Nalevingsstrategie

2.1 Gemeentelijke Naleving- en Preventiestrategie
1. Inleiding
In de nalevingstrategie als middel wordt vastgelegd met welke instrumenten de gemeente
beleidsdoelen wil bereiken. De strategie bestaat uit een handhavingstrategie en een verzameling
overige instrumenten (preventiestrategie), waarbij de handhavingstrategie weer onderverdeeld is:
I. Handhavingstrategie
a. toezichtstrategie
b. sanctiestrategie
c. gedoogstrategie
Voor wat betreft de inhoud van de handhavingstrategie wordt verwezen naar de voor de diverse
kleursporen opgestelde substrategieën. Hierop wordt in dit verband dan ook niet verder ingegaan.
II. Preventiestrategie:
Naast de instrumenten die voortvloeien uit de handhavingstrategie zijn er nog andere instrumenten
inzetbaar om naleving te bevorderen. De inzet van deze instrumenten kan worden omschreven als
preventiestrategie.
Bij de bevordering van het naleefgedrag speelt de duidelijkheid en de handhaafwaardigheid van beleid
en regels een grote rol. Niemand heeft immers behoefte aan onduidelijke en onzinnige regels: deze
bevorderen niet het naleefgedrag terwijl de handhaving van die regels ook geen prioriteit heeft.
De toetsing op handhaafbaarheid en handhaafwaardigheid dient daarom een vast onderdeel van het
beleid en regelgeving te zijn.
Naleefgedrag kan slechts serieus worden bevorderd door het inzetten van een combinatie van
instrumenten. Alle instrumenten hebben namelijk onderling een ondersteunende, versterkende en/of
aanvullende rol.
Preventiestrategie
Nalevingstrategie:
Handhavingstrategie:
Toezichtstrategie
Sanctiestrategie
Gedoogstrategie
2. Tafel van elf (T11)
De kwaliteit van beleid en regelgeving voor wat betreft handhaafbaarheid en handhaafwaardigheid is
dan ook essentieel, althans wanneer daadwerkelijk belang wordt gehecht aan naleving van beleid en
regelgeving.
Om de mogelijkheid van naleving te bevorderen, dient bij de opstelling van beleid en regelgeving de
Tafel van elf (T11) te worden ingezet (zie bijlage).
1
De T11, ontwikkeld door mr. dr. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie
van Justitie, is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving
van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren
die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving
daarop heeft.
De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en
praktijkervaringen op het terrein van rechtshandhaving.
De T11 is in feite een checklist die gebruikt wordt bij de totstandkoming van regels en voorschriften en
dan als toets voor de handhaafbaarheid. Dit is een belangrijk criterium, want als regels niet zijn te
handhaven, schieten zij hun doel voorbij.
De T11 geeft een eerste inzicht in de inzet van de preventiestrategie in de nalevingstrategie. Het is
echter niet zo dat voor elk aspect van de T 11 een instrument te benoemen is wat in het kader van de
nalevingstrategie onder de noemer “preventiestrategie” is te scharen. Een aantal punten uit de T 11 is
bovendien geheel of gedeeltelijk terug te vinden in de handhavingstrategie of in de uitwerking van
protocollen en andere kwaliteitscriteria.
Veel punten uit de T11 bevatten ook subjectieve elementen die door de gemeente moeilijk te
beïnvloeden zijn. Wel is duidelijk dat communicatie, voorlichting en publiciteit een grote rol kunnen
spelen in de bevordering van naleving van beleid en regelgeving.
Communicatie dient dus echter niet alleen extern gericht te zijn, maar ook intern: bij de voorbereiding
en vaststelling van beleid en regelgeving dient immers al rekening gehouden te worden met de
naleefbaarheid.
De T11 biedt dus in eerste instantie een aantal aspecten waar bij de beleidsvorming rekening moet
worden gehouden. Ook kunnen uit de T11 instrumenten worden afgeleid die kunnen worden toegepast
om spontane naleving van regels te bevorderen. In hoofdstuk 3 wordt hiervan een overzicht gegeven.
3. Instrumenten preventiestrategie
In de onderstaande tabel is per dimensie van de T11 aangegeven welke instrumenten ingezet
worden om spontaan naleefgedrag te bevorderen. Per beleidsonderwerp zal bepaald moeten
welke uitwerking van het instrument in dat betreffende geval het meest effectief is. Zo
voorbeeld van het financiële instrument het onderdeel “heffing” ingezet kunnen worden
parkeerovertreding en een beloning gegeven worden bij het inleveren van chemisch afval.
kunnen
worden
zal bijbij een
Het onderstaande overzicht is bedoeld om ideeën aan te reiken voor de invulling van de
Preventiestrategie. Natuurlijk kan deze naar eigen behoefte worden aangevuld en/of uitgebreid.
Bij beleidsaspecten in het overzicht is aangegeven op welke manier in het beleid rekening kan worden
gehouden met de dimensies van de Tafel van Elf.
Onderaan in het overzicht is aangegeven waar met de toezicht- en sanctiestrategie en oog- en
oorfunctie het naleefgedrag kan worden beïnvloed.
2
dimensies voor spontane
naleving
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
sanctie-ernst
x
sanctiekans
x
selectiviteit
x
sanctie
dimensies
detectiekans
normgetrouwheid doelgroep
x
controlekans
mate van acceptatie
x
informele meldingskans
kosten/baten
x
informele controle
kennis van regels
Tafel van Elf
controle
dimensies
x
x
x
x
Instrumenten
beleidsaspecten
motivering van beleidskeuzen
formuleren doelstellingen
beoogd effect
benoemen parameters
effecten bij niet-naleving regels
handhaafbare regels
uitwerken preventie strategie
voorlichting
brochures/folders
campagne materiaal
jaarverslag
gadges
website
voorlichtingsvideo
tarievenlijst
aanspreekpunt
publiciteit
x
x
x
x
artikelen
locale TV
mailing/nieuwsbrief
persbericht
folders in openbare gebouwen
monitoringsgegevens
beurzen
communicatie
voorlichtingsbijeenkomst
overleg doelgroep
discussiebijeenkomsten
educatie
financieel
x
subsidie
heffing
boete
prijzen
3
Vervolg
dimensies voor spontane
naleving
sanctie
dimensies
detectiekans
x
x
x
x
x
x
x
x
x
sanctie-ernst
controlekans
x
sanctiekans
informele meldingskans
x
selectiviteit
informele controle
normgetrouwheid doelgroep
mate van acceptatie
kosten/baten
kennis van regels
Tafel van Elf
controle
dimensies
x
x
Instrumenten
klachten/meldingen regeling
procedure
24-uurs bereikbaarheid
schriftelijk
telefonisch
Email
rapportage naar melder
toezichtstrategie
sanctiestrategie
oog- en oorfunctie (handhavende) organisaties
x
x
x
x
x
x
4. Conclusie/aanbevelingen
Voor het bevorderen van naleven van regelgeving staat de overheid een aantal middelen ter
beschikking;
 Middelen ter stimulering van spontane naleving; preventiestrategie
 Preventieve middelen; controles/toezicht
 Repressieve middelen; dwangmaatregelen
Toepassing van de preventiestrategie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij de burger
en bedrijven. Hierdoor zal de betrokkenheid toenemen en het draagvlak voor spontane naleving groter
worden. Resultaat zal zijn dat er minder preventief toezicht uitgeoefend hoeft te worden en dat er
minder overtredingen worden vastgesteld die ongedaan gemaakt moeten worden.
De middelen ter stimulering van spontane naleving zijn uitgewerkt in de Preventiestrategie. Op basis
van de Tafel van elf, T11 is per dimensie aangegeven welke instrumenten ingezet kunnen worden. De
inzet van de instrumenten moet per geval afgestemd worden op het betreffende beleidsonderwerp en
de doelgroep.
Bij handhaving wordt nu nog niet altijd vanzelfsprekend gedacht aan het toepassen van een
preventiestrategie. Om dit te waarborgen moet het bestuur expliciet besluiten om:
1. In elk beleidsdocument een handhavingsparagraaf op te nemen. Deze paragraaf moet ten minste
aangeven hoe de dimensies van de Tafel van elf inhoud wordt gegeven. Met name is het van
belang om bij het formuleren van beleid oog te hebben voor de wijze waarop de beleidsdoelen
gerealiseerd kunnen worden. Motivering van beleidskeuzen (het ”waarom” van regelgeving),
beschrijven van het beoogde effect of het effect bij niet naleving, benoemen van meetbare
parameters en handhaafbare regels zijn hierbij essentieel.
2. Opnemen van een communicatieparagraaf in beleidsdocumenten, handhavingsbeleid en
handhavingsuitvoeringsprogramma. Instrumenten ter bevordering van spontaan naleefgedrag
bestaan voor een groot deel uit voorlichting, publiciteit en communicatie. Hieraan dient
nadrukkelijk aandacht te worden besteed in de verschillende (beleids)documenten gericht op
handhaving. De tabel uit deze nalevingstrategie moet hierbij als richtlijn gebruikt worden.
4
BIJLAGE bij nalevingstrategie: de Tafel van Elf (T11)
De T11, ontwikkeld door mr. dr. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie
van Justitie, is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving
van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren
die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving
daarop heeft.
De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en
praktijkervaringen op het terrein van rechtshandhaving.
De dimensies worden onderscheiden in drie verschillende soorten:

Dimensies voor spontane naleving (1 t/m 5)

Controle dimensies (6 t/m 9)

Sanctie dimensies (10 t/m 11)
1. Kennis van regels
De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep.
-
kent de doelgroep de regels?
Is de regelgeving niet te omvangrijk?
Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?
Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels?
Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag, te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee
bedoeld wordt?
- Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde deskundigheid vereist om de
regels te kunnen begrijpen?
Is de informatievoorziening momenteel voldoende en weet de doelgroep wat er van hen verwacht
wordt? Nederland staat immers bekend vanwege de veelheid en omvangrijkheid van regels. Het is
een taak van de overheid om naar de doelgroep(en) te communiceren welke regels gelden en in
welke situaties die regels van toepassing zijn. Dit begint natuurlijk bij (actieve) communicatie en
voorlichting in de media. Alleen bekendheid met regels is uiteraard niet voldoende. De regels
moeten voor degenen voor wie ze gelden ook duidelijk zijn. Daar ligt een taak voor het ambtelijk
apparaat. Mensen met vragen over regelgeving moeten bij de ambtenaar terecht kunnen voor een
compleet en juist antwoord.
Conclusie: er dient te worden gecommuniceerd (zowel in de media als in contacten tussen de
gemeente en de burger/bedrijven) ter bevordering van de kennis van de regelgeving en de uitleg
daarvan. Hierdoor kan het overtreden van regels worden teruggedrongen.
2. Kosten/baten
De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel
volgen.
a) Financieel-economisch
-
nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de
regels te voldoen?
Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of
geld zijn uit te drukken?
Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden
bemoeilijken?
Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de
regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels?
b) Immaterieel
-
levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op?
5
De beschreven voor- en nadelen zijn beoordeeld aan de hand van de beleving door de doelgroep.
Anders geordend ontstaat het volgende overzicht:
Nadelen van naleving: (vaak) veel en ingewikkeld papierwerk, bureaucratie, oponthoud. Kost tijd,
geld en moeite. Dit kan dus een overweging zijn om de regels niet na te leven en om bewust het
risico te nemen dat niet repressief wordt opgetreden door de overheid.
Voordelen van naleving: in sommige gevallen zijn er bijvoorbeeld subsidies te verkrijgen als
bepaalde regels worden nageleefd. Als indirect financieel-economisch voordeel van naleving is
ook te beschouwen het voorkomen van dwangsommen en boetes. Dit kan echter ook worden
beschouwd als het voorkomen van een nadeel van overtreding.
Nadelen van overtreding: vooraf is dit niet in het algemeen weer te geven. In bepaalde
omstandigheden zal het voor een overtreder (psychisch/emotioneel) moeilijk zijn een overtreding
te begaan of te laten voortduren. Dit is afhankelijk van de regelgeving en de situatie waarin de
overtreder verkeert. Nadelen van overtreding komen in het algemeen pas na de overtreding aan
bod.
Voordelen van overtreding: staat tegenover de nadelen van naleving en levert in eerste instantie
winst op van tijd, geld en moeite. Dat kan echter omslaan indien de overtreding repressief wordt
aangepakt. Dit is afhankelijk van andere factoren, zoals (informele) controle, pakkans en hoogte
van de sanctie.
De informatie die met behulp van dit criterium bekend is, heeft geen directe gevolgen voor de
inhoud van de nalevingstrategie zelf. Dit aspect is met name van belang bij de vaststelling van
nieuwe regelgeving.
In de nalevingstrategie zijn uiteraard wel instrumenten opgenomen die van invloed zijn op de vooren nadelen van overtreding en naleving. Aan de hand daarvan kan het gedrag van de doelgroep
indirect worden beïnvloed.
3. Mate van acceptatie
De mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de
doelgroep – de handhaafwaardigheid van de regels.
-
Vindt de doelgroep het beleid redelijk?
Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar
verschillende inzichten over?
- Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)?
- Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen
mazen in de wet?
Dit aspect is van een dusdanig subjectieve aard, dat er voor de overheid geen directe
instrumenten zijn die actief kunnen worden ingezet om de mate van acceptatie te verhogen. Het
zal vanuit de doelgroep zelf moeten komen, al dan niet door middel van overkoepelende
organisaties. Wel kan door middel van voorlichting de mate van acceptatie worden bevorderd.
4. Gezagsgetrouwheid doelgroep
De mate van bereidheid van de doelgroep om zich á priori te conformeren aan
datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat.
- Leeft deze doelgroep in het algemeen regels goed na?
- Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt?
- Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels?
- Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid?
Voor dit aspect geldt hetzelfde als bij het vorige.
5. Informele controle
De kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door
niet-overheidsinstanties.
a.) Informele pakkans
-
Merkt de omgeving het snel, als iemand een overtreding pleegt?
Keurt de doelgroep het overtreden in het algemeen af?
Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep?
Bestaan er informele controlestructuren?
6
b.)
Informele sanctie
-
Indien de omgeving het overtredinggedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of
andere manier te corrigeren? (Van opmerkingen tot fysiek geweld).
- Zal de doelgroep op overtredinggedrag negatief reageren door middel van sociale
sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status?
- Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen?
Het is een feit dat een bepaald soort overtreding eerder wordt opgemerkt, afhankelijk van de aard
van de overtreding, de omgeving en de relatie van de overtreders met anderen in de omgeving.
Voorbeelden:

een nachtelijke overtreding van de geluidsnorm door een horeca-exploitant in het
centrum van de stad wordt snel opgemerkt; de omgeving zal dit eerder melden.

een burger die achter zijn woning - samen met zijn buren - zonder vergunning een te
hoge erfafscheiding bouwt, heeft weinig te vrezen.
De gemeente heeft geen of nauwelijks invloed op de bereidwilligheid van de omgeving van de
overtreder om klachten te uiten of melding te doen van overtredingen. Wel kan de gemeente er
alles aan doen om bereikbaar te zijn en om duidelijk te maken waar mensen terecht kunnen met
eventuele klachten en meldingen.
6. Informele meldingskans
De kans dat een
overheidscontrole.
overtreding
aan
het
licht
komt
anders
dan
door
-
Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid?
Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen
gemeld kunnen worden?
- zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te verlagen
(kliklijn)?
Voor dit aspect geldt hetzelfde als bij het vorige.
7. Controlekans
De kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding.
- hoe groot is de objectieve controlekans (controledichtheid)?
- Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?
- Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af?
Er zijn twee vormen van controle: de fysieke en de administratieve. Daarnaast kan onderscheid
worden gemaakt in de objectieve en de subjectieve controlekans. De gemeente heeft direct
invloed op de eerste en indirecte invloed op de tweede. In de handhavingstrategie wordt dit nader
behandeld.
8. Detectiekans
De kans op constatering van de overtreding indien door de overheid
gecontroleerd wordt.
a.) administratieve controle
-
Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd?
Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële)
experts zijn om fraude te ontdekken?
Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden?
Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of
standaardformulieren zijn voorgeschreven?
b.) bij fysieke controle
-
Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs?
Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporingsmethode?
Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en
tijdgebonden zijn?
Als er dan door de overheid gecontroleerd wordt, wat is dan de kans dat de overtreding(en)
daadwerkelijk aan het licht komen. Dit vereiste kwaliteit in kennis en vaardigheden van de
7
gemeentelijke organisatie. Dit komt aan bod in de uitwerking van diverse andere kwaliteitscriteria
(bijvoorbeeld 3.3: kwaliteit van de handhavingcapaciteit).
9. Selectiviteit
De (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding
door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.
-
Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij aselecte
controles?
- Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die
naleven?
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de vraag of bij selecte controles relatief meer overtreders
geconstateerd worden dan bij a-selecte controles en of overtreders altijd het idee hebben dat ze
vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven. Ook de aard en de kwaliteit van de
gebruikte controle- en opsporingsmethoden speelt hierbij een rol. Typische elementen die thuis
horen in de handhavingstrategie.
10. Sanctiekans
De kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding
geconstateerd is.
-
Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt
opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? Hoe groot schat de doelgroep deze
kans in?
- Is een overtreding moeilijk te bewijzen?
- Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?
Bedoeld wordt de subjectieve beleving van de kans op sanctie na constatering van de overtreding.
Hierop heeft de gemeente geen directe invloed. Dit is afhankelijk van de doelgroep dan wel de
overtreder. De gemeente heeft hierop wel indirect invloed, door consequent te handhaven (en
daadwerkelijk te sanctioneren) en dit onder de aandacht van de doelgroepen te brengen. Dit kan
door middel van communicatie (onder andere het publiceren van de handhavingsbeschikkingen).
11. Sanctie-ernst
De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende
nadelen van sanctieoplegging
a.
formele sanctiehoogte
-
b.
Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?
Schat de doelgroep deze sanctie hoog in?
Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder?
Wat is de snelheid van sanctieoplegging (lik-op-stuk)?
immateriële kosten.
-
Vindt men het feit dat men met justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke
handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie?
- Heeft de ten uitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene?
Bij formele sanctiehoogte gaat het om het feit of de doelgroep weet welke sanctie hen bij
overtreding boven het hoofd hangt en of zij deze sanctie als hoog inschat. Maar ook of de
sanctiehoogte rekening houdt met de financiële draagkracht van de overtreder, en wat de snelheid
is van sanctieoplegging.
Immateriële kosten: vindt men het feit dat men met handhaving (bestuursrechtelijk en/of
strafrechtelijk) te maken krijgt vervelender dan de feitelijke sanctie; heeft de tenuitvoerlegging van
de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene (bijvoorbeeld ten aanzien van reputatie,
imago, aanzien).
Beide zijn wederom van subjectieve aard en zijn daarom lastig te vervatten in de
nalevingstrategie.
8