurzaamheid. Verder
moet altijd goed de afweging worden gemaakt welke actor op het veld het best geplaatst is voor
de uitvoering van een actieprogramma, los van de technische kennis of de financiële draagkracht. De civiele samenleving in het Zuiden kan de fundamentele taken van de overheid niet
blijven waarnemen, tenzij de overheid dergelijke taken binnen een structureel en wettelijk kader overdraagt.
Als belangrijkste verantwoordelijkheden van de Staat inzake ontwikkeling worden doorgaans
onderwijs, volksgezondheid en infrastructuur vermeld, zo ook in de wet van 25 mei 1999 inzake
internationale samenwerking. Hieraan wordt in de hedendaagse gemondialiseerde context
4 Dit verbindt de tweevoudige rol van de ngo’s: «in het Zuiden de organisaties van de civiele samenleving versterken
zodat zij de doelgroepen kunnen organiseren en ook in hun maatschappij het beleid van overheden en bedrijven kunnen
beïnvloeden ten gunste van meer ontwikkeling en “waar nodig ook meehelpen om via sociale en economische
programma’s gericht op dienstverlening, zoals microkredieten, medische programma’s, …»
Réf. 090429_consensusnota_rol_ngo's_nl.doc – 3/04/2009 -pg. 3/5
vaak, zoals ook de OESO voorstelt, de rol van regulering toegevoegd, waarbij de Staat een klimaat schept waarin de economische partijen en de andere actoren van de civiele samenleving
hun taak kunnen vervullen. In deze domeinen is dus nood aan een intensieve coördinatie met
het nationale beleid. Het nationaal beleid mag in geen geval worden veronachtzaamd. Indien
wordt geoordeeld dat het beleid van de nationale overheid indruist tegen het belang van de begunstigde bevolkingsgroepen, probeert de ngo de dialoog aan te gaan met de overheid en ziet
zij er in elk geval op toe dat de instellingen die functioneren er niet op achteruitgaan (beginsel
van « do no harm »). Binnen deze problematiek worden op het gebied van de verantwoordelijkheidsverdeling maatschappelijke keuzes gemaakt. Indien zulke dialoog onmogelijk is, moet de
ngo haar benadering rechtvaardigen.
Het paradigma van de capaciteitsopbouw houdt ook in dat de taak van de coöperanten grondig
wordt herdacht. Deze taak dient zich verder te ontwikkelen en moet afstand nemen van uitvoering en boekhoudkundige en budgettaire controle5. Ook hier dient capaciteitsopbouw op de eerste plaats te komen.
4. In het Zuiden, optreden in geval van noodsituatie en fragiele situaties6
Het is belangrijk dat het begrip noodsituatie duidelijk wordt omschreven en dat er oog is voor
de betrokkenheid van de actoren in het Zuiden: noodhulp mag in geen geval de lokale structuren ondermijnen. Na het genocidedrama in Rwanda hebben de ngo’s gedragscodes en een aanzet tot kwaliteitsborging uitgewerkt van het type HAP-I, ALNAP, Red Cross Code of Conduct,
SPHERE of Quality Compass. Zoals DGOS kunnen ook de Belgische ngo’s gebruik maken van de
« Principles and good practices of humanitarian donorship» die op 17 juni 2003 in Stockholm
werden goedgekeurd, ondermeer door België, en die later op 4-5/04/2006 werden bekrachtigd
door de vergadering op hoog niveau van de DAC. Dit document bevestigt de leidende en coördinerende rol van de VN op het gebied van internationale humanitaire actie en erkent ook de specifieke rol van de ngo’s, vooral bij gewapende conflicten. De ngo’s dienen uitdrukkelijk te verwijzen naar de verschillende kaders die ze hanteren.
Wanneer zich gevallen van institutionele zwakheid voordoen kunnen in de programma’s die zijn
opgezet voor de capaciteitsopbouw van organisaties uit de civiele samenleving die als ontwikkelingsactoren optreden, andere overwegingen meespelen. De officiële donoren hebben voor dit
soort situaties interventiebeginselen op papier gezet7. De ngo’s in het Noorden die met deze
problematiek te maken hebben, dienen ook hun strategieën en criteria voor doeltreffendheid en
duurzaamheid voor dit soort situaties toe te lichten. 8
5. Vernieuwing : een volwaardige rol?
De rol die de ngo’s op het stuk van vernieuwing kunnen spelen kan worden verklaard door de
relatief kleinere structuren die vaak soepeler en wendbaarder zijn. Ook de risico’s waarmee
vernieuwingen gepaard gaan, kunnen van een kleinere omvang zijn. Door hun lokale verankering en de lokale verankering van hun partners, zijn de ngo’s goed vertrouwd met de (menselijke, economische, sociale, methodologische,…) realiteit en zijn ze goed geplaatst om problemen
te onderkennen en vernieuwingen in de methodes aan te brengen. Daarnaast tillen ze deze realiteit naar het politieke, technische, enz. niveau. Op die manier voeden ze het veldwerk en de
lobbying.
5 Aan dit punt worden een aantal beschouwingen gewijd in Magali Lucy, Alwin Loeckx, Rapport de la mission conjointe
ACODEV – COPROGRAM au Mali (30 juin 2005 – 16 juillet 2005)
6 In hun tekst omschreven de ngo’s deze rol als volgt: « hun verantwoordelijkheden opnemen door in dringende noodsituaties grote noden te helpen lenigen»
7 Dit thema is het onderwerp van twee documenten van de DAC: « Challenge of Capacity Development: Working Towards Good Practice» en « Principles for Good International Engagement in Fragile States»
8 Optreden in het kader van capaciteitsopbouw dient gepaard te gaan met volledig empowerment van de lokale actoren
die de legitimiteit hebben om te handelen. Toch behoort een volledig empowerment niet altijd tot de mogelijkheden,
bijvoorbeeld wanneer de partner niet voldoende is gestructureerd of de prioriteiten dusdanig moeten worden gesteld dat
beide partners samen op het terrein moeten optreden. In geval van een te normatieve taakverdeling tussen de ngo’s in
het Noorden en de lokale actoren in het Zuiden, bestaat de kans dat voor het opzetten van een partnerschap de facto
voor een beter gestructureerde actor wordt gekozen, wat op zijn beurt dan weer tot een scheefgegroeide verhouding in
de thematische en geografische prioriteiten kan leiden (darlings & orphans).
Réf. 090429_consensusnota_rol_ngo's_nl.doc – 3/04/2009 -pg. 4/5
De vernieuwende en baanbrekende rol van de ngo’s is evenwel van een andere aard dan de andere rollen die in deze nota aan bod komen. Daarbij vergeleken, is deze rol veeleer transversaal, maakt ze zelfs deel uit van de eigenheid van de ngo’s. Vernieuwing is immers nooit een
doel op zich wanneer voor een problematiek een oplossing moet worden gevonden.
Conclusies
De identificatie van de rollen van de ngo’s leidt tot de bevinding dat er voor elke rol en in het
groot aantal domeinen van de ontwikkelingssamenwerking, andere ontwikkelingsactoren zowel
in het Noorden als in het Zuiden actief zijn die dezelfde algemene doelstellingen nastreven. Dat
kunnen ngo’s en regeringen in het Zuiden zijn, maar ook bilaterale donors, multilaterale instellingen, enz. De ngo’s bevinden zich in een context waarin ze hoe dan ook rekening moeten
houden met de andere actoren, ten aanzien van wie ze zich moeten positioneren. Daarbij gaat
het in de eerste plaats om de eigen partners maar ook systematisch om de nationale overheden
van het Zuiden, de andere actoren van de civiele samenleving en de officiële donors, waaronder
België.
De geleidelijke totstandkoming van een sterkere civiele samenleving van het Zuiden en de
rechtstreekse steun die deze ontvangt van sommige donors zet de rol van de ngo’s in het Noorden niet op de helling maar spoort hen juist aan zich op de meest geëigende wijze in te stellen
op een permanente (en welkome) verandering van de ontwikkelingscontext. Het is dus van belang dieper in te gaan op de plaats die de ngo’s in het Noorden in elke context en in elk van de
vier voornoemde rollen innemen. Dit moet gebeuren op basis van de identificatie van de specificiteiten van elke ngo. Sommige specificiteiten zijn dezelfde voor de hele sector, tal van andere
houden verband met het verleden, de leden, het sociale draagvlak, de expertise, de bestaansreden, het ideologisch ideeëngoed, de netwerken, de partners, enz. van elke ngo. De oefening
moet worden gemaakt in de reële context van de landen (met inbegrip van België) waarin de
ngo’s actief zijn en in dialoog met de andere actoren op het terrein.
Zodra het duidelijk is welke plaats de ngo op grond van haar specificiteiten tussen de andere
actoren inneemt, is de tweede uitdaging die elke ngo, steeds met het oog op doeltreffendheid
en kwaliteit, moet aangaan de specialisatie in gebieden waarin ze aan de prioriteiten van het
Zuiden de grootste bijdrage kan leveren. Dat is voor elke organisatie een werk van introspectie
teneinde op de meest doeltreffende en doelmatige wijze bij te dragen tot de globale ontwikkelingsinspanning. De specialisatiedynamiek die de Belgische ngo-sector een tiental jaren geleden
inzette en die ook in de toekomst moet aanhouden, strookt in dat opzicht met een van de aanbevelingen van de Advisory Group on CSOs and Aid Effectiveness (AGCSO): « (…) de aanbeveling luidt dat de organisaties van de civiele samenleving in Noord en Zuid in overleg de gebieden afbakenen waarin ze een comparatief voordeel hebben. Aldus komt een goede taakverdeling tot stand waardoor de organisaties van de civiele samenleving in het Zuiden beter gedijen
en hun positie in de samenleving mettertijd versterken» (augustus 2008).
Deze analyses van de specificiteiten van de ngo’s en de gebieden waarin ze uitmunten, leveren
weliswaar geen taakverdeling als dusdanig op maar ze geven veeleer de aanzet tot een reële
complementariteit9 en zodoende ook tot een grotere coherentie en coördinatie. In sommige gevallen leiden ze tot samenwerkingsverbanden en synergieën10, met dien verstande dat het geheel groter is dan de som van de delen.
De tweede grote uitdaging met het oog op de doeltreffendheid is dan een omgeving te creëren
die elke actor – in dit geval, de ngo’s in het Noorden – in staat stelt doeltreffend werk te verrichten in zijn specialisatiegebieden. De nota van augustus 2008 van de AGCSO kan in die zin
een grote hulp zijn en moet, zo nodig, worden toegespitst op de Belgische situatie. Het debat
over het “Noordluik” moet aan de hand van andere referenties worden gevoerd.
9 Complementariteit : op welke wijze twee of meer interveniënten bijdragen tot eenzelfde algemene doelstelling (dus
via verschillende specifieke doelstellingen).
10 Synergie : op welke wijze twee of meer interveniënten bijdragen tot het verwezenlijken van een specifieke doelstelling.
Réf. 090429_consensusnota_rol_ngo's_nl.doc – 3/04/2009 -pg. 5/5