Het democratisch tekort in het Koninkrijk

 Het democratisch tekort in het Koninkrijk Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de democratische invloed van gebiedsdelen in het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk Opsteller: Jaap van der Heijden ANR-­nummer: 889875 Master: Rechtsgeleerdheid, accent Staats-­ en Bestuursrecht Datum: Utrecht/Tilburg, juni 2016 Het democratisch tekort in het Koninkrijk Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de democratische invloed van gebiedsdelen in het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk Opsteller: Jaap van der Heijden Studentnummer: U1253272 ANR-­nummer: 889875 Tilburg University Faculteit Tilburg Law School Master Rechtsgeleerdheid, accent Staats-­ en Bestuursrecht Begeleider en eerste beoordelaar: Dr. G. Leenknegt Tweede beoordelaar: Mr. C.L. van Blom Utrecht/Tilburg, juni 2016 2 Voorwoord Voor u ligt een scriptie over de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk waarin ruim zeventien miljoen mensen leven, maar waarvan de precieze betekenis voor veel inwoners niet helder is. Natuurlijk weten we allemaal dat we in een land leven waarin we al lange tijd een Koning(in) als staatshoofd hebben. Ieder jaar vieren we (tegenwoordig op 27 april) Koningsdag en we weten dat de Koning als staatshoofd de gehele wereld over reist om ons land te vertegenwoordigen. Dat onze Koning ook het staatshoofd is van onze voormalige koloniën Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten, bij velen vooral bekend als prettige vakantiebestemming, is wellicht bij veel mensen ook nog wel bekend. 'Dat zijn immers eilanden die bij Nederland horen.' Maar is dat staatsrechtelijk ook wel zo? Het antwoord op die vraag is ja en nee. Ja, omdat die eilanden onderdeel uitmaken van het Koninkrijk der Nederlanden. Maar nee omdat de eilanden zelfstandige landen binnen het Koninkrijk zijn en staatkundig dus niet bij het land Nederland horen. Nederland is dus niet de 'baas' over de eilanden. Deze nuancering is voor veel mensen niet helder. De structuur van ons Koninkrijk is voor de meesten een onbekend verschijnsel. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de wetgever het er ook niet makkelijk op gemaakt heeft. We kennen immers ook nog de Caribische eilanden Bonaire, Saba en Sint-­
Eustatius. Die drie eilanden horen dan wel weer bij het land Nederland omdat zij bijzondere openbare lichamen van het land Nederland zijn. Deze dichtbij zijnde onbekendheid vind ik erg interessant. Hoe kan het dat zo weinig mensen in het land Nederland weten hoe de staatkundige verhoudingen van hun eigen staat in elkaar zitten? Maar hoeveel weet ik er zelf eigenlijk vanaf? Genoeg om het in ieder geval interessant te vinden en er de afgelopen jaren het een en ander over gelezen te hebben. Wat mij daarbij vooral opviel was het feit dat er in de staatkundige structuur een bepaalde paradox zit. Enerzijds zijn er vier landen die volgens het Statuut gelijkwaardig aan elkaar zijn, anderzijds wordt het de lezer snel duidelijk dat die gelijkwaardigheid in de praktijk weinig lijkt voor te stellen. Veel Europese Nederlanders zullen wellicht zeggen dat dit niet vreemd is omdat Nederland veel groter is (zowel qua oppervlakte, maar wellicht nog wel meer qua inwoneraantal). Dat is ontegenzeggelijk waar, maar is dit argument juridisch gezien ook vol te houden? In dit onderzoek zal ik deze vraag proberen te beantwoorden. Omdat het Koninkrijk der Nederlanden niet de enige staat is met een 'rijk' koloniaal verleden die op dit moment bestaat uit meerdere gebiedsdelen, zal ik dit onderwerp mede aan de hand van de staatkundige verhoudingen in twee andere Koninkrijken, te weten het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland, onderzoeken. Tot slot wil ik hier nog enkele mensen bedanken voor hun bijdrage aan deze scriptie. Uiteraard Gert-­Jan Leenknegt die als begeleider tijdens diverse prettige overleggen nuttige feedback heeft gegeven. Daarnaast wil ik Anna Schutte en Bart Jan Damstra danken voor het tekstueel meelezen en het zorgdragen voor een goede opmaak. 3 Inhoudsopgave Voorwoord ..................................................................................................................................................... 3 Inhoudsopgave.............................................................................................................................................. 4 Samenvatting ................................................................................................................................................ 6 1. Inleiding .................................................................................................................................................. 7 1.1 Probleemschets............................................................................................................................ 7 1.2 Toetsingskader ............................................................................................................................. 9 1.3 Vraagstelling ............................................................................................................................... 10 1.4 Methodologische verantwoording ............................................................................................ 11 2. Huidige staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk .................................................... 13 2.1 Korte geschiedenis .................................................................................................................... 13 2.2 Juridisch kader ........................................................................................................................... 16 3. Het democratisch tekort .................................................................................................................... 19 3.1 Het begrip democratisch tekort ...................................................................................................... 19 3.2 Democratisch tekort binnen het Koninkrijk der Nederlanden .................................................... 19 3.3 Ontstaansgeschiedenis van het democratisch tekort ................................................................. 20 3.4 Gevolgen van het democratisch tekort ......................................................................................... 22 3.5 Conclusie .......................................................................................................................................... 27 4. Het Koninkrijk en de internationale verdragen ............................................................................... 29 4.1 Internationale organisaties en verdragen ..................................................................................... 29 4.2 De Verenigde Naties (het UVRM en het IVBPR) ........................................................................ 29 4.3 De Raad van Europa (het EVRM) ................................................................................................. 32 4.4 De EU (Handvest EU) ..................................................................................................................... 33 4.5 De Grondwet: Bevorderen internationale rechtsorde (artikel 90) en het kiesrecht (artikel 4)
................................................................................................................................................................... 33 4.6 Niet-­zelfstandige gebieden ............................................................................................................. 35 4.7 Conclusie .......................................................................................................................................... 35 5. Het Koninkrijk Denemarken .............................................................................................................. 37 5.1 Korte geschiedenis .................................................................................................................... 37 5.2 Huidige staatkundige verhoudingen ........................................................................................ 38 5.3 Conclusie .......................................................................................................................................... 40 6. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland ................................................. 41 6.1 Het Verenigd Koninkrijk ............................................................................................................ 41 4 6.2 Staatsrechtelijke verhoudingen ................................................................................................ 43 6.3 Kroondomeinen en Overzeese Gebieden .............................................................................. 46 6.4 Onderlinge geschillenbeslechting ............................................................................................ 47 6.5 Conclusie ..................................................................................................................................... 47 7. Scenario's uit Denemarken en het Verenigd Koninkrijk die het Nederlandse probleem zouden kunnen oplossen .......................................................................................................................... 49 8. Conclusie ............................................................................................................................................. 55 8.1 Het probleem .................................................................................................................................... 55 8.2 Mogelijke oplossingen ..................................................................................................................... 57 8.3 Tot slot ............................................................................................................................................... 59 Definities ...................................................................................................................................................... 60 Illustratieverantwoording ............................................................................................................................ 61 Literatuurlijst ................................................................................................................................................ 62 Bijlagen ......................................................................................................................................................... 69 Bijlage 1: Belangrijke delen van de ontwerp-­Rijksgrondwet ............................................................ 70 Bijlage 2: Antwoord op WOB-­verzoek ................................................................................................. 84 5 Samenvatting In deze scriptie heb ik onderzoek gedaan naar het democratisch tekort in het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk der Nederlanden is een staatkundige constructie van vier landen: Aruba, Curaçao, Nederland en Sint-­Maarten. Deze vier landen hebben elk hun eigen parlement, waarin zij zelfstandig besluiten nemen over hun eigen wetten en beleid. Een aantal aangelegenheden zijn echter zaken die door het Koninkrijk worden behartigd. Dit zijn voornamelijk buitenlands beleid, defensie en het nationaliteitsrecht. Het Koninkrijk kent echter geen eigen parlement. De rijkswetten worden behandeld door het parlement van het land Nederland waarvoor de Nederlanders uit de andere drie landen geen actief stemrecht hebben. Hierdoor hebben zij geen directe invloed op koninkrijksaangelegenheden die hen wel kunnen raken. Ook is er geen adequate methode om conflicten die tussen de verschillende landen ontstaan op te lossen. In deze scriptie heb ik onderzocht hoe dit democratisch tekort is ontstaan en heb ik aan de hand van een rechtsvergelijkend literatuuronderzoek gekeken hoe twee andere staten, het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland en het Koninkrijk Denemarken, hiermee omgaan. Ook deze twee staten bestaan uit meerdere gebiedsdelen. Elk van de drie staten hun eigen staatkundige systeem hebben dat historisch gezien zo gegroeid is. Toch komen er enkele interessante mogelijke oplossingen voor het tegengaan van het democratisch tekort naar voren. Zo hebben de inwoners van de verschillende gebiedsdelen in het Deense Koninkrijk allemaal actief stemrecht voor het Deense parlement. In het Verenigd Koninkrijk hebben de inwoners van de verschillende landen actief stemrecht voor het Koninkrijksparlement en zijn er verschillende typen nationaliteit voor de inwoners van de overige gebiedsdelen. Op het gebied van geschillenbeslechting heeft het Koninkrijk Denemarken een interessant model om eventuele conflicten op een onafhankelijke manier te beslechten.Het rechtsvergelijkend onderzoek heeft dus geleid tot suggesties die kunnen helpen het democratisch tekort in het Koninkrijk der Nederlanden te verkleinen. 6 1. Inleiding In dit inleidende hoofdstuk geef ik een beknopte beschrijving van de achtergrond van het onderzoek. Ook ga ik in op de vraagstelling die aan het onderzoek ten grondslag ligt en komen de verschillende deelvragen aan de orde. Tot slot zal ik in dit hoofdstuk de aanpak van het onderzoek en de methoden die ik zal toepassen beschrijven. 1.1 Probleemschets Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat sinds 10 oktober 2010 uit vier landen: Nederland (inclusief de Caribische eilanden Bonaire, Sint-­Eustatius en Saba), Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten. De wijze waarop deze landen zich onderling staatsrechtelijk tot elkaar verhouden is geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk (hierna: het Statuut). De vier landen hebben voor een groot deel hun eigen wetten en regelgeving. Daarnaast zijn er zogenaamde rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur die gelden binnen het gehele Koninkrijk. Volgens artikel 3 van het Statuut zijn bijvoorbeeld de handhaving van de onafhankelijkheid van het Koninkrijk (defensie), het buitenlands beleid en de regels omtrent het Nederlanderschap zaken die op Koninkrijksniveau geregeld worden. In artikel 4 van het Statuut staat dat de Koning het staatshoofd is van het Koninkrijk en dat de wetgevende macht van het Koninkrijk door de wetgever van het land Nederland (regering en Staten-­Generaal) wordt uitgeoefend. Ook is het Koninkrijk, en dus niet de afzonderlijke landen, in beginselverdragspartner bij alle internationale verdragen. De voorstellen om een rijkswet in te stellen, aan te passen of af te schaffen en de besluitvorming om deel te nemen aan een internationaal verdrag worden echter alleen behandeld en in stemming gebracht in de Staten-­Generaal, het parlement van het land Nederland.1 Voor dit parlement hebben ingezetenen van de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geen actief VWHPUHFKW'LWWHUZLMODUWLNHOYDQGH*URQGZHWVWHOWGDWµLHGHUH1HGHUODQGHUJHOLMNHOLMNKHWUHFKW
KHHIWRPOHGHQYDQDOJHPHHQYHUWHJHQZRRUGLJHQGHRUJDQHQWHNLH]HQ¶2SGH]HPDQLHUEHpaalt het parlement van één van de vier landen (waar inwoners van de andere drie landen dus vrijwel geen invloed op hebben) zodoende welke rijkswetten en internationale verdragen er ook in de andere drie landen van kracht zijn.2 De invloed van de andere drie landen op de rijkswetten en op de deelname aan internationale verdragen is klein. Op regeringsniveau is er wel enige invloed. Zo zijn de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten in de Rijksministerraad (ministerraad van het Koninkrijk die in de regel een keer per maand vergadert) vertegenwoordigd door drie gevolmachtigde ministers (namens elk land één). Toch is de invloed van de inwoners van de drie overige landen dus zeer beperkt. Dit kan gerelativeerd worden door te stellen dat er slechts relatief weinig mensen wonen in deze landen (ca. 260.000 mensen). Gelet op internationale verdragen die het Koninkrijk der Nederlanden heeft ondertekend is het de vraag of ons staatsbestel geheel voldoet aan de bepalingen uit de verschillende verdragen. In een aantal verdragen zijn bepalingen opgenomen waarvan het de vraag is of het Koninkrijk zich met de huidige staatkundige structuur houdt aan deze bepalingen. In hoofdstuk 4 zal hier uitgebreid op in worden gegaan. Ook wanneer we naar het Statuut en de Nederlandse Grondwet kijken, lijken niet alle democratische beginselen en waarborgen hierin goed verankerd te zijn. Zo zijn de vier landen volgens het Statuut gelijkwaardig.3 Tevens kent de Nederlandse Grondwet in artikel 1 een anti-­discriminatiebepaling en stelt artikel 4 van de Grondwet, zoals hiervoor al 1
C. Borman, 2012, p. 139. Hillebrink 2010, p. 309-­320. 3
C. Borman 2012, p.23. 2
7 gesteld, dat iedere Nederlander gelijkelijk het recht heeft om leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen. De vraag lijkt dus gerechtvaardigd of, ondanks de theoretische waarborgen, niet sprake is van een feitelijk democratisch tekort binnen ons Koninkrijk. Dit democratisch tekort bestaat dus kort gezegd uit het feit dat de Staten-­Generaal, het Nederlandse parlement, daarnaast ook materieel gezien het Koninkrijksparlement vormen. De Nederlanders die woonachtig zijn in de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten hebben echter geen actief stemrecht voor de Tweede Kamer en voor leden van Provinciale Staten (die op hun beurt de Eerste Kamer kiezen). Ook bij de meest recente staatkundige vernieuwingen in 2010 is er op dit punt niets veranderd. Voor de verkiezingen van leden voor het Europees Parlement hebben de inwoners van de andere landen van ons Koninkrijk overigens wel stemrecht. Het Hof van Justitie van de Europese gemeenschap heeft Nederland in 2006 hiertoe opgedragen omdat uitsluiting van het kiesrecht voor inwoners van Aruba volgens het Hof in strijd is met EU-­recht.4 In deze uitspraak heeft het Hof een interessante nadere duiding gegeven die volgens sommige staatsrechtgeleerden ook invloed zou moeten hebben op het kiesrecht voor de Tweede Kamer.5 In het verleden zijn voorstellen gedaan om het democratisch tekort op te lossen. Eén van de mogelijke oplossingen die eind jaren negentig door toenmalig CDA-­Eerste Kamerlid Hirsch Ballin is geopperd, is het instellen van een Koninkrijksparlement.6 Ook huidig staatsraad van het Koninkrijk namens Aruba en oud-­minister van Aruba Croes heeft hier al eens voor gepleit.7 Een Koninkrijksparlement zou dan bijvoorbeeld de bevoegdheid hebben om te stemmen over rijkswetten en het aangaan van internationale verdragen. Wel houdt het Interparlementair Koninkrijksoverleg (vaak afgekort tot IPKO), een overleg tussen de parlementen van de vier landen, twee keer per jaar zitting.8 Dit is echter een overleg zonder formele bevoegdheden en het geeft slechts advies over Koninkrijksaangelegenheden. De vraag die wat mij betreft terecht gesteld kan worden is: is er sprake van een democratisch tekort in het Koninkrijk? Zo ja, hoe valt dit te verklaren en wat zijn de mogelijke oplossingen? Kunnen we wellicht lessen trekken uit hoe andere staten de staatkundige verhoudingen hebben geregeld? Zo is de Nederlandse situatie wellicht goed te vergelijken met de situatie van enkele andere Europese staten die uit meer dan een land of uit meerdere autonome gebieden bestaan. Te denken valt aan het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. Een goed startpunt voor de vergelijking met ons Koninkrijk is dat beide andere staten ook Koninkrijken zijn waarbij het staatshoofd boven diverse landen staat. Daarnaast geldt voor alle drie de Koninkrijken dat het parlement van het 'moederland' (grootste land qua inwoners en het land dat voorheen de kolonisator van de andere gebiedsdelen was) tevens een (de facto) Koninkrijksparlement is waar besluiten worden genomen over zaken die het gehele Koninkrijk aangaan. Het Koninkrijk Denemarken bestaat staatsrechtelijk gezien uit Denemarken, Groenland en de Faeröer-­eilanden.9 Tot 1944 maakte IJsland ook deel uit van het Deense Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland bestaat naast Engeland, Schotland, Wales en Noord-­Ierland ook nog uit een aantal overzeese gebieden. Voor het Verenigd Koninkrijk geldt dat 4
Hof van Justitie EG (Grote Kamer), 12 september 2006, zaak C-­100/04 Eman en Sevinger tegen College B&W van Den Haag. 5
Besselink, 2007, p. 64-­71. 6
Kamerstukken I, Handelingen EK 1996-­1997, 615;; zie ook Trouw 10-­2-­1997 µKoninkrijksparlement¶. 7
Kummeling & Saleh, 2007, p. 61-­72. 8
Kamerstukken I, 2014-­2015, 33 845, D/nr. 5. 9
Steenbeek & De Meij 2009, p. 145-­161. 8 de verschillende gebieden andere staatsrechtelijke posities hebben.10 Daarom lijkt het voor de hand te liggen om de landen Engeland, Schotland, Wales en Noord-­Ierland te betrekken in het onderzoek. Deze landen worden, los van een aantal gedecentraliseerde taken, bestuurd vanuit het parlement in Londen. Voor de overige (voornamelijk overzeese gebiedsdelen) geldt dat er veel lossere banden met het Verenigd Koninkrijk zijn. In sommige gevallen, zoals bijvoorbeeld in het geval van het eiland Man en de Kanaaleilanden, vallen zij zelfs niet eens officieel onder het Verenigd Koninkrijk.11 Een belangrijk verschil van constitutionele aard is al wel op voorhand te geven. Anders dan in het Koninkrijk Denemarken en in het Koninkrijk der Nederlanden kent het Verenigd Koninkrijk geen Grondwet. Het parlement in het Verenigd Koninkrijk is soeverein. Ik realiseer me terdege dat iedere vergelijking in dit opzicht lastig is omdat iedere staat zijn eigen geschiedenis en cultuur heeft, wat directe vergelijking moeilijk maakt. Zo kent het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld een gemenebest-­structuur waar veel landen onder vallen en zijn er binnen KHWGLUHFWHYHUEDQGYDQKHW9HUHQLJG.RQLQNULMNGLYHUVHµJUDGDWLHV¶YDQYHUZHYHQKHLGVWDWHQ
binnen het Gemenebest zoals Australië en Canada, landen binnen het Verenigd Koninkrijk zoals Engeland, Wales, Noord-­Ierland en Schotland en gebieden met bijzondere status zoals de Kanaaleilanden en het Eiland Man. De vergelijking met Denemarken lijkt logisch, omdat dit Koninkrijk een stuk overzichtelijker is en slechts uit drie gebieden bestaat. Om toch een heldere vergelijking te kunnen maken zal ik gebruik maken van een toetsingskader om de systemen met elkaar te vergelijken (zie paragraaf 1.2 en voor de conclusie hoofdstuk 7). Wellicht wordt het democratisch tekort door veel mensen in Nederland als een klein of zelfs wel niet bestaand probleem gezien. Of sterker nog: veel mensen in het Europese deel van Nederland hebben niet eens weet van de staatkundige verhoudingen. In de andere landen binnen het Koninkrijk is echter regelmatig veel te doen over de manier waarop Nederland hen zo nu en dan regels en beperkingen wil opleggen. De vraag is dan ook of het vanuit staatsrechtelijk perspectief acceptabel is dat ons Koninkrijk een (klein) deel van de inwoners fundamentele rechten ± namelijk het uitoefenen van invloed op wetgeving die ook op hen van toepassing is ± onthoudt. Kortom: de staatkundige situatie van de Caribische landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden valt te omschrijven als een staatsbestel met een democratisch tekort. Om dit op te lossen zou gekeken kunnen worden naar de manier waarop andere soortgelijke Europese staten met deze problematiek omgaan. 1.2 Toetsingskader Om tot een goede vergelijking tussen de verschillende systemen te komen en daarmee de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is het van belang om een toetsingskader te hebben waarmee de systemen met elkaar vergeleken kunnen worden: Staatsvorm -­ In welke onderlinge verhouding staan de gebieden tot elkaar? -­ In welk document is dit vastgelegd? -­ Is er voor de staatsburgers een nationaliteit? Volksvertegenwoordiging -­ Is er voor elk gebied een eigen algemeen vertegenwoordigend orgaan? 10
11
Prakke 2009, p. 887-­898. Prakke 2009, p. 879. 9 -­ Is er voor de staat als geheel een afzonderlijk algemeen vertegenwoordigend orgaan en wie heeft er precies kiesrecht voor dit orgaan? Directe invloed op samenstelling wetten en regelgeving die van toepassing zijn -­ Op welke manier worden de algemene vertegenwoordigende organen verkozen (wie hebben actief en passief kiesrecht)? -­ Invloed op eigen ambten: door wie worden de afzonderlijke staatsrechtelijke functies/functionarissen benoemd? -­ Is er voor de staat als geheel een hoogste rechtscollege dat uitspraak kan doen over staatsrechtelijke geschillen tussen de landen en het Koninkrijk? 1.3 Vraagstelling De centrale onderzoeksvraag die uit de voorgaande probleemschets naar voren komt is de volgende. Hoe kan het democratisch tekort in het Koninkrijk der Nederlanden verklaard worden, en op basis van welke mogelijke staatkundige scenario's afkomstig uit (vergelijkbare) Europese staten kan dit tekort worden opgelost? Om een antwoord te vinden op de hoofdvraag heb ik een aantal deelvragen geformuleerd die samen tot beantwoording van de hoofdvraag moeten leiden. Hieronder zal ik de deelvragen nader toelichten. 1. Wat zijn de huidige staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden en hoe kunnen deze verklaard worden? Deze deelvraag is relevant omdat het zoeken naar een oplossing dient te beginnen met een goede weergave van welke staatsrechtelijke verhoudingen nu gelden en hoe deze tot stand zijn gekomen. Een (beknopte) weergave van de huidige staatkundige verhoudingen is dan van belang. 2. Er wordt, als men over het Koninkrijk der Nederlanden spreekt, wel gezegd dat er sprake is van een democratisch tekort in de structuur van het Koninkrijk. Wat houdt dit democratisch tekort in en welke aspecten van de huidige staatkundige verhoudingen zorgen voor een democratisch tekort? Om te onderzoeken welke oplossingen mogelijk zouden kunnen zijn, is het van belang om goed te definiëren welke onderdelen precies het democratisch tekort in de staatsrechtelijke verhoudingen vormen. 3. Welke eisen stellen internationale verdragen aan de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden? Aangezien het Koninkrijk verdragspartner is bij diverse internationale verdragen die democratische rechten van burgers waarborgen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke 10 Rechten (hierna: IVBPR), is het van belang om te onderzoeken aan welke eisen de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk volgens de internationale verdragen zouden moeten voldoen. 4. Op welke manier waarborgt Denemarken de democratische rechten van de burgers in overzeese gebieden in haar staatsrechtelijke systeem? Zoals eerder gemeld zijn er binnen de Europese Unie nog enkele staten die net als ons Koninkrijk niet uit slechts één land/autonoom gebied bestaan. Denemarken is een van de andere staten die net als ons Koninkrijk wetten heeft om de staatsrechtelijke positie van alle inwoners te regelen. Om te kunnen beoordelen of ons Koninkrijk iets van het Deense model kan leren is het belangrijk om een goed beeld te vormen van het Deense bestel. 5. Op welke manier waarborgt het Verenigd Koninkrijk de democratische rechten van de burgers in overzeese gebieden in haar staatsrechtelijke systeem? Ook het Verenigd Koninkrijk is één van de andere staten die net als ons Koninkrijk wetten heeft om de staatsrechtelijke positie van alle inwoners te regelen. Om te kunnen beoordelen of ons Koninkrijk iets van het model van het Verenigd Koninkrijk kan leren is het belangrijk om een goed beeld te vormen van het bestel van het Verenigd Koninkrijk. 6. Welke mogelijkheden, gebaseerd op de staatsrechtelijke situatie in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, kunnen gebruikt worden om het democratisch tekort binnen het Koninkrijk der Nederlanden te beperken? Op basis van de rechtsvergelijkingen wordt gepoogd te kijken welke conclusies er getrokken kunnen worden en welke goede voorbeelden zouden kunnen bijdragen aan het beperken van het democratisch tekort in het Koninkrijk. 1.4 Methodologische verantwoording Onderzoeksmethoden per deelvraag Per deelvraag zal ik hieronder aangeven welke onderzoeksmethoden ik heb toegepast. Deelvraag 1: De eerste deelvraag heb ik aan de hand van het Statuut en aan de hand van literatuuronderzoek beantwoord. Deze vraag betreft vooral onderzoek naar de huidige staatsrechtelijke verhoudingen die onder andere in het Statuut zijn vastgelegd. Daarnaast zijn er diverse wetenschappelijke juridische boeken (o.a. literatuur over het constitutionele recht van het Koninkrijk en artikelen geschreven over de staatkundige verhoudingen). Bij het lezen van deze literatuur wordt veel verwezen naar andere literatuur. Op deze manier komt er een groot pallet aan bronnen beschikbaar. Ook heb ik om een beter beeld te krijgen van de verhoudingen tussen de Caribische landen en het Koninkrijk een interview gehouden met de Gevolmachtigde Minister van Aruba. Dit 1 wordt in hoofdstuk 2 behandeld. Deelvraag 2: Deze deelvraag heb ik ook aan de hand van literatuuronderzoek onderzocht. Over het bestaan van het democratisch tekort is door diverse deskundigen op het gebied van het Nederlands staatsrecht geschreven. Ook heeft in 2009 een commissie dit tekort al eens nader bestudeerd.12 Dit wordt in hoofdstuk 3 behandeld. 12
Rapport Commissie Democratisch Defict, 2009. 11 Deelvraag 3: Deze deelvraag heb ik ook aan de hand van literatuuronderzoek onderzocht. Over de uitleg en toepassing van de internationale verdragen is veel geschreven. Daarnaast is er enige jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de toepassing van internationale verdragen op het gebied van democratische invloed van burgers.13 Dit wordt in hoofdstuk 4 behandeld. Deelvragen 4 en 5: De deelvragen 4 en 5 heb ik aan de hand van rechtsvergelijkend literatuuronderzoek onderzocht. Ik wilde de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk onderzoeken. Deze twee EU-­lidstaten zijn democratische rechtstaten die bestaan uit meerdere autonome gebieden. Deze staten kennen echter ook, net als ons Koninkrijk, een 'moederland' waar het zwaartepunt van de democratische besluitvorming ligt. Door het staatkundige bestel van deze staten te vergelijken met dat van ons Koninkrijk wil ik onderzoeken hoe zij de democratische invloed van de 'andere' gebieden hebben geregeld. Over het Britse constitutionele systeem is veel literatuur te vinden. Over het Deense constitutionele systeem is minder dan over het Britse systeem te vinden, maar er is wel degelijk voldoende materiaal vindbaar om dit systeem te vergelijken met het Nederlandse systeem. Een nadeel bij het onderzoek naar het Deense systeem is het feit dat ik de Deense taal niet machtig ben. Dit wordt in hoofdstuk 5 en in hoofdstuk 6 behandeld. Deelvraag 6: Deze deelvraag heb ik mede aan de hand van het eerder beschreven toetsingskader onderzocht. In hoofdstuk 7 zal het toetsingskader schematisch worden weergegeven om zo een heldere rechtsvergelijking te kunnen maken. 13
Onder andere: ECHR 2 march 1987, 9267/81 (Mathieu-­Mohin and Clerfayt/Belgium) waarin het Hof zich uitspreekt over het µbeginsel van gelijke behandeling¶ en over het feit dat ieder in beginsel het recht heeft om te stemmen (r.o. 53-­54). 12 2. Huidige staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk In dit hoofdstuk zal ik de huidige staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden nader verklaren. Ik zal dit doen aan de hand van de geschiedenis van het Koninkrijk en daarbij met name ingaan op de ontwikkelingen die geleid hebben tot de huidige situatie. Ook zal ik nader ingaan op de verschillende bronnen die relevant zijn voor de staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk. Hierbij zijn met name het Handvest van de Verenigde Naties, het Statuut van het Koninkrijk en de Grondwet relevant. Ik zal specifiek ingaan op de onderlinge verhoudingen tussen het Statuut en de Grondwet. 2.1 Korte geschiedenis Alvorens nader in te gaan op de huidige staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Koninkrijk is het goed te kijken naar hoe deze huidige situatie ontstaan is. Immers komen dergelijke verhoudingen altijd tot stand in hun historische context. Wanneer men een nieuwe staat zou stichten zou de huidige ingewikkelde structuur van het Koninkrijk niet snel gekozen worden. Ik begin deze korte geschiedenis in het jaar 1634. Niet omdat de eilanden daarvoor niet bestonden, maar omdat dit het jaar is waarin Nederland, door middel van de verovering van de eilanden door de West-­Indische Compagnie op de Spanjaarden, zich voor het eerst met het bestuur van de eilanden is gaan bemoeien.14 Diverse koloniale mogendheden hebben de eilanden daarna over en weer op elkaar veroverd. Na het vertrek van Napoleon en het onafhankelijk worden van het Koninkrijk der Nederlanden (toen nog bestaande uit Nederland, België en Luxemburg) kreeg Nederland het bestuur over de Caribische eilanden Aruba, Bonaire, Curaçao, Saba, Sint-­Eustatius en (het zuidelijke deel van) Sint-­Maarten terug. Samen met Suriname waren dit vanaf dat moment de West-­Indische koloniën. In het begin waren deze onderverdeeld in drie verschillende koloniën: Suriname, Curaçao en onderhorigheden (Aruba en Bonaire) en Sint-­Eustatius en onderhorigheden (Saba en het zuidelijke deel van Sint-­Maarten). In 1828 maakte Nederland van deze drie koloniën één kolonie, die bestuurd werd vanuit Paramaribo in Suriname. In 1845 werd deze samenvoeging deels ongedaan gemaakt omdat men de eilanden niet goed kon besturen vanuit Suriname. De zes eilanden werden tot een aparte kolonie gemaakt met als naam Curaçao en onderhorigheden. Bij de Grondwetsherziening van 1922 werd GHWHUPµKRORQLH¶XLWGH*URQGZHWJHVFKUDSWHQZerd voor het eerst genoemd uit welke (nevenschikkende) delen het Koninkrijk bestaat. Ook wordt het grondwettelijk recht op zelfbeschikking van de eilanden en Suriname voor het eerst vastgelegd.15 Vlak voor de Tweede Wereldoorlog werd de staatsrechtelijke structuur van Suriname en Curaçao aangepast. Curaçao (de Caribische eilanden heetten voortaan: Gebiedsdeel Curaçao) kreeg haar eigen Staten van Curaçao. Deze Staten bestonden uit vijftien leden. Tien leden werden gekozen (op basis van consensuskiesrecht) en vijf leden werden door de gouverneur aangewezen. Ook kregen Curaçao en Suriname een gouverneur. Deze gouverneur was alleen verantwoording verschuldigd aan Nederland en dus niet aan de Staten.16 Na de Tweede Wereldoorlog, waarin de Caribische eilanden en Suriname als enige delen van het Koninkrijk niet bezet werden, werd in 1948 werd het Gebiedsdeel Curaçao omgedoopt tot de Nederlandse Antillen en werden de 14 C. Borman 2012, p. 1. Jansen van Galen 2011, p. 22 en 31 & C. Borman 2012, p. 1. 16
C. Bormann 2012, p. 2. 15
13 eerste vrije en algemene verkiezingen voor de Staten van de Nederlandse Antillen gehouden. In dit jaar vond ook de eerste Koninkrijksconferentie plaats. Er werd gesproken over de invoering van rijksorganen zoals een Koninkrijksparlement. Het Nederlandse Kabinet vond de voorgestelde Koninkrijksstructuur echter te zwaar opgetuigd en zag liever een eenvoudigere structuurwijziging.17 Omdat men wel overtuigd was van het feit dat er een staatsrechtelijke structuur moest komen werd in 1950 een interim-­regeling voor de Nederlandse Antillen ingesteld.18 In 1952 vond een nieuwe Koninkrijksconferentie plaats. Dit leidde ertoe dat er in mei 1954 een ontwerp-­Statuut voor het Koninkrijk lag waar de delegaties van Nederland, de Nederlandse Antillen en Suriname begin juni 1954, zij het met tegenzin, mee konden instemmen.19 'LW6WDWXXWZDVHHQµ]R
eenvoudig mogelijke constructie, waarbij zoveel mogelijk gebruik werd gemaakt van de bestaande (Nederlandse) organen'. Met de aanvaarding van het Statuut ontstond er constructie sui generis. Het was een staatkundige constructie die uniek was in zijn soort;; geen enkele andere staat had een soortgelijke constructie.20 In plaats van een Rijksgrondwet met 207 artikelen waar, een concept voor was gemaakt bestond het Statuut uit niet meer dan 32 artikelen.21 Met de invoering van het Statuut voor het Koninkrijk in 1954 werd er definitief afscheid genomen van de status van Koloniën en werden de zes eilanden onder de naam Nederlandse Antillen een land binnen het Koninkrijk. De onderliggende structuur van het Statuut is overigens sindsdien, los van de wijzigingen van de verschillende landen, niet meer gewijzigd.22 In 1975 werd Suriname onafhankelijk en trad zodoende uit het Koninkrijk.23 Een nadere toelichting op dit proces valt buiten het kader van deze scriptie. Los van het feit dat Suriname af en toe genoemd zal worden in een rijtje van gebiedsdelen zal er verder niet specifiek op de Surinaamse situatie ingegaan worden. 2S$UXEDZHUGPHQQDGHMDUHQ¶YDQGHYRULJHHHXZZDWJHVSDQQHQRYHUzijn toekomst. Aruba wilde niet langer onder de het op Curaçao gevestigde centrale gezag van de Nederlandse Antillen vallen. Men was op Aruba bang dat als de Antillen, net als Suriname, uiteindelijk onafhankelijk zouden worden, Aruba niet meer uit de dan nieuw te vormen staat van de Nederlandse Antillen zou kunnen stappen.24 De Nederlandse regering (en dus tevens Koninkrijksregering) zag een aparte status voor Aruba niet direct zitten omdat daarmee de kans op een levensvatbare toekomstige nieuwe staat met daarin alle Antilliaanse eilanden kleiner zou worden.25 Deze houding van de regering in Den Haag leidde tot politieke spanning en sociale onrust op Aruba. Er vonden verstoringen van de openbare orde plaats en uiteindelijk stemde Den Haag in met een status aparte voor Aruba en zo werd Aruba in 1986 een land binnen het Koninkrijk.26 Omdat Nederland in die periode liever van de band met de eilanden af wilde werd afgesproken dat het streven was dat Aruba per 1 januari 1996 onafhankelijk zou worden en daarmee uit het Koninkrijk zou stappen. Dit werd ook in het Statuut vastgelegd (artikel 62 (oud) van het Statuut).27 Ook voor het land De Nederlandse Antillen was volledige onafhankelijkheid het einddoel, maar dit werd niet zo expliciet in het Statuut vastgelegd. Door de slechte 17
Croes 2006, p. 18;; C. Bormann, p. 4 en Jansen van Galen 2011, p. 67. Croes, 2006, p. 15-­16;; C. Bormann, p. 4-­5 19
C. Bormann, p. 6;; Croes 2006, p. 19. 20
Jansen van Galen 2011, p. 72. 21
C. Bormann 2012, p. 6. 22
C. Bormann 2012, p. 7. 23
Kortmann 2012, p. 96-­97. 24
C. Bormann 2012, p. 8. 25
Oostindie & Klinkers III, p. 75-­77. 26
C. Bormann 2012, p. 9. 27
Kortmann 2012, p. 97. 18
14 economische situatie op Aruba werd er zowel vanuit Aruba zelf als vanuit Den Haag geen initiatief genomen om tot volledige onafhankelijkheid te komen.28 Ook vanuit de Verenigde Staten werd druk uitgeoefend op de Arubaanse premier om onder andere vanwege de vele (drugs)criminaliteit een band met Nederland te behouden.29 Op Curaçao en Sint-­Maarten kwamen langzamerhand geluiden op om ook een zelfstandig land binnen het Koninkrijk te worden of volledig onafhankelijk te worden.30 Het net aangetreden Kabinet Lubbers III nam in 1989 afstand van het einddoel dat de eilanden volledig onafhankelijk zouden moeten worden en maakte een schets voor een gemenebestconstructie.31 Een soortgelijke constructie werd overigens in 2013 opnieuw door enkele partijen in de Tweede Kamer voorgesteld.32 Dit initiatief van het Kabinet Lubbers III werd op de eilanden negatief ontvangen omdat men het zag als een door Nederland bedacht stuk waar geen gezamenlijk overleg over was gevoerd.33 In maart 1993 werd een toekomstconferentie gehouden waar opnieuw werd gesproken over de toekomstige structuur van het Koninkrijk. Vanuit Nederland werd aangegeven dat ook Curaçao (samen met Bonaire) en Sint-­Maarten (samen met Saba en Sint-­Eustatius) een zelfstandige status moesten kunnen krijgen en dus een land binnen het Koninkrijk zouden moeten kunnen worden.34 Het Koninkrijk zou dan de democratie en rechtstaat moeten blijven waarborgen. Wederom zagen de eilanden de voorstellen vanuit Nederland niet zo zitten en werd ook dit voorstel niet omgezet in concrete veranderingen. Op Curaçao werd een referendum gehouden over de toekomst van het eiland en daaruit kwam, in tegenstelling tot wat sommige politici hoopten, dat men de staatkundige structuur van het Koninkrijk wilde laten zoals het was.35 Ook op de andere eilanden van de Nederlandse Antillen werden referenda gehouden. Uit alle referenda bleek dat de bevolking van de eilanden de huidige status wilde behouden.36 Omdat in het Statuut nog de bepaling stond dat Aruba per 1 januari 1996 onafhankelijk zou worden werd deze bepaling geschrapt. Op Sint-­Maarten werd in 2000 een nieuw referendum gehouden. Uit dit referendum kwam de wens om, net als Aruba, een zelfstandig land binnen het Koninkrijk te gaan vormen. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit referendum werd een gezamenlijke werkgroep (bestaande uit afgevaardigden van Nederland en de Nederlandse Antillen) opgericht om te bekijken welke bestuurlijke en financiële veranderingen er mogelijk waren.37 De werkgroep kwam tot de aanbeveling om de staatkundige structuur zo te wijzigen dat de Nederlandse Antillen als land opgeheven zouden worden en dat Curaçao en Sint-­Maarten, net als Aruba, een land binnen het Koninkrijk zouden worden.38 Voor Bonaire, Saba en Sint-­Eustatius werd een rechtstreekse band met Nederland aanbevolen. Het Koninkrijk zou als voornaamste verantwoordelijkheden de rechtshandhaving en de overheidsfinanciën krijgen.39 Het Nederlandse Kabinet kon leven met de voorgestelde veranderingen als door de eilanden voldaan zou worden aan de voorwaarden die door de werkgroep werden voorgesteld;; verplichte interinsulaire samenwerking zou stevig verankerd moeten worden zodat het Koninkrijk krachtiger zou worden.40 Op de vijf eilanden van 28
Jansen van Galen 2011, p. 120-­123. Jansen van Galen 2011, p. 121. 30
Oostindie & Klinkers III 2001, p. 194-­196. 31
Oostindie & Klinkers III 2001, p. 175. 32
Kamerstukken II 2012/13, 33 689 nr. 2, p. 1-­6. 33
C. Borman 2012, p. 10. 34
C. Borman 2012, p. 10. 35
Oostindie & Klinkers III 2001, p. 196 en 231. 36
C. Borman 2012, p. 12. 37
C. Borman 2012, p. 12. 38
Advies werkgroep bestuurlijke en financiële verhoudingen 2004, p. 40. 39
C. Borman 2012, p. 13;; zie ook Advies Werkgroep Bestuurlijke en Financiële verhoudingen 2004. 40
Kamerstukken II 2004/05, 29 800 IV, nr. 18. 29
15 de Nederlandse Antillen werden nieuwe referenda gehouden waarin de bevolking zich kon uitspreken over de staatkundige veranderingen. Alleen de bevolking van Sint-­Eustatius wilde graag de Nederlandse Antillen als land in standhouden. In november 2005 werd de zogenaamde Start-­Ronde Tafel Conferentie gehouden waarin het eindperspectief van de staatkundige veranderingen werd vastgelegd. Curaçao en Sint-­Maarten zouden, conform de uitkomsten van de referenda, landen binnen het Koninkrijk worden. Bonaire, Saba en Sint-­Eustatius zouden een rechtstreekse band met het land Nederland krijgen.41 Over de precieze band van deze drie eilanden met het land Nederland werd veel overlegd. Uiteindelijk kwam de Raad van State in een voorlichting met het voorstel om de eilanden openbare lichamen van het land Nederland te laten worden conform artikel 134 van de Grondwet.42 Met Curaçao en Sint-­Maarten werd, zij het moeizaam, overlegd over de voorwaarden waaronder zij de status van land zouden kunnen krijgen. Er werd vooral lang gesproken over de verankering van de rechtshandhaving en de voorwaarden voor schuldsanering.43 De uitkomsten van dit overleg, vastgelegd in een slotverklaring, zorgden op Curaçao nog voor vertraging omdat de eilandraad de voorstellen eerst afwees. Maar de nieuwe eilandraad stemde in 2007 alsnog met de voorstellen in.44 Vanaf eind 2007 tot halverwege 2009 waren er nog diverse problemen op vooral Curaçao en Sint-­Maarten die opgelost moesten worden. De oorspronkelijk streefdatum van 15 december 2008 om de nieuwe structuur in te laten gaan werd dan ook niet gehaald.45 In 2009 werden uiteindelijk alle benodigde (consensus)rijkswetgeving en de benodigde wijzigingen van het Statuut bij de Tweede Kamer ingediend. Ondanks de val van het Kabinet Balkenende IV in februari 2010 werden de staatkundige verhoudingen toch net op tijd voor de streefdatum van 10-­
10 oktober 2010 afgerond. Op deze dag was het dan, na een kleine tien jaar voorbereiding, zo ver: de Nederlandse Antillen werden opgeheven als land en het Koninkrijk bestond voortaan uit Nederland (met Bonaire, Saba en Sint-­Eustatius als bijzondere openbare lichamen), Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten. 2.2 Juridisch kader In het internationaal recht spreekt men niet over landen, maar over staten. Alleen aan staten als geheel komt rechtssubjectiviteit toe.46 Volgens deze algemeen erkende theorie hebben Aruba, Curaçao, Nederland en Sint-­Maarten, hoewel vier verschillende landen zijnde, zelf geen rechtssubjectiviteit. Alleen het Koninkrijk als geheel wordt internationaalrechtelijk gezien erkend als rechtssubject. In het internationaal rechtsverkeer is het dus altijd het Koninkrijk dat rechtshandelingen verricht zoals het sluiten van een verdrag of het aangaan van een lidmaatschap van een internationale organisatie. Niet voor niets werd Z.M. de Koning tijdens zijn bezoek aan de Verenigde Naties, waar hij lobbyde voor een zetel voor het Koninkrijk in de Veiligheidsraad, vergezeld door de ministers-­presidenten van alle vier de landen.47 In het internationaal recht worden staten dus als geheel beschouwd. Dit neemt echter niet weg dat er in sommige situaties sprake kan zijn van het recht op zelfbeschikking. Landen of andere 41
C. Borman 2012, p. 13-­14. Kamerstukken II 2006/07, 30 800, nr. 3 en nr. 4. 43
C. Borman 2012, p. 14. 44
C. Borman 2012, p. 15. 45
C. Borman 2012, p. 16. 46
Nollkaemper 2011, p. 82. 47
Zie berichtgeving op www.NOS.nl van 28 september 2015;; www.rijksoverheid.nl van 28 september 2015;; www.NRC.nl van 30 september 2015 en tevens Aruba Dushi Tera, oktober 2015, p. 10. 42
16 delen van staten streven soms naar zelfbeschikking en onafhankelijkheid. Voor voormalige koloniën zoals de drie andere landen binnen het Koninkrijk geldt hier een speciale regeling voor. Volkeren die waren onderworpen aan kolonisatie hebben volgens het Handvest van de Verenigde Naties (artikel 73 en verder) recht op externe zelfbeschikking en dus op onafhankelijkheid. In enkele latere resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is hier nader op ingegaan. In resolutie 1541 (XV) van 15 december 1960 is bepaald dat gekolonialiseerde volkeren het recht hebben op de keuze tussen het vormen van een zelfstandige staat of aansluiting bij een bestaande staat.48 Dit betekent dus dat Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten zelf de keuze hebben of zij al dan niet binnen het Koninkrijk willen blijven. Het land Nederland heeft hier dus geen zeggenschap over. In de Tweede Kamer is recentelijk bij de begroting Koninkrijksrelaties 2016 hierover gesproken. Het PVV-­Kamerlid Fritsma diende hierbij een motie in om de bevolking van het land Nederland zich uit te laten spreken over de staatkundige banden met de andere landen.49 De motie is overigens verworpen. De vraag die wellicht opkomt als hierover gesproken wordt is wat er zou gebeuren wanneer het land Nederland uit het Koninkrijk zou willen stappen. Internationaalrechtelijk gezien heeft ook de Nederlandse bevolking recht op zelfbeschikking. Maar de vraag lijkt terecht of Nederland dit niet allang heeft. Mocht het antwoord op deze vraag ontkennend zijn, dan zou een uittreden van het land Nederland feitelijk betekenen dat het Koninkrijk voort zal bestaan met de overige drie landen. Zij zullen dan de internationaalrechtelijke status behouden en Nederland zal opnieuw erkend moeten worden door andere landen en door de VN als staat. In het Handvest van de Verenigde Naties is in artikel 73 een aantal bepalingen opgenomen over de wijze waarop alle leden van de Verenigde Naties (in casu het Koninkrijk) hun verantwoordelijkheid moeten nemen voor het bestuur van gebieden waarvan de bevolking nog geen volledige zelfstandigheid heeft verworven. Deze bepaling geeft met zoveel woorden weer dat het Koninkrijk vrede en veiligheid, en het welzijn van de inwoners, naar beste kunnen dient te bevorderen. Statuut Toen in 1954 het Koninkrijk bestond uit drie landen heeft men het Statuut voor het Koninkrijk opgesteld. In het Statuut is de gekozen Koninkrijksconstructie geregeld en is bepaald welke zaken Koninkrijksaangelegenheden zijn, en welke andere aangelegenheden behoren tot de bevoegdheden van de landen zelf. Feitelijk komt het erop neer dat men in artikel 3 van het Statuut de taken die tot de bevoegdheden van het Koninkrijk behoren heeft opgesomd. Dit artikel benoemt de volgende aangelegenheden als taken voor het Koninkrijk: handhaving van de onafhankelijkheid van het Koninkrijk, de buitenlandse betrekkingen, het Nederlanderschap, de regeling van de ridderorde, de vlag en het wapen van het Koninkrijk, de regeling van nationaliteit van schepen, het toezicht op de algemene regelingen betreffende de toelating en uitzetting van Nederlanders, het stellen van algemene voorwaarden voor toelating en uitzetting van vreemdelingen, uitlevering en andere onderwerpen die in gemeenschappelijk overleg tot aangelegenheden van het Koninkrijk worden verklaard. Verder biedt het Statuut volgens Kortmann nog de mogelijkheid dat onderwerpen in gemeen overleg tot Koninkrijksaangelegenheden worden verklaard. Dit is tot op heden nog nooit gebeurd.50 Alle overige aangelegenheden worden aan de landen zelf overgelaten (artikel 41 lid 1 Statuut). Dit betekent dat de landen autonoom zijn en op deze onderwerpen zelfstandig kunnen besluiten om hier wetten over in te stellen. De landen hebben allemaal hun eigen Grondwet (Nederland) of Staatsregeling (Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten). 48
Nollkaemper 2011, p. 96. Kamerstukken II 2015/16, 34 300-­IV, nr. 13. 50
Kortmann 2012, p. 101. 49
17 Grondwet Met de oprichting van het Statuut werd er, zo kan gesteld worden, een soort Grondwet voor het Koninkrijk ingesteld. Er is zelfs een ontwerp voor een Rijksgrondwet opgesteld. Dit ging echter uiteindelijk niet door omdat het net aangetreden Kabinet Drees/Van Schaik dit niet zag zitten. Men vond dat het instellen van een Koninkrijksgrondwet een te forse ingreep in de Nederlandse Grondwet zou zijn. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan. Anders dan in de meeste federale systemen kent ons Koninkrijk geen aparte Grondwet die geldig is voor het gehele Koninkrijk. Onze Grondwet is een bijzondere Grondwet met een gemengd karakter51. De Grondwet is deels de Grondwet van het Koninkrijk (artikelen 3 en 5 van het Statuut bepalen dat de volgende artikelen ook gelden voor het Koninkrijk: artikelen 2, 90-­96, 97-­
100 en 111 van de Grondwet) en verder geheel de Grondwet van het land Nederland. De Grondwet is ondergeschikt aan het Statuut, blijkens artikel 5, tweede lid van het Statuut. Deze bepaling uit het Statuut bepaalt dat het Statuut de hoogste staatsregeling is.52 In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de internationaalrechtelijke aspecten van de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk. 51
52
C. Broman 2012, p. 33. Hoogers 2009, p.19;; Kortmann 2012, p.96. 18 3. Het democratisch tekort In dit hoofdstuk zal ik de tweede deelvraag van het onderzoek beantwoorden. De tweede deelvraag luidt: Er wordt, als men over het Koninkrijk der Nederlanden spreekt, wel gezegd dat er sprake is van een democratisch tekort in de structuur van het Koninkrijk. Wat houdt dit democratisch tekort in en welke aspecten van de huidige staatkundige verhoudingen zorgen voor een democratisch tekort? Ik zal allereerst in paragraaf 3.1 de definitie van het begrip democratisch tekort nader omschrijven. Daarna zal ik in paragraaf 3.2 nader ingaan op het democratisch tekort binnen het staatsbestel van het Koninkrijk der Nederlanden. In paragraaf 3.3 zal ik de totstandkoming van het democratisch tekort beschrijven. Daarna zal ik paragraaf 3.4 de gevolgen van het democratisch tekort nader duiden en tot slot zal ik in paragraaf 3.5 een conclusie trekken en daarmee de tweede deelvraag beantwoorden. 3.1 Het begrip democratisch tekort Het begrip democratie houdt, in grote lijnen kort weergegeven, in dat de inwoners van de staat door middel van het actieve en passieve kiesrecht zelf bepalen wat de wetten zijn waar de inwoners zich aan moeten houden. Er zijn vormen van directe democratie, denk bijvoorbeeld aan referenda, en er zijn vormen van indirecte democratie. In de meeste staten die als democratie worden beschouwd is het vooral de aanwezigheid van een indirecte vorm van democratie die de staat tot een democratie maakt. Het ideaal van Rousseau van volledige rechtstreekse democratie is, zoals Kortmann terecht opmerkt, in geen enkele staat verwezenlijkt.53 Een belangrijke indirecte vorm van democratie bestaat uit vrije en eerlijke verkiezingen voor de volksvertegenwoordiging. Deze representatieve vorm van democratie betekent dat alle inwoners van boven een bepaalde leeftijd vrij zijn om te kiezen op een kandidaat voor de volksvertegenwoordiging. Zoals Hirsch Ballin het kort omschrijft: In een democratische staat bepalen de burgers zelf welke wetten voor het land gelden. Wie staatsburger is, kiest het parlement.54 Wanneer het democratische bestel niet geheel naar behoren functioneert omdat bijvoorbeeld een (klein) deel van de staatsburgers niet alle democratische rechten bezit, is er sprake van een tekort aan democratie. Dit noemen we ook wel een democratisch tekort.55 In 2009 heeft de Commissie Democratisch Deficit (hierna: CDD) een rapport uitgebracht over de democratische legitimiteit van besluitvorming en controle op Koninkrijksniveau. De CDD spreekt in haar rapport over het begrip democratisch deficit in plaats van tekort. De twee woorden betekenen echter hetzelfde. Het woord deficit is de Engelse vertaling van het Nederlandse woord tekort. In haar rapport geeft de CDD een aantal definities van het democratisch deficit weer.56 In de volgende paragraaf wordt op deze definities, die zich toespitsen op de situatie in het Koninkrijk der Nederlanden, nader ingegaan. 3.2 Democratisch tekort binnen het Koninkrijk der Nederlanden Nederland is een democratische rechtstaat. Althans, zo wordt het Koninkrijk der Nederlanden doorgaans in de literatuur aangeduid.57 Wie de betogen leest waarom Nederland als 53
Kortmann 2012, p. 315. Hirsch Ballin 2016, Artikel 50 Grondwet lezing. 55
In het kader van dit onderzoek beperk ik me waar het gaat om democratie tot het kiesrecht en aanverwante zaken zoals de geschillenregeling. 56
Rapport Commissie Democratisch Defict, 2009, p. 14-­16. 57
Kortmann 2012, p.46-­49. 54
19 democratische rechtstaat wordt beschouwd zal het, voor wat betreft het element democratie, over het algemeen in grote lijnen eens zijn met deze duiding. Het is immers de algemene gedachte dat alle Nederlanders van 18 jaar of ouder in principe stemrecht hebben voor het parlement (direct voor de Tweede Kamer en de in Nederland woonachtige Nederlanders indirect voor de Eerste Kamer).58 We hebben echter eerder geconstateerd dat dit niet helemaal juist is. De Nederlanders die woonachtig zijn in de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten hebben conform artikel B1 van de Kieswet geen stemrecht voor de Tweede Kamer en geen (indirect) stemrecht voor de Eerste Kamer, tenzij zij tenminste tien jaren in het land Nederland hebben gewoond. Deze Nederlanders hebben dus niet dezelfde rechten als het gaat om het kiezen van de volksvertegenwoordiging. Met alleen de constatering dat de Nederlanders die woonachtig zijn in de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geen stemrecht hebben voor het Nederlandse parlement is het wellicht wat mager om te stellen dat er sprake is van een democratisch tekort binnen het Koninkrijk. De vraag is wat het feit dat deze Nederlanders geen (indirect) stemrecht hebben nu feitelijk betekent. Hierna zal ik nader ingaan op de totstandkoming van het democratisch tekort en op de gevolgen van het niet kunnen deelnemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer en (indirect) voor de Eerste Kamer. 3.3 Ontstaansgeschiedenis van het democratisch tekort Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven waren de eilanden Aruba, Curaçao, Saba, Sint-­Eustatius en Sint-­Maarten (samen met Suriname en Nederlands-­Indië) koloniën van Nederland. In de eerste helft van de twintigste eeuw drong echter ook bij Nederland het besef door dat de tijdgeest aan het veranderen was en dat de Koloniën niet meer van die tijd waren. Vanuit Londen hield toenmalig Koningin in maart en mei 1941 twee redes waarin zij aangaf dat er na de Tweede Wereldoorlog een zogenaamde rijksconferentie gehouden zou worden waarin gesproken zou worden over de toekomstige structuur van het Koninkrijk.59 Op 6 december 1942 ging Koningin Wilhelmina inhoudelijk verder in op de kaders voor de toekomstige structuur voor het Koninkrijk. In deze toespraak gaf de vorstin aan dat zij een Koninkrijk voor zich zag waarin Nederland en de toenmalige koloniën op de grondslag van vrijwilligheid en volledig deelgenootschap zouden samenwerken.60 Volgens Oostindie en Klinkers waren deze, voor Nederlandse begrippen, verregaande toezeggingen onder Amerikaanse druk tot stand gekomen.61 Vlak daarvoor hadden de Amerikaanse president Roosevelt en de Britse premier Churchill in het Atlantic Charter zich uitgesproken voor het zelfbeschikkingsrecht voor alle volken.62 Na de Tweede Wereldoorlog namen de Nederlandse politici langzaam afstand van de verregaande toezeggingen van Koningin Wilhelmina uit 1942. De Caribische rijksdelen bleven zich echter, met morele steun van de Organisatie van Amerikaanse Staten, vasthouden aan de toezeggingen.63 Na veel gesteggel tussen Nederland en de Caribische rijksdelen over de vorm en het tempo van de hervormingen van de structuur van het Koninkrijk werd er in september 1947 een Staatscommissie ingesteld die simpel gezegd de opdracht kreeg om te onderzoeken of, en zo ja op welke manier, de Grondwet aangepast moest worden om de staatkundige structuur 58
Zo wordt op de website van de Tweede Kamer (over het algemeen een betrouwbare bron) gesteld dat: ³Kiesgerechtigden zijn alle mensen van achttien jaar of ouder met de Nederlandse nationaliteit´. Op de website van ProDemos, een instituut wat met subsidie van de Rijksoverheid voorlichting geeft over democratie stelt op haar website: ³,HGHUH1HGHUODQGHUYDQDFKWWLHQMDDUHQRXGHUNDQVWHPPHQELMYHUNLH]LQJHQYRRUKHW(XURSHHV
3DUOHPHQWGH7ZHHGH.DPHUGH3URYLQFLDOH6WDWHQHQGHJHPHHQWHUDDG´. 59
Croes 2006, p. 7. 60
Croes 2006, p. 8. 61
Oostindie & Klinkers I 2001, p. 42-­51. 62
Roosevelt & Churchill 1941. 63
Croes 2006, p. 9. 20 van het Koninkrijk te hervormen.64 Deze commissie bracht in maart 1948, vlak voor het voorlopige einde van de Ronde Tafel Conferentie (hierna: RTC), haar rapport uit (de RTC werd geschorst en niet gesloten). Uit het rapport en de daarmee samenhangende resoluties die door de RTC werden aangenomen werd geformuleerd dat er een nieuwe grondslag voor het Koninkrijk moest komen, gebaseerd op een federatieve staatsbestel bestaande uit gelijkwaardige deelstaten (ook Nederland zou dus een deelstaat worden) op grondslag van nevenschikking. In dit nieuwe staatsbestel voor het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden moest een scherpe afbakening komen tussen Koninkrijksaangelegenheden en landsaangelegenheden. Ook zou er een gemeenschappelijk vertegenwoordigend lichaam voor het Koninkrijk worden ingesteld met medewetgevende en controlerende bevoegdheden. Het Koninkrijk zou een rechtspersoon worden met een eigen begroting en eigen fondsen. Na de RTC werd een redactiecommissie ingesteld die een ontwerp-­Rijksgrondwet moest opstellen. Deze commissie ging voortvarend te werk en in oktober 1948 was de 207 artikelen tellende ontwerp-­Rijksgrondwet klaar. De Koninklijke belofte aan de koloniën uit 1942 zou, zo stelt Croes in zijn proefschrift, kunnen worden ingelost.65 In Nederland was echter inmiddels het Kabinet Drees-­Van Schaik aangetreden en de ontwikkelingen in Indonesië gingen niet zoals Nederland dat graag zag. De Nederlandse regering begon terugtrekkende bewegingen te maken en besloot dat de ontwerp-­Rijksgrondwet niet gepubliceerd zou worden (zie bijlage 1 voor fotokopieën van de meest relevante en interessante artikelen uit de ontwerp-­Rijksgrondwet). Oostindie & Klinkers en Jan van Galen noemen een aantal citaten waaruit blijkt dat de nieuwe ministers het optuigen van een heel nieuw staatkundig bouwwerk niet zien zitten. Verantwoordelijk minister Van Schaik stelt zelfs: 'Het is irreëel uit te gaan van volkomen gelijkheid van Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen.'66 Minister-­
president Drees vond de ontworpen tekst 'veel te zwaar'.67 In plaats van het verder uitwerken van de ontwerp-­Rijksgrondwet, die men veel te veel een federaal karakter vond hebben68, besloot de Nederlandse regering om een zogenaamde Interim-­regeling in te stellen waarin de staatkundige verhouden van het Koninkrijk werden vastgesteld. De resoluties van de RTC werden hierin niet meegenomen. Ook de vele ideeën voor de toekomstige structuur die in de ontwerp-­
Rijksgrondwet terecht waren gekomen werden in deze Interim-­regeling niet meegenomen. De ontwerp-­Rijksgrondwet zou volgens minister Van Schaik 'in een lade verdwijnen'.69 Ondanks de bezwaren van de Antillen en Suriname werd de Interim-­regeling door Nederland ingevoerd. Dit gebeurde dus, anders dan op basis van de voorgaande Nederlandse beloften hadden doen vermoeden, niet op basis van consensus, noch rekening houdend met het beginsel van gelijkwaardigheid. Toch was volgens Nederland met het instellen van de Interim-­regeling het dekolonisatieproces afgerond omdat de Antillen en Suriname zelfbesturend waren geworden.70 Nederland vond dat het niet meer aan de Verenigde Naties hoefde te rapporteren over de dekolonisatie (dit was na de Tweede Wereldoorlog afgesproken). De Verenigde Naties deelden deze opvatting niet. Nederland heeft echter nadien niet meer gerapporteerd.71 De geschorste RTC moest echter nog wel heropend worden. De toenmalige nieuwe bepaling uit artikel 208 van de Grondwet bepaalde dat de definitieve rechtsorde van het Koninkrijk in 'gemeen overleg' zou 64
Van Helsdingen 1957, p. 64. Croes 2006, p. 15. 66
Jansen van Galen 2011, p. 67. 67
Oostindie & Klinkers I 2001, p. 107. 68
Zie bijvoorbeeld artikel 98 van de ontwerp-­Rijksgrondwet in bijlage 1. 69
Oostindie & Klinkers I 2001, p. 109. 70
Oostindie & Klinkers I 2001, p. 129. 71
Croes 2006, p. 16. 65
21 worden vastgesteld. De Interim-­regeling moest dus nog door alle rijksdelen worden goedgekeurd. Op basis van de Interim-­regeling werd een ontwerp-­Statuut geschreven waarin de federale elementen uit de ontwerp-­Rijksgrondwet eveneens geen plaats kregen. Omdat de Antillen en Suriname het hier niet mee eens waren, begon Nederland met een strategie van bilaterale overleggen. Hierdoor werden de Antillen en Suriname deels tegen elkaar uitgespeeld. Ook heeft Nederland druk op Suriname uitgeoefend om akkoord te gaan. Nederland dreigde dat er anders niet verder gesproken zou worden over structurele ontwikkelingshulp. De wens van Suriname om het beginsel van gelijkwaardigheid en de vrijwillige verbondenheid van de verschillende rijksdelen in het Statuut te krijgen werd gehonoreerd, zij het dat dit in de preambule werd opgenomen en niet in een specifiek artikel. Met de uiteindelijke inwerkingtreding van het Statuut in 1954 waren de Antillen en Suriname weliswaar een zelfstandig land binnen het Koninkrijk der Nederlanden geworden, maar de echte beslisbevoegdheid op het niveau van het Koninkrijk lag (nog steeds) bij Nederland. Een van de delegatieleden uit Nederland die heeft meegeschreven aan de ontwerp-­
Rijksgrondwet, Prof. Logemann, stelde dat Suriname en de Antillen tevreden waren met een klein beetje meer dan een consultatieve rol.72 In plaats van de beloofde nevengeschiktheid waren de landen gelijkwaardig. Maar de precieze betekenis van dit begrip in het kader van het Koninkrijk is tot op de dag van vandaag aan interpretatie onderhevig. Bij de aanvaarding van het Statuut was het overigens wel de algemene verwachting en tevens wens dat het Statuut niet het eindpunt van de ontwikkeling van de verhoudingen tussen de verschillende rijksdelen was. Voor Suriname klopt dit. Dit land werd in 1975 onafhankelijk.73 Voor de Antillen, inmiddels bestaande drie zelfstandige landen, geldt dat de kern van het Statuut nog steeds overeind staat. 3.4 Gevolgen van het democratisch tekort In plaats van een Rijksgrondwet waarin geregeld zou worden dat het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden een Rijksparlement zou krijgen, bestaande uit een Rijkskamer en een Rijkssenaat waarin volksvertegenwoordigers uit alle rijksdelen zouden zetelen, heeft het Koninkrijk, zoals hierboven beschreven, een Statuut gekregen waarin de onderlinge verhoudingen zijn geregeld. In het Statuut is in artikel 15 geregeld dat de Staten-­Generaal het parlement van het Koninkrijk is. De formulering van het Statuut is hier niet dusdanig helder dat expliciet geschreven staat dat de Staten-­Generaal het Koninkrijksparlement is, maar uit de formulering van artikel 15, eerste lid van het Statuut vloeit dit wel voort omdat hier geregeld is dat een ontwerp van een rijkswet door de Koning naar de Staten-­Generaal wordt gestuurd. Volgens het Statuut hebben de landen weliswaar enige invloed op de totstandkoming van rijkswetten (zij mogen via de Gevolmachtigde Ministers en/of bijzondere gedelegeerden mondeling danwel schriftelijk inlichtingen (advies) geven aan de beide Kamers der Staten-­
Generaal74), maar de beslissingsbevoegdheid ligt in zijn geheel bij de Staten-­Generaal. Daarnaast is het ook zo dat de verantwoordingsplicht van de Koninkrijksregering gericht is aan de Staten-­Generaal. Dit geldt alleen niet voor de Gevolmachtigde Ministers. Zij kunnen niet door de Tweede Kamer door middel van een motie van wantrouwen weggestuurd worden. In artikel 8, eerste lid van het Statuut is geregeld dat de Gevolmachtigde Ministers benoemd en ontslagen worden door de regering van hun eigen land. 72
Logemann 1955, p. 60. Kortmann 2012, p. 96-­97. 74 Zie art. 15 tot en met 19 van het Statuut. 73
22 De praktische betekenis hiervan is dat niet goed functionerende Koninkrijksministers geen verantwoording hoeven af te leggen aan een parlement waar alle inwoners van het Koninkrijk in vertegenwoordigd zijn. Dit terwijl ook de inwoners van de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten door het beleid van de desbetreffende bewindspersoon (rechtstreeks) geraakt kunnen worden. In het Statuut is op sommige plekken wel geprobeerd hier enige (indirecte) invloed voor de Caribische landen te organiseren. Naast de hier voor genoemde procedure van het geven van voorlichting en de rol van de Gevolmachtigde Ministers is er bijvoorbeeld ten aanzien van de verdediging van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geregeld (artikel 35 van het Statuut) dat deze landen naar draagkracht bijdragen aan de kosten. Hierdoor zouden de landen enige invloed kunnen krijgen op de inzet van de krijgsmacht. Deze bepaling uit het Statuut blijkt echter al zeker een aantal jaar een dode letter te zijn. Uit de antwoorden op een WOB-­verzoek blijkt dat de landen in de jaren 2012-­2016 geen geldelijke bijdragen hebben geleverd aan de verdediging van het Koninkrijk.75 3.4.1 Koninkrijksorganen De vier afzonderlijke landen binnen het Koninkrijk zijn ieder verantwoordelijk voor hun eigen aangelegenheden. Er zijn echter een aantal zaken die niet door de landen, maar door het Koninkrijk worden behartigd. In artikel 5, eerste lid van het Statuut staat een lijst met Koninkrijksaangelegenheden. Voor de besluitvorming betreffende deze aangelegenheden geldt dat de Regering van het Koninkrijk (de Nederlandse ministers en de Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten) als Koninkrijksorgaan functioneert. De medewetgevende en controlerende taak op het Koninkrijksniveau is belegd bij de Staten-­Generaal. Feitelijk is de Staten-­Generaal als het gaat om Koninkrijksaangelegenheden een Koninkrijksorgaan. Het Statuut is overigens weinig helder over de exacte positie van de Staten-­Generaal, zo stelt Borman terecht. Zo komt, zo stelt hij, de controlerende taak van de Staten-­Generaal niet expliciet voort uit een Statuutbepaling, maar moet deze taak meer uit het systeem van het Statuut worden gehaald.76 Binnen de Koninkrijksregering hebben de Gevolmachtigde Ministers een bijzondere positie. Zij zitten namens de regering van hun land in de Rijksministerraad. Daar hebben ze net als de ministers van het land Nederland die allemaal lid zijn van de Rijksministerraad, één stem. Dit betekent dat de ministers van het land Nederland altijd in de meerderheid zijn bij een stemming. Artikel 10, tweede lid van het Statuut stelt dat Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten gerechtigd zijn om, als zij dat nodig achten, een landsminister met een raadgevende stem deel te laten nemen aan de beraadslaging in de Rijksministerraad. Evenwel houden de ministers van het land Nederland ook in deze situatie altijd een ruime meerderheid in de vergadering. Om te voorkomen dat de Gevolmachtigde Ministers altijd direct overstemd worden door de Nederlandse ministers hebben de Gevolmachtigde Ministers een mogelijkheid om op grond van artikel 12, tweede lid van het Statuut in de Rijksministerraad bezwaar te maken en een zogenaamd voortgezet overleg aan te vragen. Het derde lid van artikel 12 stelt dat bij dit voortgezette overleg naast de Gevolmachtigde Minister, de minister-­president en twee ministers van het land Nederland, het betrokken Caribische land ook een minister of een bijzondere gemachtigde mag afvaardigen. Indien de Gevolmachtigde Ministers van meerdere Caribische landen aan het voortgezet overleg deel wensen te nemen, dan mogen er, zo volgt uit artikel 12, derde lid van het Statuut, ook evenveel extra Nederlandse ministers aan het overleg deelnemen. 75
76
Zie voor de antwoord op het WOB-­verzoek bijlage 2. Borman 2012, p. 107-­108. 23 Dit betekent dat de Nederlandse ministers en de minister-­president altijd in de meerderheid zijn bij het voortgezet overleg en hiermee ook altijd de uitkomst kunnen bepalen. Uit artikel 12, vijfde lid vloeit immers voort dat de Rijksministerraad besluit overeenkomstig de uitkomst van het voortgezet overleg. Hierdoor zou gesteld kunnen worden dat de procedure van het voortgezette overleg slechts een mogelijkheid is om het ± in de ogen van een of meerdere Caribische landen slechte ± besluit iets uit te stellen. Uit een interview met de heer Boekhoudt, Gevolmachtigd Minister namens Aruba, kwam overigens naar voren dat de huidige Rijksministerraad in sommige gevallen de Caribische landen niet eens de mogelijkheid geeft om een of meerdere vakministers of bijzondere gemachtigden over te laten komen voor het voortgezette overleg. In dergelijke gevallen vangt het voortgezette overleg aan vlak na de sluiting van de Rijksministerraad.77 De Gevolmachtigde Ministers kunnen, op grond van artikel 17, eerste lid van het Statuut, deelnemen aan de beraadslaging in de Staten-­Generaal over een rijksgrondwet. Zij hebben tijdens de vergadering het recht om mondeling voorlichting te geven over het standpunt van de landsregering die zij vertegenwoordigen. Ook hebben de Gevolmachtigde Ministers het recht om amendementen voor te stellen aan de Tweede Kamer. Zij hebben echter geen stemrecht (artikel 17, vierde lid van het Statuut). Tot slot hebben de Gevolmachtigde Ministers conform artikel 15, derde lid van het Statuut de mogelijkheid om aan de Tweede Kamer voor te stellen om een voordracht van rijkswet te doen.78 Wanneer de Staten-­Generaal beraadslagen over rijkswetten, of anderszins over Koninkrijksaangelegenheden spreken, functioneert de Staten-­Generaal feitelijk als Koninkrijksorgaan. Omdat er geen apart parlement voor het Koninkrijk is vervullen de Staten-­
Generaal de volksvertegenwoordigende taak voor het Koninkrijk en hierdoor zijn zij feitelijk het parlement van het gehele Koninkrijk.79 3.4.2 Overige organen met taken ten behoeve van het Koninkrijk Naast de reeds besproken organen van het Koninkrijk is het uit uiteraard goed om ook de andere Koninkrijksorganen nog kort te bespreken. De Koning is zowel onderdeel van de regering als staatshoofd. Hij voert volgens artikel 2 van het Statuut zowel de regering van het Koninkrijk als die van de afzonderlijke landen. De Koning symboliseert daarmee de eenheid van het Koninkrijk. De Kroon van het Koninkrijk wordt volgens artikel 1a van het Statuut erfelijk gedragen door Koningin Juliana en bij opvolging door haar wettige opvolgers. Het feit dat in het Statuut het startpunt voor erfopvolging niet bij de in 1815 regerende Koning Willem I, maar bij de in 1954 regerende Koningin Juliana ligt, geeft volgens Hirsch Ballin aan dat het Statuut tot uitdrukking brengt dat in 1954 met de instelling van het Statuut een nieuwe rechtsorde in het leven werd geroepen.80 In de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten wordt de Koning vertegenwoordigd door de afzonderlijke Gouverneurs (artikel 2, tweede lid van het Statuut). De Gouverneur vertegenwoordigt de Koning zowel als hoofd van de landsregering alsmede als hoofd van de Koninkrijksregering. In de praktijk vergt de rol als vertegenwoordiger van de Koning als hoofd van 77
Interview met de Gevolmachtigd Minister van Aruba, heer A. Boekhoudt, vond plaats op donderdag 12 november 2015 in het Arubahuis te 's-­Gravenhage. 78
De vraag die gesteld kan worden is of dit een recht is wat exclusief voorbehouden is aan de Gevolmachtigde Minister? Immers een ieder kan de Tweede Kamer vrijblijvend voorstellen om een wetsvoorstel te doen. 79
Borman 2012, p. 107. 80
Hirsch Ballin 2013, p. 35. 24 de landsregering de meeste tijd van de Gouverneur en komt de Gouverneur maar weinig in actie als Koninkrijksorgaan.81 De Raad van State van het Koninkrijk (artikel 13, eerste lid van het Statuut) bestaat uit de Nederlandse Raad van State, die voor het advies ten aanzien van rijkswetten of algemene maatregelen van rijksbestuur op verzoek van de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten aangevuld kan worden met een lid uit Aruba, een lid uit Curaçao en/of een lid uit Sint-­Maarten (artikel 13, tweede tot en met vierde lid van het Statuut). De Koninkrijksregering en de landsregering hebben gezamenlijk de bevoegdheid tot het benoemen van een lid namens één van de Caribische landen. Dit lid heeft dezelfde status als de andere leden van de Raad van State, met dien verstande dat het alleen deelneemt aan de advisering over aangelegenheden die zijn eigen land raken.82 Dit betekent dat de Staatsraad van het Koninkrijk in ieder geval mee adviseert over alle rijkswetten, internationale verdragen die betrekking hebben op het gehele Koninkrijk en algemene maatregelen van rijksbestuur.83 Op dit moment is er alleen namens Aruba een Staatsraad voor het Koninkrijk.84 Op het gebied van de rechtspraak wordt de Hoge Raad der Nederlanden genoemd in artikel 23 van het Statuut. De bevoegdheid van de Hoge Raad ten aanzien van haar rechtsmacht in Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten wordt bij rijkswet geregeld. In artikel 23, tweede lid van het Statuut wordt de mogelijkheid geboden om, op verzoek van één van de landen, bij rijkswet te regelen dat er een lid, buitengewoon lid of adviserend lid uit de landen wordt toegevoegd aan de Hoge Raad. In de literatuur is overigens discussie over de vraag of hier echt sprake is van een Koninkrijksorgaan of dat het een Nederlands orgaan is dat bevoegd is in zaken die spelen in de Caribische landen van het Koninkrijk.85 Tot slot is het nog vermeldenswaardig dat de Algemene Rekenkamer ook een plaats heeft in het Statuut (artikel 53). Het betreft hier echter geen opgedragen taak maar een mogelijkheid om op verzoek van een van de Caribische landen een taak uit te voeren. Volgens Borman is dit kennelijk de reden waarom de Algemene Rekenkamer niet gezien wordt als Koninkrijksorgaan en de Hoge Raad der Nederlanden over het algemeen wel.86 Voor de meeste van de hierboven genoemde (Koninkrijks)organen geldt dat de leden benoemd worden benoemd door de (Koninkrijks)regering (Gouverneurs en leden van de Raad van State) of door de Tweede Kamer (leden van de Hoge Raad der Nederlanden en de Algemene Rekenkamer). Voor de benoemingen die geschieden door de Koninkrijksregering (Gouverneurs en leden van de Raad van State van het Koninkrijk) geldt dat de Gevolmachtigde ministers betrokken zijn bij de benoemingen. Voor de 'gewone' leden van de Raad van State, de leden van de Hoge Raad der Nederlanden en de leden van de Algemene Rekenkamer geldt dat de andere landen geen formele betrokkenheid hebben bij de benoemingen. Het eerder besproken democratische tekort geldt dus ook voor wat betreft de benoemingen van bovenstaande functionarissen omdat zij als zij eenmaal benoemd zijn bevoegdheden hebben ten aanzien van Koninkrijksrelaties. Ter nuancering is het goed hier nogmaals te vermelden dat dit geen betrekking heeft op de leden van de Algemene Rekenkamer omdat zij slechts op verzoek van de Caribische landen taken uitvoeren. 81
Borman 2012, p. 101. Borman 2012, p. 106. 83
T.C. Borman 2014, p. 172-­180. 84
Zie website Raad van State 'Leden en staatsraden'. 85
Kortmann 2012, p. 98-­99. 86
Borman 2012, p 112. 82
25 3.4.3 Wijzigingen in Statuut ten aanzien van Koninkrijksorganen Waar de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geen beslissingsbevoegdheid hebben als het gaat om aangelegenheden van het Koninkrijk, ligt dat echter anders als het gaat om het instellen, afschaffen of wijzigingen van (bevoegdheden) van Koninkrijksorganen. De organen die genoemd worden en taken toebedeeld hebben gekregen in het Statuut kunnen alleen gewijzigd worden bij wijziging van het Statuut. Om het Statuut te kunnen wijzigingen is instemming nodig van alle vier de landen binnen het Koninkrijk. Dit volgt uit de wijzigingsprocedure geregeld in artikel 55 van het Statuut. In artikel 55, tweede lid van het Statuut staat dat de Koning de Rijkswet tot wijziging van het Statuut pas kan goedkeuren na instemming van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten. Deze instemming geschiedt bij landsverordening. Gesteld nu dat de gehele Staten-­Generaal in eerste en tweede lezing akkoord gaan met bijvoorbeeld de afschaffing van de Eerste Kamer, dan nog steeds kan deze afschaffing pas plaatsvinden nadat ook de Staten van de afzonderlijke Caribische landen van het Koninkrijk in meerderheid akkoord gaan met de landsverordening die deze Statuutwijziging aanvaardt. Dit betekent dus dat de Nederlanders woonachtig op Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geen (indirecte) invloed hebben op de samenstelling van de Staten-­
Generaal, maar wel op het voortbestaan van de Staten-­Generaal. De vraag die hier wat mij betreft gesteld kan worden is of deze zware procedure om een (deels) Nederlands landsorgaan af te schaffen of te wijzigen past binnen de structuur van de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk. Aan de ene kant heeft Nederland de andere landen geen invloed willen geven op de samenstelling van het de facto Koninkrijksparlement, maar op deze manier hebben de andere landen wel invloed op een Nederlands landsorgaan. Een apart Koninkrijksparlement zoals voorgesteld in de ontwerp-­Rijksgrondwet had dit kunnen voorkomen. 3.4.4 Geschillenregeling Artikel 12a van het Statuut bepaalt dat er bij rijkswet voorzieningen getroffen kunnen worden voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen. Artikel 38 en artikel 38a van het Statuut bepalen dat de landen onderlinge regelingen kunnen treffen voor de behandeling van onderlinge geschillen. Eén van de verschillen is dat artikel 38 en artikel 38a van het Statuut een zogenaamde kan bepaling bevatten en dat artikel 12a van het Statuut stelt dat er een voorziening wordt getroffen. Tot op de dag van vandaag is deze geschillenregeling er nog niet. Dit betekent dat wanneer een land een geschil heeft met het Koninkrijk niemand precies weet hoe dit geschil beslecht moet worden. In de praktijk komt het er nu op neer dat geschillen uiteindelijk door de Koninkrijksregering worden beslecht. Dit betekent dus dat het land Nederland bij geschillen altijd aan het langste eind trekt omdat, zoals eerder besproken, de Nederlandse ministers een meerderheid vormen in de Rijksministerraad. Onlangs heeft de Raad van State zich wederom zeer kritisch uitgelaten over deze situatie, bij een geschil over het geven van een aanwijzing door de Rijksministerraad aan de Gouverneur van Aruba. Aruba was het niet eens met de aanwijzing en naar aanleiding van deze kwestie vroeg de Tweede Kamer de Raad van State om voorlichting over het geven van aanwijzingen. Een van de vragen die de Tweede Kamer had gesteld was welke middelen tot redres er ter beschikking staan van de landen tegen een onbevoegd gegeven aanwijzing. De Raad van State antwoordde op deze vraag dat er, behoudens de procedure tot voortgezet overleg (waarvan eerder geconstateerd is dat dit uiteindelijk weinig oplevert), geen verdere mogelijkheden lijken te zijn zolang er geen adequate geschillenregeling tot stand is gekomen.87 Mede naar aanleiding van dit kritische bericht vanuit de Raad van State is bij de begrotingsbehandeling Koninkrijksrelaties voor het jaar 201688 en bij het Interparlementair Koninkrijksoverleg van januari 2016 wederom 87
88
Kamerstukken II 2014/15, 34 000-­IV, nr. 52. Kamerstukken II 2015/16, 34 300-­IV, nr. 12. 26 aandacht gevraagd voor de wenselijkheid van een adequate geschillenregeling.89 Eind januari 2016 stuurde Minister Plasterk een brief naar de Tweede Kamer waarin hij beaamde dat er spoedig een geschillenregeling zou moeten komen. Hij gaf daarin ook aan hoe een geschillenregeling er volgens de regering in essentie uit zou moeten zien.90 Hieruit blijkt echter dat in de voorgestelde geschillenregeling uiteindelijk nog steeds het laatste woord bij de Rijksministerraad ligt. Weliswaar krijgt de Raad van State een adviesrol bij geschillen, maar van dit advies kan volgens de regering alleen 'slechts gemotiveerd worden afgeweken'. Er is echter geen onafhankelijk orgaan dat de inhoud van de motivering kan toetsen. Hiermee lijkt het voorstel van de regering slechts een verlenging van de huidige praktijk, zij het dat het nu dan wel formeel in een rijkswet wordt vastgelegd. Het is maar zeer de vraag of dit is wat bedoeld wordt met een echte geschillenregeling. 3.5 Conclusie Het Koninkrijk der Nederlanden bestond lange tijd uit het Europese deel van Nederland en de overzeese koloniën Nederlands-­Indië, Suriname en Curaçao en Onderhorigen. In het begin van de twintigste eeuw kwam langzaam het besef dat koloniën niet meer pasten in de huidige tijdgeest. Tijdens de Tweede Wereldoorlog heeft de toenmalige Koningin Wilhelmina, mede onder druk van de Britten en Amerikanen, beloofd dat na het einde van de oorlog de volkeren in de koloniën het zelfbeschikkingsrecht zouden mogen effectueren en dat de koloniale verhoudingen binnen het Koninkrijk veranderd zouden worden naar een situatie van nevenschikkende posities. Na afloop van de oorlog werd er voor de koloniën in de 'west' (Suriname en Curaçao) een zogenaamde ronde tafelconferentie georganiseerd om de toekomstige staatkundige verhoudingen vast te leggen. Na de eerdere verregaande toezeggingen van Nederland krabbelde de Nederlandse politiek weer terug. Een door een gezamenlijke redactiecommissie geschreven ontwerp-­Rijksgrondwet waarin het Koninkrijk een federale structuur zou krijgen werd niet gepubliceerd omdat dit volgens het Kabinet Drees/Van Schaik te ver ging. Tot teleurstelling van de Caribische eilanden en Suriname kwam Nederland eerst met een Interim-­regeling voor de staatkundige verhoudingen en later met een Statuut waarin weliswaar in de preambule werd opgenomen dat de landen gelijkwaardig zouden zijn, maar waarin het zwaartepunt van de besluitvorming en de politieke verantwoording geheel bij Nederlandse organen kwam te liggen. De Nederlandse regering werd volgens het Statuut uitgebreid met Gevolmachtigde Ministers uit de Caribische landen (en tot de onafhankelijkheid ook een Gevolmachtigd Minister uit Suriname). Deze Koninkrijksregering werd verantwoordelijk voor het bestuur van het Koninkrijk. De Nederlandse ministers hadden echter vanaf het begin af aan ten alle tijden een meerderheid in de Rijksministerraad. Ook voor de volksvertegenwoordiging gold en geldt nog steeds dat het Nederlandse parlement tevens de facto als Koninkrijksparlement functioneert doordat de Staten-­
Generaal de uiteindelijke beslisbevoegdheid heeft ten aanzien van Koninkrijksaangelegenheden. Ook is de Koninkrijksregering (behoudens de Gevolmachtigde Ministers) slechts verantwoording verschuldigd aan de Staten-­Generaal. Omwille van het feit dat alleen Nederlanders woonachtig in het land Nederland actief stemrecht hebben voor de Tweede Kamer is in het Koninkrijk een democratisch tekort ontstaan. De Nederlanders woonachtig in de Caribische landen hebben, op enkele uitzonderingen na, tot op de dag van vandaag geen actief stemrecht voor het parlement dat mede gaat over aangelegenheden waar zij direct door geraakt worden. 89
90
Kamerstukken II 2015/16, 33 845, nr. G/14, p. 4. Kamerstukken II 2015/16, 33 845, nr. H/15. 27 Dit democratisch tekort wordt versterkt door het feit dat er geen regeling is die bepaalt hoe om wordt gegaan met een conflictsituatie tussen een land uit het Koninkrijk en de Koninkrijksregering. Een bepaling uit het Statuut waarin is bepaald dat bij rijkswet een geschillenregeling ingesteld wordt is tot op heden niet uitgevoerd. Hierdoor worden conflicten die sinds de oprichting van het Statuut in 1954 zijn ontstaan 'uitgevochten' in de Rijksministerraad waar zoals gezegd de Nederlandse regering altijd in de meerderheid is. Van de eerder beloofde nevengeschiktheid en de in het Statuut genoemde gelijkwaardigheid van de vier landen Aruba, Curaçao, Nederland en Sint-­Maarten is in de praktijk feitelijk beschouwd geen sprake. Uiteindelijk trekt één van de vier landen, het land Nederland, altijd aan het langste eind. Ook in het door de regering reeds in essentie geschetste voorstel van rijkswet voor een geschillenregeling lijkt niet de oplossing te zijn waar men vanuit staatsrechtelijk perspectief op zit te wachten. Het voorstel legt de geschillenregeling eindelijk bij rijkswet vast, maar laat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij de Rijksministerraad in plaats van bij een onafhankelijk orgaan. In het volgende hoofdstuk zal nader ingaan worden op de internationaalrechtelijke aspecten van het democratisch tekort binnen het Koninkrijk. Zo zal er gekeken worden aan welke uit verdragen voortvloeiende verplichtingen het Koninkrijk moet voldoen. 28 4. Het Koninkrijk en de internationale verdragen In dit hoofdstuk zal ik deelvraag 3, Welke eisen stellen internationale verdragen aan de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden? beantwoorden. In het vorige hoofdstuk ben ik ingegaan op het feit dat er, naar mijn mening, met recht gesteld kan worden dat niet alle inwoners van het Koninkrijk op gelijkwaardige wijze invloed kunnen uitoefenen op de wetgevende macht van het Koninkrijk. In dit hoofdstuk zal ik deze conclusie vanuit internationaal rechterlijk perspectief belichten. Ik zal de internationale organisaties op het gebied van het bevorderen van het internationaal recht waar het Koninkrijk lid van is beschrijven en ik zal ingaan op de relevante verdragen waar het Koninkrijk partij bij is (paragrafen 4.2 tot en met 4.5). Ook zal ik mijn licht laten schijnen op de grondwettelijke taak om de internationale rechtsorde te bevorderen en de grondwettelijke bepaling over het kiesrecht (paragraaf 4.6). Daarna zal ik nader ingaan op de internationale regelingen die iets zeggen over niet-­zelfstandige gebieden (paragraaf 4.7) en tot slot zal ik op basis van de internationale verdragen en regelingen een antwoord geven op deelvraag 3. 4.1 Internationale organisaties en verdragen Zoals al eerder in hoofdstuk 2 aan bod is gekomen, is internationaalrechtelijk gezien het Koninkrijk der Nederlanden rechtssubject als het gaat om lidmaatschap van internationale organisaties en het ondertekenen van internationale verdragen.91 Het Koninkrijk wordt dus internationaal gezien als staat erkend. Dit betekent dat de vier afzonderlijke landen binnen het Koninkrijk internationaal rechterlijk gezien geen rechtssubjectiviteit bezitten.92 De interne structuren zijn een nationale aangelegenheid. Het Koninkrijk is dus de verdragsluitende partij, maar in een verdrag kan wel worden bepaald dat het verdrag slechts in een gedeelte van het Koninkrijk geldig is. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij de verdragen inzake de Europese Unie. Deze verdragen bepalen dat zij alleen van toepassing zijn in het Europese deel van het Koninkrijk.93 In Frankrijk is dit bijvoorbeeld anders geregeld, daar is bepaald dat het Franse deel van het eiland Sint-­Maarten wel onderdeel uitmaakt van de Europese Unie. 4.2 De Verenigde Naties (het UVRM en het IVBPR) Het Koninkrijk der Nederlanden is aangesloten bij diverse internationale organisaties. Eén van de belangrijkste intergouvernementele organisaties (organisaties waar de besluiten worden genomen door de lidstaten gezamenlijk)94 op het gebied van het internationaal recht is de Verenigde Naties. De Verenigde Naties, waar vrijwel alle erkende staten lid van zijn, hebben in haar Handvest vastgelegd dat de lidstaten gehouden zijn de verplichtingen die het Handvest hen oplegt na te komen. Dit is geregeld in artikel 7 van het Handvest van de Verenigde Naties. De Verenigde Naties hebben de basisbeginselen voor de rechten van de mens vastgelegd in de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (hierna: UVRM). In deze verklaring staan voor dit onderzoek enkele relevante bepalingen. In artikel 7 UVRM is het gelijkheidsbeginsel 91
Nollkaemper 2011, p. 83. Nollkaemper 2011, p. 82-­83. 93
Van der Burg & Voermans 2012, p. 223-­228. 94
Bij de tegenhanger van intergouvermentele organisaties, supranationale organisaties, is er een besluitvormend orgaan boven de lidstaten staat zoals bijvoorbeeld bij de Europese Unie. 92
29 vastgelegd. Hieruit vloeit voort dat iedere persoon gelijk is voor de wet. Deze bepaling geeft de overheid de taak om een ieder in gelijke mate te beschermen tegen achterstellingen. In artikel 21, eerste lid, UVRM wordt geregeld dat eenieder recht heeft om deel te nemen aan het bestuur van zijn land (staat), rechtstreeks of door middel van vrij gekozen vertegenwoordigers. In artikel 21, derde lid, UVRM wordt gesproken over het feit dat staten de verplichting hebben om krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht periodieke en eerlijke verkiezingen te organiseren, om zo de wil van het volk de grondslag van het gezag van de regering te laten zijn. De grootste zwakte van de UVRM is overigens dat het geen verdrag betreft, maar een verklaring die in 1948 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties als resolutie is aangenomen. Hierdoor is de UVRM als zodanig niet juridisch bindend. Wel gaan steeds meer juristen er inmiddels vanuit dat een groot deel van de UVRM onderdeel uitmaakt van het internationaal gewoonterecht waardoor er wel sprake is van juridische bindendheid.95 Na de UVRM hebben de Verenigde Naties in 1966 het Internationaal Verdrag Inzake Burgerrechten en Politieke rechten (hierna: IVBPR) opgesteld. Dit verdrag is grotendeels gebaseerd op de UVRM en heeft gezien het feit dat het een verdrag is een onbetwiste juridische binding. Ook het Koninkrijk der Nederlanden is verdragspartij bij dit verdrag. In het kader van dit onderzoek is artikel 25 van het IVBPR van belang. In deze verdragsbepaling is geregeld dat de verdragspartijen al haar onderdanen in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan periodieke vrije en eerlijke verkiezingen. Om de inhoud en de betekenis van het verdrag beter te kunnen duiden en om te voorkomen dat de verdragspartijen de bepalingen op verschillende wijzen interpreteren zijn er voor alle artikelen zogenaamde General Comments uitgegeven door het VN-­
Comité voor de Rechten van de Mens. Daarin publiceert het zijn uitleg van verdragsbepalingen van het IVBPR. Nederland heeft de bevoegdheid van het VN-­Comité voor de Rechten van de Mens erkend. Een General Comment dient mede om de juiste implementatie van het IVBPR in de staten die het verdrag hebben ondertekend te bevorderen.96
Ook voor artikel 25 van het IVBPR heeft de OHCHR een General Comment uitgegeven.97 In dit document worden 27 toelichtende punten gegeven. Voor dit onderzoek lijken zeven van deze punten relevante uitleg te bevatten. Ik zal de relevante punten nader toelichten. General Comment no. 25 geeft aan dat artikel 25 van het IVBPR de kern van een democratische overheid weergeeft (punt 1). Hiermee is dit artikel dus een zeer belangrijke bepaling van het IVBPR. Verder wordt onder punt 2 van het General Comment verwezen naar artikel 1, eerste lid, IVBPR waarin staat dat volkeren het recht hebben om de vorm van hun constitutie te kiezen. Dit is een relevant punt waar het Koninkrijk op zichzelf aan voldoet omdat de constitutie van het Koninkrijk in het Statuut wordt geregeld en het Statuut door alle vier de landen is goedgekeurd. Bij eventuele aanpassing van het Statuut moeten ook alle vier de landen akkoord gaan (artikel 55 Statuut). Verder wordt onder punt 2 verwezen naar het feit dat ieder individu het recht heeft om te participeren in processen van openbare aangelegenheden. Onder punt 3 wordt een, voor dit onderzoek, belangrijke opmerking gemaakt. Volgens punt 3 beschermt artikel 25 de rechten van iedere burger. Er mag geen onderscheid gemaakt worden op grond van o.a. nationale afkomst. Wanneer dit vertaald zou worden naar het Koninkrijk lijkt het feit dat er binnen het Koninkrijk een uitzondering op het kiesrecht wordt gemaakt voor ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten hier moeilijk mee te rijmen. In lijn met dit punt wordt onder punt 4 gesteld dat uitsluiten 95
Zie website College voor de Rechten van de Mens 'Verdragen en wetten'. Dit is de toelichting die de Kiesraad geeft over het doel van de genaral comments, zie website Kiesraad 'Internationale documenten'. 97
Zie General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voring right and the right of equal access to public service (art. 25): 12/07/96. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25. 96
30 alleen is toegestaan op grond van objectieve en redelijke wettelijke criteria. Het bij wet uitsluiten van ingezetenen van drie landen binnen het Koninkrijk is dan weliswaar een objectieve grond, maar of aan het criterium van redelijkheid wordt voldaan blijft de vraag. Onder punt 9 wordt aangegeven dat het voor het afleggen van verantwoording door volksvertegenwoordigers essentieel is dat er verkiezingen zijn. Binnen het Koninkrijk hoeven de leden van de Tweede Kamer geen verantwoording af te leggen door middel van verkiezingen aan de ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten over hun besluiten inzake Koninkrijksaangelegenheden. Mochten er dus besluiten inzake Koninkrijksaangelegenheden worden genomen waar de ingezetenen van de drie andere landen het (voor een deel) niet mee eens zijn, dan hebben zij niet de mogelijkheid om volksvertegenwoordigers daar middels verkiezingen op aan te spreken, ondanks dat dit volgens het General Comment essentieel is in het kader van de juiste implementatie van artikel 25 IVBPR. Onder punt 15 wordt gesteld dat eventuele beperkingen voor het passieve kiesrecht (het recht om verkozen te worden) objectief en redelijk gerechtvaardigd moeten worden. Het passieve kiesrecht komt ook toe aan de ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten. Op dit punt handelt het Koninkrijk dus geheel in lijn met de uitleg van artikel 25 van het IVBPR. Tot slot wordt onder punt 21 aangegeven dat de stem van iedere kiezer gelijk moet zijn aan die van een ander. Staten wordt geen specifiek kiessysteem opgelegd, maar het systeem moet wel verenigbaar zijn met het te beschermen doel van artikel 25 van het IVBPR. De electorale grenzen en methoden mogen een groep kiezers niet beperken en/of uitsluiten om op een vrije manier zelf een volksvertegenwoordiger te kiezen. Op dit punt lijkt het kiesrecht in het Koninkrijk in strijd te zijn met de uitleg van artikel 25 van het IVBPR. In het Koninkrijk wordt een specifieke groep op zijn minst ernstig beperkt om zelf een volksvertegenwoordiger te kiezen die namens hem of haar deelneemt aan de besluitvorming over Koninkrijksaangelegenheden. In het recente verleden zijn er geen bekende relevante uitspraken van de Mensenrechtencommissie van de VN over het handelen in strijd met artikel 25 van het IVBPR. Er zijn wel uitspraken te vinden, maar die hebben vooral betrekking op landen waar, naar algemeen wordt aangenomen, de democratische waarborgen nog in de kinderschoenen staan.98 Wel is er een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) waarin twee Arubaanse ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit vragen om geregistreerd te worden als kiezer voor de Tweede Kamerverkiezingen.99 Deze zaak had een samenhang met het bekende Eman/Sevinger-­arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU).100 In deze zaak ging het om de vraag of de heren Eman en Sevinger, woonachtig op Aruba, stemrecht hadden voor het Europees Parlement. Het HvJEU stelde dat het niet gerechtvaardigd is om Nederlanders woonachtig in Nederland anders te behandelen dan Nederlanders woonachtig buiten Nederland. Het HvJEU heeft hiermee dus vastgesteld dat de vraag over het al dan niet hebben van het kiesrecht een gelijkheidsrecht betreft. In de zaak die beide heren bij de ABRvS hadden aangespannen (in de uitspraken van de ABRvS overigens niet bij naam genoemd) ging het om de vraag of de op Aruba woonachtige heren, in het bezit van de Nederlandse nationaliteit, zich konden laten registeren als kiezer voor de Tweede Kamer. Het College van Burgemeester en Wethouders van Den Haag (belast met registratie van kiezers woonachtig buiten het land Nederland) had inschrijving geweigerd met een beroep op de kieswet. 98
Het betreft vooral uitspraken die gaan over een geschil in een land waar de rechten van een individuele kiezer geschonden worden. In dit onderzoek is de vraag aan de orde of het uitsluiten van een groep mensen van het Kiesrecht op grond van wettelijke bepalingen in strijd is met internationale verdragen. 99
ABRvS 21 november 2006, 200607567/1. 100
HvJEU 12 september 2006, Eman en Sevinger, C-­300/04, Jur. 2006, rechtsoverweging 61, p I-­8083. 31 De Kieswet schrijft kort gezegd voor dat het kiesrecht voor de Tweede Kamer niet toekomt aan ingezetenen van de andere landen van het Koninkrijk (zie ook hoofdstuk 3 en paragraaf 4.6). Eman en Sevinger beriepen zich onder andere op artikel 25 van het IVBPR om alsnog hun gelijk te halen bij de ABRvS. De ABRvS ging niet mee in het betoog van Eman en Sevinger en verwees in de korte uitspraak (r.o. 2.3.1) naar de artikelen 15 tot en met 21 van het Statuut waarin, zo stelde de ABRvS, voorzien is in controle en invloed op het wetgevingsproces door de vertegenwoordigende lichamen van Nederland, de Nederlandse Antillen (thans Curaçao en Sint-­
Maarten) en Aruba. De ABRvS ging hiermee in zijn geheel niet in op de voorliggende vraag of het feit dat de uiteindelijke besluitbevoegdheid slechts bij de Tweede Kamer en de Eerste Kamer ligt gerechtvaardigd is. 4.3 De Raad van Europa (het EVRM) Een andere belangrijke intergouvernementele organisatie die het bevorderen van de mensenrechten tot doel heeft, is de in 1949 opgerichte Raad van Europa. Een belangrijk verdrag waar alle lidstaten (zo ook het Koninkrijk der Nederlanden) verdragspartij bij zijn is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Net zoals in de UVRM en het IVBPR is er ook in het aanvullend protocol (door het Koninkrijk der Nederlanden ondertekend en geratificeerd, zij het slechts voor het Rijk in Europa)101 van het EVRM een bepaling opgenomen die stelt dat er vrije en eerlijke verkiezingen voor de wetgevende macht zijn (artikel 3 aanvullend protocol EVRM). In de discussies over de vraag of inwoners van overzeese gebieden met de zogenaamde LGO-­status (landen en gebieden overzee) stemrecht hebben voor het Europees Parlement wordt deze bepaling door staatsrechtgeleerden gebruikt als argument om geen stemrecht te geven aan de inwoners van deze gebieden. Immers, aangezien de gebieden met een LGO-­status geen onderdeel zijn van de Europese Unie, is het Europees Parlement voor deze gebieden ook geen wetgevende macht.102 Voor verkiezingen voor nationale parlementen gaat deze redenering echter niet op. Ondanks het feit dat het kiesrecht een aangelegenheid van landen zelf is, kan de vraag gesteld worden of het Koninkrijk der Nederlanden, gezien de inhoud van de internationale verdragen waar zij verdragspartij bij is, niet in strijd handelt met het internationaal recht. De Nederlandse Grondwet kent immers bepalingen over de rechtstreekse doorwerking van internationale verdragen in de Nederlandse rechtsorde. Kummeling merkt op dat deze bepalingen zeer onduidelijk zijn opgesteld.103 Artikel 93 van de Grondwet regelt kort gezegd dat een ieder verbindende bepaling uit verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, na bekendmaking, verbindende kracht hebben in het Koninkrijk der Nederland. Dit artikel heeft, zoals Kummeling uitgebreid toelicht, betrekking op de interne werking van internationale verdragen ten aanzien van de burger.104 Artikel 94 bepaalt dat binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen gelding hebben indien ze onverenigbaar zijn met een ieder verbindende bepaling uit verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het komt er dus op neer dat dit artikel de toetsingsbevoegdheid van de rechter beperkt. De exacte betekenis van deze beide artikelen roept zowel in de literatuur als in de rechtspraak veel verwarring op. Kummeling geeft in het hoofdstuk dat hij aan dit vraagstuk wijdt veel voorbeelden die aanleiding geven tot de verwarring. Het gaat voor dit onderzoek echter te ver daar hier uitgebreid op in te gaan. De conclusie op het punt van directe werking van internationale verdragen verdient in dit 101
Tractatenblad voor het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 1954, nr. 152. M. Claes 2009, p. 23. 103
Kummeling 1995, p. 369-­379 104
Kummeling 1995, p. 371. 102
32 kader, gezien het bovenstaande, enige nuancering. De ABRvS heeft in een zaak over de vraag of artikel 25 van het IVBPR een ieder verbindende bepaling is geoordeeld dat dit niet binnen de grenzen van de rechtsvormende taak valt, waardoor een beroep hierop bij de hoogste bestuursrechter faalt.105 Er zijn enkele bekende uitspraken waarin de vraag aan de orde was of de nationale kieswetgeving in strijd is met artikel 3 van het aanvullende Protocol van het EVRM. In deze zaken heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) nadere uitleg gegeven aan dit artikel. Een van deze zaken betrof een inwoonster van Gibraltar.106 Mevrouw Matthews stond op het standpunt dat het feit dat zij als inwoonster van Gibraltar geen stemrecht had voor het Europees Parlement in strijd was met artikel 3 van het aanvullende Protocol van het EVRM. Het EHRM stelde haar in het gelijk. Het EHRM stelde dat het feit dat haar elke mogelijkheid was ontnomen om haar mening te geven over de keuze wie er in het Europees Parlement gekozen werd, in strijd was met artikel 3 van het aanvullende Protocol van het EVRM (zie paragraaf 42-­44 van de uitspraak). Dit was volgens het EHRM in strijd met haar kiesrecht omdat het Europees Parlement een wetgevend orgaan was voor Gibraltar. Als we de lijn uit deze jurisprudentie doortrekken naar het Koninkrijk der Nederlanden zou gesteld kunnen worden dat deze situatie vergelijkbaar is. Immers, de Tweede Kamer is bij Koninkrijksaangelegenheden ook een wetgevend orgaan voor de andere landen van het Koninkrijk. Tevens wordt de Nederlandse ingezetenen van die landen ook elke mogelijkheid ontnomen om een keuze te maken wie er namens hen in de Tweede Kamer wordt gekozen. 4.4 De EU (Handvest EU) Hoewel het Koninkrijk der Nederlanden lid is van de Europese Unie en daarmee partij is bij het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) staan er in het Handvest geen specifieke bepalingen die betrekking hebben op de verkiezingen voor de Tweede Kamer. In artikel 39 staat het recht op actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement geregeld en in artikel 40 van het Handvest is geregeld wie actief en passief kiesrecht hebben voor gemeenteraadsverkiezingen. Het overige kiesrecht is een aangelegenheid van de lidstaten van de Europese Unie. Verder is het in het kader van de werking van het Handvest nog goed te vermelden dat artikel 51 van het Handvest regelt dat de bepalingen van het Handvest gericht zijn op de organen van de Unie en op de lidstaten slechts wanneer zij het recht van Unie ten uitvoer leggen. Het is overigens wel zo dat het Handvest nauw verweven is met het EVRM. De grondrechten die in het Handvest staan zijn gebaseerd op het EVRM. 4.5 De Grondwet: Bevorderen internationale rechtsorde (artikel 90) en het kiesrecht (artikel 4) Op grond van de bovenstaande verdragen waar het Koninkrijk der Nederlanden partij bij is zou dus als tussenconclusie gesteld kunnen worden dat het vreemd is dat er binnen het Koninkrijk, ondanks de gelijkwaardigheid van de landen, sprake is van onderscheid in het kiesrecht voor Nederlanders woonachtig in het land Nederland en Nederlanders die in de andere drie landen van het Koninkrijk wonen. Dit is overigens niet alleen vreemd in het licht van de internationale verdragen, maar ook in het licht van de Nederlandse Grondwet. Eerder is directe werking van internationale verdragen in artikel 93 en 94 van de Grondwet al genoemd. In artikel 90 van de Grondwet staat dat de regering de internationale rechtsorde bevordert. Met deze symbolische 105
106
ABRvS 29 oktober 2003, AM5435, rechtsoverweging 2.6.3 en Vlemminx & Meuwese 2013. EHRM 18 februari 1999, Matthews t. het Verenigd Koninkrijk, 24833/94, paragraaf 42-­44. 33 bepaling, die volgens Vlemminx een eerbiedwaardige Nederlandse traditie uitdrukt, wil het Koninkrijk aangeven dat zij de universele verwezenlijking van de mensenrechten nastreeft.107 Het is uiteraard terecht dat het Koninkrijk de internationale rechtsorde bevordert en daarmee de universele verwezenlijking van de mensenrechten die in onder andere de UVRM, IVBPR en EVRM staan nastreeft. Het Koninkrijk doet dit op vele manieren via ontwikkelingssamenwerking en de inzet van Nederlandse militairen in den vreemde. Het is echter, wat mij betreft, ongelukkig dat er binnen het Koninkrijk zelf nog vragen leven rondom het waarborgen van de mensenrechten uit deze verdragen en verklaringen. Een bepaling die wellicht nog meer van belang is in de Grondwet, is artikel 4. In dit artikel is bepaald dat iedere Nederlander gelijkelijk het recht heeft om de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen en tot lid van deze organen verkozen te kunnen worden, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen. Het grondwettelijk recht dat iedere Nederlander heeft om te mogen kiezen voor volksvertegenwoordigers is sterk verbonden met het gelijkheidsrecht, met de vrijheid van meningsuiting en de andere uitingsrechten.108 In hoofdstuk 3 hebben we inmiddels geconstateerd dat het passieve kiesrecht voor iedere Nederlander openstaat, dat laten we hier daarom voor wat het is. Zoals eerder geconstateerd vallen de Nederlanders woonachtig in de andere landen van het Koninkrijk onder een wettelijke uitzondering. Artikel B1, eerste lid, van de Kieswet stelt namelijk dat zij die op de dag van de kandidaatstelling woonachtig zijn in Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten geen stemrecht hebben voor de Tweede Kamer. Het tweede lid van artikel B1 regelt dat deze uitzondering weer niet geldt voor Nederlanders die tenminste tien jaar ingezetenen zijn geweest van het land Nederland en voor een kleine groep Nederlanders en aanverwanten die werkzaam zijn in de openbare dienst op Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten. De Grondwet geeft dus, in lijn met de internationale verdragen die in de vorige paragrafen besproken zijn, een uitwerking aan de internationale beginselen waarin is geregeld dat het algemeen kiesrecht een mensenrecht is. De Grondwet biedt echter de mogelijkheid om bij wet beperkingen en uitzonderingen te maken op dit algemene beginsel. In de Kieswet worden ook daadwerkelijk uitzonderingen gemaakt. Het is maar zeer de vraag of de uitzondering in het kader van de Tweede Kamerverkiezingen die geldt voor de Nederlandse inwoners van de andere landen van het Koninkrijk niet in strijd moet worden geacht met de betreffende verdragsbepalingen. In de eerder aangehaalde uitspraak van de ABRvS in de zaak Eman/Sevinger is artikel 4 van de Grondwet niet aan de orde geweest omdat bepalingen uit de Kieswet vanwege het in artikel 120 van de Grondwet opgenomen verbod op constitutionele toetsing niet aan de Grondwet getoetst mogen worden. Daarnaast geeft artikel 4 van de Grondwet zelf al aan dat bij wet uitzonderingen op de algemene regel mogen worden gemaakt. Dus al had de rechter wel aan de Grondwet mogen toetsen, dan nog was het maar de vraag geweest of de strekking van dit artikel onderwerp van het geding was geweest. De inwoners van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten wonen niet in een provincie en hebben hierdoor, zoals ook reeds eerder geconstateerd, ook geen indirecte invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Overigens geldt de beperking voor het kiezen van de leden van de Eerste Kamer voor alle Nederlanders, behoudens de leden van de twaalf Provinciale Staten.109 In die zin is de Eerste Kamer als volksvertegenwoordiging een vreemde eend in de bijt. 107
Vlemminx 2015, p. 10. Leenknegt 2013, p. 3. 109
Leenknegt 2013, p. 5-­6. 108
34 4.6 Niet-­zelfstandige gebieden Zoals gesteld bestaat het Koninkrijk dus uit vier, volgens het Statuut, gelijkwaardige landen. Toch zou men ook kunnen betogen dat de vier landen in het licht van het internationaal recht niet geheel gelijkwaardig zijn. Het Koninkrijk bestaat immers pas sinds de oprichting van het Statuut voor het Koninkrijk in 1954 uit meerdere landen. Tot die tijd waren de huidige landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten een Nederlandse overzeese kolonie. Als voormalige koloniën hebben de landen een bijzondere positie in het internationaal recht. Volgens de Verenigde Naties hebben de volken van gebiedsdelen van een staat die ooit aan kolonialisatie onderworpen waren het recht op zogenaamde externe zelfbeschikking en dus het recht op onafhankelijkheid. Dit is geregeld in artikel 73 (e.v.) van het Handvest van de Verenigde Naties. In enkele latere resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is hier nader op ingegaan. In resolutie 1541 (XV) van 15 december 1960 is bepaald dat gekolonialiseerde volkeren het recht hebben op de keuze tussen het vormen van een zelfstandige staat of aansluiting bij een bestaande staat.110 Daarnaast stelt artikel 1 van het IVBPR dat alle volken recht hebben op zelfbeschikking. In lijn met deze verdragsrechtelijke bepalingen zijn ook in het Statuut enkele bepalingen aan het zelfbeschikkingsrecht gewijd. Zo stelt de Preambule van het Statuut dat Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten uit vrije wil hebben verklaard de rechtsorde van het Statuut als land te aanvaarden. Verder is er in het Statuut (artikelen 58 tot en met 60) in een aparte procedure geregeld hoe Aruba, desgewenst, het Koninkrijk kan verlaten. Voor Curaçao en Sint-­Maarten is een dergelijke procedure niet in het Statuut geregeld. Dit neemt echter niet weg dat de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten uiteindelijk zelf de keuze hebben of zij al dan niet binnen het Koninkrijk willen blijven. Het land Nederland heeft hier geen zeggenschap over. Toch wordt er zo nu en dan in de Tweede Kamer, het parlement van het land Nederland, maar tevens ook het de facto parlement van het Koninkrijk door enkele partijen een poging gedaan om als land Nederland iets te zeggen over de toekomst van het Koninkrijk. Bij de begroting Koninkrijksrelaties voor het jaar 2016 diende de PVV-­fractie een motie in om ook de bevolking van het land Nederland mee te laten beslissen over de band met de andere landen van het Koninkrijk.111 Tevens diende de PVV-­
fractie een motie in waarin de regering werd verzocht er zorg voor te dragen dat Nederland niet meer gebonden is aan het Handvest van de Verenigde Naties waardoor ook het land Nederland eenzijdig de band met de andere landen binnen het Koninkrijk kan opzeggen.112 De reactie van de regering op deze laatste motie was dat Nederland gehouden is aan internationale verdragen en daarnaast ook een historische verantwoordelijkheid voor de andere landen binnen het Koninkrijk heeft.113 Het land Nederland kan dus niet eenzijdig besluiten dat de andere landen uit het Koninkrijk treden. Wanneer het land Nederland zelfstandig zou besluiten om uit het Koninkrijk te treden, dan zal het Koninkrijk voortbestaan en blijft de internationale rechtssubjectiviteit dus bij het Koninkrijk dan bestaande uit de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten. Het land Nederland zal dan haar internationaal rechtelijke positie opnieuw moeten opbouwen. 4.7 Conclusie Een antwoord op de deelvraag die in dit hoofdstuk centraal staat kan in drie stappen gegeven worden. Om met het laatst besproken onderwerp te beginnen, kan geconcludeerd worden dat het 110
Nollkaemper 2011, p. 96 Kamerstukken II 2015/16 34 300-­IV nr. 13. 112
Kamerstukken II 2015/16 34 300-­IV nr. 14. 113
Kamerstukken II, handelingen 2015/16 34 300-­IV, p. 1-­3. 111
35 Koninkrijk bestaat uit vier landen waarvan er drie, te weten Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten, op grond van het internationale recht het recht op zelfbeschikking hebben omdat zij ooit door Nederland zijn gekolonialiseerd. Mochten de volkeren van deze landen dat ooit wensen dan kunnen zij zich uitspreken over de vraag of zij uit het Koninkrijk willen treden. De volgende stap is dat zolang de vier landen samen het Koninkrijk vormen er een aantal internationale bepalingen in verdragen en verklaringen zijn die zich helder uitspreken over de rechten van de onderdanen van de staat, het Koninkrijk der Nederlanden. Zowel de UVRM, het IVBPR, het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie alsmede het aanvullende protocol bij het EVRM geven aan dat onderdanen recht hebben om deel te nemen aan periodieke vrije verkiezingen. De derde stap tot slot is het feit dat deze internationaalrechtelijke bepalingen, voor zover het bepalingen zijn die een ieder verbindend zijn en tevens bekendgemaakt zijn op grond van het Nederlandse constitutionele recht, direct door zouden moeten werken in de rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit betekent dat burgers zich in dat geval direct kunnen beroepen op deze verdragsbepalingen bij de Nederlandse rechter. Wanneer we kijken naar de verschillende verdragsbepalingen, de bepalingen uit de Grondwet en naar de jurisprudentie dan kan met recht en rede de vraag gesteld worden of het Nederlandse kiesrecht niet in strijd is met deze (internationaal)rechtelijke bepalingen. Uit de nadere toelichtingen op de betekenis van de verdragsbepalingen en uit de jurisprudentie blijkt dat het recht van ieder individu om zijn volksvertegenwoordiger te mogen kiezen in een orgaan met wetgevende bevoegdheid een recht is dat de basis vormt voor een democratische samenleving. Het lijkt er dan ook op dat het Koninkrijk der Nederlanden in strijd handelt met het internationale recht door de Nederlandse onderdanen op Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten uit te sluiten van het actief kiesrecht voor de Tweede en Eerste Kamer der Staten-­Generaal. 36 5. Het Koninkrijk Denemarken In dit hoofdstuk zal ik de staatsrechtelijke situatie in het Deense Koninkrijk bespreken en daarmee de vierde deelvraag van dit onderzoek bespreken: Op welke manier waarborgt Denemarken de democratische rechten van burgers in de overzeese gebieden in haar staatsrechtelijk systeem? Dit zal ik doen aan de hand van een korte geschiedenis van het Deense Koninkrijk in paragraaf 5.1. Daarbij zal worden ingegaan op de historische ontwikkelingen die relevant zijn voor de staatsrechtelijke verhoudingen. Daarna zal in paragraaf 5.2 de huidige staatsrechtelijke situatie nader worden toegelicht. Ik zal daarbij met name ingaan op de onderlinge staatsrechtelijke verhoudingen tussen de gebieden Denemarken, de Faeröer-­
eilanden en Groenland. Meer specifiek zal de invloed van Denemarken, de Faeröer-­eilanden en Groenland op de wetgeving van het Deense Koninkrijk nader worden besproken. De geschillenregeling die het Deense Koninkrijk kent zal hier ook aan de orde komen. Ook zal ik ingaan op de mate van zelfbestuur die de gebieden los van het Koninkrijk uitoefenen. Tot slot zal ik in paragraaf 5.3 de conclusie van dit hoofdstuk weergeven en daarmee de vierde deelvraag te beantwoorden. 5.1 Korte geschiedenis Het voert in het kader van deze scriptie te ver om een uitgebreide geschiedenis van het Koninkrijk Denemarken weer te geven. Voor het begrip van het huidige Deense staatsbestel en de vraag waarom de Faeröer-­eilanden en Groenland deel uitmaken van het Koninkrijk is het evenwel goed om een aantal historische ontwikkelingen kort nader te benoemen. In het jaar 1397 werd de Unie van Kalmar tot stand gebracht. Deze Unie zorgde ervoor dat de diverse Scandinavische Koninkrijken onder de Deense Koning kwamen te vallen en hierdoor had Denemarken de meeste macht in het gezamenlijke Koninkrijk.114 Dit betekende dat de Deense monarch vanaf dat moment het staatshoofd was van de toenmalige gebieden Denemarken, Zweden, Noorwegen, IJsland, Groenland, de Faeröer-­eilanden, een deel van het huidige Finland, een klein gedeelte van het huidige Duitsland en de tegenwoordig bij het Verenigd Koninkrijk behorende eilandengroepen Orkney-­eilanden en Shetlandeilanden (deze eilanden groepen behoren tot het land Schotland). Na veel onderlinge strijd stapte Zweden in 1523 uit de Unie van Kalmar. In 1536 viel de gehele Unie uit elkaar en werd Noorwegen een Deense provincie. Vanaf dat moment werden IJsland, de Faeröer-­eilanden en Groenland bezit van de Deense kroon.115 Deze situatie van destijds lijkt enigszins vergelijkbaar met de huidige situatie van de Britse Kanaaleilanden en het Eiland Man die in het volgende hoofdstuk wordt beschreven. Enkele eeuwen later, in 1814, werd Noorwegen onafhankelijk van Denemarken en bestond het Deense Koninkrijk nog slechts uit Denemarken en uit de drie gebieden die rechtstreeks onder de Deense kroon vielen.116 Vanaf 1918 werd IJsland geleidelijk zelfstandig tot het in 1944 officieel onafhankelijk werd. Bij het instellen van de Deense grondwet van 1953 werden Groenland en de Faeröer-­eilanden een gebiedsdeel van het Deense Koninkrijk. Faeröer verkreeg in 1948 zelfbestuur.117 In 1973 werd het Deense Koninkrijk lid van de Europese Economische Gemeenschap (de voorloper van de Europese Unie). De Faeröer-­eilanden vallen echter, vanwege hun bijzondere ligging en hun afhankelijkheid van de visserij, buiten het EEG-­gebied. Groenland, op dat moment 114
Steenbeek & De Meij 2009, p. 953-­955. Ingebritsen 2006, p. 7-­8. 116
Wessels e.a. 2012, p.322-­323. 117
Steenbeek & De Meij, p. 81-­82. 115 37 nog geen zelfbestuur hebbende, behoorde wel tot het EEG-­gebied. Nadat Groenland in 1979 ook zelfbestuur heeft gekregen treedt het gebiedsdeel in 1985 uit de EEG.118 Dit is hiermee tot nu toe het enige gebied dat ooit deel uitmaakte van de EEG/EU en dat zelfstandig besloten heeft hieruit te treden. In 2008 werd op Groenland een referendum gehouden over meer autonomie. Sindsdien is de Koninkrijksregering voor wat betreft Groenland alleen nog verantwoordelijk voor buitenlands beleid, defensie, justitie en voor een deel voor het financiële beleid.119 5.2 Huidige staatkundige verhoudingen Het Koninkrijk Denemarken bestaat zoals hiervoor beschreven uit drie gebiedsdelen: Denemarken, de Faeröer-­eilanden en Groenland. De Faeröer-­eilanden en Groenland hebben als gebiedsdelen (verregaande) autonomie als het gaat om de eigen wetten en regelgeving. Voor beide gebiedsdelen zijn zogenaamde autonomiewetten ingesteld.120 Het gebiedsdeel Denemarken heeft geen eigen autonomie en wordt hierdoor dus direct door het Koninkrijk bestuurd. Of de gebiedsdelen van het Koninkrijk onderling gelijkwaardig zijn is niet geheel duidelijk. Dit blijkt in ieder geval niet uit de Deense Grondwet. In de Deense Grondwet, die met 89 artikelen overigens al tot de kortste van Europa behoort, is weinig geregeld over de interne verhoudingen binnen het Koninkrijk. Naast de Grondwet is er niet nog een apart document voor het gehele Koninkrijk zoals het Statuut in het Koninkrijk der Nederlanden. Op cultureel gebied gaan de Faeröer-­eilanden en Groenland veelal hun eigen weg. De volken van beide gebiedsdelen overzee hebben sterk hun eigen taal, gewoonten en gebruiken. Ook bestuurlijk gezien hebben beide gebiedsdelen veel ruimte om eigen wetten en regels op te stellen en uit te voeren. Voor slechts een klein deel van de aangelegenheden geldt dat het Deense Koninkrijk daar verantwoordelijk voor is. Bij de autonomiewetten voor de Faeröer-­eilanden en Groenland zijn voor beide gebiedsdelen lijsten opgesteld.121 Ruwweg komt het er op neer dat de meeste 'binnenlandse' aangelegenheden van de Faeröer-­eilanden en Groenland in autonomie geregeld worden en dat het Koninkrijk verantwoordelijk is voor de veiligheid, defensie en het buitenland beleid. Afbeelding 1 Het Koninkrijk Denemarken. 118
Prakke en Kortmann 2009, p. Göcke 2009, 103-­121. 120
Zie de Home Rule Act of the Faroe Islands, 1948 en de Greenland Home Rule Act, 1978. 121
Zie de bijlagen (Appendixen) bij de beide Home Rule Acts. 119
38 5.2.1 Koninkrijksparlement Om er voor te zorgen dat de inwoners van de Faeröer-­eilanden en Groenland invloed kunnen uitoefenen op de koninkrijkswetgeving en ten aanzien van andere koninkrijksaangelegenheden hebben beide gebiedsdelen twee zetels in de Folketing, het parlement van het Deense Koninkrijk.122 In totaal zetelen er 179 afgevaardigden in het uit één kamer bestaande parlement. 175 van deze zetels worden door middel van een combinatie van een districtenstelsel en evenredige vertegenwoordiging gekozen door de inwoners van gebiedsdeel Denemarken.123 Deze 175 gekozen parlementariërs worden vervolgens dus aangevuld met twee leden die gekozen worden door de kiesgerechtigde inwoners van de Faeröer-­eilanden en twee leden die gekozen worden door de kiesgerechtigde inwoners van Groenland. In het Deense parlement, dat dus feitelijk tevens als Koninkrijksparlement fungeert, zijn er net als in het parlement van het Koninkrijk der Nederlanden (waar een in beide Kamers der Staten-­Generaal een commissie voor Koninkrijksrelaties is) vakcommissies ingesteld die zich buigen over aangelegenheden aangaande de andere gebiedsdelen.124 Het is goed hier te vermelden dat de twee afgevaardigden uit Faeröer en Groenland wellicht qua aantal ten opzichte van het gehele parlement relatief weinig gewicht in de schaal leggen, maar er kunnen situaties zijn waarin zij wel voor een meerderheid kunnen zorgen voor of tegen een bepaald voorstel. Dit is het geval omdat het in de Deense politiek sinds de Tweede Wereldoorlog vaak voorkomt dat er een kabinet is dat steunt op een minderheidscoalitie.125 Aantal inwoners: Aantal zetels: Inwoners per zetel: Denemarken 5.659.715 175 32.341 Faeröer 48.724 2 24.362 Groenland 55.984 2 29.992 Figuur 1: Inwoneraantallen Denemarken, Faeröer-­eilanden en Groenland in 2015.
126
Zoals aangegeven gaat het Deense parlement over de koninkrijksaangelegenheden en over de zaken die betrekking hebben op het gebiedsdeel Denemarken. Voor de aangelegenheden waar het Deense parlement niet over gaat en betrekking hebben op de Faeröer-­eilanden en Groenland komt het zelfbestuur in beeld. Zowel de Faeröer-­eilanden als Groenland hebben op grond van de betreffende wetten op zelfbestuur een eigen parlement en een eigen regering.127 Voor de Faeröer-­eilanden geldt dat er een maximaal 33 leden tellend parlement is waar alle inwoners van de Faeröer-­eilanden van 18 jaar en ouder actief en passief stemrecht voor hebben.128 De regering van de Faeröer-­eilanden bestaat op dit moment uit een minister-­president en zeven ministers.129 Het parlement en de regering van de Faeröer-­eilanden vormen gezamenlijk de wetgevende macht op alle beleidsterreinen die niet voorbehouden zijn aan het Deense parlement.130 122
Zie Artikel 29 van de Deense Grondwet (Grundlov). Steenbeek & De Meij, p. 99. 124
Zie webpagina van Faeröer-­eilanden-­commissie in het Deense Parlement. 125
Steenbeek & De Meij 2009, p. 124. 126
Statistic Yearbook Danmark 2015, table 420. 127
Zie Section 1 (2) van de Home Rule Act Greenland en Section 1 van de Home Rule Act of the Faroe Island. 128
Zie article 2 van de Parliamentary Act NO. 103 from july 26 1994 on Home Rule in the Faroe Islands. 129
Zie website van de overheid van de Faeröer-­eilanden 'ministers'. 130
Zie Section 1 van de The Assumption Act of Matters and Fields of Responsibility by the Faroese Authorities. 123
39 Voor Groenland geldt feitelijk hetzelfde. Ook het land Groenland heeft een eigen parlement, dit parlement bestaat uit 31 leden.131 Daarnaast heeft ook Groenland een eigen regering. De regering van Groenland bestaat op dit moment uit een minister-­president en acht ministers.132 5.2.2 Geschillenregeling In het Deense Koninkrijk bestaat, net als in het Koninkrijk der Nederlanden, een situatie dat er een rijksbestuur en een landsbestuur is. In de gevallen dat er sprake is van een geschil tussen een autonoom land en het Koninkrijk wordt het geschil voorgelegd aan een commissie met daarin twee vertegenwoordigers uit elk land en drie leden van de Deense Hoge Raad. Wanneer de landsvertegenwoordigers er met elkaar niet uitkomen dan beslissen uiteindelijk de drie leden van de Hoge Raad die in de commissie zitten.133 Op deze manier lijkt er dus sprake van een geschillenregeling die onafhankelijk is en niet beïnvloed wordt door de politieke situatie in een van de gebiedsdelen. 5.3 Conclusie Wanneer de Deense en Nederlandse situatie met elkaar vergeleken worden, kan geconcludeerd worden dat de Deense situatie in eerste oogopslag redelijk op de situatie van het Koninkrijk der Nederlanden lijkt. Zowel voor het Deense als het Nederlandse Koninkrijk geldt dat er een Koninkrijk is dat bestaat uit meerdere autonome gebiedsdelen. In beide gevallen is er sprake van een Koninkrijk dat als staatsverband boven de afzonderlijke gebiedsdelen is geplaatst. Ook is er in beide gevallen sprake van een autonomie voor de overzeese gebiedsdelen en is het Koninkrijk ruwweg verantwoordelijk voor de veiligheid, het defensie en het buitenlands beleid. Het belangrijkste verschil is dat er in het Deense Koninkrijksparlement, in tegenstelling tot het parlement van het Koninkrijk der Nederlanden, een aantal vaste zetels beschikbaar is voor volksvertegenwoordigers uit de overzeese gebiedsdelen. Hiermee hebben de inwoners van de Faeröer-­eilanden en Groenland wel invloed op de wetten en regels die voor het gehele Deense Koninkrijk gelden. De inwoners van de Nederlandse overzeese gebiedsdelen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten hebben geen zetels in het parlement van het Koninkrijk der Nederlanden en mogen ook niet meestemmen bij de parlementsverkiezingen. Het logische gevolg van het feit dat zowel de Faeröer-­eilanden als Groenland twee afgevaardigden hebben in het Koninkrijksparlement van Denemarken, waar ook de aangelegenheden van het gebiedsdeel Denemarken worden behandeld, is dat deze parlementsleden ook mee kunnen besluiten over aangelegenheden die het gebiedsdeel Denemarken betreffen. In het Verenigd Koninkrijk is dit ook het geval. Anders dan in het Verenigd Koninkrijk (waarover in het volgende hoofdstuk meer) is dit in Denemarken geen onderwerp van discussie. In de praktijk hebben de parlementariërs van de Faeröer-­eilanden en uit Groenland geen zitting in parlementaire vakcommissies die louter aangelegenheden bespreken die betrekking hebben op het gebiedsdeel Denemarken.134 131
Zie webstie van het parlement van Groenland 'Members of Inatsisartut'. Zie website van de overheid van Groenland 'Members of the Cabinet'. 133
Zie Section 6 van de Faroe Home Rule Act en artikel 18 van de Greenland Home Rule Act. 134
Zie het overzicht van 'committee memberships' van de vier Faeröerse en Groenlandse parlementariërs op de website van het Deense Parlement 'Find a Member of the Danish Parliament'. 132
40 6. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­
Brittannië en Noord-­Ierland In dit hoofdstuk zal ik de staatsrechtelijke situatie van het Verenigd Koninkrijk van Groot-­
Brittannië en Noord-­Ierland bespreken. Daarmee zal ik pogen een antwoord te geven op deelvraag 5: Op welke manier waarborgt het Verenigd Koninkrijk de democratische rechten van de burgers in de andere gebiedsdelen in haar staatsrechtelijke systeem? Voor het gemak zal ik het steeds hebben over het Verenigd Koninkrijk en de benaming van Noord-­Ierland achterwege laten. Ik zal naar het Verenigd Koninkrijk kijken omdat ik de onderlinge interne staatsrechtelijke verhoudingen van deze staat, bestaande uit meerdere gebiedsdelen, wil vergelijken met de situatie in het Koninkrijk der Nederlanden. Eerder is geconstateerd dat binnen het Koninkrijk der Nederlanden sprake is van een situatie waarbij niet iedere onderdaan van het Koninkrijk gelijkwaardige invloed heeft op de democratische besluitvorming en het beleid. Door het bestuderen van de situatie in het Verenigd Koninkrijk wil ik, net als in het vorige hoofdstuk bij Denemarken, onderzoeken hoe andere staten die uit meerdere zelfstandige gebiedsdelen bestaan hiermee omgaan. In paragraaf 6.1 zal ik bespreken uit welke delen het Verenigd Koninkrijk precies bestaat. In paragraaf 6.2 zal ik de staatsrechtelijke verhouding tussen de gebiedsdelen nader bespreken. In paragraaf 6.3 zal ik ingaan op de vraag hoe er om gegaan wordt met eventuele conflicten tussen de landen. Tot slot zal ik in paragraaf 6.4 een conclusie trekken en de deelvraag die in dit hoofdstuk aan de orde is beantwoorden. 6.1 Het Verenigd Koninkrijk Voor de overzichtelijkheid van dit hoofdstuk en van de verdere vergelijking die ik in dit onderzoek trek is het goed om allereerst te definiëren waar we het nu precies over hebben als we spreken over het Verenigd Koninkrijk. Zoals de officiële naam al doet vermoeden bestaat het Verenigd Koninkrijk uit Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland. Voor wat betreft Noord-­Ierland zal het, topografisch gezien, helder zijn dat dit het afgebakende noordoostelijke deel van het, aardrijkskundige Britse eiland Ierland. Voor het Britse deel van het Verenigd Koninkrijk is dit wellicht wat minder scherp. Op afbeelding 1 is goed te zien dat Groot-­Brittannië bestaat uit de landen Engeland, Schotland en Wales. Bij alle drie de Britse landen horen ook nog een aantal eilandengroepen die (soms redelijk ver) voor de kust liggen. Zo behoren de Shetland-­Eilanden bijvoorbeeld tot Schotland en het eiland Wight behoort bijvoorbeeld tot Engeland. De staatkundige geschiedenis van de Britse eilanden gaat vele eeuwen terug. Dat blijkt alleen al uit de indrukwekkende stamboom van voorouders van de huidige Britse staatshoofd, Koningin Elisabeth die terug gaat tot het jaar 1603.135 135
Zie website van het Britse Koningshuis: 'United Kingdom Monarchs (1603 -­ present)'. 41 Afbeelding 2: Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland Het Verenigd Koninkrijk zelf bestaat zoals aangegeven uit de vier landen Engeland, Noord-­
Ierland, Schotland en Wales. Daarnaast zijn er ook nog enkele Kroondomeinen (de Kanaaleilanden en het eiland Man) en veertien Britse Overzeese Gebieden (onder andere Gibraltar, Montserrat en de Falkland eilanden).136 De Kroondomeinen vallen rechtstreeks onder de Britse monarch en maken geen deel uit van het Verenigd Koninkrijk.137 Ook de Britse Overzeese Gebieden maken geen deel uit van het Verenigd Koninkrijk.138 De Britse Overzeese gebieden zijn in tegenstelling tot de Kroondomeinen geen eigendom van de monarch, maar zij behoren toe tot de Britse staat en onderhouden een staatsrechtelijke band met het Verenigd Koninkrijk.139 De Britse Overzeese Gebieden zijn in de loop der eeuwen tijdens de veroveringstochten als koloniën ingelijfd. De meeste van deze gebieden, waaronder grote delen van het gebied wat nu de Verenigde Staten is, zijn in de loop der eeuwen onafhankelijk geworden.140 Alleen de 14 gebiedsdelen (voornamelijk kleine eilanden) die nu nog tot de Britse Overzeese Gebieden behoren zijn van het Britse koloniale rijk overgebleven. Een belangrijk verschil met het Koninkrijk der Nederlanden betreft de status van de gebieden overzee. Voor ons Koninkrijk geldt dat de zogenaamde overzeese gebieden (de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten en de bijzondere openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint-­Eustatius) wel onderdeel zijn van het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk bestaat, zoals eerder besproken in hoofdstuk 2, uit de landen Nederland, Curaçao, Aruba en Sint-­Maarten. De bijzonder openbare lichamen maken, zoals tevens eerder al besproken, naast dat zij onderdeel zijn van het Koninkrijk zelf rechtstreeks deel uit van het land Nederland. 136
Zie voor een volledig overzicht van de Britse Overzeese Gebieden de website van de Britse overheid: 'Policy paper 2010 to 2015 government policy: UK Overseas Territories'. 137
Zie website van de Britse overheid: 'Fact sheet on the UK's relationship with the Crown Dependencies'. 138
Zie website van The Constitution Society: 'The Primary Structures of the British State'. 139
Prakke 2009, p. 879. 140
Haywood 1999, p. 126-­133. 42 Afbeelding 3: Britse Overzeese gebieden en kroondomeinen. Tot slot is het hier nog goed te vermelden dat er naast de reeds beschreven staatkundige verbanden ook nog een Commonwealth verband is. Dit zijn 53 onafhankelijke landen (veel voormalige Britse koloniën)141 die in een los verband op sommige onderwerpen met elkaar samenwerken in de vorm van een statenbond. Voor sommige leden van de Commonwealth geldt dat zij de Britse Koning(in) als haar formele staatshoofd hebben (dit geldt onder andere voor Australië, Canada en Nieuw-­Zeeland). In dit onderzoek zal ik het Commonwealth verband verder niet betrekken. 6.2 Staatsrechtelijke verhoudingen Nu helder is dat het Verenigd Koninkrijk uit vier landen bestaat en dat er een staatsrechtelijk verband is met de Kroondomeinen en de 14 Overzeese Gebieden, zal ik me in dit hoofdstuk dus beperken tot deze gebiedsdelen en voornamelijk ingaan op de onderlinge staatsrechtelijke verhoudingen van Engeland, Noord-­Ierland, Schotland en Wales. Net als in het Koninkrijk der Nederlanden is de bevolkingsomvang van de afzonderlijke landen in het Verenigd Koninkrijk niet gelijk aan elkaar. Van het totaal aantal inwoners van het Verenigd Koninkrijk woont ca. 84 procent in Engeland, circa 8 procent in Schotland, ca. 5 procent in Wales en ca. 3 procent in Noord-­Ierland.142 Op basis van deze gegevens kan gesteld worden dat ook het Verenigd Koninkrijk een gebiedsdeel kent waar overduidelijk de meeste inwoners van de staat leven. Vanuit historisch perspectief wordt Engeland ook als zelfstandige (groot)macht gezien. Hierdoor wordt vaak aangenomen dat het Engse gebiedsdeel ook de meeste macht en invloed binnen de staat heeft. Dit komt ondermeer doordat de regering en het parlement in Londen (Westminster) zetelen en het parlement van het Verenigd Koninkrijk en de regering van het Verenigd Koninkrijk tevens de landsorganen van het land Engeland zijn (hier zal ik later op terugkomen). 141
142
Zie voor een complete lijst van lidstaten de website van The Commonwealth: 'Member countries'. Prakke 2009, p. 879. 43 Het Verenigd Koninkrijk is een eenheidsstaat van de vier landen met een gemeenschappelijke regering en parlement (bestaande uit twee kamers). De bevoegdheden van regering en parlement zijn, volgens Brits constitutioneel recht, indien en voor zover zij gezamelijk als wetgever optreden onbeperkt. Dit is gebaseerd op het staatsrechtelijke beginsel van µ3DUOLDPHQWDU\VRYHUHLJQW\¶143 Hoewel de soevereiniteit van het parlement de afgelopen jaren gewoon gebleven is, houdt het parlement in W estminster zich sinds 1998 wel met minder zaken bezig. Binnenlandse aangelegenheden van Noord-­Ierland, Schotland of Wales worden steeds vaker op landsniveau geregeld. Door het invoeren van de Government of Wales Act, de Scotland Act en de Nothern ,UHODQG$FWHLQGMDUHQ¶KHEEHQGH]HGULHODQGHQieder een eigen regering en parlement gekregen die op het gebied van tal van aangelegenheden zelf bevoegd zijn geworden. Het invoeren van deze wetten was het voorlopige sluitstuk van tientallen jaren discussie over meer autonomie voor de verschillende landen.144 'LWSURFHVµGHYROXWLRQ¶JHQDDPGKHHIt ervoor gezorgd dat Noord-­Ierland, Schotland en Wales op tal van terreinen voortaan zelf eigen wetten en beleid kunnen maken. Voor alle drie de landen geldt overigens dat de beleidsterreinen waar zij zelfstandig over gaan verschillend zijn. Het Britse parlement behoud echter, zoals gesteld, soevereiniteit en kan zich te allen tijde weer bemoeien met aangelegenheden die in het kader van de devolution zijn overdragen aan de landsparlementen. De soevereiniteit van het parlement in Westminster blijkt onder andere uit het Memorandum of Understanding. Deze overeenkomst werd in 1999 afgesloten tussen het Britse parlement en de parlementen van Schotland en Wales om nadere duiding aan het devolution-­proces te geven.145 Het begrip devolution is vanuit Nederlands perspectief wellicht het best te vergelijken met het begrip decentralisatie. De Britse politicoloog Bogdanor noemt devolution een eigenaardige Britse bijdrage aan de politiek om binnenlandse onderwerpen te delegeren aan landsparlementen.146 Wanneer we kijken naar de verhoudingen en de invloed op het niveau van het Verenigd Koninkrijk kunnen we constateren dat het parlement in Westminster, bestaande uit het House of Commons (Lagerhuis) en het House of Lords (Hogerhuis), door de soevereiniteit in principe overal over gaat. Er is geen (geschreven) constitutie waarin geregeld is wat de bevoegdheden van het Britse parlement zijn. Het parlement kan de bevoegdheden die zijn overgedragen aan de landen Noord-­Ierland, Schotland en Wales terug naar Londen halen als men dat wenst. In het verleden is dit inzake Noord-­Ierland tijdens de onrusten tussen de katholieken en protestanten aldaar ook gebeurd.147 Over alle aangelegenheden die niet door devolution zijn overgedragen aan de afzonderlijke landen worden dus besloten op het niveau van het Verenigd Koninkrijk in het Britse parlement. In dit Britse parlement zitten 1466 leden (650 in het Lagerhuis en 816 in het Hogerhuis). Het Lagerhuis wordt doorgaans als de volksvertegenwoordiging gezien omdat veel leden van het Hogerhuis niet verkozen maar benoemd worden (deels erfelijke zetels, deels benoemd zetels en deels q.q. zetels voor geestelijken uit de Anglicaanse kerk).148 Omdat het Hogerhuis dus een bijzondere kamer binnen het Britse parlement is zal ik het Hogerhuis in dit hoofdstuk buiten beschouwing laten. Voor het Hogerhuis geldt dus geen algemeen kiesrecht zoals dat geldt voor het Lagerhuis. Een beschouwing over de democratische legitimatie van het Hogerhuis is een apart onderzoek waard en hier is al veel over geschreven. 143
Prakke 2009, p. 880. Prakke 2009, p. 881. 145
Parpworth 2014, p. 179. 146
Parpworth 2014, p. 161. 147
Bogdanor 2014, p. 11 148
Parpworth 2014, p. 127-­128. 144
44 De algemene verkiezingen voor het Lagerhuis worden gehouden in een vorm van het districtenstelsel. Alle 650 leden worden namens een district gekozen waarbij het principe van first past the post geldt. Dit betekent dat de kandidaat die in een kiesdistrict de meeste stemmen haalt gekozen wordt. De overige stemmen gaan feitelijk beschouwd verloren. De 650 kiesdistricten zijn verdeeld over het gehele Verenigd Koninkrijk. Dit betekent dat de kiesgerechtigde inwoners van zowel Engeland, Noord-­Ierland, Schotland als Wales deel kunnen nemen aan de verkiezingen voor het Lagerhuis. In de onderstaande tabel is de zetelverdeling van de verschillende landen te zien en is het aantal inwoners ook toegevoegd.149 Land: Aantal zetels: Percentage: Aantal Percentage: Aantal inwoners: inwoners per zetel: Engeland 533 82% 54.316.600 84,08% 101.907 Noord-­Ierland 18 2,77% 1.840.500 2,85% 102.250 Schotland 59 9,08% 5.347.600 8,28% 90.637 Wales 40 6,15% 3.092.000 4,79% 77.300 Totaal: 650 100% 64.596.700 100% 97.273 Figuur 2: Aantal inwoners in de verschillende landen van het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­
150
Ierland.
Wanneer naar de zetelverdeling wordt gekeken en dit in samenhang wordt bezien met het aantal inwoners per land kan geconstateerd worden dat de vier landen naar rato ongeveer even veel invloed hebben op de samenstelling van het Lagerhuis. Dit betekent dat alle kiesgerechtigde inwoners van het Verenigd Koninkrijk kunnen meebepalen wie er namens hen in het parlement komt en namens hen besluiten neemt over aangelegenheden waar het Britse parlement over beslist. Dit is een andere situatie dan die zich in het Koninkrijk der Nederlanden voordoet. In het Koninkrijk der Nederlanden, zo is geconstateerd in voorgaande hoofdstukken, is het actieve kiesrecht immers beperkt tot de inwoners van het land Nederland, tot de Nederlanders die in het buitenland wonen en tot de Nederlanders die in de andere landen van het Koninkrijk wonen en ten minste tien jaar in het land Nederland hebben gewoond. Men zou zelf kunnen stellen dat sinds de devolution de balans is doorgeslagen naar meer invloed voor de inwoners van de kleinere landen dan de inwoners van het Engeland. Het Britse parlement is namelijk bevoegd voor zaken die het Verenigd Koninkrijk als geheel betreffen, maar het is ook het parlement voor het land Engeland. Het land Engeland heeft, anders dan Noord-­
Ierland, Schotland en Wales, geen eigen parlement. De inwoners van deze drie landen kunnen door middel van hun stem voor het Lagerhuis ook invloed uitoefenen op wetten die alleen voor het land Engeland gelden. Dit terwijl sinds de devolution de inwoners van het land Engeland geen invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de parlementen die besluiten over zaken die als binnenlandse aangelegenheden van de andere drie landen worden gezien.151 Bij sommigen in Engeland bestaat de wens om ook een eigen Engels parlement in het leven te roepen om daarmee te voorkomen dat de inwoners van de andere drie landen uit het Verenigd Koninkrijk 149
Zie website van het Britse Parlement: 'Parliamentary constituencies'. Zie website van het Brits Statistiekbureau (the Office for National Statistics): 'Population Estimates for UK, England and Wales, Scotland and Northern Ireland 2014'. 151
Parpworth 2014, p. 178. 150
45 nog langer invloed kunnen uitoefenen op aangelegenheden die het land Engeland betreffen.152 De vorige Britse regering bleek enigszins gevoelig voor de geluiden onder inwoners van Engeland en stelde een speciale commissie in om hier onderzoek naar te doen. Deze commissie kwam begin 2013 met haar rapport. Hierin gaf de commissie aan geen voorstander te zijn van een apart Engels parlement. Wel gaf de commissie aan voorstander te zijn van een systeem waarbij voorstellen ten aanzien van aangelegenheden die louter betrekking hebben op het land Engeland, alleen aangenomen mogen worden als een meerderheid van de parlementariërs die gekozen zijn door kiesdistricten uit Engeland zich met het voorstel kunnen verenigen.153 Met de aanbevelingen van de commissie is tot dusverre niets concreets gebeurd.154 Onder staatsrechtgeleerden zijn er overigens ook grote twijfels over de wenselijkheid van speciale bevoegdheden voor Engelse parlementariërs. Professor Hazell heeft bijvoorbeeld gewaarschuwd voor eerste-­ en tweederangs parlementariërs en voor een parlement binnen een parlement als dit soort voorstellen zouden worden verwezenlijkt.155 6.3 Kroondomeinen en Overzeese Gebieden Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland bestaat dus uit de landen Engeland, Noord-­Ierland, Schotland en Wales. Daarnaast zijn er, zoals hierboven ook al vermeld, de Kroondomeinen en de Britse Overzeese Gebieden. Deze gebieden maken geen deel uit van het Verenigd Koninkrijk.156 De Kroondomeinen zijn autonome µdependencies¶van de Kroon.157 Ieder Overzees Gebied heeft een µeigen constitutionele band µmet het Verenigd Koninkrijk.158 Deze gebieden zijn voor een groot deel zelfstandig bevoegd ten aanzien van hun eigen regelgeving en beleid. Op enkele uitzonderingen na kan gesteld worden dat deze gebieden alleen op het gebied van buitenlandse zaken, defensie en veiligheid bestuurd worden door het Verenigd Koninkrijk. De regering van het Verenigd Koninkrijk benadrukt overigens dat de inwoners van de gebieden, in lijn met de internationale bepalingen die besproken zijn in hoofdstuk 4, het volledige recht op zelfbeschikking hebben als zij dat wensen.159 Hierdoor kunnen zij zich volledig losmaken van het Verenigd Koninkrijk. In de praktijk is dit echter voor de meeste gebiedsdelen, vanwege hun geringe omvang, geen reële optie. Omdat deze gebieden geen onderdeel uitmaken van het Verenigd Koninkrijk hebben de staatsburgers van deze gebieden ook niet dezelfde rechten als de burgers van het Verenigd Koninkrijk. Het nationaliteitsrecht van het Verenigd Koninkrijk maakt onderscheid tussen Britse burgers uit het Verenigd Koninkrijk en Britse burgers uit de overige gebieden.160 Het Britse nationaliteitsrecht is bijzonder ingewikkeld, maar het komt er kort gezegd op neer dat er Britse burgers zijn, burgers van de Britse afhankelijke gebieden en burgers van Britse Overzeese.161 Anders dan in het Koninkrijk der Nederlanden waar slechts één Nederlandse nationaliteit is en anders dan in het Koninkrijk Denemarken waar ook slechts een nationaliteit is, is er dus niet een 152
Zie bijvoorbeeld de website van de actiegroep Campaign for an English Parliament: 'Aims, Principles and Policies'. 153
Report of the Commission on the Consequences of Devolution for the House of Commons 2013, p. 38. 154
Parpworth 2014, p. 179. 155
Parpworth 2014, p. 178. 156
Hood Phillips e.a. 2001, p. 767. 157
Background briefing on the Crown Dependencies, p. 2. 158
The Overseas Territories 2012, p. 8. 159
Zie de website van de Britse overheid: 'Policy paper 2010 to 2015 government policy: UK Overseas Territories'. 160
Bradley & Ewing 2007, p. 445-­450. 161
Zie voor de verschillende typen van de Britse nationaliteit de website van de Britse overheid: µTypes of British Nationality¶. 46 nationaliteit voor alle burgers die formeel onder het Verenigd Koninkrijk vallen. Dit heeft tot gevolg dat de burgers van de Britse Kroondomeinen en de Britse Overzeese Gebieden geen stemrecht hebben voor het Britse parlement. Dit wordt ook wel het democratisch tekort van het Verenigd Koninkrijk genoemd.162 Deze situatie is enigszins vergelijkbaar met de situatie in het Koninkrijk der Nederlanden. Een vreemde situatie is die van Gibraltar. Burgers van Gibraltar hebben geen stemrecht voor het Britse parlement, maar wel voor het Europees Parlement. Dit als gevolg van een uitspraak van het Europees Hof van Justitie.163 De vraag die gesteld kan worden is of niet vreemd is dat het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk is voor en bevoegd is tot het nemen van besluiten op een aantal beleidsterreinen voor gebieden die geen onderdeel uitmaken van het Verenigd Koninkrijk. Het antwoord op deze vraag is een apart onderzoek waard en gaat het terrein van dit onderzoek te buiten. Daarnaast is het ook de vraag of het feit dat de inwoners van de overzeese gebieden die geen onderdeel uitmaken van het Verenigd Koninkrijk, maar wel afhankelijk zijn van besluiten van het Britse parlement niet in strijd is met het internationaal recht en het beginsel van democratie. 6.4 Onderlinge geschillenbeslechting Zoals geconstateerd in hoofdstuk 4 is één van de problemen binnen het Koninkrijk der Nederlanden het feit dat de landen enerzijds, volgens het Statuut voor het Koninkrijk, gelijkwaardig aan elkaar zijn, maar dat er anderzijds geen regeling is die bepaald hoe om te gaan met eventuele geschillen. In het Verenigd Koninkrijk is er ook geen geschillenregeling. Er zou gesteld kunnen worden dat de vier landen binnen het Verenigd Koninkrijk gelijkwaardig aan elkaar zijn omdat ze alle vier als land onder het Koninkrijk vallen. Het zelfde probleem als in het Koninkrijk der Nederlanden doet zich hier echter voor: het parlement van het Verenigd Koninkrijk functioneert feitelijk ook als landsparlement van één van de landen (Engeland). Omdat dit parlement soeverein is en dus niet gebonden is aan enige regelgeving ten aanzien van bevoegdheidsbeperking is het lastig vol te houden dat er ook feitelijk sprake is van gelijkwaardigheid van de vier landen. Omdat het Verenigd Koninkrijk, anders dan het Koninkrijk der Nederlanden, geen regeling zoals het Statuut voor het Koninkrijk heeft is het helemaal lastig om te beoordelen hoe er in conflictsituaties tussen de verschillende landen sprake kan zijn van gelijkwaardigheid. In het geval er een conflict zou ontstaan tussen een of meerdere landen en het Koninkrijk is er dus, net als in het Koninkrijk der Nederlanden, geen conflictenregeling. Om dergelijke situaties te voorkomen heeft men The Joint Ministerial Committee opgericht. In deze commissie, die geen formele bevoegdheden heeft ten opzichte van het soevereine parlement, zetelen ministers van de verschillende landen. Een van de taken van deze commissie is het voorkomen en bespreken van eventuele geschillen tussen de afzonderlijke landen en het Koninkrijk.164 6.5 Conclusie Wanneer we kijken naar de staatsrechtelijke verhoudingen binnen het Verenigd Koninkrijk kunnen we allereerst concluderen dat net als het Koninkrijk der Nederlanden, ook het Verenigd Koninkrijk een staatsrechtelijk systeem kent met eigen kenmerken die in de loop der tijd zo gegroeid zijn. Er zijn verschillende gebiedsdelen die tot het Koninkrijk behoren. Deze gebiedsdelen hebben ook een aparte status. De vier landen die het Verenigd Koninkrijk vormen worden bestuurd door een soeverein parlement ten aanzien van de rijksaangelegenheden. Dit 162
163
164
Russel 2000, p. 348. EHRM 18 februari 1999, Matthews/Verenigd Koninkrijk, appl. Nr. 24833/94. Parpworth 2014, p. 180. 47 parlement functioneert tevens als parlement voor het land Engeland. De andere drie landen kennen door het typisch Britse systeem van devolution, gedelegeerde bevoegdheden op het terrein van aangelegenheden die louter betrekking hebben op deze landen. Het soevereine parlement behoudt echter het recht om, wanneer zij dat nodig acht, zich bezig te houden met alle aangelegenheden. Het rijksparlement wordt in het Verenigd Koninkrijk gekozen door alle kiesgerechtigde inwoners uit alle vier de landen. Dit betekent dat het parlement bestaat uit leden die gekozen worden door inwoners van alle landen van het Koninkrijk. Door het districtenstelsel in het Verenigd Koninkrijk is er nog een extra directe verbinding. De kiezer kan immers alleen op een afgevaardigde uit zijn of haar eigen district (en dus land) stemmen. Hierdoor is men er zeker van dat de stem van iemand uit Schotland ook terecht komt bij een parlementariër uit Schotland. Alleen het land Engeland kent geen eigen parlement. Dit betekent dat Noord-­Ieren, Schotten en inwoners uit Wales via hun afgevaardigde ook mee besluiten over louter Engelse aangelegenheden terwijl inwoners uit Engeland geen invloed hebben op landsaangelegenheden in de andere drie landen. Voor de gebiedsdelen overzee die onder de verantwoordelijkheid vallen van het Verenigd Koninkrijk geldt dat de inwoners van deze gebieden omdat zij door de ingewikkelde Britse nationaliteitswetgeving niet allemaal dezelfde nationaliteit hebben ook lang net allemaal stemgerechtigd zijn voor het Britse parlement, dit terwijl het Britse parlement wel besluiten neemt die op hen van toepassing kunnen zijn. Ten aanzien van eventuele geschillen tussen gebiedsdelen en het Koninkrijk is formeel niets geregeld. Wel is er een aparte commissie waar ministers vanuit de verschillende gebiedsdelen met elkaar informeel overleggen over zaken die zij van belang vinden. Met deze conclusie kan ook de vijfde deelvraag beantwoord worden: Op welke manier waarborgt het Verenigd Koninkrijk de democratische rechten van de burgers in de andere gebiedsdelen in haar staatsrechtelijke systeem? Het antwoord op deze deelvraag kan vrij kort gegeven worden door te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de inwoners van alle vier de landen die binnen de staatsrechtelijke structuur van het Verenigd Koninkrijk vallen rechtstreeks actief en passief kiesrecht voor het Koninkrijksparlement geeft. Hierdoor hebben, zoals hiervoor reeds vermeld, alleen alle inwoners uit de vier landen invloed op de samenstelling van het parlement van het Verenigd Koninkrijk en daarmee ook invloed op alle besluiten die door dit parlement worden genomen. 48 7. Scenario's uit Denemarken en het Verenigd Koninkrijk die het Nederlandse probleem zouden kunnen oplossen In de voorgaande hoofdstukken zijn de staatkundige verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, het Deense Koninkrijk en het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­
Ierland besproken. Daarbij is ingegaan op verschillende aspecten van de staatkundige verhoudingen binnen de drie staten. Omdat alle drie de Koninkrijken een geheel eigen interne staatkundige structuur kennen is het op het eerste oog niet gemakkelijk om de drie staten met elkaar te vergelijken. Om toch een zinnige vergelijking te maken zal in dit hoofdstuk op de overeenkomsten en vooral de verschillen worden ingegaan aan de hand van het toetsingskader dat in paragraaf 1.2 aan de orde is geweest. Hieronder zal het toetsingskader per onderdeel nagelopen worden. Aan de hand van de verschillende punten uit het toetsingskader zullen vervolgens de belangrijkste overeenkomsten en verschillen naar voren komen. Aan de hand daarvan zal vervolgens aangegeven worden op welke punten het Koninkrijk der Nederlanden wellicht aanpassingen kan doen aan haar staatkundige bestel. In het volgende hoofdstuk zal een conclusie getrokken worden waarbij onder andere de verschillen die in dit hoofdstuk naar voren zullen komen nader zullen worden beschouwd. Ook zal in dat hoofdstuk een conclusie getrokken worden over de wenselijkheid van de toekomstige staatkundige verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden. Hieronder zal ik de verschillende delen van het toetsingskader stuk voor stuk invullen en kort bespreken. Staatsvorm In welke onderlinge verhoudingen staan de gebieden tot elkaar? In welk document is dit vastgelegd? Is er voor de staatsburgers een nationaliteit? Koninkrijk der Nederland: Een Koninkrijk met daaronder formeel gezien vier landen die volgens het Statuut gelijkwaardig zijn. Koninkrijk Denemarken: Een Koninkrijk bestaande uit drie gebiedsdelen. De gebiedsdelen Faeröer en Groenland hebben een verregaande vorm van autonomie. Het Statuut voor het Koninkrijk en de Grondwet van het land Nederland. Ja, de Rijkswet op het Nederlanderschap kent slechts een nationaliteit In de Grondwet (GL). Ja, de Deense Grondwet kent slechts een nationaliteit voor Verenigd Koninkrijk: Vier landen vormen samen het Verenigd Koninkrijk van Groot-­
Brittannië en Noord-­
Ierland. Daarnaast zijn er overzeese gebieden die onderdeel uitmaken van het Verenigd Koninkrijk. Voor enkele eilanden geldt dat zij kroondomeinen zijn die geen onderdeel uitmaken van het Verenigd Koninkrijk. Dit is niet in een document vastgelegd. Nee, er zijn onder de Britse nationaliteitswet verschillende typen 49 voor het Koninkrijk, de Nederlandse nationaliteit. het Koninkrijk, de Deense nationaliteit van Brits staatsburgerschap. Alle drie de Koninkrijken hebben op grond van hun eigen geschiedenis een unieke staatkundige constructie. Deze constructies zijn deels vergelijkbaar met elkaar, maar voor een deel is het ook lastig om ze met elkaar te vergelijken. Geconcludeerd kan worden dat het Koninkrijk der Nederlanden op papier gezien een heldere structuur heeft als het gaat om de geschreven bronnen van het staatsrecht. Het Koninkrijk kent een Statuut waarin de onderlinge verhoudingen zijn vastgelegd en daaronder voor de afzonderlijke landen een Grondwet (Nederland) of staatsregeling (Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten). Hierbij moet wel worden opgemerkt dat, zoals ook eerder genoemd, in de uitwerking van het Statuut en de Grondwet van het land Nederland, een duidelijke verstrengeling zit en in het Statuut verwijzingen staan naar de Grondwet waardoor ook de Grondwet voor een deel als Koninkrijksbron van staatsrecht moet worden gezien. In de Deense en Britse situatie is geen sprake van een helder onderscheid tussen Koninkrijks-­ en landsbronnen van staatsrecht als het gaat om de onderlinge staatkundige verhoudingen. Het Nederlandse en het Deense Koninkrijk hebben als het gaat om het nationaliteitsrecht een simpele en heldere structuur: er is voor alle staatsburgers van het Koninkrijk een nationaliteit. In het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland is dit een stuk ingewikkelder. Er zijn diverse soorten Brits staatsburgerschap (die de afgelopen decennia ook nog eens behoorlijk gewijzigd zijn). Volksvertegenwoordiging Is er voor elk gebied een eigen algemeen vertegenwoordigend orgaan? Is er voor de staat als geheel een afzonderlijk algemeen vertegenwoordigend orgaan? Koninkrijk der Nederland: Ja, alle vier de landen hebben een parlement waarvoor algemeen kiesrecht geldt. Koninkrijk Denemarken: Ja, alle drie de landen hebben een parlement waarvoor algemeen kiesrecht geldt. Nee, het Koninkrijk heeft geen overkoepelend volksvertegen-­
woordigend orgaan. Het parlement van het land Nederland is tevens het parlement voor het gehele Koninkrijk. Nee, het Koninkrijk heeft geen overkoepelend volksvertegen-­ woordigend orgaan. Het parlement van het land Denemarken is tevens het parlement voor het gehele Koninkrijk. Verenigd Koninkrijk: Nee, het land Engeland heeft geen eigen parlement. De overige drie landen hebben een eigen parlement en de overzeese gebieden en de kroondomeinen hebben ook een eigen volksvertegenwoordiging waarvoor algemeen kiesrecht geldt. Ja, het Verenigd Koninkrijk van Groot-­
Brittannië en Noord-­
Ierland heeft als hoogste orgaan het soeverein zijnde parlement. Het Verenigd Koninkrijk kent op het gebied van de volksvertegenwoordiging het probleem dat er relatief veel invloed op het Engelse beleid uitgeoefend kan worden door de volksvertegenwoordigers die gekozen zijn door de inwoners van de andere drie landen. Dit komt 50 omdat Engeland geen eigen landsparlement heeft. In het Koninkrijk der Nederlanden en in het Koninkrijk Denemarken speelt dit probleem niet omdat alle landen binnen het Koninkrijk een eigen parlement hebben. Zij het dat in het Deense parlement ook volksvertegenwoordigers uit de Faeröer-­eilanden en Groenland een zetel hebben. Hierdoor kunnen die volksvertegenwoordigers invloed uitoefenen op Koninkrijksaangelegenheden. In het Koninkrijk der Nederlanden en in het Koninkrijk Denemarken is er dus echter geen Koninkrijksparlement. De Koninkrijksaangelegenheden worden derhalve in een landsparlement behandeld. Samenstelling algemene vertegenwoordigende organen, invloed op vaststelling wet-­ en regelgeving en bestuurlijke verantwoording Op welke wijze worden algemene vertegenwoordigende organen verkozen (actief/passief kiesrecht)? Koninkrijk der Nederland: De Nederlandse staatsburgers van 18 jaar en ouder hebben het actieve en passieve kiesrecht voor het parlement van het land waarin zij rechtmatig 165
verblijven. Daarnaast hebben Nederlandse staatsburgers die buiten het Koninkrijk wonen actief en passief kiesrecht voor het parlement van het land Nederland. Tot slot hebben Nederlandse staatsburgers die in de landen Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten wonen passief kiesrecht voor het parlement van het land Nederland. Koninkrijk Denemarken: Deense staatsburgers van 18 jaar en ouder woonachtig in het Koninkrijk hebben actief en passief kiesrecht voor het Deense parlement. Daarnaast hebben Denen die in het buitenland woonachtig zijn onder bepaalde voorwaarden ook stemrecht voor het Deense parlement. Tot slot hebben Deense staatsburgers woonachtig op de Faeröer-­eilanden en Groenland actief en passief kiesrecht voor de parlementen van Faeröer-­eilanden en Groenland. Verenigd Koninkrijk: Staatsburgers uit het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland woonachtig in een van de vier landen hebben actief en passief kiesrecht voor het parlement van het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast hebben de staatsburgers die woonachtig zijn in de landen Schotland, Noord-­
Ierland en Wales actief en passief kiesrecht voor het parlement van het land waarin zij woonachtig zijn. Staatsburgers van Ierland en staatsburgers van Commonwealth landen die woonachtig zijn in het Verenigd Koninkrijk hebben ook actief en passief kiesrecht omdat zij volgens de Britse wet in dat geval niet als buitenlanders worden gezien. Britse staatsburgers die in het buitenland wonen hebben onder bepaalde voorwaarden ook kiesrecht voor het parlement. Staatsburgers uit de Overzeese gebieden hebben in principe geen kiesrecht 165
Alleen voor de Staten van Aruba geldt een afwijkende leeftijd als het gaat om het passieve kiesrecht. Deze leeftijd is 21 jaar. http://www.overheid.aw/bestuur-­organisatie/kiesrecht_41173/ (geraadpleegd op 20-­5-­2016). 51 Door wie worden de afzonderlijke staatsrechtelijke functies/functionarissen benoemd? Aan wie is regering van het Koninkrijk verantwoording verschuldigd? De bevoegdheid voor het benoemen van Koninkrijksorganen en functionarissen die voor of in naam van het Koninkrijk hun functies bekleden liggen bij de Koninkrijksregering en/of het parlement van het land Nederland. De regering is slecht verantwoording verschuldigd aan het parlement van het land Nederland. De Gevolmachtigde Ministers van de Caribische landen die als lid van de Koninkrijksregering mede verantwoordelijk zijn voor de besluiten leggen verantwoording af aan de landsregering van hun land. De bevoegdheid voor het benoemen van Koninkrijksorganen en functionarissen die voor of in naam van het Koninkrijk hun functies bekleden liggen bij de regering van het Koninkrijk en/of het parlement van het Koninkrijk. De regering is verantwoording verschuldigd aan het Deense parlement waar ook de afgevaardigden van de Faeröer-­eilanden en Groenland zetelen. voor het Britse parlement. De bevoegdheid voor het benoemen van Koninkrijksorganen en functionarissen die voor of in naam van het Verenigd Koninkrijk hun functies bekleden liggen bij de regering en/of het parlement van het Verenigd Koninkrijk. De regering is verantwoordelijk verschuldigd aan het parlement van het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland. In dit parlement zetelen afgevaardigden uit de vier landen van het Verenigd Koninkrijk. Er wordt dus geen verantwoording afgelegd aan de volksvertegenwoordigers van de Overzeese gebiedsdelen. Wat betreft de verschillen op het gebied van de volksvertegenwoordiging in de verschillende Koninkrijken kan gesteld worden dat het Deense systeem het meest overzichtelijk en wellicht ook het meest rechtvaardig is. Iedere Deense staatsburger heeft actief en passief kiesrecht voor het parlement van het Koninkrijk. Hierdoor hebben alle kiesgerechtigde Deense staatsburgers invloed op de wetgeving die geldt voor het gehele Koninkrijk. Ook hebben alle kiesgerechtigde Deense staatsburgers de mogelijkheid om (via hun volksvertegenwoordigers) de regering van het Koninkrijk ter verantwoording te roepen. In zowel het Koninkrijk der Nederlanden als in het Verenigd Koninkrijk zijn er wetten die voor alle staatsburgers gelden terwijl zij niet allemaal via hun volksvertegenwoordigers invloed hebben gehad op de totstandkoming van deze wetten. Ook als het gaat om het afleggen van verantwoording door de regering van het Koninkrijk geldt dat er in het Nederlandse en Britse systeem geen methode is waarbij de Koninkrijksregering verantwoording aflegt aan de volksvertegenwoordigers van alle inwoners. Een gelijksoortig probleem doet zich voor bij het benoemen van functionarissen (zoals bijvoorbeeld Gouverneurs of rechters). De (de facto) Koninkrijksparlementen en/of de Koninkrijksregeringen hebben in alle drie de Koninkrijken de bevoegdheid om functionarissen te benoemen en te ontslaan. Echter, alleen in het Koninkrijk Denemarken wordt dit mede door volksvertegenwoordigers uit de andere gebiedsdelen gedaan. In het Koninkrijk der Nederlanden is de vertegenwoordiging van de andere landen in de Koninkrijksregering op zichzelf redelijk geregeld via de Gevolmachtigde Ministers. In het Koninkrijk Denemarken zou het kunnen 52 voorkomen dat een volksvertegenwoordiger vanuit de Faeröer-­eilanden en/of Groenland bewindspersoon wordt in de Koninkrijksregering. In het Verenigd Koninkrijk zijn behalve de vier landen (Engeland, Schotland, Wales en Noord-­Ierland) de andere gebiedsdelen op geen enkele wijze formeel vertegenwoordigd in het parlement of in de regering van het Koninkrijk. Geschillenbeslechting: Is er voor de staat als geheel een hoogste orgaan dat uitspraken kan doen over staatsrechtelijke geschillen tussen de landen en het Koninkrijk? Koninkrijk der Nederland: Nee, ondanks dat dit volgens het Statuut wel geregeld zou moeten worden is dit tot op heden niet geregeld. Bij huidige conflicten beslist de Koninkrijksregering (of het parlement van het land Nederland) uiteindelijk. Koninkrijk Denemarken: Ja, er is een speciale commissie bestaande uit vertegenwoordigers uit het desbetreffende land en enkele onafhankelijke leden van de Hoge Raad die als men er niet uit komt het uiteindelijke oordeel vellen. Verenigd Koninkrijk: Nee, er is wel een commissie waar de regeringen van de verschillende landen met elkaar kunnen overleggen, maar deze commissie heeft geen beslissingsbevoegdheid. Bij conflicten beslist uiteindelijk de regering van het Verenigd Koninkrijk en Noord-­
Ierland. In het Nederlandse Statuut staat dat er bij wet een geschillenregeling moet komen om eventuele conflicten tussen de afzonderlijke landen en het Koninkrijk op te lossen. Deze bepaling is echter in de praktijk niets waard, omdat er tot op heden geen uitvoering aan gegeven is. Wanneer er op dit moment geschillen zijn komt het er in de praktijk op neer dat de Koninkrijksregering (of het Nederlandse parlement in haar hoedanigheid als de facto Koninkrijksparlement) uiteindelijk het laatste woord heeft. In de Koninkrijksregering hebben de Nederlandse ministers altijd een meerderheid. Bij geschillen is het derhalve altijd het land Nederland dat uiteindelijk bepaalt wat er gebeurt. In het Verenigd Koninkrijk is in zijn geheel geen geschillenregeling. Het parlement is soeverein dus bij eventuele geschillen beslist het Koninkrijksparlement. In het Deense staatsbestel kent men wel een helder geformuleerde geschillenregeling. In het geval dat er een conflict is besluit uiteindelijk een commissie bestaande uit afgevaardigden uit de verschillende gebiedsdelen en drie leden van de Deense Hoge Raad. In deze commissie hebben de drie leden van de Hoge Raad uiteindelijk het laatste woord. Een dergelijk systeem van geschillenbeslechting zou ook een uitvloeisel kunnen zijn van de bepaling uit het Statuut die stelt dat er bij rijkswet een geschillenregeling moet komen. Uit het bovenstaande toetsingskader komt naar voren dat de drie staten allemaal, mede gebaseerd op hun verschillende geschiedenis en op basis van de staatsrechtelijke cultuur, een eigen staatkundig systeem kennen waarin de verhoudingen tussen de bij de staat behorende gebiedsdelen op verschillende wijze zijn vormgegeven. Toch zijn de drie staatkundige systemen van het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland wel degelijk tot op zekere hoogte met elkaar te vergelijken. Uit het toetsingkader komt naar voren dat alle drie de Koninkrijken op eigen wijze omgaan met de interne staatkundige verhoudingen. Als we kijken naar wat het Koninkrijk der Nederlanden zou kunnen 'leren' van de interne verhoudingen in de twee andere Koninkrijken dan komen enkele zaken naar voren: 53 1. In het Deense staatkundige systeem is een heldere plek ingeruimd voor de volksvertegenwoordigers van de gebiedsdelen Faeröer-­eilanden en Groenland. Hierdoor zijn alle kiesgerechtigde Deense staatsburgers in de gelegenheid om hun actieve en passieve kiesrecht ook op Koninkrijksniveau uit te oefenen. Zo wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de staatsburgers uit de verschillende gebiedsdelen. In zowel het Koninkrijk der Nederlanden als het Verenigd Koninkrijk gebeurt dit wel. 2. De gelaagde structuur die het Verenigd Koninkrijk kent als het gaat om de vier landen zou als voorbeeld kunnen dienen voor het Koninkrijk der Nederland. In de ontwerp-­Rijksgrondwet was hier feitelijk ook al sprake van doordat er aparte Koninkrijksorganen in het leven zouden worden geroepen. Het nadeel aan het Britse systeem is wel dat er geen Engels parlement en Engelse regering zijn en de Overzeese gebiedsdelen en de Kroondomeinen geen plaats hebben in het Britse systeem. 3. Een methode om een duidelijk onderscheid te creëren tussen de staatsburgers uit de verschillende gebiedsdelen is het invoeren van verschillende typen nationaliteiten, zoals in het Verenigd Koninkrijk. De vraag is echter of dit het democratische probleem, bestaande uit het feit dat niet alle staatsburgers op een gelijkwaardige manier betrokken zijn bij de besluitvorming op Koninkrijksniveau, oplost. 4. De geschillenregeling zoals die in het Deense Koninkrijk is vormgegeven zou een voorbeeld kunnen zijn voor hoe dit in het Koninkrijk der Nederlanden kan worden ingevuld. 54 8. Conclusie In dit laatste hoofdstuk zal ik mijn conclusie op basis van het onderzoek toelichten. Ik zal dit doen door een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag. Deze luidt: Hoe kan het democratisch tekort in het Koninkrijk der Nederlanden verklaard worden, en op basis van welke mogelijke staatkundige scenario's afkomstig uit (vergelijkbare) Europese staten kan dit tekort worden opgelost? In dit hoofdstuk zal ik op basis van de antwoorden die op de verschillende deelvragen zijn gegeven, aangeven wat na dit onderzoek mijn inzicht is op het gebied van de interne verhoudingen tussen de verschillende gebiedsdelen in het Koninkrijk der Nederlanden. Ik zal allereerst het huidige probleem binnen het Koninkrijk beschrijven en daarna ingaan op de mogelijke oplossingen, en naar welke oplossingen mijn voorkeur uitgaat. 8.1 Het probleem Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat uit vier landen die volgens het Statuut gelijkwaardig aan elkaar zijn. Deze gelijkwaardigheid wordt in de preambule van het Statuut als doelstelling geformuleerd. De term gelijkwaardigheid impliceert dat de landen niet gelijk zijn. Dit is een logisch gevolg van het feit dat de vier landen qua omvang en qua (bestuurlijke) cultuur onderling grote verschillen kennen. Het land Nederland is vele malen groter en heeft vele male meer inwoners (in Europa en sinds 2010 voor een klein deel in het Caribisch gebied) dan de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten, die als kleine Caribische eilanden en voormalige Nederlandse koloniën hele andersoortige landen vormen. Tot de Tweede Wereldoorlog vielen de eilanden politiek en bestuurlijk (samen met Suriname en Indonesië) geheel onder Nederland. Tijdens de oorlog verklaarde Nederland echter, mede onder druk van de grote mogendheden, dat na de oorlog het Koninkrijk een nieuwe rechtsorde zouden krijgen waarbij de verschillende gebiedsdelen nevengeschikt zouden worden en als gelijkwaardige partners binnen het Koninkrijk zouden fungeren. Na de oorlog werd jarenlang overlegd tussen de verschillende rijksdelen over hoe de nieuwe structuur eruit zou komen te zien. Er werd zelfs een ontwerp-­Rijksgrondwet opgesteld waarin de nevengeschiktheid nadrukkelijk naar voren kwam door het instellen van afzonderlijke Koninkrijksorganen. Het Koninkrijk zou op een aantal kernonderwerpen, zoals de interne staatkundige organisatie, buitenlandse zaken en defensie, bevoegd zijn en de overige onderwerpen zouden landsaangelegenheden worden waar de landsorganen in autonomie regelgeving en beleid op zouden kunnen ontwikkelen. In Nederland nam de weerstand tegen de verregaande staatkundige vernieuwingen echter snel toe en de regering kwam terug op de eerder gedane belofte dat de gebiedsdelen even veel te zeggen zouden krijgen. In plaats daarvan kwam, onder grote druk vanuit Nederland, in 1954 het Statuut tot stand waarin de huidige staatsrechtelijk problematische interne organisatie van het Koninkrijk werd vastgelegd. Het Statuut is in mijn ogen problematisch omdat het aan de ene kant ten doel heeft om de landen uit het Koninkrijk onderling gelijkwaardig te laten zijn, maar aan de andere kant feitelijk beschouwd op een aantal cruciale onderdelen die gelijkwaardigheid ter zijde schuift. Dit vloeit voort uit het feit dat op Koninkrijksniveau een aantal cruciale organen geen volwaardige Koninkrijksorganen zijn. 55 De Koninkrijksregering bestaat uit de Nederlandse ministers aangevuld met Gevolmachtigde Ministers uit de andere landen. De Nederlandse ministers hebben echter altijd het laatste woord als het erop aankomt. Daarnaast kent het Koninkrijk geen eigen parlement waar volksvertegenwoordigers uit de verschillende landen zitting hebben. Het parlement van het land Nederland fungeert de facto als Koninkrijksparlement als het gaat om Koninkrijksaangelegenheden. Voor dit parlement hebben alleen de Nederlanders die ingezetenen zijn van het land Nederland en de Nederlanders die buiten het Koninkrijk verblijven actief en passief kiesrecht. De Nederlanders die ingezetenen zijn van de andere landen van het Koninkrijk hebben (op enkele uitzonderingen na) geen actief kiesrecht. Wel hebben zij passief kiesrecht, maar het feit dat zij dit wel hebben lijkt eerder op een onvolkomenheid in het wetgevingstraject te duiden dan op een bewuste keuze. Het feit dat de Nederlandse inwoners van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten, geen actief kiesrecht hebben voor het de facto Koninkrijksparlement is in mijn ogen in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het recht om de eigen volksvertegenwoordiging te mogen kiezen. Zij zijn immers net zo goed Nederlander volgens de Rijkswet op het Nederlanderschap en zij hebben net zo goed belang bij goede besluiten van de volksvertegenwoordiger inzake Koninkrijksaangelegenheden. Deze rechten zijn zowel in internationale verdragen als in de Nederlandse Grondwet vastgelegd en toch schiet het Koninkrijk op deze punten nog steeds (ernstig) tekort. Dit is helemaal opmerkelijk in het licht van artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Deze bepaling geeft het Koninkrijk een waarborgfunctie als het gaat om onder andere de fundamentele mensenrechtelijke rechten en vrijheden. Het oplossen van geschillen is een andere huidige situatie binnen het Koninkrijk die in strijd met de bepalingen uit het Statuut. Zo stelt artikel 12a van het Statuut bijvoorbeeld dat er bij rijkswet een regeling moet komen voor geschillen tussen de landen en het Koninkrijk. Tot op heden is deze regeling, ondanks meerdere terechtwijzingen van de Raad van State, echter niet tot stand gekomen. In het inmiddels aangekondigde voorstel voor een rijkswet voor de geschillenbeslechting wordt er feitelijk geen echte oplossing geboden. In het voorstel blijft de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij de Rijksministerraad liggen, in plaats van bij een onafhankelijk orgaan. Het feit dat ondanks de bepalingen uit het Statuut, de Grondwet en de internationaalrechtelijke bepalingen de in het Statuut beloofde gelijkwaardigheid niet geheel uit de verf komt, heeft vanuit de positie van het land Nederland te maken met de grote verschillen tussen de landen en uit het feit dat er in Nederland nog weleens (terecht of onterecht) discussies waren over de kwaliteit van het eigen bestuur in de andere landen in het Koninkrijk. Dit mag wat mij betreft echter geen argument zijn om de fundamentele mensenrechtelijke rechten en plichten, zoals het Statuut het zelf noemt, op een eigen manier te interpreteren. Dit gebeurt wel als het gaat om het kiesrecht. De Koninkrijksregering (lees: de Nederlandse regering) en de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, stellen zich beide op het standpunt dat het niet hebben van actief kiesrecht van de Nederlanders die ingezetenen zijn van Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten voor de Tweede Kamer niet in strijd is met de rechten van de mens omdat deze Nederlanders al kiesrecht hebben voor het parlement (de Staten) van hun eigen land en dat zij via die route (indirect via de Gevolmachtigde Ministers) invloed kunnen uitoefenen op wet-­ en regelgeving die op hen van toepassing is. Het feit dat de wetgevende bevoegdheid en de controlerende taak op Koninkrijksniveau bijna geheel bij Nederlandse organen ligt lijkt voor de Koninkrijksregering en de ABRvS geen argument te vormen om hun standpunt aan te passen. 56 8.2 Mogelijke oplossingen Om tot mogelijke oplossingen voor het staatkundige probleem in het Koninkrijk te komen heb ik gekeken naar de organisatie van het interne staatkundige systeem in het Koninkrijk Denemarken en in het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland. In hoofdstuk 7 heb ik aan de hand van een toetsingskader gekeken welke mogelijke oplossingen er uit het Deense en Britse systeem te halen zijn. Hierna zal ik aangeven naar welke mogelijke oplossingen mijn voorkeur uitgaat. Met in het achterhoofd de eerder beschreven problemen in het huidige staatkundige bestel van het Nederlandse Koninkrijk ben ik van mening dat uit de Deense en Britse stelsels enkele oplossingen gehaald kunnen worden. Wat betreft het actieve kiesrecht zien we in Deense Koninkrijk dat de gebiedsdelen Faeröer-­eilanden en Groenland beide twee afgevaardigden voor het parlement van het Koninkrijk mogen leveren. Dit betekent dat het parlement van het land Denemarken, dat tevens als Koninkrijksorgaan functioneert, alle Deense kiesgerechtigden vertegenwoordigt. Hierdoor kan gesteld worden dat de wet-­ en regelgeving die door het parlement wordt aanvaard en ook van toepassing is op de Faeröer-­eilanden en Groenland op een democratische manier tot stand is gekomen. Ook hebben de bevolkingen van de Faeröer-­
eilanden en Groenland op deze manier via hun volksvertegenwoordigers de mogelijkheid om de Koninkrijksregering ter verantwoording te roepen. Omdat de bevolkingsomvang van het land Denemarken veel groter is dan de omvang van de bevolking van respectievelijk de Faeröer-­
eilanden en Groenland is het uiteraard wel zo dat het aantal afgevaardigden uit Denemarken vele male groter is en dus altijd veel meer invloed heeft. Dat is echter geen probleem als het gaat om een gelijkwaardige invloed op de besluitvorming. Het grote verschil in het aantal afgevaardigden voorkomt ook dat de invloed van de Faeröerse en Groenlandse afgevaardigden op aangelegenheden die louter betrekking hebben op het land Denemarken al te groot is. Er kunnen overigens vanwege het feit dat in Denemarken vaak met minderheidscoalities wordt gewerkt wel situaties ontstaan waarbij de stem van een of meerdere afgevaardigden van de Faeröer-­eilanden of uit Groenland de doorslag kan geven. Waar in het Nederlandse en Britse stelsel niet alle gebiedsdelen van het Koninkrijk in het Koninkrijksparlement vertegenwoordigd zijn, is het Deense model van samenstelling van de volksvertegenwoordiging in het Koninkrijksparlement een goed voorbeeld voor het Koninkrijk der Nederlanden. Kijkend naar de staatkundige structuur van het Verenigd Koninkrijk valt op dat er een duidelijk verschil is ten aanzien van de interne verhoudingen tussen de vier landen van het Verenigd Koninkrijk aan de ene kant ± waarin gesteld zou kunnen worden dat de vier landen, analoog aan het Nederlandse Statuut, gelijkwaardig zijn ± en anderzijds het andere karakter van de verhoudingen tussen de vier landen van het Verenigd Koninkrijk en de Overzeese gebiedsdelen. Omdat er geen geschreven staatsregeling voor het gehele Verenigd Koninkrijk is en er verschillende typen gebiedsdelen zijn is het Verenigd Koninkrijk een zeer onoverzichtelijke staat als het om de interne verhoudingen gaat. In die zin is het Verenigd Koninkrijk een slecht voorbeeld voor het Koninkrijk der Nederlanden om oplossingen voor de staatkundige problemen in het Koninkrijk uit te putten. Waar het Verenigd Koninkrijk wel als voorbeeld zou kunnen dienen, is het feit dat er duidelijk Koninkrijksorganen zijn en dat de landen (uitgezonderd Engeland) daaronder ook hun eigen organen hebben. In die zin heeft de structuur van het Verenigd Koninkrijk als het gaat om de verhoudingen tussen de vier landen iets weg van het federatieve model zoals eind jaren '40 van de vorige eeuw werd voorgesteld in de ontwerp-­Rijksgrondwet voor het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. Uit het toetsingskader kwam als verschil tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Deense Koninkrijk en het Verenigd Koninkrijk naar voren dat er binnen het nationaliteitsrecht van het 57 Verenigd Koninkrijk verschillende typen Britse nationaliteiten zijn. Men zou kunnen stellen dat hierdoor een oplossing geboden kan worden voor het feit dat er geen onderscheid gemaakt wordt tussen gelijke gevallen (staatsburgers met dezelfde nationaliteit) als het gaat om het kiesrecht. Dit lijkt me echter slecht een cosmetisch verschil. In internationaalrechtelijke zin vallen in geval van meerdere typen nationaliteiten binnen eenzelfde staat alle nationaliteiten nog steeds onder de verantwoordelijkheid van de staat. Het is in het geval van het Verenigd Koninkrijk nog steeds zo dat de wetgevende bevoegdheid op het gebied van de verschillende nationaliteiten bij het Britse parlement ligt en dat dit Britse parlement, ook in het geval dat er meerdere type nationaliteiten zijn, nog steeds het parlement is van de Britse staat en dus ook van de staatsburgers in overzeese gebieden. Het onderscheid maken tussen verschillende typen nationaliteiten in het Koninkrijk der Nederlanden zou wat mij betreft geen enkel probleem oplossen. In de structuur van het Koninkrijk der Nederlanden is nog een belangrijke tekortkoming die, zoals eerder aangegeven, door de Raad van State ook al meerdere keren genoemd is als probleem. Het betreft het ook uit het toetsingskader naar voren komende probleem rondom het ontbreken van een deugdelijke geschillenregeling voor conflicten tussen de afzonderlijke landen en het Koninkrijk. Het komt mij uiterst onbevredigend voor dat er na zoveel tijd nog steeds geen gevolg is gegeven aan de in het Statuut geschreven opdracht om tot een geschillenregeling bij rijkswet te komen. In het toetsingskader werd geconstateerd dat het Deense Koninkrijk wel een geschillenregeling kent. De Deense geschillenregeling komt op mij over als een regeling waarbij de onafhankelijkheid van het oordeel voldoende gewaarborgd is, doordat het eventuele finale besluit genomen wordt door drie onafhankelijke rechters van de Deense Hoge Raad. Een vergelijkbare situatie zou ik me in het Koninkrijk der Nederlanden kunnen voorstellen. In het Nederlandse bestel zou deze bevoegdheid dan bij de ABRvS terechtkomen als hoogste bestuursrechter. In de reeds eerder aangehaalde ontwerp-­Rijksgrondwet was er sprake van het instellen van een Rijkshof.166 Uit de concept teksten komt de rol van het Rijkshof bij onderlinge geschillen tussen de landen niet helder naar voren, maar het is denkbaar dat men de beslechting van onderlinge geschillen destijds wel als een bevoegdheid van het Rijkshof zag. Als de geschilbeslechtende taak niet bij de ABRvS terecht zou kunnen komen, dan zou er naar Deens voorbeeld ook voor gekozen kunnen worden om bij rijkswet een aparte geschillencommissie in te stellen met daarin een aantal onafhankelijke rechters die een eventueel finaal oordeel kunnen vellen. Alles overziend is de conclusie van dit onderzoek en daarmee mijn antwoord op de centrale onderzoeksvraag dat er, om het democratisch tekort in het Koninkrijk der Nederlanden (grotendeels) op te lossen en het de staatkundige structuur in lijn te brengen met de internationaalrechtelijke normen en met de bepalingen uit het Statuut, op een tweetal terreinen veranderingen zouden moeten plaatsvinden. Allereerst zouden de Nederlandse staatsburgers van 18 jaar en ouder die ingezetenen zijn van de landen Aruba, Curaçao en Sint-­Maarten actief stemrecht moeten krijgen voor de Tweede Kamer en uiteindelijk ook de Eerste Kamer. Ten tweede moet de bepaling uit het Statuut die stelt dat er bij rijkswet een geschillenregeling moet komen alsnog geëffectueerd worden. Het Koninkrijk der Nederlanden zou voor de uitvoering van deze aanpassingen van het staatsbestel een voorbeeld kunnen nemen aan de manier waarop het Koninkrijk Denemarken deze twee aspecten in haar staatsbestel heeft opgenomen. 166
Zie vanaf artikel 141 van de ontwerp-­Rijksgrondwet in bijlage 1. 58 8.3 Tot slot Overigens zie ik ook in het Deense en vooral het Britse stelsel, op het gebied van de waarborg van de fundamentele mensenrechtelijke rechten van staatsburgers in de overzeese gebiedsdelen, nog (democratische) problemen die deze staten in de toekomst zouden moeten oplossen. Zeker het Verenigd Koninkrijk kent als het gaat om de invloed van de inwoners van de overzeese gebieden, vanuit juridisch oogpunt, nog grote tekortkomingen. Ook het staatsbestel van het Deense Koninkrijk biedt wat mij betreft nog geen blauwdruk voor het oplossen van de staatkundige problemen binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Er zullen na iedere aanpassing van het staatsbestel weer nieuwe zaken naar boven komen die toch niet ideaal geregeld zijn. Het probleem bij alle drie de Koninkrijken is dat ze nog zichtbaar worstelen met de bestuurlijke koloniale geschiedenis. Zowel Denemarken, Nederland als het Verenigd Koninkrijk waren lange tijd de baas in hun koloniën en hoefden zich qua bestuur weinig aan te trekken van de wensen van de lokale bevolkingen. Gedurende de twintigste eeuw werd het steeds duidelijker en algemeen aanvaard dat ieder volk het recht op zelfbeschikking heeft. In het Koninkrijk der Nederlanden heeft dit voor de opvallende beweging gezorgd dat men na de Tweede Wereldoorlog het liefst wilde vasthouden aan de macht over de (voormalige) koloniën. Gaandeweg de tweede helft van de 20e eeuw en het begin van deze eeuw zien we echter in het Europese deel van het Koninkrijk een steeds grotere wens dat de banden met het Caribische deel van het Koninkrijk losser zouden moeten worden of zelfs verbroken zouden moeten worden. Cynisch zou men kunnen zeggen dat men destijds niets zag in gelijkwaardige democratische invloed omdat men vond dat Nederland de baas was over de eilanden, en tegenwoordig liever niet te veel gelijkwaardige democratische invloed wil omdat men de eilanden met al haar problemen liever kwijt dan rijk is en niet te veel bemoeienis vanaf de eilanden wil hebben. Zolang de volkeren geen aanspraak maken op volledige zelfbeschikking moet er in de tussentijd een staatkundige structuur opgezet worden die recht doet aan de fundamentele mensenrechtelijke rechten zonder dat, althans zo lijkt dat algemeen te worden gewenst in de 'moederlanden', er al te veel in staatkundige zin hoeft te worden opgetuigd. Deze paradox van enerzijds de rechten van de staatsburgers in alle (kleine) gebieden recht doen en anderzijds de staatsbestellen niet al te veel te hoeven ombouwen is ook ruim een halve eeuw na de instelling van het Statuut in het Koninkrijk der Nederlanden helaas, maar begrijpelijkerwijs, nog goed zichtbaar. 59 Definities In dit onderzoek worden een aantal begrippen en definities gebruikt. Omdat het voor de lezer wellicht niet altijd helder is waarom bepaalde begrippen worden gebruikt, worden hieronder enkele definities nader toegelicht. Caribische landen: Met Caribische landen worden Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten bedoeld. Dit zijn de drie landen van het Koninkrijk der Nederlanden die in het Caribisch Gebied liggen. Faeröer: De naam van de Faeröer-­eilanden wordt op diverse manieren geschreven. Ik houd mij in dit onderzoek aan de schrijfwijze die de Nederlandse overheid doorgaans ook gebruikt. Gebiedsdeel: Omdat iedere staat eigen termen kent voor de onderdelen van de staat (land, overzees gebied, kroondomein, autonoom-­
gebied etc.) wordt in dit onderzoek het begrip gebiedsdeel gebruikt als er in algemene zin over de verschillende gebieden wordt gesproken. Daar waar het specifieke gebieden betreft kan hiervan worden afgeweken. Als er bijvoorbeeld over Aruba wordt gesproken, dan wordt Aruba een land binnen het Koninkrijk der Nederlanden genoemd. Koninkrijksparlement: Het begrip koninkrijksparlement heeft betrekking op een parlement voor het gehele Koninkrijk. In het Verenigd Koninkrijk is het parlement in Westminster een koninkrijksparlement. In het Koninkrijk der Nederlanden en in het Deense Koninkrijk is er geen formeel koninkrijksparlement. Parlement in Het Britse parlement, het parlement van het Verenigd Westminster Koninkrijk, het zijn zomaar twee aanduidingen voor het soevereine parlement van het Verenigd Koninkrijk van Groot-­
Brittannië en Noord-­Ierland. Het parlement zetelt in het Westminster Palace in het centrum van Londen. Het wordt daarom ook wel het parlement in Westminster genoemd. Het gaat dan dus over het parlement van het Verenigd Koninkrijk. 60 Illustratieverantwoording Hieronder wordt de vindplaats van de gebruikte illustraties weergegeven. De illustraties op de voorpagina komen van de volgende internetpagina's: -­Nederlandse vlag: https://en.wikipedia.org/wiki/Flag_of_the_Netherlands -­Deense vlag: https://en.wikipedia.org/wiki/Flag_of_Denmark -­Vlag van het Verenigd Koninkrijk: https://en.wikipedia.org/wiki/Flag_of_the_United_Kingdom Afbeelding 1 op pagina 38: http://www.scandinaviansociety.ca/_images/0014A20140302121722.jpg Afbeelding 2 op pagina 42: http://www.freeworldmaps.net/europe/united-­kingdom/pdf.html Afbeelding 3 op pagina 43: http://brahmsonline.kew.org/Content/Projects/ukot/Images/UKOTSMAP.JPG 61 Literatuurlijst Hieronder is een overzicht weergegeven van de gebruikte bronnen. Het overzicht is onderverdeeld in een lijst met literatuur, een lijst met artikelen uit tijdschriften, een lijst met geraadpleegde jurisprudentie, een overzicht van geraadpleegde Kamerstukken, een overzicht van overige officiële documenten, een overzicht van geraadpleegde rapporten, een overzicht van geraadpleegde elektronische bronnen en tot slot nog een overzicht van enkele overige bronnen. In elke categorie is er steeds een alfabetische volgorde toegepast. Boeken Bradley & Ewing 2007 A.W. Bradley & K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow: Pearson Education Limited 2007. C. Borman 2012 C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2012. Van der Burg & Voermans 2012 F.H. Van der Burg & W.J.M. Voermans, Unierecht in de Nederlandse rechtsorde, Deventer: Kluwer 2012. Claes 2009 M. Claes, Europees-­rechtelijke aspecten van het kiesrecht van Nederlandse onderdanen die in de Antillen en Aruba woonachtig zijn, Tilburg: Tilburg University 2009. Croes 2006 A.G. Croes, De herdefiniëring van het Koninkrijk, Nijmegen: WLP 2006. Hayhood 1999 J. Haywood, Atlas van de wereldgeschiedenis, Nederlandse uitgave: Keulen: Konemann Verlagsgesellschaft mhB 1999. Van Helsdingen 1957 W.H. van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Wordingsgeschiedenis, commentaar en praktijk, 's-­Gravenhage: Staatsdrukkerij-­ en uitgeverijbedrijf 1957. Hirsch Ballin 2013 E.M.H. Hirsch Ballin, De Koning. Continuïteit en perspectief van het Nederlandse koningschap, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013. Hoogers 2009 H.G. Hoogers, De normenhiërarchie van het Koninkrijk der Nederlanden. Een bijdrage aan het constitutioneel koninkrijksrecht, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2009. Hood Philips e.a. 2001 O. Hood Philips e.a., Constitutional and Administrative Law, London: Sweet & Maxwell 2001. 62 Ingebritsen 2006 C. Ingebritsen, Scandinavia in World Politics, Oxfort: Rowman & Littlefield INC, 2006. Jansen van Galen 2013 J. Jansen van Galen, Afscheid van de Koloniën. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid (proefschrift Amsterdam UvA), 2013. Kortmann 2012 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, (bewerkt door P.P.T. Bovend'Eert e.a), Deventer: Kluwer 2012. Kummeling 1995 H.R.B.M. Kummeling, Internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde. Over een onduidelijke grondwet(gever) en verwarrende jurisprudentie, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg (Burkensbundel), Zwolle: Kluwer 1995. Leenknegt 2013 G. Leenknegt, Commentaar op artikel 4 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 (www.Nederlandrechtsstaat.nl). Logemann 1955 J.H.A. Logemann, 'The constitutional status of the Netherlands Caribbean territories' in: Developments toward self-­government in the Carribbean, Den Haag: W. van Hoeve 1955. Nollkaemper 2011 A. Nollkaemper, Kern van het internationaal publiekrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011. Oostindie & Klinkers I 2001 G. Oostindie & I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Cariben 1940-­2000, deel I, 1940-­1954, Amsterdam: Amsterdam University Press 2001. Oostindie & Klinkers II 2001 G. Oostindie & I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Cariben 1940-­2000, deel II, 1954-­1975, Amsterdam: Amsterdam University Press 2001. Oostindie & Klinkers III 2001 G. Oostindie & I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Cariben 1940-­2000, deel III, 1975-­2000, Amsterdam: Amsterdam University Press 2001. Parpworth 2014 N. Parpworth, Constitutional and Administrative Law, Oxfort: Oxford University Press 2014. Prakke 2009 L. Prakke, Het Verenigd Koninkrijk van Groot-­Brittannië en Noord-­Ierland, in L. Prakke en C.A.M. Kortmann (red.), Het staatsrecht van 15 landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer 2009. Steenbeek & De Meij 2009 63 J.G. Steenbeek & J.M. De Meij, Het Koninkrijk Denemarken, in L. Prakke en C.A.M. Kortmann (red.), Het staatsrecht van 15 landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer 2009. Vlemminx & Meuwese 2013 F.M.C. Vlemminx en A.C.M. Meuwese, Commentaar op artikel 94 van de Grondwet, in: E.M.H.Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 (www.Nederlandrechtsstaat.nl). Vlemminx 2015 F.M.C. Vlemminx, Commentaar op artikel 90 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.], Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 (www.Nederlandrechtsstaat.nl). Wessels e.a. 2012 L.H.M. Wessels e.a., Nationalisme, naties en staten. Europa vanaf circa 1800 tot heden, Nijmegen: Uitgeverij Vantilt 2012. Tijdschriftartikelen Aruba Dushi Tera 2015 'Teamwork bij VN-­top', Aruba Dushi Tera nr. 5, oktober 2015, p. 10. Besselink 2007 L.F.M. Besselink, 'Nederlands postkoloniaal kiesrecht: het Europees Parlement en de Tweede Kamer', Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2007 (13) 4, p. 64-­71. Göcke 2009 K. Göcke, 'The 2008 Referendum on Greenland's Autonomy and what it Means for Greenland's Future,Zeitschrift fur auslandisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2009 (69), p. 103-­121. Hillebrink 2010 S. Hillebrink, 'De wijzigingen van het Statuut voor het Koninkrijk', RegelMaat 2010 (25) 6, p. 309-­
320. Russel 2000 T. Russell, µUnited Kingdom overseas territories qualified nationhood²systemic problems¶, The Round Table, 89:355, 345-­351, DOI: 10.1080/00358530050083424. T.C. Borman 2014 T.C. Borman, 'De Gevolmachtigde Minister en de Raad van State: Kanttekeningen bij een novum', RegelMaat 2014 (29) 3, p. 172-­180. Geraadpleegde jurisprudentie Internationale jurisprudentie EHRM 2 maart 1987, serie A no. 113, (Mathieu-­Mohin en Clerfayt tegen België). 64 EHRM 18 februari 1999, 24833/94 (Matthews tegen het Verenigd Koninkrijk). Hof van Justitie EG (Grote Kamer), 12 september 2006, zaak C-­300/04 (Eman en Sevinger tegen College B&W van Den Haag). Ook via: ECLI:EU:C:2006:545. Nederlandse jurisprudentie ABRvS 29 oktober 2003, AM5435. Ook via: ECLI:NL:RVS:2003:AM5435 ABRvS 21 november 2006, 200607567/1. Ook via: ECLI:NL:RVS:2006:AZ3201 ABRvS 21 november 2006, 200607800/1. Ook via: ECLI:NL:RVS:2006:AZ3201 Parlementaire stukken -­Kamerstukken I, Handelingen EK 1996/97, 615. -­Kamerstukken I 2014/15, 33 845, nr. D5, p. -­Kamerstukken II 2004/05, 29 800 IV, nr. 18, p. -­Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV, nr. 3 (voorlichting) en nr. 4 (redactie). -­Kamerstukken II 2012/13, 33 689 nr. 2. -­Kamerstukken II 2015/16, 33 845, nr. G/14. -­Kamerstukken II 2015/16, 33 845, nr. H/15. -­Kamerstukken II 2015/16 34 300-­IV. -­Kamerstukken II 2015/16, 34 300-­IV, nr. 12. -­Kamerstukken II 2015/16, 34 300-­IV, nr. 13. -­Kamerstukken II 2015/16 34 300-­IV nr. 14. -­Kamerstukken II 2014/15, 34 000-­IV, nr. 52. -­Kamerstukken II 2012/13, 33 689 nr. 2. Overige officiële stukken Bijlage bij Home Rule Act of the Faroe Islands, 2005. Engelstalige webversie te raadplegen via de website van de regering van de Faeröer-­eilanden: http://www.government.fo/the-­government/act-­of-­responsibility-­by-­the-­faroese-­authorities/. Bijlage bij The Greenland Home Rule Act, 1978. Engelstalige webversie te raadplegen via de website van het kantoor van de Deense Minister-­
president: www.stm.dk/multimedia/GR_oversigt_sagsomr_270110_UK.pdf . Home Rule Act of the Faroe Islands, 1948. Engelstalige webversie te raadplegen via de website van het kantoor van de Deense Minister-­
president: http://www.stm.dk/_p_12710.html. Statistic Yearbook Danmark 2015 Engelstalige webversie te raadplegen via de website van Danmarks Statistik (Deens Statistiekbureau): www.dst.dk/en/Statistik/Publikationer/VisPub?cid=20195. The Greenland Home Rule Act, 1978. Engelstalige webversie te raadplegen via het kantoor van de Deense Minister-­president: http://www.stm.dk/_p_12712.html. Tractatenblad voor het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 1954, nr. 152. 65 Rapporten Advies werkgroep bestuurlijke en financiële verhoudingen Nederlandse Antillen 2004 Nu het kan... Nu moet het!, bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 29 800-­IV, nr. 6. Background briefing on the Crown Dependencies Background briefing on the Crown Dependencies: Jersey, Guernsey and the Isle of Man, The Ministery of Justice Crown Dependencies Branch. Digitaal vindbaar via: www.justice.gov.uk/downloads/about/moj/our-­
responsibilities/Background_Briefing_on_the_Crown_Dependencies2.pdf. [Datum van raadpleging: 5 mei 2016]. General Comment No. 25 General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voring right and the right of equal access to public service (art. 25): 12/07/96. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25. Rapport Commissie Democratisch deficit 2009 Kiezen voor het Koninkrijk, Democratische legitimiteit van besluitvorming en controle op Koninkrijksniveau (advies van 11 november 2009), Den Haag: 2009. Report of the Commission on the Consequences of Devolution for the House of Commons Report of the Commission on the Consequences of Devolution for the House of Commons, The Mckay Commission. Digitaal vindbaar via: tmc.independent.gov.uk. [Datum van raadpleging: 24 maart 2016]. The Overseas Territories 2012 The Overseas Territories, Security, Success and Sustainability, Forgeign & Commonwealth Office 2012. Digitaal vindbaar via: www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/12249/ot-­wp-­0612.pdf. [Datum van raadpleging: 6 mei 2016]. Elektronische bronnen 'Aims, Principles and Policies', website van de Engelse actiegroep Campaign for an English Parpliament, www.thecepreview.wordpress.com/aims-­principles-­and-­policies/. [Datum van raadpleging: 22 maart 2016]. µCommittees and delegations¶, Website van het Deense Parlement, www.thedanishparliament.dk/Committees_and_delegations/Committees/FAEU.aspx. [Datum van raadpleging: 21 april 2016]. 'Fact sheet on the UK's relationship with the Crown Dependencies', website van de Britse regering, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/361537/crown-­
dependencies.pdf. [Datum van raadpleging: 22 maart 2016]. 'Find a Member of the Danish Parliament', website van het Deense Parlement, www.thedanishparliament.dk/Members/. [Datum van raadpleging: 15 mei 2016]. 'Het kiesrecht', website ProDemos , Huis voor democratie en rechtstaat, www.prodemos.nl/LEER-­Meer-­over-­democratie-­en-­rechtsstaat/Informatie-­over-­
politiek/Verkiezingen/Het-­kiesrecht. [Datum van raadpleging: 10 mei 2016]. 'Hoe werkt het? Verkiezingen en kabinetsformatie', website Tweede Kamer, www.tweedekamer.nl/hoe_werkt_het/verkiezingen_en_kabinetsformatie. [Datum van raadpleging: 10 mei 2016]. 66 'Internationale documenten', website Kiesraad, www.kiesraad.nl/artikel/internationale-­documenten. [Datum van raadpleging: 29 april 2016]. µKoninkrijksparlement¶, website dagblad Trouw 10-­2-­1997, www.trouw.nl/tr/nl/5009/Archief/article/detail/2476145/1997/02/10/Koninkrijksparlement.dhtml. [Datum van raadpleging: 14 april 2016]. 'Member countries', website van The Commonwealth, www.thecommonwealth.org/member-­
countries. [Datum van raadpleging: 22 maart 2016]. 'Members of Inatsisartut', website van het parlement van Groenland, www.en.inatsisartut.gl/members-­of-­inatsisartut.aspx. [Datum van raadpleging: 15 mei 2016]. 'Members of the Cabinet', website van de overheid van Groenland, www.naalakkersuisut.gl/en/Naalakkersuisut/Medlemmer-­af-­Naalakkersuisut. [Datum van raadpleging: 15 mei 2016]. 'Ministers', website overheid van de Faeröer-­eilanden, www.government.fo/the-­
government/ministers/. [Datum van raadpleging: 15 mei 2016]. 'Over de Raad van State: Leden en staatsraden', website Raad van State, www.raadvanstate.nl/over-­de-­raad-­van-­state/organisatie/leden-­en-­staatsraden.html [Datum van raadpleging: 12 mei 2016]. 'Parliamentary constituencies', website van het Britse Parlement, www.parliament.uk/about/how/elections-­and-­voting/constituencies/. [Datum van raadpleging: 18 maart 2016]. 'Policy paper 2010 to 2015 government policy: UK Overseas Territories', website van de Britse regering, www.gov.uk/government/publications/2010-­to-­2015-­government-­policy-­uk-­overseas-­
territories/2010-­to-­2015-­government-­policy-­uk-­overseas-­territories. [Datum van raadpleging: 21 maart 2016]. 'Population Estimates for UK, England and Wales, Scotland and Northern Ireland 2014', website van het Brits Statistiekbureau, www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/populationestimates/data
sets/populationestimatesforukenglandandwalesscotlandandnorthernireland. [Datum van raadpleging: 24 mei 2016]. 'The Primary Structures of the British State', website van The Constitution Society, www.consoc.org.uk/other-­content/about-­us/discover-­the-­facts/what-­is-­the-­british-­constitution/in-­
detail/. [Datum van raadpleging: 22 maart 2016]. 'Toespraak Koning Willem-­Alexander bij opening 70e Algemene Vergadering van de Verenigde Naties', Website Rijksoverheid 28 september 2015, www.rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2015/09/28/toespraak-­koning-­willem-­alexander-­
opening-­70e-­algemene-­vergadering-­van-­de-­verenigde-­naties. [Datum van raadpleging: 20 februari 2016]. µTypes of British Nationality¶, website van de Britse overheid, www.gov.uk/types-­of-­british-­
nationality/british-­overseas-­territories-­citizen. [Datum van raadpleging: 2 mei 2016]. 'United Kingdoms Monarchs', website van het Britse Koningshuis, www.royal.uk/united-­kingdom-­
monarchs-­1603-­present. [Datum van raadpleging: 1 juni 2016]. 'Van de Koning moet het komen', NRC 30 september 2015, www.nrc.nl/handelsblad/2015/09/30/van-­de-­koning-­moet-­het-­komen-­1542274. [Datum van raadpleging: 20 februari 2016]. 'Verdragen en wetten', website College voor de Rechten van de Mens, www.mensenrechten.nl/wat-­
zijn-­mensenrechten/verdragen-­en-­wetten. [Datum van raadpleging: 29 april 2016]. 67 'Willem-­Alexander maakt zich op voor historische toespraak bij de VN', NOS 28 september 2015, www.nos.nl/artikel/2060028-­willem-­alexander-­maakt-­zich-­op-­voor-­historische-­toespraak-­bij-­vn.html. [Datum van raadpleging: 20 februari 2016]. Overige bronnen Hirsch Ballin 2016 E.M.H. Hirsch Ballin, Het gehele Nederlandse volk: dus alle burgers? (Artikel 50 Grondwet-­Lezing, uitgesproken op 10 maart 2016 in de vergaderzaal van de Eerste Kamer der Staten-­Generaal, tekst te raadplegen via: www.eenlandeensamenleving.nl/cms/wp-­content/uploads/2016/03/Hirsch-­
Ballin-­Volledige-­Lezing-­Artikel-­50-­lezing-­2016.pdf), 2016. [Datum van raadpleging: 9 mei 2016]. Ontwerp-­Rijksgrondwet Nationaal Archief, Den Haag, Conferentie Nederland-­Suriname-­Curacao, nummer toegang 2.10.24, inventarisnummer 88. Roosevelt & Churchill 1941 F.D. Roosevelt & Winston S. Churchill, Atlantic Charter, opgesteld tijdens de Atlantic Conference op 14 augustus 1941. Onder andere te raadplegen via: www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_16912.htm [Datum van raadpleging: 10 mei 2016]. 68 Bijlagen 69 Bijlage 1: Belangrijke delen van de ontwerp-­Rijksgrondwet 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 Bovenstaande afbeeldingen betreffen fotokopieën van het originele document uit het Nationaal Archief te Den Haag. Vindtplaats: Nationaal Archief, Den Haag, Conferentie Nederland-­Suriname-­Curacao, nummer toegang 2.10.24, inventarisnummer 88. 83 Bijlage 2: Antwoord op WOB-­verzoek -­-­-­-­-­-­-­-­-­-­ Doorgestuurd bericht -­-­-­-­-­-­-­-­-­-­ 9DQ-.XLSHU#PLQGHIQO! Datum: 20 oktober 2015 09:32 Onderwerp: RE: Ontvangstbevestiging Wob verzoek Aan: [email protected] Beste Jaap, Zie bijgaand antwoord op jouw vragen m.b.t. de verrekening van art 35 van het Statuut. Het blijkt dat de landen geen financiële bijdragen hebben geleverd voor de verdediging van het Koninkrijk. Dit is ook geen onderwerp van discussie geweest tussen de landen. Wel dragen de landen bij aan de uitgaven voor de Kustwacht in het Caribisch gebeid d.m.v. een verdeelsleutel. Dit is ook zo te lezen in het jaarplan. Ik hoop dat je hiermee de antwoorden hebt waar je naar op zoek bent. Mocht dat zo zijn, dan hoor ik het graag en kan ik dit Wobverzoek afsluiten. Mocht ik je anders nog van dienst kunnen zijn, je weet me te vinden. Met vriendelijke groet, Jacomijn Kuiper Antwoord WOB verzoek Met het verzoek beoogt u een overzicht te verkrijgen wat de landen Aruba, Curaçao en Sint-­
Maarten financieel bijdragen aan de verdediging van het Koninkrijk conform art. 35 van het statuut voor het Koninkrijk. De landen hebben in de jaren 2012, 2013, 2014 en 2015 geen financiële bijdrage geleverd aan de verdediging van het Koninkrijk. Voor 2016 is ook geen bijdrage voorzien van de landen voor de verdediging van het Koninkrijk. De landen dragen daarentegen wel jaarlijks bij aan de uitgaven voor de Kustwacht in het Caribisch gebied. De kustwacht heeft echter betrekking op de waarborgfunctie (art. 43) van het Koninkrijk en niet zozeer de verdediging van het Koninkrijk (art. 35). De algemene missie van de Kustwacht is het leveren van maritieme veiligheid in het Caribisch gebied in het algemeen en het Caribisch deel van het Koninkrijk in het bijzonder op het gebied van opsporing, toezicht en dienstverlening Via een verdeelsleutel is afgesproken wat de landen bijdragen. Nederland draagt 69% bij aan de begroting, Aruba 11%, Curaçao 16% en Sint-­Maarten 4%. Op internet kunt u het laatst vastgestelde jaarplan van de Kustwacht Caribisch gebied (Kamerstuk 34 000 X, nr. 63) terugvinden. In de afgelopen jaren is de bijdrage voor de verdediging van het Koninkrijk geen onderwerp van discussie geweest. Daardoor is er ook geen criteria voorhanden op basis waarvan de financiële bijdrage van de landen worden vastgesteld. Indien de huidige financiële bijdrage van de landen ter discussie wordt gesteld, dan zou een definitief besluit in de Rijksministerraad moeten worden genomen. In de Rijksministerraad zijn ook de Caribische landen vertegenwoordigd. Ieder land kan het initiatief nemen om de financiële bijdrage per land aan de orde te stellen. 84