het belgische arbeidsmigratiebeleid en zijn determinanten na

Faculteit Letteren en Wijsbegeerte
Vakgroep Nieuwste Geschiedenis
Academiejaar 2008-2009
HET BELGISCHE ARBEIDSMIGRATIEBELEID
EN ZIJN DETERMINANTEN NA
WERELDOORLOG II
Onderzoekspaper tot het behalen van de graad Master in de Geschiedenis
Brecht De Rijck
Stamnummer 20055626
Master in de Geschiedenis
Promotor: Prof. Dr. Frank Caestecker
0
HET BELGISCHE ARBEIDSMIGRATIEBELEID EN ZIJN DETERMINANTEN NA
WERELDOORLOG II
HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING
1.1.
Algemene inleiding
1.2.
Structuur
1.3.
Bronnenmateriaal
HOOFDSTUK 2: THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OMTRENT MIGRATIEBELEID
2.1. Historiografische benaderingswijze
2.2. Economische motieven
2.3. Culturele motieven: nationale identiteit en burgerschap
2.4. Sociale factoren: transnationale netwerken
2.5. Juridische positie van immigranten
2.6. Conclusie
HOOFDSTUK 3: HET NAOORLOGSE ARBEIDSMIGRATIEBELEID VAN BELGIË:
REVOLUTIE OF CONSOLIDATIE?
3.1. Demografisch profiel van de Belgische migrantenpopulatie
3.2. Historisch overzicht van de economische migratie naar België sinds 1945
3.2.1. Ontstaan van de gastarbeider in de jaren ‘30
3.2.2. België na WO II: de zoektocht naar herstel... en extra handen
3.2.3. De periode 1950-1955: hoge werkloosheid en ruimere immigratie
3.2.4. De late jaren ’50: het gastarbeidersbeleid in transitie
3.2.5. The Swinging Sixties: versnelde economische expansie en massale immigratie
3.2.6. De crisis van de jaren ’70: teloorgang van de industriële economie en migratiestop
3.2.7. België na de migratiestop: Europese burgers vs. derdelanders en de verschuiving naar
gezinshereniging en asiel
1
3.3. Juridisch kader van het Belgische arbeidsmigratiebeleid
3.3.1. Bevoegde instanties na 1945
3.3.2. Recht op verblijf en arbeid volgens de Koninklijke Besluiten inzake de tewerkstelling
van buitenlandse werknemers: 1936, 1952, 1967 en 1999
3.3.3. Sociaal-economische rechten van de buitenlandse werknemer in België: de rol van
bilaterale akkoorden en internationale organisaties
3.4. Determinanten van het arbeidsmigratiebeleid in België
3.4.1. Rol van werkgevers
3.4.2. Rol van de vakbonden
3.4.3. Rol van de politiek, de publieke opinie en diplomatieke druk
HOOFDSTUK 4: INVLOED VAN HET NAVO-BONDGENOOTSCHAP OP DE BELGISCHE
MIGRATIEPOLITIEK
4.1. Arbeidsmigratiebeleid als oplossing voor sociale instabiliteit
4.2. De NAVO-werkgroepen AC/10 en AC/36
4.3. Inhoud van de verstrekte adviezen
4.3.1. Vergadering van 31 oktober 1952: formulering van het NAVO-advies in
overeenstemming met de doelstellingen van Lissabon
4.3.2. Vergaderingen van 4, 17, 19 en 25 november 1952
4.3.3. De Belgische houding in de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit
HOOFDSTUK 5: BESLUIT
2
WOORD VOORAF
Langs deze weg zou ik graag een oprecht woord van dank richten tot enkele mensen die elk
op hun eigen manier hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze masterscriptie.
Om te beginnen wil ik Prof. Dr. Frank Caestecker bedanken voor het op zich nemen van het
promotorschap voor deze thesis. Zijn visie, suggesties en opmerkingen hebben me enorm
geholpen om een duidelijke richting te kiezen in de complexe materie die migratie is. Hoewel
ik besef dat ik hem te weinig betrokken heb bij de concrete uitwerking van deze scriptie, heeft
zijn hulp wel degelijk een verschil gemaakt in het hele proces.
Ten tweede lijkt ook een kort woord van dank aan het personeel van de acrhieven van de
NAVO en het ARA hier op zijn plaats. Hun behulpzaamheid, aanwijzingen en raad zijn
onmisbaar gebleken bij het doelgericht consulteren van hun relevante bestanden.
Tenslotte dank ik mijn ouders, broers, zus, familie en vrienden voor hun niet-aflatende steun,
interesse en vertrouwen tijdens dit hele project, dat niet altijd van een even leien dakje is
gelopen. Hun betrokkenheid gaf mij de moed om dit allemaal tot een goed einde te brengen.
3
HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING
1.1.
Algemene inleiding
Sinds geruime tijd krijgt het migratievraagstuk uitgebreide aandacht, niet enkel binnen de
academische wereld, maar in toenemende mate ook in politieke kringen en het sociaaleconomische middenveld. Dit hoeft niet te verbazen, aangezien geen enkel ander naoorlogs
fenomeen de West-Europese maatschappijen voor reusachtiger uitdagingen heeft geplaatst
dan de grootschalige instroom en integratie van buitenlandse arbeidskrachten en asielzoekers.
Hoewel de gangbare opvatting onder de bevolking nog al te vaak luidt dat migratie en het
bijhorende beleid pas echt relevant zijn geworden sinds de Tweede Wereldoorlog, is het
tegendeel waar: migreren - zij het niet altijd op even grote schaal - is zo oud als de mens zelf
en voor België is dat niet anders.
„Migratie‟ is een allesomvattende term voor het hele proces dat komt kijken bij de regionale of internationale verplaatsing van een individu of groep naar een andere regio/staat om er te
verblijven en/of te werken voor een langere periode, mogelijk met uitzicht op een tijdelijke of permanente verblijfs- en/of werkvergunning, bepaalde rechten en zelfs burgerschap1: de
verplaatsing an sich is dus maar een onderdeel van dit proces, dat eveneens de uitstoting uit
het thuisland en de integratie in een gaststaat omvat. Bij dit laatste luik is de motivatie voor de
delokalisatie cruciaal, aangezien die bepalend is voor de status die de vreemdeling zal krijgen
en het beleid waaronder hij valt in de ontvangende staat. In alle Westerse immigratielanden is
het vreemdelingenbeleid nl. sinds geruime tijd opgesplitst in diverse subcategorieën op basis
van de beweegredenen van de betrokken migrant, wat resulteerde in het ontstaan van een
particulier beleid voor economische migratie, gezinshereniging en asielzoekers, de diverse
visumregelingen voor toeristen, academici, stagiairs e.a. niet nagelaten. Hoewel het
onderscheid tussen de verschillende migrantentypes soms moeilijk te maken is - zeker voor de
publieke opinie - blijft het criterium van de motivatie tot op heden het enige referentiepunt
voor de uittekening van een coherent migratiebeleid, ook in België.
Van de drie voornoemde hoofdgroepen zal deze masterscriptie zich toeleggen op die van de
economische migranten, die het grootste aandeel hadden in de netto migratie-instroom
gedurende de periode 1945-1974, m.a.w. voor de migratiestop van kracht werd en
1
J. MONEY, Fences and neighbours, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell
University Press, 1999, pp. 7-11.
4
gezinshereniging en asiel de enige gates2 bleven voor niet-Europese inwijkelingen. Niet
zozeer de omvang en herkomst van de migratoire bewegingen op zich, maar wel de evolutie
van het beleid van de Belgische instellingen terzake en de factoren die dit beïnvloed hebben
zijn het centrale uitgangspunt voor dit onderzoek. Doel is dus om te komen tot een
deconstructie van de politieke -, juridische -, economische -, ideologische -, culturele - en
externe krachten die vorm geven aan de beleidsoutput van de federale regering inzake
arbeidsmigratie. Dat we hier uitdrukkelijk naar het nationale niveau verwijzen is geen toeval:
in de federale staat waarnaar België sinds de jaren ‟70 is geëvolueerd is migratie als globaal
domein versplinterd geraakt over de verschillende bestuursniveau‟s en daarom een kwestie
van multi-levelled governance3. De afbakening tussen de bevoegdheden van de federale
overheid en die van de gemeenschappen en gewesten is echter vrij eenvoudig te maken door
het beleid te ontdubbelen in enerzijds het zuivere „immigratiebeleid‟ en anderzijds het
„integratiebeleid‟: de federale overheid bepaalt wie toegelaten wordt tot het territorium en
welke juridische status en rechten de betrokken individuen worden toegekend, terwijl de
deelstaten instaan voor de socio-culturele en economische integratie van hen die van die
federale regering een al dan niet permanente verblijfstitel verkregen hebben 4. Bovendien heeft
ook de Europese integratie zijn sporen nagelaten in het Belgische migratiebeleid, niet in het
minst op het vlak van internationale arbeidsmobiliteit: door de creatie van de Schengen-zone
en de interne arbeidsmarkt voor EU-burgers heeft België alvast een deel van zijn
soevereiniteit moeten prijsgeven aan Europa5, niettegenstaande de nationale richtlijnen inzake
verblijfs- en werkvergunningen voor onderdanen van „derde‟ staten tot op heden invoege
blijven6.
1.2.
Structuur
Vooraleer in te gaan op het Belgische arbeidsmigratiebeleid achtte ik het aangewezen om
eerst en vooral een oppervlakkige theoretische achtergrond te schetsen bij het concept
„arbeidsmigratie‟ en vervolgens een snelle blik te werpen op het demografische profiel van de
hedendaagse migrantenpopulatie in ons land. In een derde onderdeel wordt er een uitgebreid
2
A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara,
Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-2.
3
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p.
33.
4
Ibidem, p. 33.
5
G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European
Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 3-6.
D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 37-41.
6
A. TANNER, Finland’s Prosperity Brings New Migrants, Helsinki, Finnish Immigration Directorate, 2004, p. 3.
5
historisch kader opgezet waarin de naoorlogse migratiepatronen gekoppeld worden aan de
politieke - en sociaal-economische ontwikkelingen in toenmalig België en de wereld.
Aangezien we ons specifiek richten op economische migratie is het logisch dat het centrale
punt van aandacht het zgn. ‘gastarbeidersbeleid’ zal zijn, hoewel dat strikt gezien niet in
permanente immigratie voorzag7. Na aanvankelijk gericht te zijn geweest op het compenseren
van het nijpend tekort aan mankracht in de Waalse mijnbouw d.m.v. bilaterale akkoorden met
Italië, breidde de regering tijdens de jaren ‟60 de buitenlandse rekruteringen uit, zowel wat
betreft het aantal landen van herkomst als het aantal sectoren waarvoor deze wervingen
konden gebeuren8. Aan deze vorm van „tijdelijke‟ immigratie kwam een einde met de
migratiestop van 1974, maar veel minder bekend is dat de wortels van dit economisch
gedetermineerde beleid niet lagen in de late jaren ‟40, maar wel in het Interbellum 9; een korte
terugblik naar de ontwikkelingen in de jaren ‟30 dringt zich dus op. In de periode volgend op
de economisch woelige jaren ‟70 zullen we zien dat er niet enkel een verschuiving plaatsgrijpt
van de migratiestromen naar gezinshereniging en asiel10, maar vooral dat er vrij ingrijpende
hervormingen gebeuren omtrent het aantrekken van buitenlandse arbeid. Dergelijk beleid
bleef ondanks de transitie naar een post-industriële economie immers nodig omdat EGburgers niet zomaar geweerd konden worden uit de Belgische arbeidsmarkt, maar ook omdat
de nood aan buitenlandse werknemers voor bepaalde knelpuntberoepen na 1974 niet
verdween. I.p.v. grootschalige rekruteringscampagnes te voeren in landen met een groot
arbeidsoverschot werden werkvergunningen nu enkel nog uitgereikt op ad hoc-basis voor een
beperkt aantal specifieke vacatures11. In de jaren ‟80 en ‟90 komt vooral het asielvraagstuk
meer en meer op de voorgrond, wat een scherp politiek debat genereerde en de opkomst van
extreem-rechts, dat migratie impliciet en expliciet ging criminaliseren12. Onder meer de
gevoeligheid van de publieke opinie hiervoor gaf aanleiding tot strengere wetgeving, voor
België gecodificeerd in de Vreemdelingenwet van 198013.
7
A. GEDDES, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Londen, Sage Publications, 2003, p. 108.
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16.
9
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p.
34.
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 136-137.
10
A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara,
Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-3.
11
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 34.
12
A.M. MESSINA, op. cit., p. 2.
13
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, p. 3.
8
6
In een volgend onderdeel wordt er ingegaan op de juridische constructies die de
opeenvolgende Belgische regeringen hebben opgezet om de instroom van buitenlandse arbeid
te controleren en reguleren. Wetteksten op zich zeggen natuurlijk niet alles en zijn steeds het
resultaat van diverse, op elkaar inwerkende krachten zoals die van economische
drukkingsgroepen, politieke agenda‟s, de publieke opinie en in toenemende mate ook de
internationale gemeenschap. Ook de bilaterale - en multilaterale verdragen omtrent de
rekrutering van werknemers door de Belgische bedrijven worden uiteraard onder de loep
genomen omwille van hun cruciale belang in de periode vóór 1974. In dit juridische luik
wordt er natuurlijk vooral aandacht geschonken aan de praktische invulling die de wet geeft
aan het vreemdelingenstatuut, zowel wat betreft het verblijfsrecht op zich als de politieke -,
sociale - en economische rechten waarop het betrokken individu zich kan beroepen. Het
spreekt voor zich dat een onderzoek dat zich toespitst op economische migratie hierbij
bijzondere aandacht besteedt aan het recht op arbeid, in België verleend bij wijze van
werkvergunningen aan niet-EU-burgers. Europese onderdanen hebben het recht op vrije
vestiging en tewerkstelling in het hele grondgebied van de Europese Unie en ontsnappen
zodoende aan de Belgische jurisdictie omtrent migratie14. Deze dichotomie tussen EU-burgers
aan de ene kant en immigranten van buiten de Unie heeft de afgelopen decennia geresulteerd
in een fundamenteel verschillend statuut voor beiden in de Belgische wetgeving, net zoals dat
het geval is in onze buurlanden, en wordt daarom eveneens van naderbij bekeken.
Hoofdstuk drie wordt afgerond met de ontrafeling van de diverse krachten en factoren die de
Belgische beleidsoutput mee vorm hebben gegeven, of tenminste toch een poging daartoe.
Omdat werkgevers en vakbonden de voornaamste belanghebbenden zijn bij het uitstippelen
van een arbeidsmigratiebeleid, worden zij het eerst behandeld, gevolgd door het Belgische
politieke apparaat en besluitvormingssysteem, waarbij het communautaire nooit ver weg is.
Zoals eerder aangehaald heeft ook de publieke opinie haar rol gespeeld en dan vnl. als
katalysator voor een restrictiever toelatingspolitiek.
Dat vierde hoofdstuk zal proberen nagaan in welke mate het Belgische lidmaatschap van het
NAVO-bondgenootschap een impact heeft gehad op de migratiegerelateerde beleidskeuzes
die de federale overheid sinds de Tweede Wereldoorlog genomen heeft. Dat dit misschien een
ongewone invalshoek lijkt is op zich niet zo vreemd, aangezien de NAVO in de eerste plaats
een militaire organisatie is. De sociaal-economische situatie in bepaalde Europese landen was
in de late jaren ‟40 en vroeger jaren ‟50 echter zo onstabiel dat men begon te vrezen dat deze
14
A. BALDACCINI, E. GUILD en H. TONER, eds., Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and
Asylum Law and Policy, Oxford – Portland, Hart Publishing, 2007, pp. 59-65.
7
een bedreiging vormde voor de uitvoering van de defensie-engagementen die in het Pact van
Washington waren aangegaan. Om deze reden achtte de NAVO het noodzakelijk om binnen
het bondgenootschap demografische overschotten uit economisch zwakke regio‟s te
transfereren naar regio‟s met krapte op de arbeidsmarkt15. In de praktijk kwam dit grosso
modo neer op het afleiden van arbeiders uit het door massale werkloosheid geplaagde Italië
naar het sterk geïndustrialiseerde en snelgroeiende West-Europa16. Er bestaat geen twijfel
over dat die aantrekking van buitenlandse arbeid in België wel degelijk plaatsgegrepen heeft,
maar minder duidelijk is welke rol voornoemd NAVO-advies daarbij heeft gespeeld. Om hier
zicht op te krijgen is er uitgebreid bronnenonderzoek verricht op de vrijgegeven
documentenreeksen van de werkgroepen AC/10 en AC/36 in het NAVO-hoofdkwartier te
Evere, ook al ben ik daarbij op de nodige methodologische hinderpalen gestoten.
Doorheen deze thesis zullen we ook geregeld stil staan bij de gestaag groeiende rol van de
Europese Gemeenschap en latere Unie. Dat Europa een steeds grotere rol opeist in het hele
asiel- en migratiedebat is niets meer dan een logisch gevolg van het opengooien van de
binnengrenzen voor personenverkeer. Het afschaffen van interne grenscontroles heeft immers
als consequentie dat de Europese lidstaten de gevolgen dragen van elkaars migratiebeleid: wie
erin slaagt legaal binnen te komen in één lidstaat heeft meteen vrije toegang tot de rest van de
Unie, ook al voldoet die persoon niet aan de wettelijke immigratievoorwaarden die elders van
kracht zijn17. De afgelopen twee decennia hebben echter aangetoond dat vooruitgang op dit
vlak bijzonder moeizaam verloopt door de sterke reserves die bestaan bij veel nationale
overheden om de controle over wie wel en wie niet toegelaten wordt tot hun territorium - een
cruciaal onderdeel van de soevereiniteit - over te dragen aan Europa18. Van een
gemeenschappelijk arbeidsmigratiebeleid is er dus nog lang geen sprake, maar de betekenis
van de eengemaakte Europese markt heeft anderzijds erg verstrekkende gevolgen gehad voor
de Belgische controle op de nationale arbeidsmarkt, die nu vrij toegankelijk is voor alle
inwoners van de Europese Unie19.
Na een korte vergelijking te maken met wat in onze buurlanden beweegt op het vlak van
economische migratie, wordt deze scriptie besloten door een recapitulerend antwoord te
formuleren op de centrale onderzoeksvraag, nl. in welke richting het Belgische
15
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 586-589.
16
Ibidem, pp. 581-582.
17
D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 37-41.
18
A. TANNER, Finland’s Prosperity Brings New Migrants, Helsinki, Finnish Immigration Directorate, 2004, p. 3.
19
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 33.
8
arbeidsmigratiebeleid is geëvolueerd sinds 1945, welke factoren die richting hebben
gedetermineerd en wat er o.b.v. die inzichten kan verwacht worden in de toekomst.
1.3.
Bronnenmateriaal
De analyse die gemaakt wordt in deze masterscriptie is in sterke mate gefundeerd op een
extensieve literatuurstudie, aangevuld met een bronnenonderzoek bestaande uit twee luiken.
Voornaamste punt van aandacht was aanvankelijk het nagaan van de NAVO-aanbevelingen
i.v.m. de „optimale redistributie van het menselijk kapitaal‟ in Europa en de weerslag hiervan
op de koers van de Belgische overheid inzake migratie in het beperkte tijdskader van de jaren
‟50 en ‟60. De documenten van de daarvoor bevoegde werkgroepen AC/10 en AC/36 leken
daartoe het ideale vertrekpunt, maar al snel werd duidelijk dat van volledige toegankelijkheid
geen sprake kon zijn, ondanks de bereidwillige medewerking van het hoofd van de
archiefdienst, mevrouw Anne-Marie Smith. Hoewel de algemene rapporten van de
werkgroepen wel een zekere kijk bieden op de houding van de Belgische regering in de
betrokken dossiers, slaagde ik er niet in de hand te leggen op de cruciale bronnen, nl. de
interne rapporten en briefwisseling van de leden van de Belgische delegatie en overheid. Die
zouden immers het voordeel hebben geboden van een vrij accurate afspiegeling te zijn van de
opvattingen van onze nationale beleidsmakers, zonder dat deze uitgevlakt waren door ze te
verzoenen met de standpunten van de andere bongenoten in de eindconclusies van de
algemene rapporten. Al bij al is dit onderzoek zeker niet als „waardeloos‟ te bestempelen: het
beeld dat naar voor komt bij het lezen van de verslagen van de betrokken werkgroepen geeft
wel degelijk een betrouwbaar beeld van de positie van onze federale overheid in de Europese
migratieproblematiek en is ontegensprekelijk een interessante invalshoek.
Ter compensatie van het gebrek aan nuance tussen de betrokken overheidsactoren, nl. de
Ministeries van Werk, Justitie en Buitenlandse Zaken, drong aanvullend onderzoek zich op.
Om een beeld te krijgen van de belangen die de diverse politieke - en maatschappelijke
actoren in België nastreefden, moest er logischerwijs een beroep gedaan worden op de
thematische dossiers van de Vreemdelingenpolitie, het orgaan dat sinds jaar en dag instaat
voor de uitvoering van het Belgische migratiebeleid. Vermits het hier om het beleid na 1945
gaat, diende er gewerkt te worden op de dossiers van de tweede neerlegging, een recentelijk
vrijgegeven bestand waarop nog geen diepgaand onderzoek is verricht. Zoals verhoopt
hebben deze dossiers een helderder licht geworpen op de interactie van de diverse
9
overheidsdiensten en belangengroepen bij de totstandkoming van de regelgeving voor
arbeidsmigratie.
Tenslotte zou ik willen opmerken dat ieder onderzoek onvermijdelijk op bepaalde
methodologische barrières stoot en voor deze masterscriptie is dit niet anders. Het
voornaamste en meest voor de hand liggende probleem is eigen aan de hedendaagse
geschiedschrijving, nl. de niet-toegankelijkheid van een groot aantal bronnen uit privacy- en
veiligheidsoverwegingen.
De
wijziging
van
de
archiefwet
in
200720
heeft
de
neerleggingstermijn van honderd naar dertig jaar teruggebracht, wat een enorme sprong
voorwaarts heeft betekend voor het onderzoek van de 20e eeuw, maar bronnenonderzoek voor
de periode na de jaren ‟60 blijft alsnog moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk.
20
Wetsvoorstel
tot
wijziging
van
de
Archiefwet
van
24 juni
1955,
in:
<
http://www.senaat.be/www/?MIval=/publications/viewPub.html&COLL=S&LEG=3&NR=2084&VOLGNR=1
&LANG=nl >, geraadpleegd op 09.06.2009.
10
HOOFDSTUK 2: THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OMTRENT
MIGRATIEBELEID
Migratiebeleid wordt als onmiskenbaar complex gegeven gedetermineerd door tal van
factoren en processen, gaande van de historische context tot politieke -, economische - en
sociale structuren, morele normen, internationale verdragen, niet-statelijke actoren en
belangengroepen, publieke opinie enz. De lectuur van enkele toonaangevende auteurs laat toe
een methodologisch kader op te zetten waarin we de grote contouren kunnen onderscheiden
van het hedendaagse historische onderzoek naar migratie en de manier waarop staten ermee
omgaan: de bril waardoor iemand naar het “fenomeen” migratie kijkt, bepaalt immers sterk de
onderzoeksvragen én -uitkomsten van eender welk onderzoek. Hoewel de historiografie een
valabele invalshoek op zich vormt, wordt ze al te vaak louter als „bondgenoot‟ gebruikt door
vorsers uit andere disciplines om het eigen gelijk te bewijzen; zowel de politoloog, econoom,
socioloog als antropoloog menen in de geschiedenis aanwijzingen te vinden dat bepaalde
factoren dé verklaring kunnen bieden voor hoe staten - doorgaans de liberale democratieën
van West-Europa en Noord-Amerika - beslissen met immigratie om te gaan.
Het moet onze ambitie zijn om het historisch kader weer op de voorgrond te plaatsen in de
multidisciplinaire onderzoeksmethode die het migratievraagstuk vereist: aan de diverse
invloedsfactoren - politiek, sociaal-economisch, cultureel,... - kan pas een werkelijk gewicht
op de besluitvorming worden toegekend indien deze terdege gekaderd worden in een
historisch correcte reconstructie van de maatschappelijke realiteit in de onderzochte periode.
De relevantie van de onderscheiden factoren varieert m.a.w. doorheen de tijd, een cruciaal
uitgangspunt dat de geschiedschrijving in staat stelt de verkramptheid van wetenschappelijke
wetmatigheden in het economische - en sociologische denken te compenseren. Deze
postmoderne insteek trekken we natuurlijk niet door in zijn meest extreme vorm: in
tegenstelling tot wat Keith Jenkins beweert, ambieert deze masterscriptie meer te zijn dan
louter een „verhaaltje‟.
De voornaamste invalshoeken die kort behandeld worden zijn die van de historiografie, de
economie, de sociologie, het rechtswezen en nationale identiteit en burgerschap.
2.1. Historiografische benaderingswijze
Toonaangevende auteurs zoals Klaus Bade en J.F. Hollifield stoelen hun betoog over
migratietendenzen vaak op een diepgaand historisch overzicht van de maatschappelijke
11
ontwikkelingen in de liberaal-democratische markteconomieën van West-Europa en NoordAmerika doorheen de 19e en 20e eeuw. Hun verhaal is hetzelfde - feiten spreken immers voor
zich -, maar de interpretaties en verklaringen die eraan gegeven worden lopen meer dan eens
sterk uiteen, evenals de invalshoek die ze gebruiken.
Zetten we die historische feiten even kort op een rijtje, dan is er duidelijk sprake van fasen in
het beleid van de betrokken staten inzake immigratie-regulatie: algemeen genomen was de 19e
eeuw er één van relatief open immigratie - de periode van post-revolutionaire spanningen
vóór 1850 niet inbegrepen21 - in dergelijke mate dat we die nergens in de 20e eeuw meer
terugvinden. Europa trad de nieuwe eeuw binnen in een toestand van moordende economische
- en koloniale competitie, met een sterke terugval van de emigratie als bijproduct22. Het
verdwijnen van de 3 grote rijken na WO I en de hertekening van de kaart van Centraal- en
Oost-Europa brachten grote bewegingen van etnische minderheden en politieke vluchtelingen
met zich mee, maar economisch was er slechts weinig druk tot migratie door verregaand
protectionisme en nativisme23 na de beurscrash van 1929. WO II en haar etnische zuiveringen
brachten miljoenen vluchtelingen op de been24, maar versnelden wel de toekenning van
humanitaire rechten aan migranten na 194525. Door de neerdaling van het Ijzeren Gordijn
tijdens de Koude Oorlog werd West-Europa, koortsachtig op zoek naar arbeid voor de
wederopbouw, afgesneden van de traditionele arbeidsreserve‟s van Oost-Europa26 en
zodoende gedwongen de benodigde extra krachten te gaan zoeken in Zuid-Europa en NoordAfrika: in het kader van de gastarbeidersprogramma‟s kwamen miljoenen vreemdelingen naar
het Westen, vaak gevolg door hun familie‟s via de procedure van gezinshereniging en dit tot
begin jaren ‟70, toen de oliecrisis de eerste grote recessie inluidde sinds WO II27. Ondanks de
migratiestop die toen werd ingevoerd, blijven 10.000en migranten jaarlijks naar Europa
trekken, al dan niet op legale wijze.
Zoals eerder aangehaald ligt de sterkte van de historische benadering in haar vermogen om de
wisselende impact van de diverse factoren op de beleidsvoering op het voorplan te brengen en
niet zozeer om als dienstmaagd van de wetenschap te functioneren zoals dat in het verleden al
21
K. BADE, Migration in European history, Mass., Blackwell, 2003, pp. 129-130.
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143.
23
Ibidem, p. 142.
24
K. BADE, Migration in European history, Mass., Blackwell, 2003, pp. 204-205.
25
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143.
26
S. SPENCER, The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, Oxford, Blackwell,
2003, pp. 26-27.
27
J.F. HOLLIFIELD, op. cit., pp. 144-145.
22
12
te vaak het geval was. Zo kan de centrale rol van de sociaal-economische context in het
arbeidsmigratiebeleid niet ter discussie gesteld worden, maar de historicus mag nooit blind
zijn voor de andere elementen die - in welke mate ook - het beleid in een bepaalde richting
hebben proberen sturen. Zo hanteert Bade bv. een sterke ideologisch - en nationalistisch
getinte argumentatie, terwijl die invalshoek bij Hollifield veel minder sterk aan bod komt.
Laatstgenoemde gaat wél uit van een overwegend economisch verhaal, dat in de 20e eeuw
steeds meer plaats moet ruimen voor de impact van het politiek besluitvormingssysteem op
zich, dat onder meer door het ontstaan van transnationale netwerken en internationale
juridische belemmeringen het steeds moeilijker krijgt om de controle te behouden over de
influx van migranten, de territoriale soevereiniteit en het burgerschap. Opvallend is dat er in
Hollifields “rechtsgebaseerde liberale staat-these”28 nauwelijks een rol is weggelegd voor de
nationale identiteit en de publieke opinie - zeker in de meest recente decennia - daar waar
deze volgens andere auteurs, zoals Brubaker, Money, Brochmann, Hammar, Bade en Zolberg
een niet onaanzienlijke impact hebben op het beleid. Geen van laatstgenoemde auteurs heeft
zich aan een volledig historisch overzicht gewaagd dat uitsluitend berust op hun visie en
hebben zich beperkt tot selectieve onderdelen van de hedendaagse geschiedenis die naar hun
mening de theoretische presumpties van hun keuze ondersteunen. Dat op zich is al een teken
aan de wand dat men met de nodige kritische zin moet omgaan met hun stellingnames en dat
de historische benadering van migratie een niet te onderschatten uitdaging wordt.
De geschiedkundige invalshoek is slechts bruikbaar wanneer hij berust op solide
bronmateriaal en dat is voor migratie niet anders. Beleidsvoering kan je op twee manieren
benaderen, nl. door na te gaan welke de reëele krachten zijn die de juridische situatie van
vreemdeling vorm hebben gegeven enerzijds, en anderzijds door haar functionaliteit te meten
a.d.h.v. de „praktijk‟, m.a.w. de migratiebewegingen op het terrein. Om die in kaart te brengen
kan er beroep gedaan worden op uiteenlopende bronnentypes, hoewel enig voorbehoud
daarbij noodzakelijk is: welk cijfermateriaal men immers ook gebruikt - gaande van lokale
registers tot nationale statistische data -, de letter van de wet is nooit volledig in
overeenstemming met de realiteit29, enerzijds door gebrekkige registratie in het verleden en
anderzijds door de niet te onderschatten omvang van de illegale immigratie. Daar deze
scriptie zich toelegt op de legale economische migratie vervallen deze bezwaren gedeeltelijk:
28
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 138-141.
29
A. FAHRMEIER, O. FARON en P. WEIL (eds.), Migration Control in the North Atlantic World. The Evolution of
State Practices in Europe and the United States from the French Revolution to the Inter-War Period, New
York/Oxford, Berghahn, 2003, p. 302-307.
13
voor een groot deel van de behandelde periode vormen het aantal afgeleverde
arbeidsvergunningen immers een vrij getrouwe weergave van de instroom van buitenlandse
arbeid. Deze zullen dan ook gebruikt worden om een demografische schets te maken van de
migrantenpopulatie in België, terwijl de vormgeving van het beleid zelf vooral een kwestie
van kwalitatief onderzoek blijft.
2.2. Economische motieven
Als er over één punt min of meer consensus bestaat, dan is het wel de centrale rol die de
economische structuren en ontwikkelingen spelen bij het uitstippelen van migratiebeleid in de
West-Europese welvaartsstaten. De vraag is dus niet of economie een rol speelt in het
opwekken van migratiestromen en de controle ervan, maar wel in hoeverre deze nog plaats
laat voor andere factoren bij het bepalen van een migratiebeleid. De visies van de meeste
onderzoekers hierop lopen samen tot op zekere hoogte, maar sommigen stellen de realiteit al
wat radicaler empirisch voor dan de anderen.
Allen vertrekken ze vanuit de 2 kernpunten binnen het economische denken, nl. de push- en
pullfactoren als generatoren voor migratiebewegingen en de kosten-batenanalyse bij het
bepalen van het beleid in de landen van bestemming. Het meest radicaal hierin is Jeannette
Money: zij herleidt een migratiebeleid tot de uitkomst van de economische calculus van
gegroepeerde belangen30 m.b.t. de werking van de arbeidsmarkt, in se de werkgevers als grote
voorstanders van immigratie en de werknemers, die uit vrees voor lagere lonen en
arbeidsvoorwaarden het belangrijkste tegengewicht vormen. Volgens Money gaan nationale
identiteit en etniciteit pas een rol spelen als drukkingsfactor op het beleid wanneer het aantal
immigranten zo groot wordt dat er competitie ontstaat om de schaarse middelen in de
samenleving31. M.a.w. een migratiebeleid zou volgens haar weinig meer zijn dan de uitkomst
van een machtsstrijd tussen de verschillende sociale partners32. De invloed van de publieke
opinie blijft relatief beperkt zolang er geen competitie tussen autochtonen en allochtonen
ontstaat om de schaarse middelen, werkgelegenheid, sociale zekerheid e.a. 33. Er mag dus
enigszins gesteld worden dat Money een quasi-absolutistische rol toebedeelt aan de
economische belangen als determinanten voor volume en richting van de migratie én de
reactie erop in gaststaten.
30
J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell
University Press, 1999, p. 7.
31
Ibidem, p. 7.
32
Ibidem, p. 7.
33
Ibidem, p. 8.
14
De visies van Bade en Hollifield zijn in dat opzicht veel gematigder dan die van Money:
beiden erkennen de impact van de economische noden en - belangen op het beleid, maar
geven meer ademruimte aan andere factoren, respectievelijk nationale identiteit (ook
ideologie) en juridische barrières bij het besluitvormingsproces. Ze zijn ervoor beducht om
het politieke proces te herleiden tot een economische optelsom van kosten en baten en de staat
tot een reflectie van socio-economische belangen.34
Hollifield ontkent niet dat om het immigratiebeleid te begrijpen er inzicht nodig is in de
distributie van kosten en baten en ziet de invloed van het bedrijfsleven als één van de
mogelijke verklaringsgronden naast de uitbreiding van de juridische bescherming van
migranten voor het feit dat migratie in een relatief snel tempo is blijven evolueren, ook na het
invoeren van de migratiestop in de jaren ‟7035. In de sterk globaliserende wereld na WO II en
vooral na het einde van de Koude Oorlog beschouwt hij dergelijke vraag naar vreemde
arbeidskrachten als structureel: de tijd dat immigratie volledig werd bepaald door
conjunctuurschommelingen, zoals dat in de 19e en vroege 20e eeuw het geval was, is volgens
Hollifield dan ook voorbij36. De vraag naar extra menselijk kapitaal op de transnationale
arbeidsmarkt - nog steeds de sterkste pullfactor voor potentiële migranten - is nu constant
aanwezig, waardoor de reële instroom aan vreemdelingen nagenoeg volledig afhangt van de
capaciteit van de staat om er greep op te krijgen en dit zal niet veranderen zolang het Zuiden
in het wereldkapitalisme in een structurele afhankelijkheidspositie blijft zitten37. En het is nu
net hierom dat de „rechtsgebaseerde liberale staat-these‟ van Hollifield draait: hij is van
mening dat de politieke output niet meer alleen onderhevig is aan economische belangen,
maar ook aan ideële -, culturele - en institutionele factoren.38 De consequentie daarvan is dat
er meerdere variabelen in rekening moeten worden gebracht bij het hanteren van dergelijk
theoretisch model en daarin ligt nu net de moeilijkheid en complexiteit ervan. Een centrale rol
legt hij weg voor de toenemende hinder die de staat ondervindt van het internationale recht bij
het uittekenen van strategieën die ervoor zorgen dat er een maximum aan economische
voordelen kan worden gehaald uit immigratie zonder de politieke - en sociale orde te
verstoren39.
34
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 132-138.
35
Ibidem, pp. 138-141.
36
Ibidem, pp. 138-141.
37
Ibidem, pp. 142-146.
38
Ibidem, pp. 138-141.
39
Ibidem, pp. 133-137.
15
Bade volgt dan weer meer de klassieke visie die economische groei koppelt aan verhoogde
migratie en omgekeerd, maar heeft in vergelijking met Money en Hollifield speciale aandacht
voor de nationale identiteit en het burgerschap als zijnde invloedrijke factoren binnen de
economische realiteit die de bereidheid van een staat om immigranten toe te laten bepaalt.
Van de drie toonaangevende auteurs is het het theoretisch model van Hollifield dat het meest
aanleunt bij de opzet en onderzoeksmethode van deze scriptie, net omdat deze invalshoek de
beste garantie biedt op een pluralistische benadering van de manier waarop migratiebeleid tot
stand komt.
2.3. Culturele motieven: nationale identiteit en burgerschap
Deze factor komt in de werken van nagenoeg alle grote namen terug, maar eenduidigheid over
de constructie en de reële impact ervan op het uiteindelijke beleid is er allerminst. De visie die
een natie heeft op haar identiteit en burgerschap is moeilijk te bepalen, aangezien ze
verschillend is van staat tot staat en het product is van een vaak lange ontwikkeling en
bewustwording; zeker voor België, een staat met twee distinctief onderscheiden „naties‟, is dit
geen sinecure, omdat we dan in de leeuwenkuil van de communautaire tegenstellingen terecht
dreigen te komen. Die gevoeligheid voor de invulling van de vermeende nationale identiteit is
dan ook de voornaamste reden waarom het verlenen van burgerschap of naturalisatie nog
steeds één van de bastions is van de nationale soevereiniteit40, ook al bestaat de „Europese
burger‟ juridisch gezien al. Belangrijk is dat het hier gaat om het zelfbegrip van een natie, niet
over een speciaal gecreëerde identiteit om zich te onderscheiden van immigranten.
Bij analyse van deze materie kunnen we natuurlijk niet om het werk van Rogers Brubaker
heen: d.m.v. het vergelijken van de antagonistische perceptie van nationaliteit en burgerschap
in Frankrijk en Duitsland heeft hij duidelijk gemaakt hoe deze kunnen worden ingezet als
middelen tot sociale uitsluiting41. Frankrijk hanteert tot op heden een burgerschap gebaseerd
op burgerlijke participatie, wat toelaat nieuwkomers snel als volwaardig lid van de Franse
nationale constructie op te nemen. Dit zou het gevolg zijn van de sterk centralistische uitbouw
van de Franse staat sinds de Middeleeuwen. Anderzijds heeft de eeuwenlange politieke
versnippering van het Heilige Roomse Rijk der Duitse Naties met zich meegebracht dat er
zich in de quasi autonome vorstendommen een nationaal bewustzijn ontwikkelde dat niet
gekoppeld was aan de grotere politieke structuur van dat keizerrijk en bijgevolg sterk etnisch40
R. BRUBAKER, Citizenship and nationhood in France and Germany, Cambridge, Harvard University Press,
1992, p. 3.
41
Ibidem, pp. 19-34.
16
cultureel werd ingevuld. Resultaat is een eerder gesloten Duits burgerschap voor
vreemdelingen, behalve als het etnische Duitsers uit de voormalige Pruisische gebieden
betreft 42. Het is dus duidelijk dat de toegang tot - en integratie van immigranten in de natie
sterk afhankelijk is van de culturele elementen die daar door het gastland worden aan
verbonden, wat zowel een push- als een pullfactor kan vormen voor potentiële migranten.
Jeannette Money ziet voor etniciteit, burgerschap en nationale identiteit een minder
uitgesproken rol weggelegd: hoewel ze erkent dat het factoren zijn die wel degelijk het beleid
meesturen, is haar de mening toegedaan dat dit pas gebeurt op het moment dat er competitie
ontstaat tussen autochtonen en allochtonen om de schaarse economische middelen. Zij
koppelt dus niet de identiteit van de immigrant op zich aan de reactie van de publieke opinie
en diens invloed op het beleid, maar wel aan het aantal migranten: nationale identiteit zou dus
slechts bepalend worden voor het beleid wanneer een zekere numerieke grens wordt
overschreden bij de migrantenpopulatie43, zeker als deze door de opzet van transnationale
migrantennetwerken een aanzuigeffect lijkt te bewerkstelligen. De invloed van Money‟s sterk
economische visie is in dit opzicht dus sterk voelbaar. Ook gaat ze eerder uit van de statische
idee dat de tolerantie jegens vreemdelingen voorgedetermineerd is in een samenleving:
hoewel Brubaker met Frankrijk als case-studie het tegendeel bewijst, is Money er van
overtuigd dat burgerschap gestoeld op burgerlijke participatie enkel mogelijk is in de zgn.
settler-states zoals de VS, Australië, etc.. Voor West-Europa - en dus ook voor België hanteert ze de regel dat deel uitmaken van de samenleving onlosmakelijk verbonden is met
cultuur en etniciteit, waarmee ze in zekere mate ingaat tegen de stellingen van Brubaker44.
Nuance is duidelijk niet het sterkste punt van Money, niet op economisch gebied en al
evenmin op het gebied van de nationale identiteit.
Aristide Zolberg, een andere autoriteit in het migratielandschap, gaat dan weer iets dieper in
op het burgerschap en de evolutie ervan in de Verenigde Staten, dat - net als in Frankrijk vnl. gestoeld was op burgerlijke participatie, zeker in de begindecennia van de nieuwbakken
natie45. Dit hoeft ons niet te verwonderen, aangezien de voormalige Britse kolonie etnisch zo
divers was dat een burgerschap gebaseerd op etnisch-culturele grond ondenkbaar was.
Dergelijke staten, waarin nieuwkomers snel uitzicht hebben op integratie in de natie, trekken
42
R. BRUBAKER, Citizenship and nationhood in France and Germany, Cambridge, Harvard University Press,
1992, p. 3.
43
J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell
University Press, 1999, pp. 10-13.
44
R. BRUBAKER, op. cit., p. 3.
45
A. ZOLBERG, A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America, Boston, Harvard
University Press, 2006, pp. 79-82.
17
daar ook onmiskenbaar een economisch voordeel uit en het hoeft niet gezegd dat de impact
ervan op het beleid niet in het nadeel zal spelen van de immigranten.
Grete Brochmann en Thomas Hammar zien in de houding van de publieke opinie niet zozeer
het gevoel van bedreiging voor de eigen nationale identiteit spelen, maar louter xenofobie: de
vrees voor het onbekende die zich tegen de immigratie keert, hoewel deze niet echt een
invloed heeft op de zelfperceptie van de natie zelf46. Onderscheid wordt volgens deze auteurs
dus niet gemaakt o.b.v. uiteenlopende nationale identiteiten die samenkomen en mogelijk
kunnen botsen, maar gewoon op het „anders zijn‟ dan de gastnatie zelf.
Tot slot brengt James Hollifield nationale identiteit als invloedfactor bij het beleid nauwelijks
ter sprake, wat echter niet wil zeggen dat hij ze volledig buiten zijn analyse laat: hij dicht deze
wel een zekere rol toe, maar dan vnl. in het vooroorlogse tijdperk, toen nationalisme vooral
binnen Europa zelf speelde47. Zijn liberale staat-these stelt immers dat de reële uitkomst van
het beleid heden ten dage steeds minder kan beantwoorden aan de druk van de publieke opinie
en nationalistische tendenzen omdat het liberale ethos van de westerse democratieën de staten
gedwongen heeft steeds meer civiele -, politieke - en sociale rechten te verlenen aan
migranten, wat nog versterkt werd door de toekenning van universele basisrechten op
supranationaal niveau. Staten, zelfs onder druk van de publieke opinie, hebben het zo steeds
moeilijker om een restrictiever op te treden tegen de instroom van migranten48. Hollifield
raakt hiermee een erg interessant onderzoekspunt aan, dat in de loop van hoofdstuk drie dan
ook de nodige aandacht zal krijgen.
2.4. Sociale factoren: transnationale netwerken
Hoe groot de push- en pullfactoren ook zijn, migratie blijft steeds een heikele onderneming
voor ieder die verblijf en tewerkstelling in een andere staat ambieert: er is de enorme
onzekerheid op financieel gebied, de totaal vreemde omgeving waarin men terecht komt, de
taalproblemen, de cultuurschok etc.. Als reactie op deze migratoire drempelvrees hebben er
zich in de loop van de 2e helft van de 20e eeuw zgn. migrantennetwerken en transnationale
gemeenschappen ontwikkeld49, die door het bieden van een gevestigd cultureel-, religieus- en
etnisch kader de stap voor potentiële migranten vergemakkelijken. Vooral Money en
46
G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European
Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 17-19.
47
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 142-146.
48
Ibidem, pp. 138-142.
49
Ibidem, pp. 132-141.
18
Hollifield calculeren deze in in hun analytisch model: Money is van mening dat deze wegen
op het beleid, aangezien het ze de socio-culturele integratie beperken en een aanzuigeffect
veroorzaken, wat op zijn beurt - gezien de gevoeligheid van de publieke opinie voor grote
aantallen immigranten - de tegenstand tegen vreemdelingen nog verder zal aanwakkeren 50.
Hollifield kent aan deze transnationale netwerken zo mogelijk een nog grotere rol toe dan aan
de nationale identiteit bij de beleidsvorming: hij meent immers dat deze, in combinatie met de
groeiende rechtszekerheid van de migrant, verantwoordelijk zijn voor het doorgaan van de
immigratie naar West-Europa na de immigratiestop van de jaren ‟7051 o.a. via de procedure
van gezinshereniging. De uitbouw en het effect van dergelijke transnationale netwerken was
dus enkel mogelijk door de aanwezigheid van voldoende politiek-legale structuren en
Hollifield is ook van mening dat de dekolonisatie hier een grote rol heeft in gespeeld52.
2.5. Juridische positie van immigranten
Men kan vandaag nog moeilijk ontkennen dat immigranten in de liberale democratieën van
het Westen een aantal rechten genieten die hen beschermen tegen willekeur en mensonterende
controlepraktijken van de staten waar ze hopen te verblijven en werken. Zowel Money,
Brochmann, Hammar, Bade en Hollifield wijzen erop dat staten het steeds moeilijker krijgen
om restrictief op te treden tegen de immigratiestroom door de verregaande wettelijke
bescherming van migranten die hen zowel vanuit het liberale ethos van de eigen westerse
democratie als van op het supranationale niveau worden toegekend53. Zoals reeds eerder
vermeld is het vooral Hollifield die hier het meeste gewicht aan toekent in zijn theses van de
liberale staat en de rechtengebaseerde migratiepolitiek: vanuit zijn visie is het verstrekken van
die rechten in de 2e helft van de 20e eeuw haast even belangrijk geworden als de economische
incentieven die hij in de geglobaliseerde wereld van vandaag als structureel beschouwt54.
Deze laten immers gezinshereniging toe, beschermen migranten tegen willekeurige uitzetting,
verlenen hen het recht op veelvuldig beroep enz. Bade en Money stappen in deze redenering
mee, maar geven er een minder zwaar gewicht aan bij hun totaalanalyse van het
migratiebeleid.
50
J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell
University Press, 1999, pp. 9-10. EN G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a
Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, p. 11.
51
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical
Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 138-141.
52
Ibidem, pp. 141.
53
Ibidem, pp. 138-142.
54
Ibidem, pp. 138-146.
19
Brochmann en Hammar gaan iets verder in op de juridische mechanismen die zijn opgezet
door de staten om het nationale belang te dienen zonder te raken aan internationaal erkende
principes m.b.t. de basisrechten van het menselijk individu55. Zo wordt reeds in de landen van
herkomst werk gemaakt van een preventief beleid dat d.m.v. ontwikkeling en creatie van
welvaart het potentiële aantal emigranten onder controle moet houden. Een tweede buffer zijn
de ontradingscampagnes die potentiële migranten moeten ontmoedigen om naar het Noorden
te trekken. Voor degenen die niet vatbaar zijn voor preventie zijn er dan uiteindelijk de
grensbeveiligende controles van paspoorts en visa, aangevuld door regulaties voor toegang tot
de arbeidsmarkt d.m.v. werkvergunningen. Een laatste pijler van het moderne migratiebeleid
is tweeledig: ofwel wordt de motivatie voor het verblijf niet aanvaard en volgt uitwijzing hetzij gedwongen of op vrijwillige basis -, ofwel wordt de immigrant aanvaard en wordt er
werk gemaakt van zijn integratie en eventuele naturalisatie56. Deze mechanismen zijn steeds
gebaseerd op de motivatie voor de migrantiebeweging en vormen dan ook de basis voor de
categorisering die door de staat gehanteerd wordt: zo onderscheiden we o.a. asielzoekers,
tijdelijke werkkrachten, denizens met een permanente verblijfs- en werkvergunning en
genaturaliseerde staatsburgers57. Deze categorisering en de voornoemde mechanismen zijn
min of meer historisch gegroeid: vandaag worden ze vooral gedetermineerd door de
structuren van het wereldkapitalisme dat de migratiestromen naar de welvarende
markteconomieën vanuit de periferie heeft gegenereerd58 en er wordt zorgvuldig op toegezien
dat deze niet in overtreding zijn met het respecteren van de basisrechten van het individu
waartoe men zich als liberale democratie verbonden heeft.
2.6. Conclusie
Uit de behandelde lectuur rijzen er duidelijk een aantal punten op die we steeds in het
achterhoofd moeten houden bij het onderzoek naar migratiebeleid: er lijkt een relatief grote
consensus over te bestaan dat economische structuren en - belangen de drijvende kracht zijn
en blijven achter de pogingen van staten om controle te verwerven op de instroom van
migranten. De meeste variaties in de internationale migratie zijn dan ook grotendeels te
verklaren a.d.h.v. deze factor. Toch speelt ook de nationale identiteit nog steeds een grote rol,
55
G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European
Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 3-6.
56
Ibidem, pp. 7-8.
57
Ibidem, pp. 7-8.
58
J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell
University Press, 1999, pp. 10-13.
20
vermits deze via het burgerschap eveneens kan worden aangewend als een krachtig wapen
van exclusie en via de publieke opinie de politieke machthebbers in een bepaalde richting kan
duwen. Nationale identiteit blijft echter een zeer gevoelige materie, daar het in iedere staat
een eigen invulling krijgt en zodoende een hindernis kan vormen in de analyse van een
migratiebeleid. Ook de juridische positie van het migrerend individu speelt een minstens even
dwingende rol bij de vormgeving van het beleid en wellicht zal deze in de toekomst nog in
belang groeien. Sociale netwerken kunnen als katalysator fungeren voor verdere immigratie
door een vertrouwd kader te creëren voor migranten in de bestemmingslanden en zijn cruciaal
in periodes van een restrictiever beleid, wat niet wegneemt dat een minimaal politiek-legaal
kader vereist blijft om aanhoudende immigratie mogelijk te maken.
Zoals we merken zijn al deze factoren sterk met elkaar verweven en moeten dus in relatie tot
elkaar worden onderzocht, wil men tot een volledig en correct beeld komen van de manier
waarop een beleid betreffende immigratie tot stand komt.
21
HOOFDSTUK 3: HET NAOORLOGSE ARBEIDSMIGRATIEBELEID
VAN BELGIË: REVOLUTIE OF CONSOLIDATIE?
3.1. Demografisch profiel van de Belgische migrantenpopulatie
Volgens de data van het Nationaal Instituut voor de Statistiek telde België op 1 januari 2006
officieel 10.511.382 inwoners, waarvan 900.473 personen met een vreemde nationaliteit of
omgerekend ca. 8,6% van het totale bevolkingsaantal59. Van de residenten die niet beschikken
over het Belgische staatsburgerschap is het leeuwendeel afkomstig uit de overige 24 lidstaten
van de Europese Unie - dus Roemenië en Bulgarije uitgezonderd -, waarvan de onderdanen
over het recht beschikken zich vrij in ons land te vestigen. Deze groep is met 603.383
inwoners goed voor 67% van het totale aantal buitenlanders in België, terwijl 77.137 (8,6%)
van hen afkomstig zijn uit de rest van Europa. Tenslotte verblijven er in ons land 219.953
(24,4%) mensen met niet-Europese roots, wat de verhouding Europeanen - niet-Europeanen
op 3 op 1 brengt60. Het totale aantal personen van niet-Belgische afkomst is echter moeilijk te
bepalen, aangezien genaturaliseerde Belgen en hun nakomelingen verdwijnen uit de officiële
migratiestatistieken; de omvang van laatstgenoemde groep is niet te onderschatten, zeker
sinds de bekrachtiging van de zgn. „Snel-Belgwet‟ door de regering Verhofstadt I in 2000,
dewelke de naturalisatieprocedure voor bepaalde categorieën buitenlanders aanzienlijk
versneld heeft61. Een tweede obstakel is de niet-gedocumenteerde immigratie, die
vanzelfsprekend niet in de officiële cijfers wordt weergegeven. Bepaalde instanties schatten
dat er ca. 100.000 mensen illegaal in België verblijven, maar aangezien deze kwestie haast
een onderzoeksveld op zich vormt, zal er in deze scriptie geen verdere aandacht aan besteed
worden.
De ruim 900.000 vreemdelingen zijn demografisch gezien disproportioneel over de drie
Belgische gewesten verspreid: terwijl Vlaanderen met zijn ruim 6 miljoen inwoners maar
liefst 58% van de totale Belgische bevolking vertegenwoordigt, neemt het gewest amper
314.202 ofwel 35% van de niet-Belgen in ons land voor zijn rekening62. In absolute cijfers
volgt Wallonië op de voet met maar liefst 312.578 vreemdelingen op een totaal
bevolkingsaantal van 3,4 miljoen. Daarmee is het Waals Gewest goed voor een gelijkaardig
59
Bevolking
naar
voornaamste
nationaliteiten
per
arrondissement,
in:
<
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, p. 12, geraadpleegd op 06.07.2009.
60
Ibidem, pp. 12-16.
61
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
pp. 39-40.
62
Bevolking
naar
voornaamste
nationaliteiten
per
arrondissement,
in:
<
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009.
22
aandeel van ongeveer 35% in het aantal niet-Belgen , ondanks het veel lagere aandeel van
32% in de totale populatie van het koninkrijk. Verhoudingsgewijs neemt het Brussels
Hoofdstedelijk Gewest dus met voorsprong het grootste aantal buitenlandse onderdanen voor
zijn rekening: op een populatie van 1.018.804 mensen zijn er maar liefst 273.693 niet-Belgen
geteld, goed voor ruim 30% van het totale aantal verblijvend in het hele territorium63. Met
respectievelijk 5,2%, 9,2% en 26,9% is het aandeel van de buitenlandse bevolking in de
inwonersaantallen van Vlaanderen, Wallonië en Brussel dus duidelijk heel verschillend. Ook
deze cijfers verbergen in sterke mate de etnische realiteit van de populatie wegens de
afwezigheid van naturalisatiedata.
Onder de migrantenpopulatie zijn er een tiental nationaliteiten die de statistieken domineren:
de grootste groep bij uitstek is die van de Italianen, onmiskenbaar een gevolg van de
arbeidsmigratie in de jaren ‟50 en ‟60 die we uitgebreid zullen behandelen64. Hun aantal is de
afgelopen jaren vrij sterk gedaald door naturalisatie en invoering van het ius soli in de
nationaliteitswetgeving voor migrantenkinderen sinds 198565, maar kwam op 1 janurai 2006
nog steeds uit op ruim 175.000 mensen. Door hun sterke historische band met de
mijnindustrie is het logisch dat bijna ¾ van hen nog steeds ten zuiden van de taalgrens woont.
Met 120.600 Fransen in vooral Wallonië en Brussel zijn onze zuiderburen de tweede talrijkste
groep buitenlanders, gevolgd door de 110.492 Nederlanders die zich bijna uitsluitend in
Vlaanderen hebben gevestigd. De grootste groep niet-Europeanen is met 80.602 personen
afkomstig uit Marokko, waarvan maar liefst de helft in het Brussels Gewest woont, terwijl de
meerderheid van de 40.000-tal Turken dan weer in Vlaanderen gevestigd is. De top tien van
meest frequente nationaliteiten wordt tenslotte afgesloten door achtereenvolgens Spanje,
Duitsland, Groot-Brittannië, Portugal en Griekenland. Belangrijk te vermelden zijn ook de
minderheden afkomstig uit de voormalige kolonie Congo en de Verenigde Staten66.
Een blik werpen op de beschikbare data van de voorbije jaren is al voldoende om zich te
realiseren dat de gehanteerde cijfers van 2006 een vertekend beeld geven van de werkelijke
omvang van de groep mensen in ons land met een niet-Belgische achtergrond. Zoals reeds
aangehaald is het vooral de steeds flexibeler naturalisatieprocedure die daar verantwoordelijk
voor gesteld kan worden. Vooral niet-EU onderdanen kiezen er in grote getale voor het
63
Bevolking
naar
voornaamste
nationaliteiten
per
arrondissement,
in:
<
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009.
64
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 37.
65
Ibidem, pp. 39-40.
66
Bevolking
naar
voornaamste
nationaliteiten
per
arrondissement,
in:
<
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009.
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 36-37.
23
Belgische staatsburgerschap te verwerven: zo verdwenen er tussen 2002 en 2006 maar liefst
10.055 Marokkanen en 7.380 Turken uit de migratiestatistieken67. Burgers van de Europese
Unie zijn dan weer steeds minder geneigd om hun nationaliteit op te geven, omdat hun
verblijfsrecht - in tegenstelling tot burgers van derde staten - gebetonneerd zit in de Europese
wetgeving68. Hoewel de Belgische nationaliteitswetgeving in se uitgaat van het principe van
afkomst - het zgn. ius sanguinis - is er sinds 1992 ook een beperkte vorm van het ius soli
geïntroduceerd, welke toelaat in België geboren kinderen van legaal residerende vreemde
ouders het staatsburgerschap toe te kennen via een eenvoudige verzoekprocedure vóór hun
12e verjaardag69. Samen met de soepeler naturalisatieprocedure voorzien in de Snel-Belgwet70
is het logisch dat deze maatregelen veel vreemdelingen over de streep heeft getrokken om
volwaardig burgerschap te verwerven.
Kijken we naar de drie voornaamste demografische aspecten, nl. geslacht, leeftijd en
burgerlijke staat, dan valt er het een en ander aan te merken op de Belgische
migrantenpopulatie. Het voornaamste verschil met de Belgische bevolking lijkt te liggen in de
wel heel afwijkende leeftijdspiramide: waar België in het algemeen te kampen heeft met de
beruchte „vergrijzing‟, is de migrantengemeenschap met 211.969 personen jonger dan 25 en
amper 105.160 65-plussers opvallend „groen‟71. Dat de grootste leeftijdsgroep die van de
dertigers en veertigers is, is dan weer niet uitzonderlijk. Kijken we naar de zgn. „sex ratio‟,
dan stellen we vast dat waar de Belgische bevolking uit iets minder mannen dan vrouwen
bestaat - wat vooral een gevolg is van de hogere levensverwachting van de laatsten -, dat bij
de migrantengemeenschap net omgekeerd is72. Daarvoor zijn er in de loop der jaren een aantal
uiteenlopende verklaringen gegeven, de ene al wat voor de hand liggender dan de andere. Zo
zou de groep eerste generatiemigranten en asielzoekers volgens sommige onderzoekers nog
steeds gedomineerd worden door jonge, alleenstaande mannen, hoewel deze claim eenvoudig
van tafel te vegen valt. Voorgaand statement ging op ten tijde van de zuivere arbeidsmigratie
67
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 37.
Bevolking
naar
voornaamste
nationaliteiten
per
arrondissement,
in:
<
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009.
68
T. FAIST en A. ETTE, eds., The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration, Basingstoke,
Palgrave Macmillan, 2007, pp. 12-13.
69
Belgische nationaliteit, in: < http://www.diplomatie.be/nl/services/nationalitydetail.asp?TEXTID=448 >,
geraadpleegd op 06.07.2009.
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 39-40.
70
Ibidem, pp. 39-40.
71
Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: <
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 272-301.
72
Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: <
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 302-309.
24
in de jaren ‟50 en ‟60, maar door de sterke opmars van gezinshereniging en asiel sinds de
jaren ‟70 is die discrepantie tussen het aantal mannelijke en vrouwelijke immigrés nagenoeg
verdwenen73. De echte reden achter de omgekeerde verhouding ligt logischerwijs in de
leeftijdsstructuur van de migrantenbevolking: de sex ratio slaat bij de geboorte zowel bij
autochtonen als allochtonen lichtjes door naar de mannelijke zijde, wat bij de Belgische
bevolking slechts door de grote groep vrouwelijke bejaarden opgeheven wordt. Onder de
migrantenpopulatie blijft die compensatie echter uit door haar opvallend jonge samenstelling,
wat maakt dat mannen geheel genomen hun relatieve overwicht op de vrouwen blijven
behouden74. Algemeen gesteld vormen buitenlanders in België dus een opvallend jonge, licht
overwegend mannelijke bevolkingsgroep; inzake de burgerlijke staat zijn er amper verschillen
met de Belgische burgers aan te merken.
3.2. Historisch overzicht van de economische migratie naar België sinds 1945
Nu
we
een
idee
hebben
van
de
omvang
en
compositie
van
de
Belgische
migrantengemeenschap is de volgende stap het opzetten van een uitgebreid historisch kader
waarin de naoorlogse migratiepatronen gekoppeld worden aan de politieke - en sociaaleconomische ontwikkelingen in België en de wereld. Aangezien we ons specifiek richten op
economische migratie is het logisch dat het centrale punt van aandacht het zgn.
„gastarbeidersbeleid‟ is, hoewel dat strikt gezien niet in permanente immigratie voorzag. Na
aanvankelijk gericht te zijn geweest op het compenseren van het nijpend tekort aan mankracht
in de Waalse mijnbouw d.m.v. bilaterale akkoorden met Italië, breidde de regering tijdens de
jaren ‟60 de buitenlandse rekruteringen uit, zowel wat betreft het aantal landen van herkomst
als het aantal sectoren waarvoor deze wervingen konden gebeuren75. Aan deze vorm van
„tijdelijke‟ immigratie kwam een einde met de migratiestop van 197476, maar veel minder
bekend is dat de wortels van dit economisch gedetermineerde beleid niet lagen in de late jaren
‟40, maar wel in het Interbellum; een korte terugblik naar de ontwikkelingen in de jaren ‟30
dringt zich dus op in dit onderdeel77. In de periode volgend op de economisch woelige jaren
‟70 zullen we zien dat er niet enkel een verschuiving plaatsgrijpt van de migratiestromen naar
73
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
pp. 36-37.
74
Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: <
http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 272-309.
75
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16.
76
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 34.
77
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 136-137.
25
gezinshereniging en asiel, maar vooral dat er vrij ingrijpende hervormingen gebeuren omtrent
het aantrekken van buitenlandse arbeid. Dergelijk beleid bleef ondanks de transitie naar een
post-industriële economie immers nodig omdat EG-burgers niet zomaar geweerd konden
worden uit de Belgische arbeidsmarkt, maar ook omdat de nood aan buitenlandse werknemers
voor
bepaalde
knelpuntberoepen
na
1974
niet
verdween78.
I.p.v.
grootschalige
rekruteringscampagnes te voeren in landen met een groot arbeidsoverschot werden
werkvergunningen vanaf dan enkel nog uitgereikt op ad hoc-basis voor een beperkt aantal
specifieke vacatures. In de jaren ‟80 en ‟90 komt vooral het asielvraagstuk meer en meer op
de voorgrond, wat een scherp politiek debat genereerde en de opkomst van extreem-rechts,
dat migrantie impliciet en expliciet ging criminaliseren 79. Onder meer de gevoeligheid van de
publieke opinie hiervoor gaf aanleiding tot strengere wetgeving, voor België gecodificeerd in
de Vreemdelingenwet van 198980. Het historische overzicht eindigt bij de groeiende rol van
Europa inzake asiel- en migratiebeleid.
3.2.1. Ontstaan van de gastarbeider in de jaren ‘30
Wie het naoorlogse beleid van de Belgische regering t.o.v. buitenlandse werknemers wil
begrijpen, kan onmogelijk om de ingrijpende veranderingen vlak vóór het uitbreken van de
Tweede Wereldoorlog heen. Hoewel 1945 op vele vlakken als cesuur wordt genomen in de
geschiedschrijving, gaat dit voor migratiebeleid niet op: er bestaat immers geen breuk - noch
juridisch, noch sociaal-economisch - tussen het immigratiebeleid vlak voor en na WO II81.
Het Belgische vreemdelingenbeleid heeft zijn grootste transformatie ondergaan in de periode
1918-1939, het zgn. Interbellum, dat komaf maakte met de 19 e eeuwse liberale
migratieregimes in heel West-Europa. In die 19e eeuw was de staat amper aanwezig in het
sociaal-economische leven, daar het staatsbelang samenviel met dat van de bourgeois
ondernemer: die was gebaat bij een maximale laissez-faire, wat toeliet concurrentie op alle
vlakken te laten spelen, vooral in de arbeidsmarkt. Dat zuiver economische staatsbelang
bracht met zich mee dat het lidmaatschap van de staat amper geformaliseerd was en irrelevant
78
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 34.
79
A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara,
Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-3.
80
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, p. 3.
81
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.
26
vanuit maatschappelijk oogpunt82. Aangezien er voor de grote massa geen politieke - of
sociale rechten waren weggelegd, speelde nationaliteit amper een rol in sociaal-economisch
opzicht. Buitenlandse residenten konden o.b.v. de Vreemdelingenwet van 1835 wel
uitgewezen worden indien de Staatsveiligheid dit - bv. omwille van ongewenste politieke
activiteiten - aangewezen achtte, maar verder werden ze in de praktijk grotendeels ongemoeid
gelaten83. Voor arbeidsmigratie betekende dit specifiek dat werkgevers met een nood aan
extra werkkrachten via semi-private rekruteringsbureau‟s buitenlandse werknemers naar
België konden halen zonder dat daar ernstige controle vanwege de betrokken overheden
kwam bij kijken84. Een soepele verlening van het „denizen‟-statuut - een permanente
verblijfstitel met daaraan verbonden rechten die de houder ervan bijna gelijkstelde aan de
Belgische burger - en genereuze naturalisatiewetgeving bevorderden bovendien de integratie
van langdurige residenten in de Belgische samenleving85. Toch bleek dit liberale
migratiebeleid niet houdbaar op de lange termijn: met het uitbreken van de Groote Oorlog
gingen niet alleen de Belgische steden, maar langzaamaan ook de rechten van niet-burgers in
vlammen op.
Dat het beleid jegens buitenlanders die naar België kwamen dergelijke fundamentele
veranderingen onderging vanaf de jaren ‟20 heeft meerdere oorzaken. De belangrijkste
daarvan is echter de drastische hertekening van de Belgische polity, een gevolg van de sociale
strijd en geleidelijke democratisering die tijdens de voorgaande decennia de gevestigde orde
op haar grondvesten deed daveren86. Met de Russische Revolutie en links-revolutionaire
bewegingen in Centraal- en Oost-Europa in het achterhoofd werd die nieuwe politieke orde
geformaliseerd met de invoering van het algemeen enkelvoudig stemrecht voor mannen
tijdens de zgn. Afspraken van Loppem op 11 november 1918. Hiermee beoogden Koning
Albert I, het grootpatronaat en het financierskapitaal de spanningen omtrent de radicale
verandering in de politieke machtsverhoudingen definitief te neutraliseren, wat vooral de
Katholieke rechterzijde trof. Het socialisme en de christen-democratie werden de grote
winnaars en vergrootten hun electorale aandeel tot gemiddeld 35-40% in het Interbellum87. De
hervormingen die in Loppem werden doorgevoerd vestigden het meerpartijenregime binnen
coalitieregeringen, welke met zich meebrachten dat compromissen van programma‟s en dus
82
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-260.
83
Ibidem, pp. 267-268.
84
Ibidem, p. 259.
85
Ibidem, pp. 262-264.
86
Ibidem, pp. 265-269.
87
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen,
Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 165-169.
27
belangen noodzakelijk werden. Die ontwikkeling verzwakte het parlement ten voordele van
de partijleiders, die de echte architecten werden van het te voeren regeringsbeleid en zo het
nationale belang gingen herleiden tot een samenspel van de private belangen van de
belangengroepen die ze vertegenwoordigden88.
Dat die op het eerste zicht conflicterende belangen van grootkapitaal, arbeid en middenstand
uiteindelijk zouden leiden tot de totale degradatie van de zelfvoorzienende vreemdeling uit de
19e eeuw, werd pas duidelijk begin jaren ‟30, toen de nieuwe politieke orde zich in een
economisch woelig klimaat begon te consolideren89. Hoewel de werkgevers de grote
verliezers waren in het nieuwe systeem, hadden zij wel degelijk te winnen bij een restrictiever
migratiebeleid, ook al betekende dat dat zij voortaan niet langer in staat zouden zijn om
goedkoper en flexibeler werkkrachten te importeren à la carte. De situatie op de internationale
arbeidsmarkt was in de tweede helft van de jaren ‟30 voor de zware industrie immers zo
nijpend geworden - o.a. door de opkomst van de welvaartsstaat in de buurlanden - dat de
werkgevers op zoek gingen naar een manier om aangetrokken arbeid - die steeds verder
gezocht diende te worden - aan zich te binden. Om die reden zag het grootkapitaal wel brood
in een systeem dat goedkope buitenlandse arbeid beschikbaar hield voor de sectoren die daar
nood aan hadden en deze tegelijk voor een langere periode aan het rekruterende bedrijf of
sector bond om de gemaakte investering te laten renderen. Het feit dat vreemdelingen niet
konden genieten van de nieuwe sociale bescherming, ingekapseld werden in een beperkt
aantal sectoren en overgeleverd werden aan de willekeur van de staat omtrent hun
verblijfsrecht garandeerde de grote industriebekkens de blijvende beschikbaarheid van een
reservoir aan weinig weerbare, goedkope arbeidskrachten90.
De georganiseerde arbeid, bij monde van de vakbonden, was in tegenstelling tot het
grootkapitaal de grote winnaar door de toekenning van sociale - en politieke rechten aan de
grote massa, die dankzij de opkomende welvaartsstaat niet meer volledig blootgesteld werd
aan de pure marktwerking in het kapitalistische systeem91. Ondanks het mooie ideaal van een
„internationaal‟ socialisme, beseften de vakbonden maar al te goed dat de zware industrie een
structurele nood had aan goedkope buitenlandse arbeid om toe te laten de Belgische
arbeidersklasse
sociaal
te
beschermen
zonder
het
economische
weefsel
en
de
concurrentiekracht van de bedrijven aan te tasten. Een systeem dat de eigen werknemers liet
88
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 265-266.
89
Ibidem, pp. 265-267.
90
Ibidem, pp. 265-268.
91
Ibidem, pp. 257-259.
28
genieten van sociale voordelen en beschermde tegen uitbuitingsarbeid door buitenlanders in te
schakelen in de onaantrekkelijke zware industrie werd als een noodzakelijk kwaad
beschouwd: hoewel deze vreemde werkkrachten bijdroegen aan de financiering van de
welvaartsstaat, konden ze er zelf niet op terugvallen in economisch harde tijden, waarin ze
zonodig konden uitgewezen worden92. Door de validiteit van hun werkvergunningen te
berperken tot de slechtstbetaalde jobs in o.a. de mijnbouw werd bovendien gegarandeerd dat
ze niet konden concurreren met Belgische burgers om de beter betaalde arbeidsplaatsen. De
sociaal-economische vooruitgang van de eigen arbeidersklasse werd m.a.w. bekostigd door de
marginalisering van de buitenlandse werkers93.
Naast werkgevers en vakbonden zag in de late jaren ‟30 ook de middenstand een niet te
missen kans in het hervormen van het vreemdelingenbeleid om de sterke concurrentie van
buitenlandse handelaars en ambachtslieden aan banden te leggen. Klachten over oneerlijke
praktijken van malafide buitenlanders die een eigen zaak oprichtten in ons land waren
dagelijkse kost bij de Vreemdelingenpolitie en het Ministerie van Werk, zo bleek ook uit de
talloze dossiers die ik in het Rijksarchief onder ogen kreeg. Door te lobbyen voor de
introductie van de leurkaart en de beroepsvergunning ondernam de middenklasse een poging
om de staat te laten instaan voor het verhinderen van deze oneerlijke concurrentie. Daar werd
in 1939 nog een schep bovenop gedaan door de termijn waarna zelfstandige buitenlanders een
permanente verblijfsstatus kregen - voor arbeiders aanvankelijk 10 jaar - ongelimiteerd te
verlengen, tenzij ze de Belgische nationaliteit verwierven94.
Naast de private belangen die vorm gaven aan het vreemdelingenbeleid, stond er natuurlijk
voor de staat zelf een en ander op het spel. Puur politiek gezien achtten vooral de
conservatieve krachten binnen het staatsbestel het noodzakelijk om de controle over
buitenlandse inwijkelingen op te voeren, vnl. omwille van de dreiging die uitging van het
communistische gedachtengoed dat ingang had gevonden in de Europese arbeidsmiddens. In
eigen land waren de linkse principes dan wel doorgebroken, maar het traditionele
establishment - of wat ervan overbleef - was niet van plan om toe te kijken hoe de extreme
variant ervan werd geïmporteerd via vreemde arbeidskrachten. Om die reden werden op grond
van bedenkelijke politieke activiteiten grote aantallen buitenlanders de toegang tot het
92
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 265-266.
93
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.
94
F. CAESTECKER, op. cit., pp. 268-269.
29
grondgebied ontzegd of uitgewezen, hoewel dat in de 19e eeuw al eerder gebeurd was95. Een
tweede reden voor de staat om vreemde arbeidskrachten te marginaliseren waren de bergen
geld die de uitbouw van de sociale zekerheid kostte aan de Schatkist. Om die uitgaven
beheersbaar te houden was het noodzakelijk de werkloosheidsgraad tot een minimum te
beperken; door de niet-Belgische werknemers uit de sociale voorzieningen uit te sluiten en
hen in de meest kwetsbare sectoren tewerk te stellen, fungeerden dezen niet enkel als nettobijdragers aan de staatsfinanciën, maar ook als buffer tegen hoge werkloosheidscijfers onder
de nationale burgerbevolking96. Hoewel de logica dat door een aantal buitenlandse arbeiders
uit te wijzen er evenveel Belgische werklozen minder zouden zijn later niet correct is
gebleken, heeft deze toch in belangrijke mate bijgedragen tot het harde beleid jegengs
vreemdelingen in de jaren ‟3097.
Het uiteindelijke resultaat van de hierboven beschreven overgang naar een corporatistisch
staatsbestel waarin diverse private belangen het nationale belang gingen sturen was een reeks
drastische wetwijzigingen, waaronder die van 31 maart 1936 de meest significante. Deze
creëerden officieel de gastarbeider, een statuut dat de vreemdeling reduceerde tot een zuiver
economische actor ontdaan van enige politieke - of sociale rechten. Dat hield in dat
vreemdelingen niet langer het recht hadden om op zelfstandige basis enige economische
activiteit uit te oefenen zonder vergunning van de overheid en enkel vacante posities mochten
betrekken die niet ingevuld raakten door het Belgische werkvolk. Bovendien werd hun
verblijfsrecht gekoppeld aan hun blijvende „loyauteit‟ t.a.v. hun tewerkstelling in deze
onaantrekkelijke sectoren: wie werkloos werd of de job waarvoor hij/zij gerekruteerd was
opgaf voor het verstrijken van de tienjarige termijn na aankomst, werd onherroepelijk
uitgewezen. Pas na tien jaar kreeg de gastarbeider de status van „gepriviligieerde
vreemdeling‟, wat o.a. een permanente verblijfstitel en bepaalde sociale rechten inhield. Voor
zelfstandigen werd in 1939 zelfs die weinig genereuze regeling vernietigd met de beslissing
hun verblijfsrecht ten allen tijde opzegbaar te maken zolang ze het Belgische
staatsburgerschap niet verworven hadden98. Met al deze maatregelen leek de doelstelling om
de nationale arbeidsmarkt te beschermen tegen concurrentie van buitenlandse „indringers‟
zonder het grootkapitaal te hard te treffen behaald. Of om het met de woorden van toenmalig
directeur van de dienst Arbeidskrachten, M. Bolle, te zeggen:
95
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 267-268.
96
Ibidem, pp. 267-268.
97
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.
98
F. CAESTECKER, op. cit., pp. 259-270.
30
‘La réglementation sur l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère tend à sauvegarder les
intérêts de notre main-d’oeuvre nationale, en évitant toute concurrence déloyale des
travailleurs étrangers en lui réservant, par priorité, et dans toute la mesure compatible avec
nos obligations internationales et avec une charité bien comprise, les occasions de travail. De
plus, dans l’avenir, elle permettra de réserver aux Belges certaines categories d’emplois
particulièrement intéressants, en veillant à ce que les étrangers, autorisés à travailler dans
une autre profession ne viennent pas les concurrencer.’99
Dit beleid, slechts mogelijk door het geven van een onbegrensde macht aan de minister van
Arbeid en Sociale Voorzorg, leverde de buitenlandse arbeider in België de facto volledig over
aan de werking van de markt en de algemene economische toestand: in de wet waren er
immers geen criteria vastgelegd om een arbeidsvergunning toe te kennen of te weigeren100.
Het gastarbeidersregime dat hiermee verrees, zou bijna veertig jaar het referentiekader blijven
voor economische migratie naar België, zij het doorheen de jaren in licht gewijzigde vorm.
3.2.2. België na WO II: de zoektocht naar herstel .... en extra handen
Het België dat op 8 mei 1945 uit de Tweede Wereldoorlog tevoorschijn kwam, had de
grootste moeite om het hoofd te bieden aan de reusachtige uitdagingen waarmee heel Europa
na vijf jaar oorlog geconfronteerd werd. Toen de regering Pierlot eind september 1944 uit
Londen terugkeerde naar Brussel moest die niet enkel de economische puinhoop aanpakken,
maar ook zien te voorkomen dat zware politieke - en sociale spanningen het pas bevrijde land
zouden verscheuren101. Aangezien breekpunten zoals de Koningskwestie, de repressie van
collaborateurs en de diverse levensbeschouwlijke conflicten in dit onderzoek niets terzake
doen, zullen we ons beperken tot de voor arbeidsmigratie relevante ontwikkelingen.
De economische chaos die het terugtrekkende Duitse leger achterliet in België was niet enkel
een kwestie van vernielde infrastructuur en immense tekorten aan goederen waar de
bevolking onder te lijden had. Voor de conservatieve Katholieke - en liberale geledingen van
het establishment was het vooral de sociale onrust die erbij kwam kijken die zorgen baarde, in
het bijzonder de schrikbarend snelgroeiende aanhang van de Kommunistische Partij (KPB).
Die had door haar leidende rol in het anti-Duitse verzet, het groeiende prestige van de Sovjet99
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.
100
Ibidem, p. 677.
101
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, p. 247.
31
Unie en de verdeeldheid binnen het socialistische kamp na de ontbinding van de Belgische
Werkliedenpartij (BWP) een belangrijk deel van de linkerzijde weten te verleiden. Met een
electorale winst die op zijn hoogtepunt opliep tot meer dan 12% van de stemmen slaagde de
KPB - die zich opvallend gematigd opstelde - er zelfs in binnen te breken in vijf nationale
regeringen tussen september ‟44 en maart ‟47102. Samen met Katholieken, Liberalen en de
heropgerichte Belgische Socialistische Partij (BSP) zorgden de Communisten voor een
prijsstabilisering en loonsverhoging en koppelden het economische herstel aan de uitbouw
van een algemeen sociaal verzekeringsstelsel. Het compromis tussen vakbonden en patronaat
voorzag zodoende in de restauratie van een liberaal economisch beleid mits de opzet van een
sociaal stelsel dat iedere werknemer recht gaf op een vervangingsinkomen bij werkloosheid,
ziekte en ouderdom. In se kwam dit neer op een uitbreiding en stroomlijning van diverse
sociale maatregelen die reeds in het Interbellum waren uitgewerkt103. Door het radicaal linkse
sociaal-economische programma van de BSP, het uitbreken van de Koude Oorlog met de
bijhorende anti-communistische sentimenten en de toetreding van België tot het Westerse
blok middels het Marshall Plan werd de KPB in het nauw gedreven. In maart 1947 verdween
ze uiteindelijk uit de Belgische regering, die o.l.v. socialisten en christen-democraten verder
werk maakte van het economische herstel104. De relevantie van deze politieke zijsprong voor
het onderzoek zal verder in deze scriptie duidelijk worden gemaakt, wanneer onderzocht
wordt of de toetreding van België tot het westerse, anti-communistische blok gevolgen heeft
gehad voor het arbeidsmigratiebeleid in de jaren ‟50 en ‟60.
De heropbouw van de Belgische economie is in vergelijking met andere West-Europese
landen zeer snel gegaan, wat te danken was aan de relatief goede staat van het
productieapparaat enerzijds en de voortzetting van het vooroorlogse liberale vrijemarktbeleid
anderzijds105. Een snelle productieverhoging in de steenkoolmijnen bleek echter onontbeerlijk
voor die Nationale Wederopbouw, die gefaciliteerd moest worden door de industrie van
goedkope energie en grondstoffen te voorzien om zo hun concurrentiepositie te versterken.
Daar de mijnbouw reeds in de jaren ‟30 in hoge mate afhankelijk was geworden van
buitenlandse arbeidskrachten - die bij het uitbreken van de oorlog opgevorderd waren voor
militaire dienst in hun thuislanden - was een massale aanwerving van ondergrondse
mijnwerkers noodzakelijk en daar knelde nu net het schoentje. De uitermate slechte loons- en
102
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 248-258.
103
Ibidem, pp. 258-262.
104
Ibidem, pp. 262-269.
105
Ibidem, p. 258.
32
arbeidsvoorwaarden in de mijnbouw - net om de productie zo goedkoop mogelijk te houden in combinatie met de verhoogde sociale weerbaarheid van de werkersklasse maakten dat de
steenkoolindustrie de grootste moeite had om voldoende gegadigden te vinden om in de
schachten van Wallonië en Limburg af te dalen106. In eerste instantie trachtte de regering Van
Acker, die tegen het aantrekken van buitenlandse arbeid was, deze „Kolenslag‟ te winnen met
het aantrekken van Belgische - en dan vooral Vlaamse - werknemers voor de tienduizenden
openstaande vacatures door het mijnwerkersstatuut op te waarderen. Midden april 1945 - nog
voor het officiële einde van de Tweede Wereldoorlog - moesten een premie, extra
verlofdagen, gratis treinbiljetten, een aanvullend pensioen, vrijstelling van militaire dienst en
woonkredieten met een lage rentevoet de Belgische werklieden weer naar de mijnen lokken.
Ook werden kompels die de mijnbouw verlaten hadden voor en tijdens de oorlog opgespoord
en, indien deze intussen werkloos waren geworden, geschrapt van de sociale uitkeringen
indien ze weigerden de openstaande betrekkingen voor ondergrondse mijnwerkers in te
vullen. Tenslotte werd ook de „burgerlijke mobilisatie‟ uitgevaardigd van alle personen die
enige ervaring hadden met de steenkoolindustrie; zij die hier geen gehoor aan gaven werden
zonder pardon vervolgd107. Dit impliceerde al dat noch overheid, noch patronaat van plan was
om om het even welke prijs te betalen voor de aantrek van voldoende werkkrachten.
Drastische loonsverhogingen zouden de gedolven steenkool immers flink duurder maken en
de economische relance in de weg staan. Ondanks de hoge werkloosheid in Vlaanderen en de
verbetering van het mijnwerkersstatuut keerden de Belgische arbeiders de mijnen de rug toe,
waardoor de idee van grootschalige tewerkstelling van buitenlanders zich een weg baande
naar de onderhandelingstafel van het kabinet, mét instemming van de vakbonden108.
Toen duidelijk werd dat met het geringe aantal Belgische kompels de broodnodige
steenkoolproductie niet kon worden opgevoerd naar het vooroorlogse niveau en zodoende het
nationale herstel in het gedrang kwam, greep de Belgische overheid in eerste instantie naar
Duitse krijgsgevangenen. Begin 1946 waren er al zo‟n 46.000 in de Belgische industrie
tewerkgesteld, waarmee ze goed waren voor 1/3 van de nationale steenkoolproductie. De
regering besefte echter dat dit maar een tussenoplossing kon vormen, aangezien alle
106
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 84-85.
107
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 154-156.
108
A. MORELLI, op. cit., pp. 87-88.
33
krijgsgevangenen in mei 1947 - 2 jaar na het beëindigen van de oorlog - zouden vrijkomen109.
Aangezien het intussen duidelijk was dat de Belgische arbeidsmarkt dit niet zelf zou
compenseren, moest er gezocht worden naar een nieuwe tijdelijke oplossing. Daar de
vooroorlogse arbeidsreserves in Oost-Europa door het Ijzeren Gordijn werden afgesneden van
de herstellende economieën in West-Europa, bleek Italië - Spanje was in een isolement terecht
gekomen na de machtsgreep van Franco - veruit de enige mogelijke Europese leverancier van
arbeid voor de Belgen. De sociale situatie in het Zuid-Europese land was op dat moment zo
gespannen dat de Italiaanse regering in het groeiende arbeidstekort in België een uitgelezen
kans zag om de massale werkloosheid wat te verlichten110. Dat was niet alleen het gevolg van
de naoorlogse economische chaos: Italië was op dat moment nog nauwelijks
geïndustrialiseerd en kampte met een structurele overbevolking. België en Italië vonden
elkaar in het protocol dat tussen de twee landen werd gesloten op 20 juni 1946. Dat voorzag
in het sturen van 50.000 Italiaanse arbeiders naar de Belgische mijnen in ruil voor 3 miljoen
ton steenkool per jaar; België haalde zijn extra werkkrachten binnen, Italië kon als verslagen
oorlogsland de wereld zijn goede wil tonen voor de economische wederopbouw van Europa
en verzekerde zich van een goedkope energiebron voor de beginnende industrialisatie111.
Inzake de arbeidsvoorwaarden voor de Italiaanse kompels zou er worden teruggegrepen naar
het vooroorlogs akkoord dat wederkerigheid van sociale rechten voor elkaars arbeiders
waarborgde voor de duur van hun werkvergunning112.
Hoewel tussen juni 1946 en december 1949 meer dan 77.000 Italianen voor de Belgische
mijnbassins werden gerekruteerd - aanzienlijk meer dan de voorziene 50.000 - leverde de
campagne onvoldoende resultaten op. Aangezien amper de helft van de Italiaanse kompels
langer dan een jaar in de Belgische mijnen bleef, zag Brussel zich genoodzaakt een
gelijkaardig protocol te onderhandelen met de Duitse bezettingsoverheid over de transfer van
enkele duizenden Oost-Europese vluchtelingen die zich in Duitsland ophielden. Op die
manier werden de Italiaanse mijnwerkers vervoegd door nog eens 23.000 Oost-Europeanen,
wat het verlies van de Duitse krijgsgevangenen tot op zekere hoogte compenseerde 113. Tegen
109
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 678.
110
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 89-90.
111
DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als casestudy. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, pp. 71-74. (promotor: R. Coolsaet).
112
A. MORELLI, op. cit., p. 90.
113
CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20
(1986), 4, pp.761-763.
A. MARTENS, op. cit., pp. 158-161.
34
het einde van 1947 waren de ca. 100.000 vreemde mijnwerkers goed voor ongeveer de helft
van de Belgische kolenproductie, die op amper drie jaar tijd verdubbelde van 1 naar 2 miljoen
ton per maand114. De Kolenslag leek dus gewonnen.
In 1948 begon de economische groei echter gevoelig te vertragen, waardoor de
werkloosheidsgraad tussen januari 1948 en januari 1950 verdrievoudigde tot 15,4% van de
actieve beroepsbevolking. Die periode van laagconjunctuur ging gepaard met algemene
stakingen, onder meer in februari 1948, uit onvrede met de dalende koopkracht. Doordat in
veel andere sectoren intussen de lonen en arbeidsvoorwaarden fors verbeterd waren, kwamen
vooral de mijnwerkers met nieuwe looneisen voor de dag115. Omstreeks deze tijd groeide in
vakbondskringen het ongenoegen over de aanwezigheid van de buitenlandse arbeiders in de
Belgische mijnen: zij zouden immers de oorzaak zijn van het feit dat de lonen in de mijnbouw
relatief laag konden worden gehouden terwijl in andere sectoren - die geen beroep konden
doen op buitenlandse arbeid - de barema‟s dermate gestegen waren dat ze het voordelige
mijnwerkersstatuut ondergroeven116. Hoewel ook de werknemersorganisaties moesten
toegeven dat de aantrekking van deze arbeiders een goedkope steenkoolproductie voor de
nationale wederopbouw mogelijk hadden gemaakt, vonden ze toch dat er actie moest
ondernomen worden tegen de ondermijning van hun onderhandelingspositie voor de
verloning op de arbeidsmarkt, zeker bij de stijgende werkloosheid die in de loop van 1948
voelbaar werd. Om die reden eisten de vakbonden op de Nationale Arbeidsconferentie van 30
maart 1948 de oprichting van een paritaire commissie voor de buitenlandse werknemers, die
moest nagaan welke maatregelen konden worden getroffen om te vermijden dat
laatstgenoemden gevaarlijke concurrenten van de Belgische arbeiders zouden worden 117. Die
eis kreeg een beslag in de opzet van de ‘Drieledige Commissie voor de Vreemde
Arbeidskracht’ (DCVA) op 12 juli 1948, waarin zowel de regering, de werkgevers als de
vakbonden 5 afgevaardigden kregen. De commissie kreeg bij besluit van de Regent de
opdracht een jaarlijks advies te formuleren over de aanwervingscriteria voor individuele
applicanten en de gegrondheid van contingentenaanvragen118. Amper een maand later riep ze
onder druk van de werknemersorganisaties op om iedere aanwerving van buitenlandse
114
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 677-678.
115
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 165-167.
116
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, pp. 431-434.
117
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 32-33.
118
A. MARTENS, op. cit., pp. 167-168.
35
arbeiders vanaf oktober 1948 stop te zetten, met uitzondering van bepaalde broodnodige
categorieën en burgers van Nederlandse, Luxemburgse en Franse nationaliteit, voor wie de
Belgische regering via bilaterale verdragen een uitzondering had gecreëerd 119. Die
aanbeveling werd door de autoriteiten aanvankelijk beantwoord met een resem maatregelen
die het toezicht op de tewerkgestelde vreemdelingen verscherpten: de controle van de
werkvergunning werd versterkt, terwijl de rekrutering van kandidaat-gastarbeiders minitieuzer
en selectiever werd uitgevoerd. Ondanks de groeiende werkloosheid bleven de
steenkoolmijnen met een blijvende arbeidsschaarste geconfronteerd worden, waardoor er in
het omslagjaar 1948 nog steeds 35.000 Italianen werden gerekruteerd120.
Tegen het einde van het jaar begonnen de steenkoolvoorraden echter snel aan te groeien, een
duidelijk teken dat de economie op zijn terugweg was. Die veronrustende situatie van snel
oplopende werkloosheid en vertraging van de algemene productie overtuigde de vakbonden
om drastisch in te grijpen. Het ACV eiste op de DCVA-vergadering van 22 december de
onmiddelijke stopzetting van elke buitenlandse inwijking voor alle sectoren, de uitwijzing van
vreemdelingen zonder werkvergunning, de concentratie van de buitenlandse werknemers in
de meest afgelegen regio‟s en de opschorting van alle contractshernieuwingen121. De
werkgevers slaagden erin om deze eisen in sterke mate af te zwakken: hoewel de inwijking
van nieuwe buitenlanders werd stopgezet, verkregen zij toch een uitzondering voor bepaalde
specialisten, de metaalverwerkende - en mijnindustrie en alle burgers van de Benelux-landen
en Frankrijk. Een andere belangrijke toegeving was dat de lopende arbeidsvergunningen nog
steeds hernieuwd konden worden, wat de mijnen toeliet essentiële werkkrachten in dienst te
houden. Illegaal tewerkgestelde arbeiders werden echter wel degelijk uitgewezen en hun
legale lotgenoten werden geconcentreerd in Oost-Limburg en enkele Waalse mijnbekkens.
Tegelijkertijd werd de burgerlijke mobilisatie weer van kracht, wat de talrijke Belgische
werklozen weer in de mijnen moest krijgen122.
Het Belgische arbeidsmigratiebeleid vlak na de Tweede Wereldoorlog hanteerde dus m.a.w.
hetzelfde recept waarmee in de jaren ‟30 aan de noden van werkgevers én werknemers was
tegemoet gekomen. De concurrentiekracht van de ondernemingen werd versterkt door hen een
goedkope kolenproductie te verzekeren, mogelijk door de massale aanwerving van relatief
119
KURGAN - VAN HENTENRYK (G.) en SIRJACOBS (I.), eds. Documents diplomatiques belges 1941-1960: de
l’indépendance à l’interdépendance - 4: L’Europe: aspects économiques. Brussel, Koninklijke Vlaamse
Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, IV, pp. 41-42.
120
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 168-170.
121
Ibidem, pp. 170-172.
122
Ibidem, pp. 171-173.
36
slechtbetaalde mijnwerkers. De pogingen om daarvoor in eerste instantie Belgische arbeid aan
te trekken d.m.v. een voordeliger statuut aan de mijnbouw te verbinden wijst er op dat
immigratie op zich als ongewenst werd beschouwd123. Dat men daar van af moest stappen was
louter een zaak van economische logica: een drastische loonsverhoging om het mijnwerk
voldoende aantrekkelijk te maken op de nationale arbeidsmarkt zou de industriële relance
aanzienlijk vertragen. Om die prijsverhoging niet te moeten maken, kwam men uit bij de
buitenlandse arbeid als goedkope substitutiefactor voor de binnenlandse werkkrachten 124. In
een periode van snelle groei en vrij lage werkloosheid konden de vakbewegingen leven met
deze oplossing; het economisch herstel werd alle kansen gegeven en de Belgische arbeiders
ondervonden maar weinig concurrentie aangezien de vreemdelingen enkel werden ingezet in
‟s lands meest onaantrekkelijke sectoren. Toen de groei echter plaats moest ruimen voor een
periode van laagconjunctuur gingen er in vakbondskringen snel stemmen op om komaf te
maken met de zgn. „oneerlijke‟ concurrentie die de Belgische arbeidsklasse werd aangedaan
door de buitenlandse werknemers125. De logica dat arbeidsplaatsen die door de Belgen
verlaten waren in een periode van hoogconjunctuur opnieuw voor dezen moesten worden
vrijgemaakt klonk voor velen aannemelijk en kreeg daarom zijn neerslag in het beleid, maar
was daarom niet per se correct. In combinatie met de afwijzing van het vergoeden van
buitenlandse werklozen was de rekening snel gemaakt: bovenop de wervingsstop moesten ca.
20.000 buitenlandse mijnwerkers België verlaten tussen december 1948 en december 1950
omwille van de niet-hernieuwing van hun arbeidscontract126.
Dat de toegepaste strategie getuigde van weinig zin voor realiteit werd bewezen in een studie
van Albert Martens. Ten eerste was er van „massale‟ werkloosheid onder de vreemde
arbeiders geen sprake: hoewel ze ca. 7% van het Belgische inwonersaantal uitmaakten, namen
ze amper 2,5% van het totale werkloosheidscijfer voor hun rekening tijdens de
recessieperiode 1948-1950. Ook de zgn. substitutie van de buitenlandse werknemers door hun
Belgische lotgenoten door niet-hernieuwing van verlopen arbeidscontracten kan in vraag
worden gesteld. Van de ruim 20.000 arbeidsplaatsen die door het vertrek van o.a. Italiaanse
123
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 240-245.
124
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 84-85.
125
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 678-680.
126
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 173-175.
37
kompels in de mijnen vrijkwamen, werden er amper 1.591 door Belgische werklozen
ingenomen, ondanks alle inspanningen om hen de schachten in te krijgen. Tegen het einde
van 1950 waren er zelfs minder Belgische mijnwerkers dan voor de recessie en ook de
maandelijkse steenkoolproductie daalde dramatisch, ondanks de structureel hoge vraag. Door
duizenden buitenlanders wandelen te sturen had de Belgische overheid zich m.a.w. in de
eigen voet geschoten: de vervanging van buitenlandse mijnwerkers door de eigen werklozen
was dus mislukt127. Met de terugkeer van die vreemdelingen werd gedacht een eindpunt te
hebben bereikt in de praktijk van „gastarbeid‟, waarvan het tijdelijke karakter in 1950
bewezen was. Dat de nood aan goedkope buitenlandse arbeid echter structureel was
geworden, zou snel blijken bij de volgende conjunctuurverbetering, hoewel het nog een
decennium zou duren om de beleidsmakers daarvan te overtuigen...
3.2.3. De periode 1950-1955: hoge werkloosheid en ruimere immigratie
De jaren ‟50 waren in meerdere opzichten een beslissend decennium in de evolutie van het
Belgische arbeidsmigratiebeleid en de manier waarop men immigratie percipieerde. De
periode 1950-1955 toonde vooral een herhaling van de beleidskeuzes waarvoor regering,
werkgevers en vakbonden ook in de late jaren ‟40 hadden geopteerd: vreemde arbeid
aantrekken bij hoogconjunctuur, strengere controle en wetgeving bij een vertragende
economie. Het begon echter duidelijk te worden dat bepaalde sectoren een structurele nood
hadden ontwikkeld aan goedkope, buitenlandse arbeid en op het internationale vlak bewoog er
ook het een en het ander met het afsluiten van diverse bilaterale en multilaterale protocols en
verdragen. De laatste vijf jaar onderging de rekrutering en tewerkstelling van vreemde
werknemers de grootste transformatie: de oorspronkelijke reden voor de gastarbeid, nl. het
tekort aan mijnwerkers voor de steenkoolindustrie, ruimde plaats voor een ruimere kadering
binnen de Belgische economie en maatschappij. Tegen het einde van het decennium werd het
voor velen dan ook duidelijk dat de „tijdelijkheid‟ van de buitenlandse aanwezigheid nog
maar moeilijk kon volgehouden worden128.
Keren we nu terug naar 1950, dan treffen we België aan in een paradoxale economische
toestand van hoge structurele werkloosheid - vooral in Vlaanderen - en een blijvend tekort aan
arbeidskrachten voor bepaalde sectoren, vnl. in het Franstalige landsgedeelte. Met een piek
127
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 176-179.
128
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, p. 246.
38
van meer dan 246.000 werklozen in de periode 1952-1953 zit zo meer dan 10% van de actieve
werkbevolking zonder job en dat terwijl de steenkoolmijnen met een chronisch tekort aan
ondergrondse mijnwerkers bleven kampen129. Daar de stopzetting van buitenlandse
rekruteringen uit 1948 nog steeds van kracht was, trachtte de federatie van steenkoolbedrijven
dat tekort te verhelpen door de aanwerving van Nederlandse -, Luxemburgse - en Franse
grensarbeiders, die volgens de geldende bilaterale akkoorden een arbeidspas konden bekomen
zonder onderzoek van de arbeidsmarkt130. Deze konden echter het voortdurende verlies aan
Belgische kompels niet goedmaken, die aangetrokken werden door de hoge lonen in andere
sectoren en de sterk expanderende landbouw. De Belgische regering weigerde op dat moment
nog steeds de structurele nood aan buitenlandse arbeid voor de mijnen te erkennen en
reageerde op de vakbondseis voor „volledige tewerkstelling‟ met een nieuwe vergeefse poging
om de arbeidsmobiliteit van Vlaanderen naar de Waalse mijnbekkens te stimuleren. Aan
Vlaamse zijde begon daarop stilaan het ongenoegen te groeien over de onwil van de nationale
beleidsmakers om werk te maken van de industriële ontwikkeling van het noorden i.p.v. een
politiek van volksverplaatsingen te blijven voeren als oplossing voor het structurele gebrek
aan lokale arbeidsplaatsen131.
Wegens de aanhoudende schaarste aan ondergrondse mijnwerkers werd de wervingsstop voor
de kolenindustrie in december 1950 opgeheven, waardoor opnieuw kon gerekruteerd worden
in Italië. De Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten (DCVA) - het adviesorgaan
waarin zowel regering, vakbonden als werkgevers waren vertegenwoordigd - stemde
eveneens in met een versoepeling van de tewerkstellingsvoorwaarden en de procedure om een
verblijfsvergunning te bekomen voor de echtgenotes en kinderen van mijnwerkers die naar
België kwamen132. In 1951 nam het aantal buitenlandse kompels daardoor aanzienlijk toe tot
een aantal van 67.000, wat toeliet het productiepeil op peil te houden en de oplevende
economie te ondersteunen. Om ook de buitenlanders die op dat moment reeds 5 jaar in België
hadden gewerkt en verbleven - en daardoor recht hadden op een arbeiderspas type A, d.w.z.
geldig voor onbepaalde duur en alle bedrijfssectoren - te vervangen in de mijnen, werden
maar liefst 27.000 nieuwe wervingen uitgevoerd in Italië133. Anders dan in de jaren ‟40
129
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 180-181.
130
KURGAN - VAN HENTENRYK (G.) en SIRJACOBS (I.), eds. Documents diplomatiques belges 1941-1960: de
l’indépendance à l’interdépendance - 4: L’Europe: aspects économiques. Brussel, Koninklijke Vlaamse
Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, IV, pp. 41-42.
131
DUPRIEZ (L.H.). „Les determinantes principales de la situation économique belge‟. In: Revue Economique, 2
(1951), 3, pp. 305-309.
132
A. MARTENS, op. cit., pp. 182-183.
133
Ibidem, p. 183.
39
kregen nu ook andere „zware‟ sectoren zoals de staalindustrie het moeilijk om nog voldoende
ongeschoolde arbeidskrachten te vinden, wat ertoe leidde dat ook enkele bedrijven buiten de
mijnindustrie een vergunning kregen om honderden vreemdelingen aan te werven 134. Die
evolutie werd door de syndicaten vanzelfsprekend met argusogen gevolgd, aangezien zij
bleven vrezen dat een verruiming van de arbeidsmigratiepolitiek de door werkloosheid
geplaagde Belgische werkersklasse concurrentie zou aandoen135. Om hun objectief van
volledige tewerkstelling te realiseren, goten zij hun voorstellen in 4 concrete eisen: meer
jobcreatie door arbeidsduurverkorting en verlaging van de pensioenleeftijd, stimuleren van de
geografische - en interprofessionele mobiliteit d.m.v. premies en vormingscentra,
investeringen in de industriële ontwikkeling van regio‟s met hoge werkloosheid en ten laatste
de nationalisatie van de zware industrie en uitbreiding van het budget voor openbare werken.
In Vlaanderen werd echter afwijzend gereageerd op de nieuwe plannen voor de intensivering
van het interregionale arbeidsverkeer; met de eis „werk in eigen streek‟ - wat ons anno 2009
wellicht vertrouwd in de oren klinkt - werd het onvermijdelijke einde ingeluid van de
Vlaming als goedkope werkkracht voor de Waalse industriebekkens136.
Tegelijkertijd begon het de vakbonden te dagen dat ze concurrentie tussen Belgische - en
buitenlandse werknemers niet enkel meer konden voorkomen door druk uit te oefenen op de
autoriteiten om de immigratie af te blokken: ook in periodes van laagconjunctuur was die
niet-Belgische arbeid immers noodzakelijk gebleken. Om die reden gingen de vakbonden dan
ook steeds meer inzetten op het verbeteren van de loons- en arbeidsvoorwaarden van de
buitenlandse werknemers en de incorporatie van dezen in de syndicale beweging, ten einde te
voorkomen dat zij als groeiende groep werknemers een concurrentiefactor buiten de bonden
om zouden vormen137. Via de DCVA slaagden de bonden er in 1951 in om een aantal
hervormingen door te drukken, zoals de afschaffing van de automatische tewerkstelling in de
mijnbouw van kinderen van buitenlandse kompels, het recht van vreemde arbeiders op
kinderbijslag, verbetering van de huisvesting en de aanpassingsprogramma‟s, het vergoeden
van buitenlandse aalmoezeniers enz.. De integratie van de buitenlanders in de syndicaten
verliep dan weer moeizamer dan verwacht: hoewel het ACV bv. een vruchtbare
134
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 19-24.
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, p. 439.
136
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 185-186.
137
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 102-107.
135
40
samenwerking met het katholieke syndicaat van Italië, de ACLI, op touw kon zetten, bleven
veel buitenlandse werknemers de Belgische vakbewegingen met groot wantrouwen bekijken.
Dat hoeft niet te verbazen, aangezien het diezelfde vakbonden waren die zich verzetten tegen
grootschalige immigratie en bovendien kwamen veel van die werknemers ook uit landen waar
het syndicalisme nog steeds negatief werd gepercipieerd. De eis van de Centrale der
Mijnwerkers om vreemdelingen via hun aanwervingscontract te verplichten zich aan te sluiten
bij een syndicale organisatie naar keuze bleef bijgevolg een groot twistpunt138.
Zoals eerder vermeld werd de periode 1950-1955 ook gekenmerkt door de invoering van
enkele belangrijke internationale maatregelen, die de Europese arbeidsmarkt langzaam maar
zeker begonnen te liberaliseren. Reeds op 16 april 1948 was de Europese Organisatie voor
Economische Samenwerking - voorloper van de huidige OESO - opgericht ter ondersteuning
van het Marshallplan139. De stichtende lidstaten hadden zich er toen al toe verbonden
arbitraire bepalingen in de nationale wetgeving m.b.t. tewerkstelling van elkaars arbeiders af
te bouwen, een voornemen dat later werd overgenomen in het EEG-verdrag maar vrij
eenvoudig te omzeilen viel, iets wat België vaak genoeg heeft gedaan. Het jaar daarop werd
op de 97e Conventie van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) beslist om te streven
naar de non-discriminatie en gelijkstelling van buitenlandse - met nationale werknemers
m.b.t. verloning, arbeidsvoorwaarden, huisvesting, onderwijs, syndicale participatie en
algemene rechtsbescherming140. Het was meteen duidelijk dat België op dat vlak heel wat
werk voor de boeg had, aangezien buitenlandse werknemers in ons land jarenlang in een
onzekere situatie bleven zitten omtrent hun verblijf. Nog in 1951 ondertekenden België,
Nederland, Luxemburg, Frankrijk en Groot-Brittannië een verdrag te Brussel waarin ze zich
engageerden om de levensstandaard van hun respectievelijke inwoners te verbeteren, o.a.
d.m.v. een optimale afstemming van de arbeidsmarkt op de economische activiteit van een
regio. Daartoe begonnen de verdragspartners openstaande betrekkingen die moeilijk ingevuld
raakten aan elkaars arbeidsbemiddelingsdiensten door te spelen141. Het meest significante
verdrag kwam tot stand in Parijs en vormde de prille aanzet voor wat later de Europese Unie
zou worden: de opzet van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal op 18 april 1951
138
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 187-190.
139
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp.
426-427.
L’Organisation
Européenne
de
Coopération
Economique,
in:
<
http://www.oecd.org/document/53/0,3343,fr_2649_201185_1876917_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html >,
geraadpleegd op 04.07.2009.
140
A. MARTENS, op. cit., p. 191.
141
Ibidem, p. 192.
41
stelde het vrij verkeer van gekwalificeerde werknemers voor de kolen- en staalindustrie in
tussen de lidstaten, nl. de Benelux-landen, Frankrijk, de Duitse Bondsrepubliek (BRD) en
Italië. Die werknemers kregen dan een speciale arbeidskaart die enkel op grond van risico‟s
voor de volksgezondheid of de openbare orde kon worden geweigerd142. Dit principe zou later
bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) verbreed worden naar
alle werknemers uit alle sectoren. De reden dat België - net als alle andere deelnemende staten
- bereid was deze verregaande concessies te doen i.v.m. internationale arbeidsmobiliteit was
dat de onderlinge migratie tussen de verdragslanden in die periode sterk aan het teruglopen
was door hun versnelde economische ontwikkeling en gelijkmatige welvaartsgroei 143. Zo
werd in 1956 in Benelux-verband de arbeidspas helemaal afgeschaft, aangezien het aantal
Nederlandse - en Luxemburgse residenten in België sinds 1938 scherp was gedaald144.
De liberalisering van de Europese arbeidsmarkten viel in België samen met een
compenserende verscherping van de controle op binnenkomst, verblijf en vestiging van
vreemdelingen. De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952 verleende aan de Minister van
Justitie een nagenoeg onbegrensde macht daar er in de wettekst geen duidelijke criteria
werden opgenomen voor opschorting of weigering van een verblijfs- of werkvergunning.
Deze juridische hervorming, vaag en ronduit discriminerend, holde de verblijfszekerheid van
de in België verblijvende buitenlanders nog verder uit, helemaal tegen de geest van de
internationale overeenkomsten in145. De regering ging dus via het Ministerie van Justitie
onder het mom van de openbare veiligheid een verholen arbeidsmarktpolitiek voeren, waar in
periodes van laagconjunctuur gebruik van gemaakt werd om bepaalde buitenlanders - al dan
niet werkloos - uit te wijzen na intrekking van hun verblijfsvergunning. Deze praktijk zou
zo‟n 20 jaar overeind blijven en pas in de loop van de jaren ‟70 worden aangepast. De
achterliggende reden voor het verscherpte toezicht op de arbeidsmigratie was de versnelde
groei van de werkloosheid naar een ongezien niveau van 246.000 volledig arbeidslozen in
1952 en 1953146. Ondanks de opening die de internationale verdragen hadden gemaakt voor
werknemers uit de buurlanden voor bepaalde sectoren, opteerde België weer voor het
142
D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 46-57.
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, p. 429.
143
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 192.
144
DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot
onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor
Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18.
S. GOEDINGS, Labor Migration in an Integrating Europe, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006, pp. 19-26.
145
J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift
voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200.
146
A. MARTENS, op. cit., pp. 194-195.
42
klassieke recept dat het bij recessies al sinds de jaren ‟30 hanteerde, nl. strengere controles,
stopzetting van de immigratie waar mogelijk en substitutie van vreemde arbeiders door
Belgische werklozen. Vanaf mei 1952 werd de immigratie van vreemde arbeidskrachten voor
een tweede keer sinds de Tweede Wereldoorlog stopgezet, behalve voor de steenkoolmijnen
die nog ruim 17.000 extra werkkrachten invoerden in 1952 en 1953. Het onmiddelijke gevolg
van die beslissing was een dalend migratiesaldo, dat in 1954 zelfs negatief werd met een
emigratie-overschot van meer dan 1.700 mensen. Desondanks bleven de mijnen met een
nijpend tekort aan ondergrondse arbeiders kampen, zo‟n 5.000 tijdens de hele recessieperiode.
Pogingen om die vacatures in te vullen met Vlaamse werklozen d.m.v. substantiële premies
draaiden ook nu weer op een mislukking uit147.
Recapituleren we even kort de evolutie van het Belgische arbeidsmigratiebeleid in de periode
1950-1955, dan komen we tot de conclusie dat er ondanks de hoge werkloosheid in bepaalde
sectoren een structureel tekort aan laaggeschoolde buitenlandse arbeid bleef bestaan door het
mislukken van de substitutie van die werknemers door de eigen werklozen148. Dit maakte
duidelijk dat het Belgische productie-apparaat - gericht op de fabricatie van half-afgewerkte
producten voor de uitvoer - twee blijvende gebreken had ontwikkeld, nl. de extreme
gevoeligheid van de arbeidsmarkt voor de internationale conjunctuur en de nood aan
goedkope buitenlandse arbeid om de zware en gevaarlijke jobs in te vullen die anders vacant
bleven en dat in de toekomst ook zouden blijven149. In de 19e en vroege 20e eeuw had men
daarvoor de Vlaamse werkersklasse weten te mobiliseren, maar die weigerde te blijven
opdraaien voor de economische wanpolitiek van diegenen die met het tewerkstellingsbeleid
waren belast en eisten daarom investeringen in de industrialisatie van Vlaanderen. Hoewel
steeds meer mensen ervan overtuigd raakten dat gastarbeid als „tijdelijke‟ oplossing
onhoudbaar was, bleef de politiek een kortzichtig migratiebeleid voeren: buitenlandse
werknemers werden aangetrokken in periodes van hoogconjunctuur en afgedankt bij een
afkoelende economie en arbeidsmarkt150. De vakbonden, realistisch genoeg om in te zien dat
het een vergissing zou zijn zich te verzetten tegen de tewerkstelling van vreemdelingen in de
sectoren die het nodig hadden, gooiden het in hun strijd voor de belangen van de Belgische
arbeidersklassen over een andere boeg: door betere arbeidsvoorwaarden te eisen voor hun
147
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 195-198.
148
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16.
149
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 310-315.
150
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 240-245.
43
buitenlandse collega‟s en hen te incorporeren in de syndicaten moest concurrentie op de
werklvloer tussen Belgen en niet-Belgen alsnog vermeden worden151. Wat de wetgeving op
zich betreft, zijn er voor de vroege jaren ‟50 uiteenlopende tendenzen vast te stellen: aan de
ene kant werd het internationale arbeidsverkeer d.m.v. internationale overeenkomsten
geliberaliseerd, terwijl in België het Ministerie van Justitie strenge beperkingen ging opleggen
m.b.t.
binnenkomst,
verblijf
en
vestiging
van
vreemdelingen
via
een
nieuwe
Vreemdelingenwet in 1952152. Arbeidsmigratiebeleid in de jaren ‟50 is dus op zijn minst
complex te noemen.
3.2.4. De late jaren ’50: het gastarbeidersbeleid in transitie
De economische recessie waarin België terecht gekomen was begin jaren ‟50 ging in het
najaar van 1955 duidelijk over in een herstel en zelfs versnelde groei, zowel wat betreft
productie en export als de tewerkstelling153. Het aantal bedrijven dat met een acuut gebrek aan
ongeschoolde arbeid begon te kampen breidde zich verder uit: zowel de steenkool- en
staalindustrie als de bouw en landbouw dienden aanvragen in om talrijke buitenlandse
werknemers aan te werven, wat vanaf mei ‟55 weer toegelaten was. Toch was het vooral weer
de mijnbouw die het het moeilijkst had: door een tekort van 7.200 ondergrondse mijnwerkers
waren de kolenstocks zo beperkt geworden dat het Departement van Arbeid geen andere
keuze had dan de heropening van de grenzen voor buitenlandse arbeid. Tegen het einde van
het jaar werden zo 12.000 Italianen gerekruteerd, maar daarmee was aan slechts een deel van
de totale vraag voldaan154.
Die economische expansie viel samen met het strengere toezicht dat de Italiaanse autoriteiten
hadden ingesteld op de emigratie van ondergrondse mijnwerkers naar België na de mijnramp
van Quaregnon in februari ‟56, waarbij 7 Italianen om het leven kwamen155. Italië weigerde
nog
langer
contingentswervingen
toe
te
staan
aan
mijnen
met
onvoldoende
veiligheidsvoorzieningen en legde bovendien - via Italiaanse militanten binnen het ACV - een
eisenbundel van de hier verblijvende arbeiders op tafel: zo verlangden ze een hervorming van
151
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 102-107.
152
J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift
voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200.
153
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 16-22.
154
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 200-201.
155
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 683.
44
het geldende loonstelsel o.b.v. individuele productie, dat arbeiders ertoe aanzetten de nodige
veiligheidsvoorschriften te verwaarlozen. Ook moest de sociale bescherming van de Italiaanse
arbeiders verbeterd worden en beroepsziekten zoals silicose (stoflong) erkend. De gesprekken
die daarover in april ‟56 werden gevoerd sprongen af daar de Belgische delegatie enkel
toegevingen wou doen op het vlak van veiligheid, huisvesting en aanwervingscriteria. Door
tussenkomst van de Hoge Autoriteit van de EGKS werd de dialoog hervat, waarbij
overeengekomen werd dat Italiaanse mijnwerkers afgevaardigden kregen in de diensten van
het Mijnwezen én een adjunct bij het hoofd van de Veiligheidsdienst. Van inspraak in de
loonstructuren kon volgens het patronaat en de socialistische vakbond geen sprake zijn, omdat
het hier een strikt nationale aangelegenheid betrof156. De Italiaanse regering, zich bewust van
de reeds opgestarte onderhandelingen met Spanje voor een gelijkaardig migratieprotocol, zou
dus haar goodwill moeten tonen. Op dat moment, in augustus 1956, kwamen bij de beruchte
mijnramp van Marcinelle 136 Italiaanse kompels om het leven; aangezien gebrekkige
veiligheid - voornaam twistpunt tijdens de Italo-Belgische onderhandelingen - als één van de
oorzaken naar boven kwam in het onderzoek, betekende deze tragedie de facto het einde van
de Italiaanse migratie naar de Belgische mijnen157. Eind 1957 werd nog wel een nieuw
protocol getekend tussen beide landen, maar uiteindelijk kwamen er sindsdien nog amper
4.300 Italianen naar België. Genoodzaakt nieuwe arbeidsreserves aan te boren, kwamen
omstreeks dezelfde tijd bilaterale akkoorden met Spanje (28 november 1956) en Griekenland
(12 augustus 1957) tot stand, die zorgden voor de toekenning van respectievelijk 7.387 en
10.195 arbeidsvergunningen gespreid over de periode 1955-1961158. Daarnaast werden nog
eens 5.200 arbeiders van diverse nationaliteiten en zo‟n 1.900 politieke vluchtelingen - vnl.
Hongaren - uit kampen in Duitsland en Oostenrijk naar België gehaald. Los van de
contingentsaanvragen kwamen daar nog eens de „illegale‟ applicanten bij, vooral Italianen die
zonder arbeidskaart naar België kwamen. Ondanks het verbod uit 1936 op de tewerkstelling
van deze mensen, werd van duizenden arbeiders de situatie terplekke geregulariseerd, tot
grote woede van de vakbonden. Zij konden de regering ertoe dwingen geen regularisaties
meer toe te staan na 1 april 1957 en de illegale arbeiders uit te wijzen159.
156
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 207-209.
157
C. DEGLAS, Rampen in België, Tielt, Lannoo, 2005, pp. 88-97.
DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als case-study.
Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 73. (promotor: R. Coolsaet).
158
A. MARTENS, op. cit., p. 210.
159
Ibidem, pp. 204-206.
45
De Belgische migrantenpopulatie werd niet enkel etnisch diverser, ook de sectoren waarin ze
tewerkgesteld werd werden ruimer en uiteenlopender. Het aandeel van de steenkoolmijnen in
het aantal afgeleverde arbeidsvergunningen viel terug tot „amper‟ 58% ten voordele van de
metaalnijverheid, de bouwsector en de personenzorg160. Na 1961 zou die verschuiving naar
andere sectoren nog toenemen, vooral omdat de steenkoolindustrie in België dan over haar
hoogtepunt heen was. Ook het snel stijgende aandeel van vrouwen - tewerkgesteld in de zgn.
„zachte sectoren‟ - in de totale immigratie heeft bij deze trend meegespeeld. Als deze evolutie
al iets duidelijk maakte, dan is het wel dat het tijdelijkheidsperspectief waarmee de
naoorlogse immigratie van arbeidskrachten werd benaderd, voorbijgestreefd was161. De hoop
van overheid en sociale partners om buitenlanders slechts voor de steenkoolmijnen en
gedurende enkele maanden aan te werven hield nu geen steek meer: de sectoren die gingen
afhangen van de goedkope buitenlandse arbeid werden alsmaar talrijker, wat de nadelen van
de Belgische productiestructuren - gericht op de export van halffabrikaten - blootlegde162.
Een eveneens opvallende vernieuwing was het debat dat in het kielzog van het zgn. „Sauvyrapport‟ ontstond over de functionaliteit van immigratie, die tot dan toe als uitsluitend
„tijdelijk economisch‟ fenomeen was benaderd. Naarmate het demografische evenwicht van
de Belgische bevolking verstoord raakte door de vergrijzing gingen er stemmen op om
immigratie een rol te laten spelen in een reeks maatregelen om met dit probleem om te
gaan163. Naast betere gezondheidszorg en een verhoging van de nataliteit zou de immigratie
van jonge arbeiders met hun gezinnen de economische groei en welvaart van het land moeten
veiligstellen. De beleidsmakers gingen m.a.w. de economie en demografie aan elkaar gaan
koppelen en immigratie had daarin een onmiskenbaar belangrijke plaats verworven 164. Dat
nam echter niet weg dat er in perioden van recessie nog steeds migratiebeperkende
maatregelen werden genomen. Zo werd het aantal afgeleverde werkvergunningen opnieuw
ingeperkt toen de economie na 1958 opnieuw begon te vertragen en de werkloosheid steeg165.
160
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 19-24.
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 240-245.
162
MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 212.
163
Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: <
http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009.
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p.
33.
164
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 246-247.
165
MARTENS, op. cit., pp. 202-203.
161
46
Een opvallende trend was echter wel - los van de economische toestand - de sterke aangroei
van de buitenlandse vrouwenbevolking in de periode 1955-1961: jaarlijks groeide hun aantal
met 7.000 aan, goed voor ruim de helft van de totale instroom aan vreemdelingen. Zij bleken
ook beter bestand tegen conjunctuurschommelingen, wellicht omdat ze tewerkgesteld waren
in de zachte sectoren zoals personenzorg en huishoudhulp166.
De diversificatie van de immigranten en de sectoren waarin ze tewerkgesteld werden en de
demografische noden van de Belgische samenleving konden niet verhinderen dat in januari
1958 de immigratie van werknemers voor een derde keer werd stopgezet omwille van de
recessie die eind 1957 voelbaar werd op de arbeidsmarkt167. Tot 1959 steeg het aantal
werklozen opnieuw boven de 200.000, waarbij vooral de steenkoolindustrie rake klappen
kreeg. De overproductie was zo ernstig geworden dat er een ingrijpend saneringsprogramma
aan te pas moest komen: op 5 jaar tijd werd de productiecapaciteit ingekrompen met 9,5
miljoen ton, wat tal van sluitingen, fusies en 30.000 afdankingen met zich meebracht.
Ondanks internationale engagementen werden vanaf 1959 ook geen arbeidsvergunningen B
meer toegekend aan gekwalificeerde mijnwerkers uit het buitenland. Met al die maatregelen
werd het duidelijk dat de mijnsector geen prioritaire industrie meer was 168. Hoewel
immigratie van buitenlandse arbeiders in de meeste sectoren niet meer mogelijk was, werden
er wel uitzonderingen gemaakt, bv. voor inwonende huishoudhulp en medisch personeel.
Over de hele periode 1955-1961 kende het vrij verkeer van werknemers tussen België en
andere Europese landen dan weer enkele verruimingen, vnl. tijdens de economisch sterke
jaren 1955-1957. Het Benelux-arbeidsverdrag van 7 juni 1956 maakte het vrij verkeer van
arbeid tussen België, Nederland en Luxemburg definitief en compleet: een arbeidspas was dus
niet langer nodig, tenzij de situatie op de arbeidsmarkt daar om vroeg. Met de stichting van de
Benelux Economische Unie 2 jaar later verviel ook die beperking en was iedere onderdaan
van de 3 lidstaten volledig vrij om te werken waar hij/zij wou169, een principe dat later zou
worden opgepikt door de Europese Economische Gemeenschap. Dat vrij arbeidsverkeer heeft
voor België nauwelijks gevolgen gehad, daar het om heel beperkte aantallen mensen ging en
de sociaal-economische toestand niet bepaald aantrekkelijker was dan in de buurlanden, wat
massamigratie uitsloot. Binnen de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking
166
MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 203.
167
Ibidem, p. 213.
168
Ibidem, pp. 213-214.
169
DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot
onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor
Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18.
47
werd dan weer een akkoord ondertekend waarin de lidstaten er zich toe engageerden de
aanvraagprocedures voor werkvergunningen nauwkeuriger en objectiever te maken en de
behandelingstermijn te beperken tot 1 maand. De verplichting om een vergunning aan te
vragen viel dus niet weg voor niet-Benelux landen, maar gekwalificeerde mijnwerkers konden
ondanks de crisis in de steenkoolindustrie toch gebruik blijven maken van de EGKSarbeidspas170.
Op syndicaal vlak werd de periode 1955-1961 vooral gekenmerkt door een streven naar de
verbetering van de arbeidsvoorwaarden van de buitenlandse werknemers, in eerste instantie
nog steeds uit vrees voor zelfstandige acties buiten de bonden om171. De mijnramp van
Marcinelle verstevigde de solidariteit tussen Belgen en niet-Belgen echter enorm, waardoor
zowel de Belgische bonden als de Italiaanse regering druk uitoefenden op de werkgevers om
extra garanties op vlak van verloning, sociale bescherming en veiligheid te geven. Uit
nationalistische overwegingen werd hieraan maar weinig gehoor gegeven, ook al moest
België wel enige toegevingen doen op het vlak van veiligheid en vertegenwoordiging van
Italiaanse werknemers in de veiligheidsdiensten om te vermijden dat Italië al zijn werknemers
uit de Belgische mijnen zou terughalen172.
Blikken we terug op de ontwikkelingen in de late jaren ‟50, dan moeten we vaststellen dat de
migratie naar België en het betrokken overheidsbeleid in een belangrijke transitiefase zaten.
In de periode 1945-1958 waren meer dan 190.000 buitenlandse arbeiders aangetrokken voor
de steenkoolmijnen, die het speerpunt vormden van de Belgische migratiepolitiek: degenen
die kwamen zouden dat voor beperkte duur en enkel in deze sector doen. Op termijn zouden
de Belgische werknemers het werk in de mijnen weer zelf gaan doen, meenden regering,
patronaat en vakbonden173. Vanaf 1957 werd de sector via saneringsprogramma‟s echter
systematisch afgebouwd, waarmee de oorspronkelijke reden voor de buitenlandse
aanwervingen in se verdween. In de late jaren ‟50 waren echter heel wat andere sectoren deze
vreemde arbeidsreserve gaan aanwenden, wat een numerieke - én sectoriële uitbreiding van de
gastarbeid met zich meebracht: buitenlandse arbeid was in een sneltempo een structureel
onderdeel van het Belgische productiesysteem geworden174. Tegelijkertijd was een deel van
de politieke klasse overtuigd geraakt van het demografische nut van immigratie, nl. om de
170
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 34-35.
A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée
en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2,
pp. 123-125.
172
MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 216-217.
173
Ibidem, pp. 218-219.
174
M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 15-16.
171
48
gevolgen van de groeiende vergrijzing van de Belgische bevolking te neutraliseren 175.
Tenslotte werden op het vlak van syndicale vertegenwoordiging van buitenlandse
arbeidskrachten en de liberalisering van de arbeidsmarkt op Europees niveau forse stappen
vooruit gezet.
3.2.5. The Swinging Sixties: versnelde economische expansie en massale immigratie
De jaren ‟60 zijn de geschiedenis ingegaan als het decennium van de massale immigratie
doordat zich in deze periode meer dan 260.000 inwijkelingen gevestigd hebben in België. Dit
was mogelijk door de zgn. „verruiming‟ van de immigratie, een trend die al duidelijk was
geworden in de late jaren ‟50176. De explosieve groei van de Belgische economie in de
periode 1961-1966 had de situatie op de arbeidsmarkt zo gespannen gemaakt dat de
aanwerving van buitenlanders op grote schaal - 130.000 in 5 jaar - meer dan ooit noodzakelijk
was. Hoewel de tewerkstelling van immigranten in de ooit zo dominante steenkoolnijverheid
sterk achteruit begon te gaan, hadden andere sectoren zoals de metaal-, bouw- en
dienstensector net een snel groeiende nood aan goedkope buitenlandse arbeid, een tendens die
tijdens de jaren ‟60 een structureel kenmerk werd van de Belgische economie 177. Deze
diversificatie was niet enkel een sectorieel fenomeen, maar manifesteerde zich ook op het
vlak van de geografische spreiding van de gastarbeiders en hun etnische afkomst. Waar in de
jaren ‟40 en ‟50 de overgrote meerderheid van de inwijkelingen in de mijnbekkens van
Wallonië en Oost-Limburg terecht kwam, vestigden ze zich nu in alle grote industriële centra,
waaronder Gent, Antwerpen en vooral Brussel178. De verruiming van de aanwervingsgebieden
ging nog verder dan in de late jaren ‟50: naast Spanjaarden en Grieken werden nu ook NoordAfrikanen - vnl. Marrokanen - en Turken aangetrokken. Dat was een gevolg van het
grotendeels wegvallen van de traditionele arbeidsreserve in Zuid-Europa, waar vooral Italië in
een sneltempo aan het industrialiseren was en daarmee zelf in voldoende tewerkstelling kon
voorzien179. De migrantenpopulatie werd daarmee een stuk heterogener. De inschakeling van
migratie in een ruimer demografisch beleid waarvoor er eerder al stemmen al waren opgegaan
werd na 1961 officieel in het beleid opgenomen. De louter economische benadering en het
175
Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: <
http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009.
176
CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20
(1986), 4, p. 763.
177
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 219-220.
178
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 685.
179
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 16.
49
tijdelijksperspectief waar altijd zo de nadruk op was gelegd, kwam daarmee aan haar einde...
Tot de volgende conjunctuurdip de kop op stak welteverstaan. De substantiële omvang het
aantal migranten, alsook hun geografische spreiding over het grondgebied en hun
aanwezigheid in veel meer sectoren maakte dat de hele vreemdelingenkwestie een plaats
kreeg in het maatschappelijk debat. Naarmate de publieke opinie zich begon te positioneren
over het te voeren beleid werd migratie ook steeds meer gepolitiseerd 180. Een andere
belangrijke verandering was die van de vervanging van de Drieledige Commissie voor
Vreemde Arbeidskrachten door de Adviserende Raad voor de Immigratie in 1965, wat
noodzakelijk was door de verruiming van het migrantenvraagstuk181.
De sterke economische expansie van de Belgische economie, die de hoofdverantwoordelijke
was voor het massale arbeidstekort, liet zich - net als voorheen - eerst voelen in de
steenkoolsector. Ondanks de sanering ervan daalde het aantal werklozen in de industrie aan
een razend tempo, evenals de voorraden, wat de mijnen ertoe bracht om vanaf september
1961 opnieuw om contingenten buitenlandse arbeiders te vragen182. De vakbonden, niet
opgezet met het lopende saneringsprogramma, weigerden hiermee akkoord te gaan als er niet
aan 2 cruciale eisen werd tegemoet gekomen. Ten eerste wilden ze geen leeftijdsgrens meer
voor de aanwerving van Belgische mijnwerkers die bij een sluiting van hun bedrijf elders
werk moesten zoeken, wat moest voorkomen dat oudere - en dus duurdere - werknemers op
straat werden gezet en vervangen door goedkopere buitenlandse krachten. Hun tweede eis had
betrekking op het medisch onderzoek dat diezelfde werknemers moesten ondergaan om hun
geschiktheid voor het mijnwerk te bevestigen; het instellen van de beroepsmogelijkheid tegen
een ongunstige uitslag moest een 2e garantie vormen tegen het afdanken van oudere Belgische
werknemers183. Door een akkoord hierover tussen werkgevers en vakbonden kon de
Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten een gunstig advies toekennen, wat
resulteerde in een rekrutering van meer dan 40.000 buitenlandse mijnwerkers tussen 1962 en
1966184. Daarnaast was er ook een clandestiene vorm van arbeidsmigratie op korte tijd heel
gebruikelijk geworden: werkwilligen kwamen met een toeristenvisum het land binnen en
180
J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds.
Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2.
181
K. PITTOMVILS. „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, p. 436.
182
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 221-223.
183
Ibidem, pp. 223-224.
184
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 35.
50
zochten tijdens hun verblijf een job, wat door de krapte op de arbeidsmarkt niet bijzonder
moeilijk was. Hoewel deze praktijk - die de verplichting voor de werkgever om toestemming
te vragen aan het Ministerie van Arbeid vooraleer een buitenlandse werkkracht naar België te
halen omzeilde - in duidelijke overtreding was met de bepalingen in het KB van 1936185,
werden de „illegale‟ werknemers niet langer uitgewezen. De economische nood aan extra
arbeid was zo groot dat de regering toeliet dat hun toestand terplekke geregulariseerd werd
door de uitreiking van de benodigde werkvergunning186. De vakbonden, die deze irreguliere
vorm van immigratie als onwenselijk ervoeren, stelden daarop voor het betrokken artikel 3
van het Koninklijk Besluit van 31 maart 1936 te versoepelen voor de sectoren die met ernstige
arbeidsschaarste kampten. Zo zou er tenminste een duidelijk legaal kader zijn voor de tot dan
toe illegale migranten, die op die manier onttrokken werden aan de willekeurige behandeling
van de Vreemdelingenpolitie. Uiteindelijk werd het omstreden artikel niet gewijzigd uit vrees
voor een té liberale Vreemdelingenwet, maar de strafvordering werd wel geschrapt voor
bepaalde nationaliteiten en bedrijfssectoren187. Dat betekende dat de clandestiene
arbeidsmigratie officieel onwettig bleef, maar in de praktijk gedoogd werd door het ontbreken
van vervolging.
Intussen nam de arbeidsschaarste problematische afmetingen aan, verscherpt door de
terugkeer van vele Italiaanse arbeiders naar hun vaderland door de sterk toegenomen
werkgelegenheid in de noordelijke regio‟s Piëmonte, Lombardije, Ligurië, Veneto en Emilia
Romagna188. In juli 1962 kondigde het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid aan dat de
„volledige tewerkstelling‟ bereikt was: op het ogenblik van de mededeling waren er maar
liefst 16.349 openstaande vacatures terwijl nog amper 15.877 mensen als werkloos
geregistreerd stonden, met een netto werknemerstekort van 472 mensen tot gevolg189. In de
metaal-, bouw- en houtsector en de horeca was het tekort aan arbeidskrachten ronduit nijpend.
De regering kwam met 3 maatregelen op de proppen: zo werd de invoering van het part-time
stelsel aangemoedigd om meer vrouwen van achter de haard en op de werkvloer te krijgen en
de verlengde activiteit van pensioengerechtigden gestimuleerd. Het bleek onontbeerlijk om
185
E. DESLÉ. „Bouwen en wonen te Brussel (1945-1958): De moeizame uitbouw van de keynesiaanse
welvaartsstaat en de rol van de mediterrane gastarbeiders‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis,
21 (1990), 3-4, p. 446.
186
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270.
187
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 224-225.
188
V. ZAMAGNI, The Economic History of Italy, 1860-1990, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 337378.
189
A. MARTENS, op. cit., p. 227.
51
ook massaal arbeidsvergunningen te gaan afleveren aan buitenlandse werkwilligen die, op
vraag van het Verbond der Belgische Nijverheid nu ook buiten de traditionele
wervingsgebieden werden gezocht. In de vijf volgende jaren werden zo meer dan 125.000
arbeidskaarten uitgereikt, waarvan nog „slechts‟ een derde voor de steenkoolmijnen bestemd
was190. De arbeidskrachtproblemen bleven - onder meer door de concurrentie met de
buurlanden, die zich in dezelfde situatie bevonden - echter zo acuut dat de Belgische
economie dreigde terecht te komen in een hoge inflatiespiraal. Daarom adviseerde de
Nationale Arbeidsraad de aantrekking van buitenlandse werknemers te bevorderen door de
toekenning van de arbeidsvergunningen te versoepelen. De regering ging daarop over tot een
vlottere regularisatie van arbeiders zonder arbeidspas of van wie de pas niet tijdig werd
hernieuwd. Daarmee werd de spontane immigratie met behulp van toeristenvisa officieel
aangemoedigd, ondanks de onwettelijkheid ervan191. Heel belangrijk was ook de inkorting
van de termijn voor het bekomen van een arbeidsvergunning A - geldig voor onbeperkte duur
en alle sectoren - van 10 tot 5 jaar bij KB van 20 juli 1967192. Een jaar later werden
onderdanen van EEG-lidstaten bovendien volledig vrijgesteld van elk marktonderzoek voor
hun tewerkstelling en kregen ze onmiddelijk een arbeidsvergunning A toegekend bij
aankomst in België193.
Naast het productievermogen van de migranten werd door de overheid vanaf 1961 ook actief
het gebruik van hun voortplantingsvermogen nagestreefd als onderdeel van een breder
demografisch beleid. In de jaren ‟50 was er al ongerustheid ontstaan over de vergrijzing van
de Belgische bevolking en de demografische krimp in het Waalse landsgedeelte door het
immer teruglopende geboortecijfer en de steeds langere levensduur. Als deze trend niet
bijgestuurd zou worden, dan dreigde de druk van de oude inactieve populatie op de werkende
jonge bevolking te groot te worden194. Enkel een drastische verhoging van de nataliteit zou op
lange termijn volstaan om het aantal werkenden op peil te houden, maar aangezien er uit die
hoek weinig hoopvolle signalen kwamen, keken de beleidsmakers uit naar alternatieve
oplossingen. Het was hen niet ontgaan dat de vreemde arbeidskrachten die zich in België
kwamen vestigen, vaak aan het hoofd van een kroostrijk gezin stonden. Hen aansporen om
zich te laten vervoegen door hun echtgenotes en kinderen en hen zo permanent in de
190
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 35.
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 231-232.
192
M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 157-159.
193
P. LEYS. De arbeidsmigratie in de EEG. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent),
1975, pp. 49-50. (promotor: M.A.G. van Meerhaeghe).
194
Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: <
http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009.
191
52
Belgische samenleving te integreren kon een uitweg bieden uit de ontwrichte demografische
situatie in bepaalde regio‟s van het land. Dat maakte een actief beleid voor gezinshereniging
en integratie noodzakelijk en zou het migratiedossier moeten loskoppelen van puur
economische noden195. Diverse rapporten over de demografische toestand van Wallonië
riepen de regering effectief op de traditionele conjuncturele tewerkstellingspolitiek t.o.v.
vreemdelingen te vervangen door een sterk immigratiebeleid van buitenlandse gezinnen, wat
vooral aan Franstalige kant niet in dovemansoren viel. Zo riep de gouverneur van de provincie
Luik de overheid op de herbevolking van Wallonië te laten primeren op economische
motieven bij het uitzetten van de migratiepolitiek196. Ook de Drieledige Commissie voor
Vreemde Arbeidskrachten gaf in september 1963 een sterk signaal naar de regering door de
wens uit te drukken dat het beleid de vestiging van buitenlandse arbeiders zou faciliteren door
hen toe te laten om hun families hier te installeren. Uiteindelijk werd de vraag tot
gezinsmigratie gesteund door zowel vakbonden als werkgevers, maar de nieuwe Rooms-rode
regering Harmel hield zich in haar regeerverklaring van juli ‟65 opvallend op de vlakte over
de kwestie. Ze nam zich voor de immigratie van buitenlandse werkkrachten te stimuleren,
maar gaf daar geen andere motivering voor dan de uitbreiding van de actieve werkbevolking.
Het demografische aspect, nl. de herbevolking van de Waalse provincies, was ondanks alles
dus geen prioriteit geworden van de nieuwe regering, hoewel enkele maatregelen die nog door
het kabinet Lefèvre waren ingevoerd van kracht bleven. Die voorzagen o.a. in de oprichting
van provinciale onthaaldiensten in Luik, Limburg, Henegouwen en Namen om migranten
wegwijs te maken inzake hun verblijf, tewerkstelling, huisvesting enz.. Ook moesten deze
centra de eigen Belgische bevolking degelijk informeren over de immigratie en de eventuele
problemen die die opleverde197. Belangrijker was echter de tegemoetkoming in de reiskosten
die de overheid gaf aan gastarbeiders die hun gezin naar België lieten overkomen, een
maatregel die de indruk wekte van een actief familiemigratiebeleid. Die vergoeding bedroeg
100% van de reiskosten voor EEG-onderdanen en 50% voor burgers van derde staten, voor
beide categorieën op voorwaarde dat ze minstens 3 afhankelijke kinderen naar België haalden.
Van deze gunstregeling maakten echter bitter weinig gezinnen gebruik - amper 1.500 van de
30.000 gerechtigden in 1965 en 1966 - door gebrekkige communicatie en de krappe termijn
195
DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als casestudy. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 74. (promotor: R. Coolsaet).
196
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 233-238.
197
Ibidem, pp. 239-241.
53
van 90 dagen na aankomst in België waarin de transfer van het gezin moest gebeuren198. Hoe
het ook zij, deze maatregelen waren er aanvankelijk op gericht om vooral de Waalse
provincies er demografisch terug bovenop te helpen en dat was allerminst het geval: de
migratiestromen gingen zich steeds in belangrijker mate op de nieuwe industriële centra in
Vlaanderen en Brabant richten en ook de binnenlandse migratie werd tijdens de jaren ‟60
negatief voor Wallonië199. Op 20 december 1965 werd tenslotte de Drieledige Commissie
voor Vreemde Arbeidskrachten vervangen door de nieuw opgerichte Adviserende Raad voor
de Immigratie (ARI), die door de verruiming van de migratieproblematiek buiten het louter
economische aspect beter aangepast was aan de nieuwe uitdagingen m.b.t. integratie. Het
nastreven van zowel economische - als demografische doeleinden vroeg immers een ruimere
aanpak die stricto sensu buiten de bevoegdheid van de DCVA lag. De ARI kreeg niet enkel
ruimere competenties - nl. het opzetten van studies en verlenen van adviezen m.b.t. alle
migratiegerelateerde
kwesties
-
maar
ook
een
ruimere
samenstelling.
Naast
vertegenwoordigers van de diverse Ministeries (Tewerkstelling en Arbeid, Justitie,
Binnenlandse Zaken, Landbouw, Economische Zaken, Openbare Werken, Sociale Voorzorg,
Financiën en Huisvesting), vakbonden en werkgevers werden ook nog het Bureau voor
Economische Programmatie, de Economische Raad voor Vlaanderen, de Conseil Economique
Wallon en de provincies betrokken in de werking van de Adviserende Raad, die daarmee zo‟n
32 leden telde200. Met de oprichting van de ARI toonde het Belgische migratiebeleid een nooit
eerder geziene openheid voor immigratie en integratie, die leek losgekoppeld te zijn van
zuiver economische belangen. Amper enkele maanden later zou een economische recessie,
waarbij naar de oude recepten werd teruggegrepen, een voortijdig einde maken aan dit nieuwe
elan.
Reeds eind 1964 werd in de steenkoolindustrie duidelijk dat de economie aan het vertragen
was door de gestaag toenemende werkloosheid. Dat bracht de vakbonden ertoe om zich te
verzetten tegen de verdere aanwerving van contingenten voor de mijnen, hoewel in de overige
economische sectoren op dat moment de nood aan buitenlandse werkkrachten nog hoog
bleef201. Door onenigheid over de kwestie in de toen nog functionerende DCVA trok de
Minister van Arbeid het dossier naar zich toe en besliste om enkel voor de mijnbouw
198
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 241-242.
199
Ibidem, pp. 244-245.
200
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, p. 436.
A. MARTENS, op. cit., pp. 242-244.
201
Ibidem, pp. 245-246.
54
beperkingen in te stellen: vanaf 16 februari ‟65 werden de contingentstoekenningen
opgeschort, evenals individuele werkvergunningen voor ondergronds mijnwerk en
buitenlandse kompels die het land verlieten werden niet meer vervangen. Omdat de evolutie
van de algemene conjunctuur op dat moment nog onduidelijk was en de andere
arbeidsintensieve industrieën zoals de staal- en bouwsector geen onmiddelijke terugval in de
werkgelegenheid verwachtten, bleven voor hen de geldende regels in voege202. Wel werd een
mechanisme uitgewerkt waarbij buitenlanders die in België een job zochten met een
toeristenvisum het land werden uitgezet als zij er niet in slaagden om meteen aan de slag te
gaan. De wet van 1936 werd dus weer gedeeltelijk van kracht doordat werkwillige „toeristen‟
die zich zonder arbeidskaart bij het Plaatsingsbureau aanboden voor een job het bevel kregen
het land te verlaten indien het bureau meende dat zij geen kans maakten om binnen de maand
een betrekking te vinden203. Toeristen kregen bovendien aan de grens een rode stempel in het
paspoort waardoor ze zich niet konden inschrijven in de gemeente waarin ze verbleven, tenzij
geregulariseerd. Deze maatregelen moesten een afradend effect hebben op potentiële illegale
arbeidsmigranten, met succes. Voor de werknemersorganisaties ging deze verstrenging niet
ver genoeg, enerzijds omwille van de verhoogde concurrentie die de grote toevloed van
buitenlandse arbeid veroorzaakte en anderzijds omdat illegale immigranten bij vroegtijdige
werkloosheid niet uitkeringsgerechtigd waren en dreigden in de armoede of criminaliteit te
belanden. De vakbonden wilden dan ook de terugkeer naar de strikte toepassing van het KB
uit 1936 betreffende de uitwijzing van alle irreguliere arbeidsmigranten204. De werkgevers
pleitten echter voor het behoud van het vigerende systeem dat hen toeliet voldoende personeel
te vinden terwijl zij die geen kans maakten op werk nog steeds werden uitgewezen. De
DCVA steunde de werkgevers, maar de vervangende Adviserende raad voor de Immigratie
die de DCVA enkele weken later verving, ondernam wel stappen in de richting van een
strenger migratieregime205.
Ten eerste wou men komaf maken met het gedoogbeleid t.o.v. de tewerkstelling van
vreemdelingen die België binnenkwamen met een toeristenvisum i.p.v. met een
verblijfsvergunning o.b.v. een vooraf toegestane arbeidskaart. Zoals hierboven beschreven
werd de wet uit 1936 nooit gewijzigd, maar omwille van de conjuncturele nood aan arbeiders
202
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 241-242.
203
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 78-80.
204
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, pp. 436-440.
205
A. MARTENS, op. cit., pp. 247-248.
55
had men de overtreders ervan buiten vervolging gesteld en zonder veel problemen
geregulariseerd. Meer dan 50.000 vreemdelingen van buiten de EEG hadden zich op die
manier in België kunnen vestigen206. Door de economische terugval besliste de overheid om
vanaf 1 april 1966 het KB van 31 maart 1936 opnieuw strikt toe te passen en alle
buitenlanders die niet over de benodigde arbeidskaart bij hun aankomst in België beschikten,
uit te wijzen, tenminste dat was de bedoeling207. Doordat potentiële inwijkelingen hier amper
over geïnformeerd konden worden, ging de spontane immigratie zonder meer voort, wat een
overgangsperiode noodzakelijk maakte. Over gans 1966 werden om die reden 19.000
arbeidsvergunningen bij immigratie alsnog uitgereikt terwijl de werkloosheidsgraad opnieuw
boven de 5% steeg. Die snel oplopende werkloosheid bracht de bonden ertoe hun standpunt
kracht bij te zetten, nl. om enkel nog georganiseerde en vooraf goedgekeurde immigratie toe
te laten en regulier aangeworven vreemdelingen de eerste 6 maanden van hun tewerkstelling
te beschermen tegen willekeurig ontslag208. Deze eis werd tenslotte door de Minister van
Arbeid ingewilligd: vanaf 1 februari 1967 was het formeel verboden vreemdelingen tewerk te
stellen zonder dat de voorafgaande toelating daarvoor was toegekend. Tot 1 maart ‟67 konden
irreguliere migranten die vóór 1 februari een job hadden gevonden nog amnestie krijgen, maar
daarna ging de deur onherroepelijk dicht voor de illegalen, uitzonderingen niet nagelaten.
Tegen 1969 werd het aantal toegestane werkvergunningen bij immigratie daardoor
gereduceerd tot nog amper 2.500209.
Het beleid diende echter ook voor reguliere immigranten aangescherpt te worden, wat de
regering Vanden Boeynants realiseerde met het KB betreffende de tewerkstelling van
werknemers van vreemde nationaliteit van 20 juli 1967. Dit verving officieel het KB van 31
maart 1936, maar bracht in de praktijk geen grondige wijziging teweeg in het vigerende
immigratiebeleid: het uitgangsprincipe bleef nog steeds dat vreemde werknemers niet in
België konden tewerkgesteld worden zonder een voorafgaande vergunning210. Onderdanen
van EEG-lidstaten bleven natuurlijk nog steeds vrijgesteld van deze verplichting. De
opgelegde boetes bij overtreding werden weliswaar verlaagd, maar aangezien vooral de
werkgever aansprakelijk werd gesteld zouden ze de effectiviteit van de wet ten goede komen.
Punt van kritiek voor de vakbonden was de afschaffing van de Commissie van Beroep inzake
206
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 78-80.
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 248-250.
208
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, pp. 436-440.
209
A. MARTENS, op. cit., pp. 251-252.
210
M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 157-159.
207
56
Vreemde Arbeidskrachten zonder dat de regering daarbij de Adviserende Raad voor de
Immigratie - hoewel volledig bevoegd om hierover een advies uit te brengen - had betrokken.
Die commissie had tot dan toe een onafhankelijk én bindend oordeel geveld over zaken
waarin bezwaar was aangetekend tegen de weigering van een werkvergunning, maar werd nu
vervangen door het arbitraire oordeel van de minister van Arbeid en Tewerkstelling. De
vakbewegingen betreurden deze beslissing, omdat het een situatie creëerde waarin de
overheid zowel belanghebbende partij als rechter was en zodoende de kans op een subjectief
beroep ondermijnde211. Ter compensatie voerde de regering enkele versoepelingen door m.b.t.
de toekenning en intrekking van arbeidsvergunningen middels het KB van 6 november 1967
en het Ministerieel Besluit van 19 december 1967. Zo konden erkende politieke vluchtelingen
voortaan een arbeidskaart krijgen zonder dat de situatie op de arbeidsmarkt in acht werd
genomen en aan houders van een arbeidskaart B (voor beperkte duur en 1 sector) werd de
toestemming gegeven om toch van sector te veranderen bij langdurige werkloosheid212. Die
versoepelingen werden een jaar later door de nieuwe regering Eyskens V alweer ter discussie
gesteld omwille van de aanslepende recessie en de blijvend hoge werkloosheid. Kersvers
minister van Arbeid en Tewerkstelling Major presenteerde een reeks voorstellen om „de
immigratie aan te passen aan de huidige conjunctuur‟. Zo wou hij de sterk groeiende categorie
van de inwonende dienstboden en dienstmeiden het recht op gezinshereniging en sectoriële
mobiliteit ontzeggen zolang ze geen werkvergunning type A - dus na 5 jaar - hadden
bekomen. Een tweede beperking moest volgens de minister bestaan in het afschaffen van de
automatische toekenning van een arbeidspas van hetzelfde type als hun ouders aan
afhankelijke migrantenkinderen ouder dan 15 jaar. Dergelijke maatregel zou de
verblijfszekerheid van die kinderen op het spel zetten doordat zij dan zelf een aanvraag voor
een werkvergunning, die onderworpen werd aan een arbeidsmarktonderzoek, zouden moeten
indienen. Een laatste voorstel van Major was de uitwijzing van alle houders van een
arbeidspas B of C die tijdens de geldigheidsduur ervan werkloos werden en er niet in slaagden
om binnen de 2 maand na de verloopdatum een nieuwe betrekking te vinden. Die uitwijzing
zou niet gedwongen gebeuren, maar op eigen initiatief door de werkloosheidsuitkering te
beperken tot de duur van de werkvergunning vermeerderd met 2 maanden, waarna de
betrokken vreemdeling zonder inkomen zou komen te zitten en geen andere keuze dan
emigratie zou hebben. Dit derde en laatste hervormingsvoorstel van de regering, nl. het
211
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 252-256.
212
Ibidem, p. 256.
57
uitwijzen van buitenlandse werknemers bij werkloosheid, zou de klok terugdraaien naar de
zuiver conjuncturele immigratiepolitiek van de jaren ‟40 en alle stappen op het vlak van
gezinshereniging teniet doen213. In de Adviserende Raad voor de Immigratie werd het hele
programma-Major verworpen, vooral onder druk van de vakbonden die de uitwijzing van
vreemde arbeidskrachten bij werkloosheid onaanvaardbaar vonden. Het ACV gaf aan de hele
zaak zowel nationale - als internationale ruchtbaarheid, wat voor een storm van protest
zorgde214. De regering trok daarop het voorstel m.b.t. de uitwijzing van werkloze houders van
een werkvergunning type B in, maar de voorgestelde maatregelen voor huispersoneel en de
kinderen van vreemde werknemers bleven wel overeind en werden van kracht in de loop van
1969215.
Het KB van 5 mei 1970 maakte bovendien de toekenning van een werkvergunning
afhankelijk van het sluiten van een arbeidscontract van 1 jaar: De arbeidskaart die hiermee
verkregen werd dekte dan ook slechts het verblijf van de werknemer gedurende dat jaar en
werd niet langer automatisch hernieuwd. Ieder jaar werd een arbeidsmarktonderzoek gevoerd
en enkel indien dit positief was én de werkgever bereid was het arbeidscontract te
vernieuwen, werd de werkvergunning voor een jaar verlengd. Deze maatregel moest er voor
zorgen dat werkloos geworden buitenlanders vrijwel onmiddelijk het land moesten verlaten en
niet meer ten laste van de Belgische staat bleven zoals dat het geval was toen de
arbeidskaarten - en dus ook de verblijfsvergunning - voor een langere periode werden
uitgereikt216. Voordeel was dan wel weer dat migranten telkens voor de periode van een jaar
bestaanszekerheid genoten, daar ze bij werkloosheid tot de vervaldatum van hun
werkvergunning - hooguit enkele maanden - recht hadden op een uitkering. Het beleid werd
dus strenger, maar duidelijker. Dit betekende echter wel dat het bekomen van een
arbeidsvergunning A en dus ook permanent verblijfsrecht haast onmogelijk werd in
economisch zwakke tijden: de kans dat een buitenlandse werknemer erin slaagde 3
opeenvolgende jaren - tijdens de hoogconjunctuur van de jaren ‟60 was de wachttermijn voor
een vergunning type A onder bepaalde voorwaarden teruggebracht tot amper 3 jaar - een
213
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, pp. 440-445.
214
Ibidem, pp. 449-455.
215
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 256-260.
216
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 79-80.
58
verlenging van zijn arbeidskaart type B te bekomen, was in de turbulente jaren ‟70 immers
bijzonder klein217.
Tot slot kunnen we stellen dat de besproken verruiming van het gastarbeidersbeleid en het
heftige debat erover gezorgd heeft dat migratie vanaf de jaren ‟60 doorgebroken is als
maatschappelijk probleem. De publieke opinie kon niet langer afgeschermd worden van de
vreemdelingenkwestie omdat die nu ook numeriek zichtbaar geworden was en zich over het
hele grondgebied en in alle geledingen van de samenleving verspreid had218. Migratie was nl.
geen puur economische zaak meer van een beperkt aantal jonge mannen die in zware sectoren
werden ingezet, maar ook van hele buitenlandse families die in de Belgische maatschappij
moesten geïntegreerd en geassimileerd worden. Het was dan ook niet toevallig dat het eerste
wetsvoorstel omtrent de bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven
misdaden tot stand kwam in 1966219. De vrij radicale positionering van enerzijds de
vakbonden en anderzijds de werkgevers bij de uittekening van het beleid kan verklaard
worden door de integratie van de migratiekwestie in de nieuwe strijd tussen arbeid en kapitaal
die in de late jaren ‟60 losbrak toen duidelijk werd dat de Keynesiaanse welvaartsstaat onder
druk was komen te staan.
Dat was een onvermijdelijk gevolg geweest van de
voortschrijdende contractualisering van de klassenverhoudingen die was ingesteld met het
Sociaal Pact in 1944. De sociale vrede was in de naoorlogse periode op die manier bewaard
door de integratie van de vakbonden in het georganiseerde kapitalisme, waardoor de de
syndicaatsbureaucratie voorgedetermineerd was in haar eisen en het algemeen belang vaak
boven dat van de loonwerkers was gaan stellen, met een verwijdering van de basis tot
gevolg220. Bij de economische terugval na 1968 resulteerde dat in een reeks spontane
verzetsacties van de militanten zelf, vooral in de uitdovende kolensector, waar duizenden
banen verloren gingen. Omdat de zware sectoren het hardst getroffen werden door de recessie
speelden de buitenlandse werknemers hier een belangrijke rol in en slaagden er zo in een
aantal eisen omtrent hun statuut op de agenda van de vakbonden te krijgen221. De samenleving
werd op dat moment geconfronteerd met diverse protestbewegingen, o.a. tegen het
217
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 261.
218
J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds.
Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2.
219
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 246-247.
220
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335.
221
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 83-101.
59
ongebreidelde materialisme, de Vietnamoorlog en de ondergeschikte positie van de vrouw;
het valt daarom niet te verbazen dat binnen diezelfde maatschappij eveneens stellingen
werden ingenomen omtrent migratie. Vooral de vakbonden slaagden erin de publieke opinie
voor hun zaak te mobiliseren en konden zo de bovenvermelde sociale eisen doordrukken,
zoals het recht op staking en syndicale verkiesbaarheid voor buitenlandse werknemers. Door
hun extreem afwijkende standpunten omtrent immigratie hoeft het niet te verwonderen dat het
tot zware confrontaties kwam tussen werkgevers, syndicaten - gedwongen tot nieuwe
strijdbaarheid door spontane stakingen - en regering, toen laatstgenoemde vanaf 1967
opnieuw
wou
overgaan
tot
een
strikt
conjuncturele
tewerkstellingpolitiek
voor
vreemdelingen222.
3.2.6. De crisis van de jaren ’70: teloorgang van de industriële economie en migratiestop
De vroege jaren ‟70 brachten geen verbetering in de economische situatie, integendeel, ze
diepten de crisis van de subsidiemechanismen van de keynesiaanse welvaartsstaat nog verder
uit via de blijvend hoge werkloosheid en de immer teruglopende staatsinkomsten223. De
wereldeconomie raakte bovendien ernstig gedestabiliseerd door het einde van het Bretton
Woods-regime, dat sinds 1944 alle nationale valuta had gelinkt aan de dollar, die op zijn beurt
tegen een vaste pariteit aan de Amerikaanse goudvoorraad was gekoppeld224. De monetaire
stabiliteit die dit met zich meebracht, had aanzienlijk bijgedragen aan de snelle wederopbouw
van de Europese economieën na Wereldoorlog II. Het systeem had één groot zwaktepunt, nl.
dat het enkel overeind kon blijven bij een integer en stabiel monetair beleid door de Federal
Reserve en net daar begon het goed fout te gaan vanaf het einde van de jaren ‟60. Al sinds de
jaren ‟50 waren er aanzienlijk meer dollars in omloop gebracht dan de Amerikaanse
goudreserves konden dekken, wat niet heel problematisch was zolang andere staten die niet
massaal gingen converteren in de gegarandeerde hoeveelheid goud. Om de enorme
begrotingstekorten ten gevolge van de geldverslindende oorlog in Vietnam en het Great
Society-programma van president Johnson te verzachten, ging de Amerikaanse Centrale Bank
echter over tot het massaal bijdrukken van dollars, wat onder meer de Europese landen erg
222
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 265-266.
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 540545.
223
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 335-343.
224
R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002,
p. 869.
60
zenuwachtig maakte over de waarde van hun dollarreserves. Veel regeringen koppelden
daarop hun nationale munten los van de overgewaardeerde dollar en gingen hun eigen
reserves van de munt inruilen tegen de gegarandeerde goudhoeveelheid. Daar amper 25% van
die tegoeden kon gedekt worden door de aanwezige goudreserves betekende dat de facto het
einde van Bretton Woods. De directe weerslag op de wereldeconomie was dat nationale
munten opnieuw volatiel werden en zo een zware beurscrash in 1973-1974 induceerden225. De
oliecrises van 1973 en 1979 zorgden bovendien voor hallucinante stijgingen van de olieprijs
op de internationale markten, wat zware economische schade aanrichtte in Europa en NoordAmerika226. In België betekende de zware recessie die er het gevolg van was het definitieve
einde van de steenkoolindustrie, waarin tienduizenden banen verloren gingen 227. Op dat
moment bleek ook hoe kwetsbaar de Belgische economische structuur was, die weinig
geëvolueerd was en tot dan toe gericht was geweest op de productie en export van half
afgewerkte producten met een relatief laag rendement. De reconversie naar een postindustriële economie voltrok zich voornamelijk in Vlaanderen en Brussel en deed het
economische zwaartepunt definitief van zuid naar noord verschuiven: de Waalse
industriebekkens pasten niet langer in de post-industriële fase die de wereldeconomie was
ingetreden, nl. die van technologie en diensten228.
De verdere toename van de werkloosheid in de vroege jaren ‟70 verharde het standpunt van
de vakbonden dat nieuwe aanwervingen van buitenlandse werknemers uit den boze waren. De
maatregelen die waren genomen om enerzijds de aangroei van de migrantenpopulatie in te
dijken via beperkingen op gezinshereniging en anderzijds om remigratie te stimuleren bleven
gehandhaafd en werden strikter uitgevoerd229. Gezien het grote arbeidsoverschot op de
nationale arbeidsmarkt werden er nog amper nieuwe arbeidsvergunningen afgeleverd aan
buitenlandse werkwilligen, wat de immigratie - want die bleef ondanks alles doorgaan - voor
een groot deel in de illegaliteit bracht nu zgn. „arbeiderstoeristen‟ niet langer geregulariseerd
werden230. Dat die vreemdelingen clandestien konden worden tewerkgesteld, bewees dat het
225
R. MEESE. „Currency Fluctuations in the Post-Bretton Woods Era‟. In: Journal of Economic Perspectives, 4
(1990), 1, pp. 117-134.
226
W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen,
Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 261-262.
227
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp.
501-503.
228
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351.
229
PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974:
internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997),
3-4, pp. 438-440.
230
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 36-37.
61
Belgische productiesysteem een structurele nood had aan goedkope arbeid die niet verricht
werd door de eigen bevolking, ondans de hoge werkloosheidsgraad231. Naast de substantiële
groei van het aantal illegalen bleef echter ook de reguliere immigratie aanhouden, vnl. via
gezinshereniging - die mede onder druk van de Waalse demografische agenda overeind bleef en de asielprocedure. Ook werden er nog steeds werkvergunningen afgeleverd aan bepaalde
categorieën van gespecialiseerde werknemers, zoals technici, ingenieurs etc.232.
Het samenvallen van de implosie van Bretton Woods, de keldering van de beurzen en het
uitbreken van de eerste oliecrisis in 1973 maakte de economische vooruitzichten uiteindelijk
zo slecht dat de Belgische regering besloot om vanaf 1974 de immigratiestop in te voeren
voor alle economische inwijking, uitzonderingen voor knelpuntberoepen niet nagelaten233.
Vooral de vakbonden waren tevreden met deze beslissing en de werkgevers staakten
uiteindelijk hun verzet, omdat de traditioneel hoge nood aan ongeschoolde arbeid snel afnam,
niet enkel door de crisis, maar ook door de economische reconversie naar nieuwe sectoren die
niet meer in hoofdzaak teerden op dat type arbeid. Bovendien zorgde illegale immigratie
ervoor dat bedrijven die het nodig hadden nog steeds beroep konden doen op buitenlandse
werknemers, zij het in een „alternatief‟ arbeidscircuit234. Als gebaar van goede wil en vanuit
humanitaire overwegingen werd familiale migratie niet afgeschaft: de regering meende dat het
niet meer dan menselijk was om aan de buitenlandse arbeidskrachten die zich de voorbije 3
decennia in België hadden gevestigd de kans te geven zich te laten vervoegen door hun gezin
om hen als geheel te integreren in de Belgische samenleving. Doordat er geen nieuwe
arbeidsmigranten meer konden bijkomen, werd verwacht dat die gezinshereniging uitdovend
zou zijn: enkel de reeds aanwezige families zouden er beroep op doen en op termijn volledig
assimileren235. Bij een groot deel van 2e generatie-migranten - overwegend afkomstig uit
Noord-Afrika en Turkije - ontwikkelde zich echter de gewoonte om een huwelijkspartner uit
hun vaderland te zoeken en naar België over te brengen. Deze praktijk gaat nog steeds door
tot op heden en is de voornaamste „gate‟ geworden waarlangs migranten nog steeds regulier
231
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 36-37.
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 34.
233
S. SPENCER, The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, Oxford, Blackwell,
2003, pp. 25-26.
DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als case-study.
Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 77. (promotor: R. Coolsaet).
234
M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 37-38.
235
A. GEDDES, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Londen, Sage Publications, 2003, p. 109.
B. NASCIMBENE, ed., Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries, Milaan, Giuffrè
Editore, 2001, s.p.
232
62
het land binnenkomen236. Hoewel erg omstreden en in vraag gesteld, genieten onderdanen van
bepaalde landen nog steeds een voorkeursregime m.b.t. gezinshereniging zoals dat in de
bilaterale akkoorden van de jaren ‟50 en ‟60 werd overeengekomen237. Om het probleem van
de illegale werknemers - vnl. Marrokanen en Turken - op te lossen ging het oranje-blauwe
kabinet Tindemans vanaf augustus ook over tot de regularisatie van een groot deel van deze
arbeiders. De idee achter deze eenmalige schoonmaakoperatie was om wie binnen was,
binnen te laten in een duidelijk legaal statuut, terwijl voor potentiële migranten de deur
onherroepelijk dicht ging238. Ook de vakbonden hadden hiervoor geijverd om de aanwezige
werknemers in de reguliere arbeidsmarkt en dus onder syndicaal toezicht te brengen, waar ze
geen oneerlijke concurrentiefactor konden vormen. Een aanvullende maatregel was de
invoering van het leefloon in 1974, dat geregulariseerden die niet uitkeringsgerechtigd waren
voor de sociale zekerheid door hun illegale arbeidsvoorgeschiedenis de kans moest bieden om
aan de zwarte arbeidsmarkt te ontsnappen239. Dit maakte echter geen einde aan de
clandestiene immigratie, daar de irreguliere tewerkstelling welig bleef bloeien door de
voordelen die ze bood aan de werkgevers. Buiten lagere uurlonen betaalden ze immers ook
geen sociale bijdragen voor deze illegale werkers, met als gevolg dat de officieel
gereglementeerde
arbeidsmarkt
steeds
meer
terrein
verloor
in
het
Belgische
productiesysteem240. Het zou in de late jaren ‟70 trouwens één van de speerpunten worden
van het opkomende neoliberalisme, dat via belastingverlaging op de officiële tewerkstelling
die zwarte markt meende te kunnen liquideren241.
3.2.7. België na de migratiestop: Europese burgers vs. derdelanders en de verschuiving naar
gezinshereniging en asiel
Het afkondigen van de immigratiestop in 1974 maakte zoals hierboven gezegd allesbehalve
een einde aan de instroom van buitenlanders in België. Ondanks de stopzetting van de actieve
rekrutering in het buitenland werden in de periode 1974-1984 nog meer dan 100.000
werkvergunningen uitgereikt, waarvan een derde aan nieuwkomers242. Dat België zijn
236
J. LIEVENS. „Family-Forming Migration from Turkey and Morocco to Belgium: The Demand for Marriage
Partners from the Countries of Origin‟. In: International Migration Review, 33 (1999), 3, pp. 717-742.
237
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
pp. 34-36.
238
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 37-38.
239
W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Zekerheidsrecht, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2004, pp. 343-344.
240
M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., p. 38.
241
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351.
242
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 35.
63
grenzen niet volledig kon sluiten had een dubbele oorzaak: enerzijds voorzag de wetgeving in
de mogelijkheid om alsnog een werkvergunning uit te reiken aan bepaalde technici,
ingenieurs en andere categorieën van werknemers die schaars bleken op de nationale
arbeidsmarkt en anderzijds was de Belgische overheid de absolute controle verloren over de
tewerkstelling van EEG-onderdanen. Door de uitbreiding van het principe van vrij
arbeidsverkeer van mijnwerkers en staalarbeiders uit de late jaren ‟50 naar alle staatsburgers
van de Gemeenschapsleden, konden deze laatsten vrij in België wonen en werken zonder dat
daar een marktonderzoek aan vooraf ging; bij registratie kregen ze immers meteen de EEGequivalent van de werkvergunning type A afgeleverd, d.w.z. voor alle sectoren en onbepaalde
duur. Dat vrij verkeer van arbeid heeft in de economisch vrij homogene EEG nooit
uitgesproken migratiestromen naar één of meerdere landen gegenereerd: de instroom aan
EEG-onderdanen evenaarde meestal de uitstroom van Belgen naar andere EEG-lidstaten,
waardoor het voor België in se om een nuloperatie ging243. Via voorgaande overblijvende
reguliere kanalen voor economische immigratie bleven er dus jaarlijks nog steeds zo‟n 3.000
nieuwkomers in België bijkomen, naast de ca. 7.000 vreemdelingen die jaarlijks hun verblijfsen werkvergunning hernieuwden, een gemiddelde dat tot diep in de jaren ‟90 stabiel bleef244.
Kijken we naar de aangroei van de totale Belgische bevolking, dan valt het op dat die tussen
1970 en 1990 met iets meer dan 300.000 mensen is aangegroeid, waarvan amper een 60.000tal arbeidsmigranten. Aangezien we werken met officiële statistieken - waarin de illegale
immigratiepopulatie dus niet is opgenomen - betekent dat concreet dat gedurende de periode
van 20 jaar maar liefst 75 à 80% van de legale inwijkelingen geïmmigreerd zijn via een
andere procedure dan die voor tewerkstelling, nl. asiel en gezinshereniging245. Het te voeren
beleid omtrent deze 2 migratievormen werd herzien in de Vreemdelingenwet van 15
december 1980, die een algemeen juridisch kader voor gezinshereniging opzette naast de
gunstregelingen voorzien in de diverse bilaterale overeenkomsten uit de jaren ‟50 en ‟60 en
tevens vastomlijnder criteria voor de toekenning van het asielzoekersstatuut omvatte246. De
243
G. BASCOUR. De EEG en de arbeidsmigratie. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent),
1970, pp. 54-59. (promotor: M.A.G. Van Meerhaeghe).
244
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 35.
245
België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op
06.07.2009.
Migratiebalans van Belgen en vreemdelingen in België van 1970 tot 2003, in: <
http://www.dofi.fgov.be/nl/statistieken/belgian%20migration%20point/migratiebalans%20van%20Belgen%20en
%20vreemdelingen%20in%20Belgi%C3%AB%20van%201970%20tot%202003.pdf >, geraadpleegd op
06.07.2009.
246
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 34-35.
64
algemene regel voor familiale migratie werd dat alle niet-EEG-onderdanen met een
verblijfsvergunning van minstens 3 maanden konden vervoegd worden door hun
meerderjarige huwelijkspartner en minderjarige kinderen. Deze kregen dan het verblijfsrecht
voor maximaal 1 jaar, verlengbaar in functie van de verblijfstitel van hun in België
residerende partner of ouder, en pas later kon hen eventueel een permanente status worden
toegekend247. Over de nieuwe regels voor gezinshereniging en asiel zullen we hier niet verder
uitweiden, aangezien ze losgekoppeld zijn van de arbeidsmigratie.
Tijdens de jaren ‟80 vierde het neoliberalisme wereldwijd hoogtij en met de komst van de
PVV in de nationale kabinetsformaties tussen 1981 en 1988 vormde België daar geen
uitzondering op. De globale economie, aangevuurd door de voortschrijdende liberalisering
van de wereldmarkt, groeide in sneltempo en zorgde voor de opkomst van de zgn. Aziatische
Tijgers. West-Europa plukte, net als de VS, de vruchten van die versnelde groei van de
wereldeconomie, maar kon toch niet verhinderen dat de werkloosheidsgraad relatief hoog
bleef ten opzichte van de gouden jaren ‟60248. De algemene tendens tot liberalisering en
privatisering zorgde voor zware sociale conflicten tussen overheid en syndicaten, die de jobs
en sociale bescherming van duizenden werknemers bedreigd zagen. Van aanzienlijke
belastingsverminderingen en afbraak van de sociale programma‟s zoals in de VS was er in
België geen sprake, daar het sociale overlegmodel daar geen ruimte voor liet, zeker op een
moment dat de werkloosheid maar moeizaam daalde249. Een heropstart van de actieve
arbeidsmigratie werd niet langer overwogen omwille van de grootschalige heroriëntering van
de Belgische economie, de beperkter tewerkstellingskansen en de verdere ontwikkeling van
de illegale tewerkstelling als uiterst voordelige arbeidsreserve voor de bedrijfswereld. Het
debat erover kwam ook amper aan bod in de felle machtsstrijd tussen vakbonden enerzijds en
de bedrijfswereld en regering anderzijds250. Migratie als maatschappelijk vraagstuk in zijn
geheel werd bovendien gedomineerd door de discussie of de significant stijgende aantallen
inactieve (familie)migranten en asielzoekers al dan niet wenselijk waren voor de Belgische
samenleving. Het is ook in deze periode dat het Vlaams Blok, opgericht in 1978, aan een
voorzichtige opmars begint met de eis van „de terugkeer van de overgrote meerderheid der
247
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, p. 123.
248
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351.
R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002, pp.
968-976.
249
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, op. cit., pp. 351-356.
250
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 37-38.
65
niet-Europese gastarbeiders naar hun eigen vaderland en dit binnen een redelijke termijn‟ en
zo van asiel en migratie een blijvend heet hangijzer maakten251.
De ontwikkelingen in de late jaren ‟80 zouden uiteindelijk een nieuwe migratiegolf naar
West-Europa op gang brengen, nl. vanuit Oost-Europa en de Balkan. De neoliberale spiraal
waarin de wereldeconomie terecht gekomen was had duidelijk gemaakt dat de
communistische planeconomie en politieke structuur van de Sovjet-Unie en haar
satellietstaten het niet meer kon halen tegen het kapitalistische systeem van de liberale
democratieën in het Westen. Ondanks pogingen om meer openheid te creëeren middels de
glasnost en perestrojka hield de Sovjet-Unie op Kerst 1991 op te bestaan en ruimde plaats
voor het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, terwijl de meeste Oost-Europese landen
kozen voor een parlementair democratische koers richting Europa252. Met het vallen van het
Ijzeren Gordijn waagden vele Oost-Europeanen de reis naar West-Europa om er als
vluchteling erkend te worden. Daar was wel degelijk een grond voor, omdat er in de jaren ‟90
o.a. in de Baltische staten een sterke discriminatie bestond binnen de multi-etnische
samenleving die de Sovjet-Unie had achtergelaten. In de Balkan jaagden de etnische
zuiveringen tijdens de Bosnische oorlog eveneens tienduizenden mensen op de vlucht, net
zoals dat het geval was in de Kaukasus, waardoor West-Europa in de vroege jaren ‟90 - met
1993 als uitschieter - te maken kreeg met een echte toevloed aan asielzoekers253. Om
verdoken economische immigratie via de asielprocedure te bestrijden vond er een gevoelige
verstrenging van de criteria plaats, ook in België. De groei van de Europese economieën
herstelde zich in de late jaren ‟90 - na de zwakke start van het decennium in navolging van de
beurscrash in ‟87 en de Golfoorlog in „91 - en schakelde een versnelling hoger door de
politieke stabilisering die het einde van de Koude Oorlog met zich had meebracht en de sterk
gedaalde olieprijs254. De sterke economische groei en veranderende arbeidsmarkt maakten dat
tegen het einde van de jaren ‟90, in volle hoogconjunctuur, de wet op de tewerkstelling van
vreemde arbeidskrachten hervormd werd. Het KB van 30 april 1999 verving het KB van 20
juli 1967, maar behield nog steeds het basisprincipe dat in 1936 was ingesteld, nl. dat
buitenlandse werknemers niet in België tewerkgesteld mogen worden zonder voorafgaande
251
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 247-253.
252
W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen,
Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 484-502.
253
B. NASCIMBENE, ed., Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries, Milaan, Giuffrè
Editore, 2001, s.p.
254
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 374-390.
66
toelating onder de vorm van de arbeidsvergunning. Naast de vrijstelling voor EU-onderdanen
werden er een aantal uitzonderingen ingevoerd om de tewerkstellingsprocedure voor bepaalde
categorieën werknemers te vereenvoudigen: hooggekwalificeerde buitenlanders zouden
voortaan op flexibeler wijze hun werkvergunning voor 4 jaar of zelfs een langere periode
kunnen verlengen255. Ook werd de verplichting om over een arbeidspas te beschikken
afgeschaft voor een grotere groep mensen: naast EU-burgers verviel de vergunningsplicht ook
voor residenten met een permanente verblijfsstatus, topsporters, academisch personeel en
onderzoekers, bepaalde verstrekkers van diensten enz.. Een uitbreiding van het
vergunningensysteem moest de groep die in aanmerking kwam voor tewerkstelling verder
differentiëren om optimaal aan de nieuwe noden van de arbeidsmarkt tegemoet te kunnen
komen en terzelfdertijd de immigratiestop te handhaven voor diegenen die geen economische
meerwaarde bieden256. Naast de vergunning type A, geldig voor alle sectoren en van
onbepaalde duur, en type B, voor een welbepaalde job op jaarbasis, werd nu ook de
vergunning
C
ingevoerd
voor
asielzoekers,
buitenlandse
werkstudenten,
tijdelijk
geregulariseerden en slachtoffers van mensensmokkel. Deze vergunning C geeft het recht op
tewerkstelling in meerdere betrekkingen, maar is beperkt in de tijd: ze moest toelaten mensen
met een onzeker of tijdelijk verblijfsstatuut te laten werken tot ze meer duidelijkheid hebben
over hun toekomst in België257. Deze aangepaste regelgeving moest het Belgische
arbeidsmigratiebeleid klaarstomen voor de 21e eeuw en had als direct gevolg dat het jaarlijkse
netto-migratiecijfer meer dan verdubbelde, nl. van ca. 14.000 in 2000 naar meer dan 35.000 in
2001258. Natuurlijk hebben ook de sterk aantrekkende economie en de verdere groei van de
immigratie via gezinshereniging hier een groot aandeel in.
De meest recente ontwikkeling die van belang is geweest voor de Belgische arbeidsmarkt is
de toetreding van 10 Centraal- en Oost-Europese landen tot de Europese Unie en de
gemeenschappelijke arbeidsmarkt op 1 mei 2004259. Uit vrees voor een overrompeling van de
nationale arbeidsmarkten van de „oude‟ Unie door werklustigen uit de nieuwe lidstaten werd
een overgangsregeling voorzien die normaliter zou aflopen op 30 april 2006. Tot dan konden
de lidstaten individueel beslissen of ze hun arbeidsmarkt zouden opengooien voor de
255
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 35.
256
Ibidem, p. 35.
257
Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse
werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009.
258
België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op
06.07.2009.
259
S. DEVRIESE. Arbeidsmigratie ten gevolge van de uitbreiding van de Europese Unie. Gent (onuitgegeven
licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2007, p. 73. (promotor: K. Schoors).
67
voormalige Oostbloklanden of niet. België besloot uiteindelijk om zijn markt te blijven
afschermen tot 30 april 2009 - de uiterste deadline voor de overgangsperiode - om voldoende
de tijd te hebben om enkele controlemechanismen te installeren die moesten voorkomen dat
het vrij verkeer van arbeid zou misbruikt worden om mensen hier te werk te stellen tegen
loons- en arbeidsvoorwaarden die veel lager liggen dan in ons land. Vanaf mei 2006 ging de
deur wel al op een kier, nl. voor de zgn. „knelpuntberoepen‟ waarvoor er een ernstig tekort
heerst op de Belgische arbeidsmarkt. Voor Vlaanderen - tewerkstelling en aflevering van
werkvergunningen zijn bevoegdheden van de gewesten - gaat het o.a. om ingenieurs,
vrachtwagenchauffeurs, loodgieters, metsers enz.. Voor deze vacatures werd dan ook een
eenvoudiger procedure voorzien om de benodigde werkvergunning te bekomen: het
voorafgaand marktonderzoek en het geneeskundig attest vielen weg, de werknemer mocht al
in België verblijven op het moment van de aanvraag en de werkgever kon de aanvraag
rechtstreeks naar de bevoegde Vlaamse dienst sturen, die zich ertoe verbond om deze binnen
de 5 werkdagen te verwerken. Dankzij deze verkorte procedure kwamen al enkele duizenden
Oost-Europese werknemers België binnen en verwacht wordt dat hun aantal nog sterk zal
stijgen sinds de Belgische arbeidsmarkt sinds 1 mei 2009 volledig opengegaan is, behalve
voor Roemenië en Bulgarije260. De liberalisering van het arbeidsmigratiebeleid via het KB
van 30 april 1999, de herzieningen ervan en de openstelling van de knelpuntvacatures voor
Oost-Europeanen worden gezien als de voornaamste reden voor de explosieve groei van het
aantal immigranten tijdens de afgelopen 10 jaar. Terwijl er in 1998 nog een positief
migratiesaldo was van ruim 11.000 personen, is dat in 2007 al opgelopen tot meer dan 55.000.
Het kantelmoment van die spectaculaire aangroei-evolutie ligt in de periode 2000-2001,
m.a.w. op het moment dat het KB van april ‟99 van kracht is geworden261. Even opmerkelijk
is de verdubbeling van de natuurlijke aangroei van de Belgische bevolking in dezelfde periode
dankzij een aanzienlijke stijging van de nataliteit en een matige daling van het sterftecijfer.
Het aantal asielaanvragen is door de strengere criteria en het afschaffen van de financiële
steun het afgelopen decennium dan weer fors teruggelopen, in tegenstelling tot het aantal
mensen dat het land binnenkomst via gezinshereniging, ook al is sinds 2006 de strijd tegen
260
Tewerkstelling
van
nieuwe
EU-onderdanen:
overgangsmaatregelen,
in:
<
http://www.werk.be/wg/werknemers_buitenlandse_nationaliteit/tewerkstelling_nieuwe_euonderdanen/overgangsfase_nieuwe_toetreders.htm? >, geraadpleegd op 15.07.2009.
261
België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op
06.07.2009.
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p.
35.
68
schijnhuwelijken gevoelig opgevoerd262. Als deze trends zich doorzetten zal de Belgische
bevolking op korte - en middellange termijn een forse toename kennen die nagenoeg volledig
op rekening van arbeids- en gezinsmigratie zal komen te staan.
De belangrijkste vraag die we ons dan ook kunnen stellen is of arbeidsimmigratie in België
aan een 2e adem begonnen is, zeker nu er vooral aan liberale zijde weer stemmen opgaan om
een attractief beleid op poten te zetten naar Amerikaans voorbeeld, nl. de aantrekking van
hooggekwalificeerde werknemers, ook van buiten de Europese Unie. De verruiming van de
mogelijkheden om economisch te migreren naar ons land gedurende de afgelopen 10 jaar
wekt alvast die indruk. Anderzijds kunnen we er niet om heen dat Europa een steeds grotere
rol opeist in het hele migratiedebat: belangrijke stappen zijn gezet met de creatie van de
interne Europese arbeidsmarkt en enkele maatregelen die de aanzet hebben gegeven voor een
gemeenschappelijk asielbeleid. Voorstellen voor de invoering van een Europese „blue card‟
als onderdeel van een pakket maatregelen om de Lissabon-doelstellingen te halen en van
Europa ‟s werelds eerste kenniseconomie te maken, wijzen er op dat de toekomst van het
Belgische arbeidsmigratiebeleid wellicht eerder aan het Luxemburgplein zal liggen dan in de
Wetstraat.
3.3. Juridisch kader van het Belgische arbeidsmigratiebeleid
3.3.1. Bevoegde instanties na 1945
De uitvoerende bevoegdheid voor de wetgeving inzake het toezicht op - en de controle van
vreemdelingen is altijd een speelbal geweest tussen de twee federale departementen
Binnenlandse Zaken en Justitie, al sinds de onafhankelijkheid in 1830. Het Bestuur Openbare
Veiligheid, waaronder migratie ressorteerde, werd bij Koninklijk Besluit van 9 januari 1832
overgeheveld van het Ministerie van Binnenlandse Zaken naar Justitie. Enkele wissels tijdens
de jaren ‟30 niet nagelaten, bleef de minister van Justitie gedurende de hele 20e eeuw bevoegd
voor het vreemdelingenbeleid, uitgevoerd door twee diensten263.
Het toezicht op de binnenlandse verplaatsingen van vreemdelingen en hun verblijfplaats werd
uitgeoefend door de diensten van de Vreemdelingenpolitie, die later werd omgevormd tot de
huidige Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ). Deze Vreemdelingenpolitie als tweede directie
binnen de Openbare Veiligheid kwam pas tot stand na de Eerste Wereldoorlog, toen
262
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
pp. 34-35.
263
De FOD Justitie: historiek van het departement, in: < http://www.just.fgov.be/index_nl.htm >, geraadpleegd
op 13.05.2009.
69
migratiebeleid een meer economische kwestie werd en niet meer zozeer draaide rond het
bestrijden van ongewenste politieke activiteiten zoals dat in de 19 e eeuw het geval was
geweest. De herdefiniëring van „ongewenstheid‟ van vreemdelingen maakte van migratie een
complexer materie en vroeg om die reden een gespecialiseerd controleorgaan dat nu ook de
private belangen van de lagere sociale groepen - nl. bescherming tegen concurrentie van
buitenlandse arbeidskrachten - in rekening diende te brengen. De invoering van
arbeidskaarten, leurdersvergunningen en beroepskaarten waren daar de juridische neerslag
van264. De arbeidsnoden van de zware industrie genereerden vooral in de jaren ‟50 een
explosieve stijging van de immigratie naar België, maar zoals het betaamde in de
corporatistische staat waarnaar België na 1945 geëvolueerd was, werden de beslissingen
daaromtrent genomen in overleg met de sociale partners binnen de Drieledige Commissie
voor Vreemde Arbeidskrachten265. De Vreemdelingenpolitie werd m.a.w. ingeschakeld in het
behoud van de sociale vrede en werd deels een instrument van het arbeidsmarktbeleid van de
regering, waardoor logischerwijs ook andere ministeries bij de vormgeving van het
migratiebeleid betrokken werden. Voor de zuivere arbeidsmigratie is vooral de nauwe
samenhang tussen de ministeries van Justitie en Werk belangrijk: verblijf werd voor nietvluchtelingen immers gekoppeld aan het bekomen van een werkvergunning, wat een
competentie was van de minister van Arbeid en Sociale Voorzorg (vanaf 1959 Tewerkstelling
en Arbeid)266. Deze synergie tussen Justitie en Arbeid is overduidelijk zichtbaar bij onderzoek
van de archieven van de Vreemdelingenpolitie in het Algemeen Rijksarchief te Brussel: het
merendeel van de dossiers betreft immers consultaties tussen beide kabinetten omtrent al dan
niet gegronde werk- en verblijfsaanvragen. Ook de ministeries van Buitenlandse - en
Economische Zaken hadden een vinger in de pap via de DCVA en de latere Adviserende Raad
voor de Immigratie, maar desondanks bleef migratie steeds vallen onder de bevoegdheid van
Justitie267. In 1994 werd de Vreemdelingenpolitie - toen al onder de naam Dienst
Vreemdelingenzaken (DVZ) - uiteindelijk opnieuw ondergebracht bij het Ministerie van
Binnenlandse Zaken268.
264
F. PLISNIER en F. CAESTECKER, Inventaire des archives du Ministère de la Justice, Administration de la
Sûreté Publique (Police des étrangers) - Dossiers généraux: deuxième versement 1930-1960, Brussel, Algemeen
Rijksarchief, 2008, pp. 17-19.
265
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 167-168.
266
Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg: Historiek, in: <
http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=245 >, geraadpleegd op 13.05.2009.
267
A. MARTENS, op. cit., pp. 243-244.
268
R. DEPOORTERE, De dossiers van de Vreemdelingenpolitie en van de Dienst Naturalisaties van FOD Justitie:
een
goudmijn
voor
genealogen,
in:
<
http://www.vvfbrussel.be/pdf/thema2006/verslag20061021_02_rolande_depoortere.pdf >, geraadpleegd op 02.07.2009.
70
Het geven van de uiteindelijke toestemming tot permanente vestiging in België en de
toekenning van naturalisaties behoorde niet tot het takenpakket van de Vreemdelingenpolitie:
deze werden behandeld door de Dienst Naturalisaties, een onderdeel van het Bestuur der
Wetgeving van het departement Justitie. Deze dienst liet door de parketten enquêtes uitvoeren
omtrent de motivatie van de vreemdeling voor diens aanvraag tot het verkrijgen van het
Belgische staatsburgerschap, dewelke daarna werden doorgestuurd naar de Kamer van
Volksvertegenwoordigers, die dan officieel beslisten over de toekenning van de
nationaliteit269. Voor dit onderzoek is naturalisatie echter irrelevant en de evolutie van dit
instituut wordt dan ook niet verder uitgediept.
3.3.2. Recht op verblijf en arbeid volgens de Koninklijke Besluiten inzake de tewerkstelling
van buitenlandse werknemers: 1936, 1952, 1967 en 1999
Sinds 1945 zijn er tal van Koninklijke - en Ministeriële besluiten geweest die de
tewerkstelling van buitenlandse werknemers op het Belgische grondgebied reguleren. Tel daar
de veelvuldige amenderingen inzake handhaving en bestraffing bij en men komt tot een
onoverzichtelijke verzameling wetteksten waarbij het moeilijk wordt om door de bomen het
bos te blijven zien. Om die reden komen in de volgende paragrafen slechts de juridische
hervormingen aan bod die een wezenlijke verandering teweeg hebben gebracht in de
grondprincipes van het Belgische arbeidsmigratiebeleid. Tijdens de hele naoorlogse periode is
het principe dat werd vastgelegd in het KB van 31 maart 1936 de leidraad geweest voor de
toelating van vreemde werknemers op de Belgische arbeidsmarkt, nl. dat iedere tewerkstelling
van buitenlandse arbeidskrachten in België onwettelijk is indien daar geen voorafgaande
toestemming voor gegeven is onder de vorm van een werk- en verblijfsvergunning270. De
wetswijzigingen die zijn doorgevoerd gedurende de daaropvolgende decennia hebben dat
uitgangspunt nooit in vraag gesteld, maar hooguit gewijzigd i.f.v. de toenmalige sociaaleconomische toestand.
Het KB van 31 maart 1936 inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers zou zoals
gezegd de toon zetten voor het arbeidsmigratiebeleid van de 20 e eeuw. Het kwam tot stand in
de economisch erg woelige periode van de jaren ‟30 op een moment dat de
werkloosheidsgraad historisch hoge toppen scheerde. De socialistische minister van Werk
269
R. DEPOORTERE, De dossiers van de Vreemdelingenpolitie en van de Dienst Naturalisaties van FOD Justitie:
een
goudmijn
voor
genealogen,
in:
<
http://www.vvfbrussel.be/pdf/thema2006/verslag20061021_02_rolande_depoortere.pdf >, geraadpleegd op 02.07.2009.
270
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 35.
71
Delattre achtte het om die reden wenselijk om grip te krijgen op de duizenden buitenlandse
werknemers die zich in België ophielden zonder dat de autoriteiten enig zeggenschap hadden
over hun economische wenselijkheid: vreemde arbeiders en zelfstandigen veranderden nl.
voortdurend van job en bleven zolang ze zelf wilden op het Belgische grondgebied en
dergelijk praktijk kon volgens de overheid in het toenmalige sociaal-economische klimaat niet
blijven duren, wou men de eigen bevolking beschermen tegen ongebreidelde concurrentie van
hun buitenlandse collega‟s271. Het klonk immers niet meer dan logisch dat een strenge
controle op de tewerkstelling van laatstgenoemden - die er bovendien van beschuldigd werden
tegen lagere lonen te werken - ervoor kon zorgen dat meer Belgische werklozen opnieuw een
baan zouden vinden272. Delattre kreeg de steun van minister van Buitenlandse Zaken Spaak,
die in een nieuwe verstrengde wetgeving een middel zag om druk uit te oefenen op landen die
in het licht van de economische crisis Belgische werknemers de deur hadden gewezen. Na de
kortwieking van de politieke rechten van de migrant met de Vreemdelingenwet van 1897 was
het nu dus tijd geworden om ook zijn economische activiteit aan banden te leggen indien niet
in overeenstemming met de noden van de Belgische arbeidsmarkt273. De wet die op 31 maart
1936 van kracht werd, moest een cruciale schakel vormen in de hele evolutie naar een
protectionistisch arbeidsmigratiebeleid. Dat wil echter niet zeggen dat 31 maart een magische
datum werd die alles van de ene op de andere dag veranderde: het KB van die dag was vnl.
een bundeling van alle restrictieve maatregelen die in de voorgaande jaren (1931, 1933, 1934
en 1935) reeds van kracht waren geworden.
Zoals gezegd werd het centrale principe dat van de voorafgaande toelating voor tewerkstelling
onder de vorm van een werkvergunning: alle buitenlanders die tewerkstelling in België
ambieerden mochten dat voortaan niet langer doen zonder een werkvergunning van zekere
duur te hebben ontvangen via hun toekomstige werkgever, die verantwoordelijk werd voor de
vergunningsaanvraag bij het Ministerie van Werk. Dat gold niet alleen voor nieuwkomers,
maar ook voor alle buitenlanders die minder dan 10 jaar in België verbleven. Enkel de
houders van een identiteitskaart en een werkvergunning A - voor onbepaalde duur ontsnapten zodoende aan de absolute macht van de regering en konden enkel uitgewezen
worden op grond van veiligheidsredenen274. Alle buitenlanders met een verblijf korter dan 10
jaar - tot februari 1935 was dat „amper‟ 5 jaar - werden daarmee overgeleverd aan de
271
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 202-203.
272
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 176-179.
273
F. CAESTECKER, op. cit., p. 203.
274
Ibidem, pp. 203-204.
72
willekeur van de minister van Werk, die iedere aanvraag voor een werkvergunning arbitrair
kon weigeren naargelang de toestand op de binnenlandse arbeidsmarkt. Een werkvergunning
type B van het Ministerie van Werk die werd afgeleverd aan nieuwe immigranten, werd
beperkt in tijd (maximaal 2 jaar indien niet verlengd) en sector en was noodzakelijk om van
het Ministerie van Justitie een tijdelijke verblijfsvergunning te krijgen. Indien een
buitenlander niet over een werkvergunning beschikte, werd hij/zij verzocht het grondgebied te
verlaten op vrijwillige basis, tenzij die kon bewijzen dat hij/zij in zijn/haar levensonderhoud
kon voorzien zonder job. Wanneer dit laatste niet het geval was en de vreemdeling weigerde
te vertrekken, kon er zelfs worden overgegaan tot gedwongen repatriëring275. Dit gold ook
voor mensen die reeds langere tijd in België verbleven en houder waren van een
identiteitskaart: indien hun verblijf de 10 jaar niet overschreed werd ook deze groep
onderworpen aan de nieuwe verplichtingen omtrent de werk- en verblijfsvergunning. Waar
kaarthouders vóór het KB van maart 1936 enkel het land konden worden uitgezet om
veiligheidsredenen, genoten zij die bescherming niet meer na de bekrachtiging van de nieuwe
wet. Om verwarring tussen identiteitskaarthouders met een verblijf van minder dan 10 jaar en
degenen met een langdurig verblijf van meer dan 10 jaar te voorkomen, werd uiteindelijk
besloten om enkel nog aan de laatsten een identiteitskaart uit te reiken. Daardoor werd de wet
een stuk duidelijker: wie langer dan 10 jaar in het land was, kreeg een werkvergunning A voor onbepaalde duur en alle sectoren - en een identiteitskaart toegekend en was zodoende
beschermd tegen willekeurige uitzetting. Wie minder dan 10 jaar in het land verbleef, zag
zijn/haar toekomst in België afhangen van de al dan niet positieve beslissing van de
Ministeries
van
Werk
verblijfsvergunningen
276
en
Justitie
omtrent
de
verlenging
van
werk-
en
.
Het KB inzake de tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten van 31 maart 1936 genereerde
m.a.w. een verdere diversifiëring binnen de migrantenpopulatie in België. Voor nieuwkomers
ging de immigratie afhangen van de toekenning van een werkvergunning type B - voor een
beperkte duur van 2 jaar indien niet verlengd en beperkt tot een bepaalde sector of job - en
een tijdelijke verblijfsvergunning van het Ministerie van Justitie. Mensen die reeds in België
verbleven maar nog niet beschikten over een identiteitskaart hingen volledig af van de
Ministeries van Werk en Justitie, die elk beslisten over de mogelijke verlenging van hun
vergunningen. Aan langdurige residenten die minstens 10 jaar in België verbleven werd een
275
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 204-205.
276
Ibidem, p. 204.
73
identiteitskaart én werkvergunning type A verleend, wat dezen in staat stelde om om het even
welk beroep uit te oefenen zonder dat ze nog ten prooi vielen aan de ministeriële willekeur
voor de verlenging van de vergunning, waarvan de geldigheid onbeperkt in de tijd was.
Aanvankelijk dienden ook zij nog steeds een louter vormelijk hernieuwing aanvragen om de 2
jaar of bij verandering van werkgever, maar aangezien die automatisch werd goedgekeurd,
werd deze vereiste enige tijd later afgevoerd omwille van een personeelstekort op het
Ministerie van Werk. Enkel wanneer deze langdurige inwoners een gevaar voor de openbare
veiligheid gingen vormen, konden zij nog uitgewezen worden, maar die praktijk bleef
ongebruikelijk277. Naast de langdurige residenten hadden ook enkele bevoorrechte
nationaliteiten, zoals Nederlanders en Fransen, o.b.v. bilaterale akkoorden recht op een
werkvergunning A, maar dit zal later besproken worden. Ook wat betreft sociale rechten van
inwijkelingen was de verblijfsperiode van 10 jaar cruciaal: wie over de status van
gepriviligieerde resident beschikte, kon aanspraak maken op nagenoeg dezelfde sociale
bescherming als Belgische staatsburgers. Het beperkte sociale stelsel dat voor WO II bestond
in België was m.a.w. niet toegankelijk voor vreemdelingen met een tijdelijke verblijfstitel,
tenzij er afspraken over wederkerigheid van sociale voorzieningen gemaakt waren met hun
thuislanden via bilaterale akkoorden.
De principes uit 1936 en het toen hervormde systeem van werkvergunningen bleven doorheen
de hele jaren ‟40 nagenoeg ongewijzigd doorwerken en werden op grote schaal toegepast bij
het aanwerven van hele contingenten Italiaanse kompels voor de Waalse en Limburgse
steenkoolmijnen278. De nieuwe Vreemdelingenwet van 28 maart 1952 scherpte het beleid
nog verder aan door de Ministers van Justitie en Werk een nagenoeg onbegrensde macht te
verlenen, daar er in de wettekst geen duidelijke criteria waren opgenomen voor de
opschorting of weigering van een verblijfs- of werkvergunning. Deze juridische hervorming,
vaag en ronduit discriminerend, holde de verblijfszekerheid van de in België verblijvende
buitenlanders nog verder uit, wat helemaal tegen de geest van enkele toen afgesloten
bilaterale akkoorden inging279. Aan het vergunningensysteem veranderde op dat moment door
de zwakke conjuncturele toestand vrij weinig: werknemers met een vergunning type B
werden vastgezet in één job en dienden zich telkens weer opnieuw aan een marktonderzoek te
onderwerpen wanneer ze van werkgever wilden veranderen, wat door de willekeur van de
277
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 140-145.
278
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 675-680.
279
J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift
voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200.
74
overheidsdiensten bij een vertragende economie niet evident was280. Na een 10-jarige periode
van tewerkstelling o.b.v. een arbeidskaart B kreeg de buitenlandse werkkracht uiteindelijk een
werkvergunning A, die hem/haar toegang gaf tot alle sectoren van de arbeidsmarkt en dit voor
onbepaalde duur, dus zonder de vereiste van hernieuwing na marktonderzoek. Migranten
konden op dat moment ook slechts terugvallen op de Belgische sociale zekerheid voor de
duur van hun werkvergunning, waardoor werkloos geworden houders van een arbeidspas B na
hooguit enkele maanden geen andere keuze hadden dan het land te verlaten wanneer ze geen
hernieuwing kregen van hun vergunning.
De economisch gouden tijden van de jaren ‟60 brachten enkele ingrijpende wijzigingen met
zich mee, vooral omtrent de uitreiking en diversificatie van de werkvergunningen. Aan het
Koninklijk Besluit van 20 juli 1967 inzake de tewerkstelling van vreemde werknemers en de
amendering ervan in 1970 gingen enkele jaren van acute arbeidstekorten vooraf, wat de nood
aan een versoepeling - maar niet afschaffing - van de vigerende wetgeving duidelijk had
gemaakt281. Het nieuwe vergunningensysteem werd vooral gekenmerkt door de ingekorte
wachttermijn om in aanmerking te komen voor een permanente werkvergunning en de
flexibeler regeling om van job te veranderen voor houders van een tijdelijke arbeidspas. De
standaardvergunning type B werd nog steeds uitgereikt als eerste arbeidspas aan
nieuwkomers, had in principe een geldigheidsduur van één jaar en was gekoppeld aan één
specifieke job bij een bepaalde werkgever. De verplichting om bij iedere verandering van
werkgever een nieuwe arbeidspas - waaraan nog steeds een marktonderzoek vooraf ging - aan
te vragen bleef voor deze categorie arbeiders overeind. Indien de werkgever van de betrokken
buitenlandse werkkracht bij afloop van diens werkvergunning hem/haar in dienst wenste te
houden, dan werd er een aanvraag ingediend tot het bekomen van een zgn. arbeidskaart Bsector. Deze kende aan de houder het recht toe om te veranderen van job binnen dezelfde
sector zonder voorafgaande machtiging van het Ministerie van Werk; ook deze vergunning
diende jaarlijks vernieuwd te worden. Personen die jobs uitoefenden die we vandaag als onder
„dienstverlening en zorg‟ zouden klasseren, konden dan weer zelf een aanvraag indienen voor
een werkvergunning type C, die - indien toegekend - hen toelating gaf om bv. op zelfstandige
basis een beroep uit te oefenen of als loontrekkende te werken voor verschillende werkgevers,
bv. een schoonmaakster282.
280
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 180-181.
281
CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20
(1986), 4, p. 763.
282
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 157-158.
75
De meest begeerde arbeidspas was echter de vergunning type A, ook wel permanente
arbeidskaart genoemd. Deze machtigde de betrokken werknemer om jobs uit te oefenen in om
het even welke sector, zonder dat de autoriteiten daar telkens hun zegen voor dienden te
geven. Van zodra een vreemde arbeidskracht over deze vergunning beschikte, was hij/zij niet
langer afhankelijk van zijn werkgever voor de verlenging van zijn/haar verblijf en recht om te
werken, wat hem/haar een gepriviligieerde resident van België maakte283. De voorwaarden tot
het bekomen van deze toenmalige Belgische versie van de „green card‟ waren sterk
versoepeld door enerzijds de economische hoogconjunctuur en anderzijds de veelvuldige
verdragen die met een aanzienlijk aantal Europese - en Noord-Afrikaanse landen afgesloten
waren. Een vreemdeling moest tewerkgesteld zijn in België o.b.v. een arbeidskaart B en een
ononderbroken legaal verblijf in ons land kunnen aantonen van een bepaalde periode. Die
verblijfstermijn bedroeg drie jaar voor erkende vluchtelingen en vijf jaar voor alle andere
personen, ongeacht hun nationaliteit, wat een halvering betekende van de in de jaren ‟30
ingestelde termijn van tien jaar. Wat betreft de vereiste tewerkstellingstermijn werd er een
onderscheid gemaakt naargelang nationaliteit en burgerlijke staat. Politieke vluchtelingen en
gehuwde staatsburgers van Nederland, Groot-Brittannië, Ierland, Oostenrijk, Spanje,
Griekenland, Malta, Denemarken, Noorwegen, Zweden, Marokko, Algerije, Tunesië en
Turkije die met hun gezin in België verbleven, kregen reeds na twee jaar arbeid o.b.v. een
vergunning B een arbeidskaart A toegekend. Voor ongehuwden van voorgaande
nationaliteiten en gehuwden van alle andere staten werd die termijn opgetrokken tot drie jaar;
alleenstaanden van derde staten tenslotte moesten vier jaar tewerkstelling o.b.v. een
arbeidskaart B kunnen voorleggen284. Deze differentiatie bewijst de invloed van de
internationale betrekkingen en de proactieve gezinspolitiek van de regering op het
arbeidsmigratiebeleid in de late jaren ‟60. Tenslotte waren er ook vier categorieën van
werknemers gecreëerd die recht hadden op een arbeidskaart type A zonder dat daar
voorwaarden inzake verblijf en tewerkstelling aan verbonden waren. Het ging hier om de
huwelijkspartners van Belgische onderdanen, EEG-burgers die in België verbleven en
werkten en vreemdelingen in het bezit van een arbeidskaart A en hun kinderen. Voor kinderen
van Belgische burgers werden er geen voorwaarden gesteld in tegenstelling tot die van
vreemdelingen: die moesten zelf ongehuwd zijn en onder één dak leven met de
283
284
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 157-158.
Ibidem, pp. 158-159.
76
vergunninghoudende ouders285. Tenslotte waren Nederlandse - en Luxemburgse staatsburgers
al enkele jaren vrijgesteld van de verplichting om een verblijfs- en werkvergunning te
bekomen: in de Benelux was het verkeer van personen immers dan al volledig vrij286. Het KB
van 20 juli 1967 kwam met deze versoepelingen tegemoet aan zowel de economische - als
demografische noden van de Belgische samenleving van dat moment, zonder het sterk
regulerende karakter van de migratiepolitiek in se aan te tasten; de deur ging m.a.w. iets
verder open, maar er zat nog steeds een stevige stok achter. Zoals in het historisch overzicht al
aangehaald werd, vond er in deze periode ook grootschalige illegale immigratie plaats met
behulp van toeristenvisa die dan achteraf geregulariseerd werd. Hoewel deze praktijk - die een
flagrante schending inhield van de basisprincipes die in 1936 waren vastgelegd - algemeen
gedoogd werd, is dit nooit officieel overheidsbeleid geweest 287: er bestaat dan ook geen
juridische neerslag van in de migratiewetgeving.
De wetgeving die in 1967 van kracht werd, schepte een referentiekader dat nagenoeg
ongewijzigd bleef voortbestaan tot de herziening in het Koninklijk Besluit van 30 april
1999, ondanks de hervorming van belangrijke elementen in het globale migratiebeleid in de
Vreemdelingenwet van 15 december 1980288. De richtlijnen die toen zijn vastgelegd vormen
de kern van het Belgische arbeidsmigratiebeleid van vandaag: naast de volledige vrijstelling
van
EU-onderdanen
zijn
er
een
aantal
uitzonderingen
ingevoerd
om
de
tewerkstellingsprocedure voor bepaalde categorieën werknemers te vereenvoudigen:
hooggekwalificeerde buitenlanders kunnen voortaan op flexibeler wijze hun werkvergunning
voor 4 jaar of zelfs een langere periode verlengen289. Ook is de verplichting om over een
arbeidspas te beschikken afgeschaft voor een grotere groep mensen: naast burgers van de
Europese Economische Ruimte en Zwitserland verviel de vergunningsplicht ook voor
residenten met een permanente verblijfsstatus, topsporters, academisch personeel en
285
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, pp. 121-124.
286
DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot
onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor
Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18.
287
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 224-225.
288
30 april 1999: Wet betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers (Belgisch Staatsblad van 21
mei
1999),
in:
<
http://www.bruxelles.irisnet.be/cmsmedia/nl/wet_van_30_april_1999_betreffende_de_tewerkstelling_van_buite
nlandse_werknemers.pdf?uri=43742a96028fc51a010290a867bf0010 >, geraadpleegd op 20.07.2009.
289
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
p. 35.
77
onderzoekers, verstrekkers van bepaalde diensten enz.290. Een uitbreiding van het
vergunningensysteem moet de groep die in aanmerking komt voor tewerkstelling verder
differentiëren om optimaal aan de nieuwe noden van de arbeidsmarkt tegemoet te kunnen
komen en terzelfdertijd de immigratiestop te handhaven voor diegenen die geen economische
meerwaarde bieden. Concreet betekent dat dat alle onderdanen van niet-EER-landen (plus
Zwitserland) die in België wensen te komen werken door hun werkgever een aanvraag tot het
bekomen van een arbeidsvergunning B moeten laten indienen. Bij een positief
marktonderzoek wordt deze vergunning toegekend, waarna de werknemer een Schengenvisum type D kan aanvragen o.b.v. die werkvergunning B, een medisch attest en een
getuigschrift van goede zeden over de laatste vijf jaar291. De arbeidskaart B is beperkt tot de
tewerkstelling bij één werkgever, heeft een geldigheidsduur van 12 maanden en moet dus
jaarlijks hernieuwd worden. De vergunning B-sector, die professionele mobiliteit toeliet
binnen dezelfde sector, is in de wet van 1999 volledig verdwenen, maar dit wordt
gecompenseerd door de werknemer bij hernieuwing van zijn arbeidskaart B toe te staan een
andere job uit te oefenen op voorwaarde dat hij daartoe een herscholing volgt in een erkend
centrum. Een andere versoepeling is de verkorting van de algemene wachttijd voor een
arbeidspas A: die geldt voor alle in loondienst uitgeoefende beroepen en voor onbepaalde
duur en wordt uitgereikt aan niet-EER-burgers die over een periode van maximaal 10 jaar
legaal en ononderbroken verblijf in België kunnen bewijzen dat ze vier jaar arbeid o.b.v. een
werkvergunning type B hebben verricht. Voor die vier jaar komen ook periodes van
arbeidsongeschiktheid in aanmerking, maar niet van werkloosheid. Zoals reeds voorzien in
1967 kan ook nu nog steeds de termijn van vier jaar teruggebracht worden tot twee en drie
jaar voor de uitzonderingscategorieën die in de vorige paragraaf omschreven zijn. De
arbeidspas C, geldig voor alle in loondienst uitgeoefende beroepen en voor een bepaalde tijd,
onderging de grootste hervorming: deze stelt vandaag bepaalde categorieën mensen met een
beperkt of onzeker verblijfsstatuut in België in staat om toch actief te zijn op de arbeidsmarkt
tot zolang ze geen duidelijkheid hebben over hun toekomst in ons land. We hebben het dan
over o.a. asielzoekers, buitenlandse werkstudenten, tijdelijk geregulariseerden en slachtoffers
van
mensensmokkel292.
Belangrijke
opmerking
is
ook
dat
de
opeenvolgende
staatshervormingen er voor gezorgd hebben dat de uitreiking van werkvergunningen niet
290
Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse
werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009.
291
Belgisch Staatsblad van 21 mei 1999: Wet betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, in: <
http://www.ejustice.just.fgov.be/mopdf/1999/05/21_1.pdf >, geraadpleegd op 09.07.2009.
292
Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse
werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009.
78
langer een federale -, maar gewestelijke bevoegdheid is: aanvragen tot het bekomen van een
arbeidspas worden dan ook behandeld door de Vlaamse - en Waalse diensten voor
arbeidsbemiddeling, respectievelijk de VDAB en de FOREM. In het Brussels Hoofdstedelijk
Gewest is nog steeds het Ministerie van Werk rechtstreeks bevoegd i.p.v. Actiris en in de
Duitstalige Gemeenschap is dat de dienst Arbeitsamt. In elk van de gewesten en
gemeenschappen kan de te volgen procedure dan ook lichtjes verschillen, evenals de
mogelijkheid om in beroep te gaan tegen een negatieve beslissing293.
Als we terugblikken op de juridische evolutie van het Belgische arbeidsmigratiebeleid en de
omstandigheden waarin deze vorm gekregen heeft, dan kunnen we enkel besluiten dat ons
land sinds het Interbellum een migratiepolitiek heeft gevoerd uit voornamelijk conjuncturele
overwegingen: m.a.w. migratie als arbeidsmarktregulatie.
3.3.3. Sociaal-economische rechten van de buitenlandse werknemer in België: de rol van
bilaterale akkoorden en internationale organisaties
Het geven van een overzicht van de toelatings- en verblijfswetgeving voor arbeidsmigranten
was slechts het eerste luik in de juridische benadering van de naoorlogse economische
immigratie naar België: de reglementering omtrent rekrutering, transfer en inzet van
buitenlandse werkkrachten zegt nl. nog niets over de sociaal-economische positie waarin die
migranten hier terecht komen. Zoals reeds gezegd kenmerkte de vroege 20e eeuw zich door
een doorgedreven „nationalisatie‟, wat een einde maakte aan het dan toe liberale
arbeidsregime: de marginalisering van buitenlandse werknemers liet zich niet enkel voelen in
hun verblijfszekerheid, maar ook in hun sociale rechten en arbeidsvoorwaarden294. Daar de
Belgische sociale zekerheid zoals ze tot stand kwam in navolging van het Sociaal Pact van
1944 niet voorzag in een automatische dekking van buitenlandse werknemers, verkeerden
dezen in voortdurende onzekerheid over hun inkomen en arbeidsvoorwaarden295. Van zodra
iemand er in slaagde een permanente verblijfs- en arbeidstitel te verkrijgen - op dat moment
na 10 jaar - verdween dat verschil in sociale bescherming nagenoeg volledig, maar voor de
echte „gastarbeiders‟ met een tijdelijk verblijfsrecht ging de overheid vaak heel arbitrair te
werk. Een algemene opvatting was bv. dat het ongepast zou zijn voor de Belgische
samenleving om op te draaien voor de werkloosheidsverzekering van geïmmigreerde
293
A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007,
pp. 33-34.
294
J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and
Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143.
295
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335.
79
werknemers296. Wanneer een vreemdeling tijdens de geldigheidsduur van zijn arbeidspas B
zonder werk kwam te zitten, betekende dat vaak ook dat hij op korte termijn het land moest
verlaten, hetzij gedwongen, hetzij omdat hij zonder inkomen viel. De wil van de autoriteiten
om buitenlandse werknemers te laten genieten van goede arbeidsvoorwaarden en sociale
verzekering hing bovendien nauw samen met de conjuncturele toestand. Pas met de wet van
27 juni 1969 zouden vreemde arbeidskrachten verzekerd worden op dezelfde wijze als hun
Belgische collega‟s, tenminste voor de duur van hun werkvergunning en zelfs daarmee
zouden niet alle ongelijkheden zijn weggewerkt297.
Om die reden werden de arbeidsvoorwaarden en sociale verzekering van buitenlandse
werknemers in België gedurende de jaren ‟40, ‟50 en ‟60 het voorwerp van bilaterale
akkoorden met de voornaamste landen van herkomst, zoals Italië, Spanje, Griekenland,
Turkije enz.. Het concept van die bilaterale akkoorden dateerde al van vóór WO II, toen ze
vooral gebruikt werden tussen Europese staten onderling om wederkerigheid van
verblijfsrecht en sociale verzekering in te stellen voor elkaars onderdanen. Volgens de
Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) moesten die bilaterale verdragen niet alleen zorgen
voor een verplaatsing van mankracht vanuit regio‟s met overtollige werknemers naar de
arbeidsintensieve industriële economieën van West-Europa, maar ook voor een verspreiding
van gelijke arbeidsvoorwaarden, zowel tussen nationale - en vreemde werknemers in de
gaststaten als voor de bevolking van de emigratielanden298. Dat zou er immers voor zorgen
dat de gaststaten hun arbeidsnood verlicht zagen zonder dat ze te maken kregen met
oneerlijke concurrentie tussen eigen - en vreemde werknemers enerzijds en anderzijds moest
het een garantie vormen tegen een leegloop van geschoolde, broodnodige arbeidskrachten
voor de eigen economie. Om deze doelstelling te verwezenlijken vaardigde de IAO talloze
conventies en adviezen uit - bv. omtrent de gelijkberechtiging inzake verzekering tegen
werkloosheid en arbeidsongevallen299 -, maar in tegenstelling tot de vooroorlogse periode
werden deze na ‟45 nooit op grote schaal geratificeerd door de traditionele gaststaten in
Noord-Amerika en West-Europa. Ironisch genoeg heeft er wel degelijk een grotendeelse
egalisering van de arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming plaatsgevonden, maar dan
enkel in de gaststaten zelf. De reden daarvoor lag niet in het nastreven van een nobel, maar
296
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 678-679.
297
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, pp. 109-110.
298
C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4.
299
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 191.
80
naiëf internationaal gelijkwaardigheidprincipe, maar wel in de bescherming van de belangen
van de eigen nationale arbeidersklasses. De Europese welvaartsstaten beseften immers maar
al te goed dat immigratie zonder regulatie en gelijke arbeidsvoorwaarden een dodelijke
bedreiging
vormde
voor
de
hoogontwikkelde
arbeidsvoorwaarden
en
sociale
zekerheidsstelsels die waren ontwikkeld voor de eigen werknemers. Migranten moesten een
arbeidstekort verhelpen, maar mochten niet d.m.v. lage standaarden en lonen oneerlijk gaan
concurreren met de binnenlandse werkkrachten; een gelijkschakeling inzake lonen en
arbeidscondities werd daarom met reden noodzakelijk geacht300. Op het vlak van
verblijfszekerheid en aanspraak op uitkeringen bij werkloosheid, arbeidsongevallen,
ouderdom e.d. verliep die egalisering echter heel wat moeilijker. Vooral tijdens de
economisch gouden jaren ‟60 werden hieromtrent grote stappen gezet omwille van de massale
nood aan extra vreemde arbeidskrachten in alle West-Europese landen, wat een ware
concurrentieslag teweeg bracht inzake het verlenen van uitgebreider sociale rechten via
bilaterale akkoorden. Door die wedijver om extra werknemers gingen de meeste gastlanden
sociale toegevingen doen die in veel gevallen even ver gingen als de maatregelen die in de
conventies van de IAO waren opgenomen: niet-ratificatie ervan betekende dus niet
noodzakelijk dat de principes door de internationale gemeenschap verworpen werden301.
Als voorbeeld kunnen we de slag om Italiaanse arbeiders tussen België en Frankrijk in de late
jaren ‟40 nemen. De Franse overheid ging als eerste een bilateraal akkoord aan met de
regering de Gasperi in februari 1946, waarin een aanzienlijke transfert van arbeidskrachten
werd voorzien zonder garantie op gelijke behandeling van die werknemers. De procedure die
werd ingesteld was bovendien erg omslachtig, gaf de Italianen geen enkele verblijfsgarantie
op langere termijn en verbood zelfs om het in Frankrijk verdiende geld deels naar
familieleden in Italië te sturen. Belgie, dat op dat moment met een acuut tekort aan
mijnwerkers kampte, sloot amper vier maanden later een gelijkaardig verdrag af, maar gaf
betere en gedetailleerde arbeidsvoorwaarden (hoewel deze geen gelijkheid impliceerden en in
de praktijk vaak te wensen overlieten) en de garantie dat de Italiaanse kompels hun spaargeld
naar Italië zouden kunnen doorstorten. Brussel hoopte hiermee dat de Italiaanse arbeiders
massaal voor ons land zouden kiezen i.p.v. voor Frankrijk, maar dat was buiten de regering
Bidault gerekend: Frankrijk vernieuwde zijn verdrag met Italië in november ‟46 met soepeler
procedures en een aanzienlijke aankomstpremie voor immigranten tot gevolg. Op zijn beurt
ging België daarop over tot het uitgeven van modelcontracten door Fédéchar, dewelke
300
301
C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4.
Ibidem, pp. 4-15.
81
voorzagen in een quasi-gelijk sociaal statuut voor Italiaanse - en Belgische werknemers en
een grotere zekerheid boden omtrent de kans op een permanente verblijfstitel in ons land.
Frankrijk besloot dan maar als ultieme tegenbod de volledige gelijkstelling van Italianen en
Fransen te aanvaarden in zijn verdrag met Italië van maart 1948. België kon niet ander dan
volgen. Door het competitiespel tussen de twee landen in arbeidsnood was het probleem
omtrent het sociaal statuut van de Italiaanse gastarbeiders nog vóór het einde van het
decennium grotendeels opgelost. Toen in de late jaren ‟50 en „60 de Italiaanse arbeidsreserve
niet meer volstond om aan de noden van de West-Europese economieën te voldoen, herhaalde
eenzelfde scenario zich voor de andere Zuid-Europese landen: België sloot gelijkaardige
bilaterale akkoorden af met Spanje en Griekenland op respectievelijk 28 november 1956 en
12 augustus 1957. In de jaren ‟60 kwamen daar nog eens Turkije en verscheidene Maghreblanden zoals Algerije, Tunesië en Marokko bij. Naarmate de competitie om werknemers
heviger werd, verbeterden ook voor deze verdragslanden de condities omtrent
arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid302.
Hoewel ze geen nationale implementering konden opleggen, mag ook de invloed van
bepaalde internationale organisaties niet vergeten worden, vooral wat betreft de vrijmaking
van het intra-Europese arbeidsverkeer (wat verder aan bod komt). De standaarden die werden
uitgewerkt door de Internationale Arbeidsorganisatie kunnen praktisch gezien in bijna alle
geldende verdragen worden teruggevonden - zij het in licht gewijzigde vorm naargelang de
sociaal-economische structuren van ieder land - en ook de Organisatie voor Europese
Economische Samenwerking303 bracht heel wat adviezen uit omtrent de intensifiëring van
arbeidsmigratie en de gelijkschakeling van de sociale statuten die ermee samengaan. Veel
Europese landen verklaarden zich in die internationale fora bereid om arbitraire bepalingen in
de nationale wetgeving m.b.t. de tewerkstelling van elkaars arbeiders af te bouwen, een
voornemen dat een wezenlijke vorm kreeg bij de opzet van de Europese Gemeenschap voor
Kolen en Staal op 18 april 1951, waarin het vrij verkeer van gekwalificeerde werknemers
voor de kolen- en staalindustrie tussen de lidstaten, nl. de Benelux-landen, Frankrijk, de
Duitse Bondsrepubliek (BRD) en Italië werd opgezet. Die werknemers kregen dan een
speciale arbeidskaart die enkel op grond van risico‟s voor de volksgezondheid of de openbare
302
C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4.
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp.
426-427.
L’Organisation
Européenne
de
Coopération
Economique,
in:
<
http://www.oecd.org/document/53/0,3343,fr_2649_201185_1876917_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html >,
geraadpleegd op 04.07.2009.
303
82
orde kon worden geweigerd304. Dit principe zou later bij de oprichting van de Europese
Economische Gemeenschap (EEG) verbreed worden naar alle werknemers uit alle sectoren.
De reden dat België - net als alle andere deelnemende staten - bereid was deze verregaande
concessies te doen i.v.m. internationale arbeidsmobiliteit was dat de onderlinge migratie
tussen de verdragslanden in die periode sterk aan het teruglopen was door hun versnelde
economische ontwikkeling en gelijkmatige welvaartsgroei305. Zo werd in 1956 in Beneluxverband de arbeidspas helemaal afgeschaft, aangezien het aantal Nederlandse - en
Luxemburgse residenten in België sinds 1938 scherp was gedaald306. Intra-Europese migratie
en gelijkstelling van de sociale statuten hielden m.a.w. geen risico‟s meer in, vandaar dat het
egaliseringsproces binnen Europa veel vlotter verliep dan dat met andere delen van de wereld.
Terwijl de Europese integratie langzaam voortschreed, bleef voor de zgn. „derde landen‟ het
regime van bilaterale verdragen de belangrijkste garantie op gelijkberechtiging.
Op 27 juni 1969, nog vóór de migratiestop, maakte de nieuwe wet betreffende de
maatschappelijke zekerheid van arbeiders eindelijk komaf met de fundamentele discriminaties
tussen
Belgische
-
en
buitenlandse
werknemers
binnen
het
nationale
sociale
zekerheidssysteem. De plaats van arbeid en niet langer nationaliteit of verblijfsstatuut werd
toen het kerncriterium voor het recht op sociale verzekering: vreemdelingen moesten immers
net dezelfde bescherming krijgen als hun Belgische collega‟s, was het uitgangspunt307.
Anderzijds konden binnen het kader van deze nieuwe nationale wetgeving niet alle
moeilijkheden waarmee migranten geconfronteerd werden opgelost raken, vandaar dat een
aanvulling met bilaterale akkoorden ook sindsdien nodig is gebleven. Voor buitenlandse
werkkrachten is er bovendien geen volledige symmetrie tussen enerzijds de contributieve
verantwoordelijkheden en anderzijds het gerechtigd zijn op prestaties vanwege de sociale
bijstandsorganen. Wat betreft de financiering van de sociale zekerheid, geldt dus het principe
dat eenieder die tewerkgesteld is in België in dienst van een hier gevestigde werkgever of
verbonden is aan een in ons land gevestigde exploitatiezetel verplicht is tot het betalen van
sociale bijdragen. Nationaliteit en verblijfsstatus spelen hierbij geen enkele rol meer, ook
304
D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 46-57.
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, p. 429.
305
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 192.
306
DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot
onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor
Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18.
S. GOEDINGS, Labor Migration in an Integrating Europe, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006, pp. 19-26.
307
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, pp. 109-110.
83
wanneer de hier tewerkgestelde vreemdeling niet eens op het territorium verblijft. Een
uitzondering op dit territoriaal criterium is de bedrijfsbijdrage voor de kinderbijslag, die o.b.v.
residentie in België betaald dient te worden, ongeacht de plaats van arbeid van de Belg of
vreemdeling308.
Het is echter bij het recht op sociale zekerheidsprestaties vanwege de Belgische staat dat
verblijfs- en/of nationaliteitsvoorwaarden nog steeds obstakels kunnen vormen. Op het vlak
van arbeidsongevallen stelt er zich geen probleem, daar zowel contributie als het recht erop
gebaseerd zijn op de plaats van arbeid: iedere werknemer kan er dus op terugvallen, ook de
buitenlandse, zelfs wanneer ze niet in België verblijven. De ziekte- en invaliditeitsverzekering
ligt dan weer moeilijker doordat ze enkel op het Belgische grondgebied van toepassing is: in
de kosten van geneeskundige verstrekkingen wordt enkel tegemoet gekomen als deze in
België verzorgd zijn. In EU-verband is er tegenwoordig wel reeds een beperkt kader opgezet
waarbij nationale ziekteverzekeringsstelsels in zekere mate tussen kunnen komen voor
medische kosten die gemaakt zijn in een andere lidstaat. Voor derde staten bestaat dergelijke
constructie echter niet. Ook de kinderbijslag wordt in principe alleen verstrekt aan kinderen
die in België worden opgevoed, maar de meeste bilaterale overeenkomsten includeren een
uitzondering op deze regel, zodat de Belgische staat wel degelijk bijslagen uitkeert voor de
opvoeding van kinderen in bepaalde landen die genieten van deze overeenkomst. Wat de
pensioenen betreft worden we geconfronteerd met een gelijkaardige situatie: vreemde
werknemers hebben evenwel recht op een pensioen als Belgische burgers, maar in
tegenstelling tot deze laatsten kunnen zij dat recht niet exporteren; hun pensioenrecht vervalt
m.a.w. van zodra zij niet meer in België gevestigd zijn. In de praktijk stelt dit probleem zich
echter niet zo frequent, daar de internationale overeenkomsten die ons land heeft afgesloten
met de andere Europese landen en de belangrijkste landen van herkomst ook hieromtrent een
uitzonderingsclausule hebben opgenomen die hen toelaat na hun pensionering terug te keren
naar hun land van herkomst met hun Belgisch pensioen op zak. Werknemers van vreemde
nationaliteit op wie geen dergelijk verdrag van toepassing is, vallen hier wel uit de boot309.
De meest ingewikkelde - en tevens belangrijkste tak van de sociale zekerheid is echter de
werkloosheidsverzekering. De toelatingsvoorwaarden om er recht op te hebben liggen immers
vaak moeilijk voor buitenlandse werknemers: het algemene principe dat voor iedereen geldt is
immers een bepaald aantal dagen legaal gewerkt - en dus bijgedragen betaald - hebben in
308
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, p. 110.
309
Ibidem, pp. 110-113.
84
België, afhankelijk van de leeftijd van de persoon in kwestie. Arbeid verricht in het
buitenland kan wel in aanmerking worden genomen indien deze uitgevoerd in België
aanleiding zou gegeven hebben tot het betalen van sociale bijdragen voor de
werkloosheidsverzekering. Onofficiële, niet-belaste arbeid geeft dus later geen recht op een
werkloosheidsuitkering, of die nu is uitgevoerd in België of het buitenland. De bilaterale
akkoorden met bepaalde landen bieden ook hier weer soelaas doordat ze buitenlandse
arbeidsdagen gelijkstellen met gewerkte dagen in België, op voorwaarde dat de migrant in
kwestie nog minstens één dag arbeid verricht in ons land. Deze bevoordeling is
verdragsrechterlijk vastgelegd voor alle landen van de Europese Economische Ruimte (EER),
Turkije, alle voormalige Joegoslavische deelrepublieken, Algerije, Cyprus en San Marino 310.
Onderdanen van landen die geen verdrag hebben lopen met België omtrent deze wederkerige
erkenning van arbeidsdagen, kunnen hun tewerkstellingsduur in hun land van herkomst dus
niet inbrengen in ons land. Door het stellen van deze bijzondere voorwaarden aan werknemers
van vreemde niet-bevoordeelde nationaliteit genieten dezen geen gelijke behandeling. Dat is
bv. het geval voor Marokkaanse werknemers doordat er in het Belgisch-Marokkaans verdrag
geen onderdeel omtrent wederzijdse werkloosheidsuitkeringen is opgenomen. Concreet
betekent dat dat een Marokkaanse werknemer die hier werkloos wordt zijn arbeidsdagen
verricht in zijn thuisland niet kan laten meetellen om aan het minimum aantal vereiste
werkdagen te komen die recht geven op dekking door de Belgische werkloosheidsverzekering
en dit in tegenstelling tot hun Algerijnse, Turkse en EER-lotgenoten. Op een wacht- of
overbruggingsuitkering hebben Marokkaanse schoolverlaters volgens het verdrag dan weer
wel recht. Cruciale regel in de werkloosheidsverzekering is ook dat werknemers van vreemde
nationaliteit
hun
recht
op
stempelgeld
verliezen
bij
het
verstrijken
van
hun
verblijfsvergunning of 60 dagen na afloop van hun arbeidspas B of C. Dit is natuurlijk niet het
geval voor vreemdelingen met een permanente verblijfsvergunning, houders van een
arbeidspas A, EU-onderdanen en erkende vluchtelingen311. Het recht op een gewaarborgd
inkomen voor bejaarden en de tegemoetkomingen voor mindervaliden berusten min of meer
op dezelfde principes: ze gelden in de regel enkel voor Belgen en EER-onderdanen, maar
kunnen toch aan andere vreemdelingen worden toegekend o.b.v. clausules in verdragen. Voor
asielzoekers en vluchtelingen zijn er tal van uitzonderingsmaatregelen van kracht, maar deze
310
Sociale
Zekerheid
in
België,
in:
<
https://www.socialsecurity.be/site_nl/citizen/Infos/international/home.htm#intertitel2 >, geraadpleegd op
23.07.2009.
311
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, pp. 110-113.
85
zijn hier irrelevant. Sinds de invoering van het bestaansminimum in 1974 kunnen alle
meerderjarige vreemdelingen die hier op welke manier ook over een geldig verblijfsstatuut
beschikken en onvoldoende bestaansmiddelen hebben voor een menswaardig leven,
aankloppen bij het OCMW voor een leefloon. Sindsdien zou er wettelijk gezien niemand Belg noch vreemdeling - meer zonder enige vorm van inkomen vallen zolang de persoon in
kwestie hier legaal verblijft. Irreguliere migranten vallen in ieder opzicht uit de boot: of ze nu
zouden kunnen terugvallen op een bilateraal akkoord of op de Belgische sociale wetgeving
zelf, zolang ze op zijn minst geen voorwaardelijke verblijfstitel hebben, hebben ze geen
sociale rechten312.
Op het vlak van zuivere loons- en arbeidsvoorwaarden is er vrij snel overgegaan tot een
nagenoeg volledige gelijkstelling van Belgen en buitenlandse werknemers onder druk van de
vakbonden, die in ongelijkheid op de werkvloer de grootste concurrentiële bedreiging zagen
voor de nationale arbeidsbevolking. Deze egalisering was een fundamentele voorwaarde om
te garanderen dat buitenlandse arbeid de onderhandelingspositie van de nationale
werkersklasse niet zou uithollen, vandaar dat de vakbonden onmiddelijk gelijkberechtiging
eisten als voorwaarde voor hun akkoord voor de aanwerving van vreemdelingen. Vanaf 17
februari 1971 was ook de volledige gelijkstelling van Belgische - en vreemde arbeiders inzake
syndicale rechten een feit: tijdens hun verblijf in België hebben vreemde werkkrachten het
volle
recht
om
als
vakbondsafgevaardigde
op
te
komen
en
te
stemmen
bij
syndicaatsverkiezingen.
Als besluit kunnen we dus stellen dat verblijfs- en nationaliteitsvoorwaarden waardoor
buitenlandse werknemers niet van een gelijke behandeling kunnen genieten zo goed als
verdwenen zijn als het gaat over algemene loons- en arbeidsvoorwaarden, syndicale rechten
en het leveren van sociale bijdragen. Hun rechten op prestaties vanwege de Belgische sociale
zekerheid vertonen echter wel nog een aantal discriminaties op basis van nationaliteit en/of
verblijfsstatuut. Voor een groot deel van de arbeidsmigranten vormt dit echter geen probleem,
daar diverse bilaterale (voor Marokko, Algerije,...) - of multilaterale verdragen (voor bv. de
Europese Economische Ruimte) hen alsnog een gelijke behandeling garanderen. De
vreemdelingen die geen beroep kunnen doen op een verdrag blijven met in sommige gevallen
echter recht op een leefloon in de kou staan wanneer zij vroegtijdig werkloos worden of
België verlaten. Het is dus in de eerste plaats in de nationale wetgeving dat de discriminatie
tussen de diverse migrantengroepen - die overduidelijk nog steeds in een zekere mate
312
Wie
heeft
recht
op
maatschappelijke
integratie?,
http://www.vmc.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=3649 >, geraadpleegd op 23.07.2009.
in:
<
86
aanwezig is - dient weggewerkt worden: het meest rechtvaardige toegangsprincipe zou
iemand‟s bijdrage tot de Belgische samenleving moeten zijn, niet zijn nationaliteit313.
3.4. Determinanten van het arbeidsmigratiebeleid in België
Vóór het ontstaan van de strenge reglementering op de tewerkstelling van vreemdelingen
tijdens de jaren ‟30 was dit een private zaak tussen de buitenlandse werkwillige en zijn
werkgever. Met het KB van 31 maart 1936 werd aan deze twee contracterende partijen echter
de plicht tot voorafgaande toelating door de minister van Werk opgelegd, wat arbeidsmigratie
officieel verhief tot een politieke zaak. Zoals bij ieder ander beleidsdomein zijn er diverse
groepen in de samenleving die er alle belang bij hebben om invloed uit te oefenen op de vorm
die de overheidsinstanties en bevoegde personen geven aan de regulatie en de modaliteiten die
komen kijken bij officiële migratie. Daar het hier om een sterk sociaal-economisch vraagstuk
ging dat een belangrijke hindernis kon vormen voor het corporatistische staatsbestel waarnaar
België met het Sociaal Pact van 1944 geëvolueerd was, is het niet onlogisch dat de
voornaamste spelers in de beleidsvorming de sociale partners en de overheid als
vertegenwoordiger van de private belangen in de samenleving waren.
3.4.1. Rol van de werkgevers
In de hele discussie omtrent de wenselijkheid en de vorm van arbeidsmigratie waren de
werkgevers de sterk vragende partij voor wat zij als een lucratieve verruiming van de
arbeidsmarkt zagen. Een intensief aanwervingsbeleid in het buitenland zou immers de
loonkost en daarmee de inflatie kunnen matigen door een groter aanbod op de van tijd tot tijd
krappe Belgische arbeidsmarkt te brengen. Reeds in 1937 gingen de patroons van de
steenkoolmijnen over tot collectieve rekruteringen in het buitenland in overleg met de
verschillende verantwoordelijke ministeries in België en de zendstaat, een praktijk die na ‟45
op systematische wijze wordt doorgevoerd. In de omstandigheden van de Belgische
wederopbouw - waarvoor hogere steenkoolproductie noodzakelijk was - steunde de overheid
de werkgevers dan ook in die mate dat de aanvoer van arbeidskrachten zo optimaal mogelijk
zou verlopen314.
313
H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen,
Kluwer, 1981, pp. 119-120.
314
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 38-39.
87
Bij iedere volgende periode van snellere economische groei gingen de werkgevers - eerst in
de mijnen, later in alle sectoren - de vraag om buitenlandse arbeidskrachten met aandrang
herformuleren. Wanneer bleek dat een nieuwe verhoging van het arbeidsaanbod een te sterke
stijging van de inflatie kon voorkomen, dan vond het patronaat bijna altijd een belangrijke
bondgenoot in de regering, die immers het algemene economische belang van het land voor
ogen moest houden. Een groot aanbod van goedkope arbeidskrachten drukte zoals gezegd
overdreven loonsstijgingen, wat het competitief karakter van de Belgische export ten goede
kwam. Diezelfde overheid was in periodes van echte hoogconjunctuur - zoals de jaren ‟60 zelfs bereid om onder druk van de werkgevers toegevingen te doen inzake de toepassing van
de vigerende wetgeving, zoals het gedoogbeleid jegens toeristenimmigratie als gratis
alternatief voor de dure contingentenwervingen die moesten worden opgezet in de
emigratiestaat zelf. Steeds op zoek om maximaal gebruik te maken van binnen- en
buitenlandse arbeidsreserves verzetten de werkgevers zich haast onafgebroken tegen
arbeidsmigratieremmende maatregelen en ook de uiteindelijke opheffing van de verplichte
tijdelijke vastzetting van werknemers in een bepaalde job of sector is hen altijd een doorn in
het oog geweest. Uiteindelijk is het succes van het patronaat om buitenlandse werknemers aan
te werven altijd afhankelijk geweest van de algemene economische toestand van het land:
waar ze hun eisen gemakkelijker kracht konden bijzetten in periodes van hoge groei en lage
werkloosheid, konden ze dat veel minder bij oplopende werkloosheid op de binnenlandse
arbeidsmarkt. In dergelijke situatie waren het meestal de vakbonden die aan het langste eind
trokken, of er nu een structureel tekort aan arbeid bleef bestaan in bepaalde beroepen en
sectoren of niet315.
Dat de Belgische werkgevers tot de jaren „80 een voortdurende nood aan buitenlandse
arbeiders hadden, kan verklaard worden door de kenmerking van de toenmalige Belgische
industriële
productie
door
een
overwicht
van
de
traditionele,
half
afgewerkte
goederenproductie voor de export. De Belgische economie had na Wereldoorlog Twee de fout
gemaakt te blijven focussen op goedkoop geproduceerde waren en niet te investeren in de
innovatie en diversificatie van zijn productiesysteem, een kapitale fout die pas in de jaren ‟70
duidelijk werd met de economische crisis en reconversie316. Vandaag zijn werkgevers nog
steeds een sterk vragende partij voor toegenomen arbeidsmigratie, zij het wel van
hooggekwalificeerde mensen voor knelpuntberoepen.
315
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 38-39.
MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 212.
316
88
3.4.2. Rol van de vakbonden
In tegenstelling tot de werkgevers werden de vakverenigingen pas een actieve actor in het
Belgische arbeidsmigratiebeleid na Wereldoorlog Twee: pas in maart 1948 slaagden ze er in
het onderhandelingsrecht m.b.t. de aantrekking van vreemde werkkrachten af te dwingen door
de stijgende werkloosheid en de grote vrees dat de massale aanvoer van buitenlandse
werknemers een gevaarlijke concurrentie zouden vormen voor de Belgische arbeiders indien
niet doordacht gecontroleerd en gereguleerd. Voor de vakbonden stond of viel de sociale
vrede dan ook met hun betrokkenheid in dit dossier317.
De werknemersorganisaties hebben sindsdien altijd getracht om het monopolie over het
arbeidsaanbod te behouden om concurrentie tussen Belgen en buitenlanders en in het ergste
geval zelfs de aantasting van het stakingsrecht te vermijden. Zij hebben zich altijd
opgeworpen als de hoeders van de nationale arbeidsmarkt en wel op twee manieren. Enerzijds
door zich te verzetten tegen de instroom van té omvangrijke groepen vreemdelingen in de
Belgische arbeidsmarkt d.m.v. beperkingen van de contingentsaanvragen van de werkgevers
en het verzet tegen de gedoogpolitiek en regularisatie van irreguliere arbeidsmigranten.
Anderzijds moest kost wat kost vermeden worden dat de werkgevers buitenlanders aan
voordeliger voorwaarden konden tewerkstellen dan Belgen, wat onvermijdelijk zou leiden tot
werkloosheid van deze laatsten. Daartoe voerden de vakbonden een verbeten strijd voor
gelijke looneisen en arbeidsvoorwaarden voor iedere werknemer om zo onderlinge
concurrentie geen kans te geven. Het logische bijproduct van die bescherming van het
nationale eigenbelang was dat buitenlandse werknemers snel een hele reeks sociale eisen op
relatief makkelijke wijze gerealiseerd zagen318.
Doordat de vakbonden zich met het sluiten van het Sociaal Pact hadden binnengebracht in alle
belangrijke sociaal-economische kwesties, waren ze ook geresponsabiliseerd t.o.v. de
algemene welvaart van het hele land, waardoor ze vaak compromissen moesten aanvaarden
tussen economische noden en de verzuchtingen van de werkersklasse. Het is om die reden dat
de syndicaten inzagen dat ze in de omstandigheden die zich stelden moesten aanvaarden dat
er in zekere mate beroep werd gedaan op buitenlandse werknemers. Als de Belgische
bedrijven dit niet konden zou de krapte op de arbeidsmarkt de lonen immers zo de hoogte
injagen dat de inflatie uit de hand zou lopen en een negatieve weerslag zou hebben op de
317
A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op
Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.
318
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 41-43.
89
Belgische economie in zijn geheel319. Hoewel arbeiders wel oren hadden naar dergelijke
looneisen, verplichtte economisch realisme de vakbonden tot het compromis van een
arbeidersimmigratie onderworpen aan bepaalde beperkingen en controles als garantie tegen de
afbraak van de sociale rechten van de Belgische werkersklasse. Die garanties kwamen er via
de vereisten om voor de aanwervingen een positief advies te krijgen van ondernemingsraden,
syndicale delegaties en de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskracht. De houding
van de bonden werd - in tegenstelling tot die van de werkgevers - nagenoeg volledig bepaald
door de conjuncturele toestand van het land: bij vertraging van de economie dwongen zij de
overheid beperkende maatregelen te nemen tegen onverantwoorde immigratie, wat meestal
neerkwam op de strikte toepassing van de eis tot voorafgaande toelating o.b.v. een
marktonderzoek voor werkgever en werknemer om buitenlanders in België aan het werk te
zetten. Het was ook bij de vakbonden dat lange tijd de stille hoop gekoesterd werd dat bij een
teruglopende economie de buitenlanders weer zouden vertrekken en vervangen zouden
worden door Belgische werklozen, een wens die nooit realiteit geworden is320.
Er kan dus gesteld worden dat de houding van de vakbonden t.o.v. arbeidsmigratie op zijn
minst ambivalent te noemen viel: aan de ene kant verzetten ze zich tegen arbeidsmigratie uit
vrees voor concurrentie en hogere werkloosheid, maar anderzijds stelden ze wel alles in het
werk om vreemdelingen te laten genieten van gelijke kansen en sociale promotie. De drijfveer
erachter was duidelijk: concurrentie vermijden door ze ofwel buiten te houden ofwel door ze
sociaal op te waarderen eenmaal ze binnen zijn. In sommige gevallen werd er in
vakbondskringen ook gespeeld met de gedachte om immigratie te gebruiken ter uitbreiding
van het arbeidsaanbod en zo de eigen positie te verbeteren en arbeidsduurverkorting te
realiseren.
3.4.3. Rol van de politiek, de publieke opinie en diplomatieke druk
Hoewel de staat tot het begin van de 20e eeuw nooit actief betrokken was geweest bij
arbeidsmigratie, kreeg zij met de wetswijzigingen van de jaren ‟30 plots de zware rol
toebedeeld om voortaan een evenwicht te vinden tussen de economische belangen van het
land en de sociale bescherming van de arbeidersklasse. De opzet leek aanvankelijk vrij
eenvoudig: buitenlandse arbeiders zouden enkel worden toegelaten als de reserve op de
nationale arbeidsmarkt ontoereikend was. Jaar op jaar werd de regering echter onder druk
319
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335.
320
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 41-43.
90
gezet van het patronaat enerzijds en de vakbonden anderzijds om de gestelde criteria te
versoepelen of te verstrengen naargelang de conjuncturele schommelingen. De overheid had
in het kader van de sociale pacificatie ook voor arbeidsmigratie drieledige overlegorganen
opgericht, waarin werkgevers, vakbonden en overheidsfunctionarissen een gezamenlijk
standpunt probeerden te bereiken omtrent het al dan niet toekennen van contingenten
buitenlandse
werknemers
aan
bepaalde
bedrijven,
de
herziening
van
de
toekenningsvoorwaarden voor een arbeidsvergunning op individuele basis en de mate waarin
de wet van 31 maart 1936 al dan niet streng werd toegepast. Tot 1970 gebeurde dit in de
Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten of de latere Adviserende Raad voor
Immigratie, waarin de bevoegde ministers zich lieten adviseren op een niet-bindende wijze.
Na 1965 werd die adviserende bevoegdheid uitgehold en soms werd de Raad zelfs niet eens
meer geraadpleegd, wat een tendens onthulde van een groeiende arbitraire houding van de
regering, los van de sociale partners. Zo hield de regering bv. geen rekening met de
adviesraad bij het gedogen van de spontane toeristenimmigratie en de demografische agenda
voor de herbevolking van Wallonië maakte bovendien duidelijk dat de politieke machthebbers
migratie meer en meer begonnen loskoppelen van het louter economisch aanvoeren van
werknemers. Ook de groeiende invloed van internationale akkoorden omtrent migratie haalde
de inwijking van buitenlandse arbeidskrachten uit de zuivere strijd van sociaal vs. economisch
belang. De ontwikkeling van het „middenveld‟ de afgelopen decennia heeft ook gemaakt dat
tewerkstelling en migratie meer algemeen behandeld worden als onderdeel van een grotere
socio-economische politiek in organen zoals de Nationale Arbeidsraad, het Centraal
Planbureau, de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, enz.. Arbeidsmigratie is door de
overheid dus losgeweekt uit de strijd tussen vakbonden en werkgevers en geïntegreerd in de
ruimere beleidvisie die voor het land wordt uitgewerkt321.
De publieke opinie heeft vóór 1970 amper een rol gespeeld in de politieke benadering van
arbeidsmigratie. Dat was tot dan toe trouwens niet nodig geweest, want zowel de
beleidsmakers als de bevolking hadden tot dan toe in de overtuiging geleefd dat de
aanwezigheid van de migranten tijdelijk was en uit puur economische overwegingen werd
toegelaten, tot de realiteit het tegendeel bewees. De publieke opinie kon niet langer
afgeschermd worden van de vreemdelingenkwestie omdat die nu ook numeriek zichtbaar
geworden was en zich over het hele grondgebied en in alle geledingen van de samenleving
321
M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 43-47.
91
verspreid had322. Migratie was geen puur economische zaak meer van een beperkt aantal
jonge mannen die in zware sectoren werden ingezet, maar ook van hele buitenlandse families
die in de Belgische maatschappij moesten geïntegreerd en geassimileerd worden. Het was dan
ook niet toevallig dat het eerste wetsvoorstel omtrent de bestraffing van bepaalde door
racisme of xenofobie ingegeven misdaden tot stand kwam in 1966323. Ook de opgang van het
Vlaams Blok zou een decennium later tekenend zijn voor de maatschappelijke aandacht die
migratie had getrokken. Men kan natuurlijk wel maar moeilijk weten in hoeverre het
arbeidsmigranten dan wel asielzoekers en vluchtelingen zijn die door de publieke opinie
negatief gepercipieerd worden. Doorgaans komen de negatieve sentimenten voort uit de
associatie van migratie met de de vaak sociaal - en economisch inferieure positie die
vreemdelingen in onze samenleving bekleden. Wat betreft politieke impact is het wel
duidelijk dat de publieke opinie een rol heeft gespeeld in de strengere toegangsvoorwaarden
voor vluchtelingen en asielzoekers in de jaren ‟80 en ‟90, maar de periode vóór de
migratiestop werd veel meer beheerst door de grote sociaal- en economische tegenstellingen
dan door het tot dan toe vrij neutrale sentiment van de Belgische bevolking jegens
vreemdelingen324.
322
J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds.
Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2.
323
DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van
de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel,
VUBPress, 1992, pp. 246-247.
324
Ibidem, pp. 240-259.
92
HOOFDSTUK 4: INVLOED VAN HET NAVO-BONDGENOOTSCHAP
OP DE BELGISCHE MIGRATIEPOLITIEK
Dit vierde hoofdstuk zal proberen nagaan in welke mate het Belgische lidmaatschap van de
Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie
(NAVO)
een
impact
heeft
gehad
op
de
migratiegerelateerde beleidskeuzes die de federale overheid sinds de Tweede Wereldoorlog
genomen heeft. Dat dit misschien een ongewone invalshoek lijkt is op zich niet zo vreemd,
aangezien de NAVO in de eerste plaats een militaire organisatie is. De sociaal-economische
situatie in bepaalde Europese landen was in de late jaren ‟40 en vroege jaren ‟50 echter zo
onstabiel dat men begon te vrezen dat deze een bedreiging vormde voor de uitvoering van de
defensie-engagementen die in het Pact van Washington waren aangegaan. Om deze reden
achtte de NAVO het noodzakelijk om binnen het bondgenootschap demografische
overschotten uit economisch zwakke regio‟s te transfereren naar regio‟s met krapte op de
arbeidsmarkt325. In de praktijk kwam dit grosso modo neer op het afleiden van arbeiders uit
het door massale werkloosheid geplaagde Italië naar het sterk geïndustrialiseerde en
snelgroeiende West-Europa326. Er bestaat geen twijfel over dat die aantrekking van
buitenlandse arbeid in België wel degelijk plaatsgegrepen heeft, maar minder duidelijk is
welke rol voornoemd NAVO-advies daarbij heeft gespeeld. Om hier zicht op te krijgen is er
uitgebreid bronnenonderzoek verricht op de vrijgegeven documentenreeksen van de
werkgroepen AC/10 en AC/36 in het NAVO-hoofdkwartier te Evere. Belangrijk om in het
achterhoofd te houden is dat de NAVO-adviezen niet louter op zichzelf stonden en een puur
militair-strategisch doel voor ogen hadden. De activiteit van de verdragsorganisatie moet
eerder gezien worden in het kader van de hele inschakeling van de West-Europese - en dus
ook Belgische - internationale betrekkingen in de belangen van het Westerse machtsblok dat
zich onmiddelijk na WO II o.l.v. de Verenigde Staten aan het vormen was327. Het Marshallplan en de oprichting van de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking waren
daar naast de NAVO de belangrijkste veruitwendigingen van en de controle over
migratiestromen werd daarbij van vitaal belang beschouwd. De belangrijkste stappen m.b.t. de
beheersing van de migratieproblematiek werden vnl. gezet via bilaterale akkoorden tussen de
Europese landen zelf, maar er kan gesteld worden dat organisaties zoals de OEES en de
325
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 586-589.
326
Ibidem, pp. 581-582.
327
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-276.
93
NAVO een invloedrijke rol hebben gespeeld om er voor te zorgen dat die akkoorden ook
maximaal de geostrategische - en sociaal-economische belangen van het Westerse blok voor
ogen hielden in de context van de Koude Oorlog328.
4.1. Arbeidsmigratie als oplossing voor sociale instabiliteit
Toen de Tweede Wereldoorlog in Europa in mei ‟45 officieel aan zijn einde was gekomen,
kon gestart worden met de wederopbouw van het oude continent. Naast de zuiver materiële en economische problemen die dat met zich meebracht, was het vooral de tweeledige
migratiecrisis die om dringende oplossingen vroeg. De internationale aandacht ging
aanvankelijk vooral naar de opvang en vestiging van de miljoenen vluchtelingen die de oorlog
had gegenereerd. De oprichting van de Internationale Vluchtelingen Organisatie (IRO) in ‟46,
het Hoogcommissariaat voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHRC) in ‟50 en de
Conventie van Genève in ‟51 toonde aan dat de wereld werk maakte van een internationaal
vluchtelingenregime dat een duidelijke breuk vormde met de vooroorlogse periode 329. Het
tweede probleem - hoewel minstens even zorgwekkend -, nl. dat van de structurele
overbevolking van diverse Europese regio‟s kreeg echter veel minder aandacht. De situatie
was het meest precair in Italië en het Middellandse Zee-bekken in het algemeen, maar ook
landen zoals Finland, Oostenrijk, Nederland en Groot-Brittannië kampten met demografische
overschotten. Dit probleem was niet nieuw, het was zich al gaan stellen in de loop van de 19 e
eeuw en was door de betrokken staten beantwoord met een actief emigratiebeleid om de
sociaal-economische stabiliteit niet in het gedrang te brengen. Dat was in die periode perfect
mogelijk door het liberale migratieregime dat wereldwijd invoege was: vanuit Europa konden
miljoenen mensen zonder hindernis naar de Nieuwe Wereld en de gekoloniseerde territoria
trekken. Het actieve emigratiebeleid in de zendstaten was m.a.w. niet in contradictie met het
immigratiebeleid van de ontvangende staten, waardoor een optimale spreiding van de
demografische overschotten mogelijk was330. Zoals reeds vermeld in hoofdstuk 3 bracht het
begin van de 20e eeuw echter sterke wijzigingen met zich mee inzake de bewegingsvrijheid
van migranten in de hele Westerse wereld. In 1927 stelde de VS een quotum in dat de
jaarlijkse immigratie drastisch inperkte tot maximaal 150.000 personen, waardoor de grootste
328
W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen,
Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 31-47.
329
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 575-576.
330
Ibidem, pp. 576-578.
94
„afzetmarkt‟ voor Europese emigranten plots wegviel331. Ook in Europa zelf kon men zich
niet meer vrijelijk vestigen in een andere staat om er te wonen en te werken, wat zich in
België juridisch vertaalde in het beruchte KB van 31 maart 1936332. Op dat moment
veroorzaakte dat echter geen migratiecrisis omdat zelfs de meest overbevolkte landen - zoals
Italië - in de isolationistische aanloopperiode naar WO II hun demografische sterkte als
machtsfactor beschouwden en zodoende emigratie inperkten333.
In de onmiddelijke naoorlogse periode traden er echter vrijwel meteen aanzienlijke problemen
op doordat het structurele bevolkingsoverschot niet meer zomaar naar de overzeese gebieden
kon worden gestuurd. Ondanks demografische expansieprogramma‟s in Canada en Australië
was het duidelijk dat de regio‟s die kampten met overpopulatie hun emigratiepolitiek in eerste
instantie op Europa zelf zouden moeten richten334. Tijdens de reconstructiejaren werd de
Europese arbeidsmarkt gekenmerkt door een sterke vraag naar extra arbeidskrachten in de
noordwestelijke industrielanden en een groot overschot in de periferie van Zuid-Europa,
Ierland en Finland. De meest voor de hand liggende oplossing zou een intense intra-Europese
migratie van werkkrachten zijn geweest, maar de ontvangende landen, vnl. België, Frankrijk,
Groot-Brittannië en Duitsland, waren niet bereid om zomaar een ongecontroleerde instroom
van vnl. Italiaanse arbeiders toe te laten335. De politiek van streven naar volledige
tewerkstelling bracht met zich mee dat het immigratiebeleid gehanteerd werd als een
instrument om de arbeidsmarkt te reguleren: migratiestromen werden „geselecteerd‟
naargelang de sociale - en economische noden van de gaststaten d.m.v. bilaterale akkoorden,
een werkwijze die terugvoerde tot de late jaren ‟20. Zo ondertekende Italië tussen 1946 en
1948 migratieprotocollen met maar liefst 8 Europese landen, dewelke een intra-Europees
migratiesysteem op poten zetten dat strikt gereguleerd was, een arbeidstekort in specifieke
sectoren moest wegwerken en gekenmerkt werd door grote instabiliteit en sterke fluctuaties
doorheen de tijd336. Het Belgische gastarbeidersbeleid dat besproken werd in hoofdstuk 3 was
daar een van de beste voorbeelden van. Het systeem van bilaterale akkoorden in een context
van sterk gereguleerde mobiliteit maakte echter wel dat migratie erg afhankelijk werd van de
331
7 FAM 1120: Acquisition of U.S. Nationality in U.S. Territories and Possessions, in: <
http://www.state.gov/documents/organization/86756.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009.
332
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270.
333
R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002,
pp. 785-790.
334
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 575-576.
335
Ibidem, pp. 581-582.
336
A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch
Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 269-270.
95
onderhandelingscapaciteiten van de betrokken zend- en gaststaten en zodoende van de
internationale relaties in het algemeen. Immigratie en repatriëring, maar ook de lonen,
arbeidsvoorwaarden en sociale rechten van vreemde arbeidskrachten werden dus een zaak van
de internationale politiek. Omwille van het actieve emigratiebeleid in de zendstaten en een
restrictief immigratiebeleid in de gaststaten spreken we voor de periode 1920-1960 dan ook
van een internationale migratiecrisis337.
Italië, sinds geruime tijd één van de belangrijkste emigratielanden ter wereld, moest in deze
moeilijke omstandigheden een uitweg zien te vinden uit de economische chaos die de Tweede
Wereldoorlog en het fascistische regime hadden achtergelaten. In 1945 bedroeg het Bruto
Nationaal Product nog slechts 60% van het niveau in 1936 en de werkloosheidsgraad was ver
boven de 10% uitgestegen, wat de levensstandaard van de bevolking ernstig had aangetast338.
In deze omstandigheden had het communisme sterke voet aan de grond gekregen in Italië, wat
de stabiliteit van de nieuwe republiek voortdurend bedreigde. Zich ervan bewust dat het
oplossen van de overpopulatie noodzakelijk was om het land economisch weer op de rails te
krijgen - en zo sociale rust te brengen -, ging het kabinet De Gasperi vanaf 1946 over tot het
streven naar een snelle industrialisatie in combinatie met een actief emigratiebeleid. In de
praktijk bleek het echter onmogelijk om nog zomaar op ongecontroleerde wijze massa‟s
Italiaanse werknemers naar het buitenland te sturen: de VS wou nog slechts enkele duizenden
Italianen per jaar toelaten tot zijn grondgebied en leek niet van plan om snel een liberalisering
van dat beleid door te voeren. Ook Brazilië en Argentinië vielen begin jaren ‟50 als
aantrekkelijke bestemmingen uit de boot door economische achteruitgang en strengere
immigratiecriteria. Naast de nieuwe immigratielanden Australië en Canada waren het m.a.w.
de sterk groeiende Europese economieën die de hoofdrol zouden moeten spelen bij het
oplossen van Italië‟s demografische overschotten. Bij gebrek aan een Europees
migratieregime bleken de voornoemde bilaterale akkoorden de enige manier om toch nog een
aanzienlijke uitstroom te verzekeren339.
Intussen was de perceptie m.b.t. het nijpende Italiaanse bevolkingsoverschot sterk veranderd
in de context van de Koude Oorlog, vnl. in de Verenigde Staten, dat het oplossen ervan steeds
meer als een internationale kwestie begon te zien in het kader van de Westerse blokvorming.
Het ontstaan van een Westerse wereld die zich positioneerde tegenover de invloedssfeer van
337
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 576-579.
338
V. ZAMAGNI, The Economic History of Italy, 1860-1990, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 337378.
339
M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 581-582.
96
de Sovjet-Unie betekende dat de staten in West-Europa en Noord-Amerika op alle vlakken
interdependent werden t.o.v. elkaar en belangrijke kwesties, zoals de instabiliteit die uitging
van de Italiaanse overbevolking, samen dienden aan te pakken. De Amerikaanse president
Truman benadrukte herhaaldelijk dat de demografische situatie in bepaalde delen van Europa
één van de grootste bedreigingen vormde voor het economische herstel van de landen die deel
uitmaakten van de Noord-Atlantische Alliantie en zodoende de veiligheid van het hele
Westerse blok in het gedrang bracht340. Hoewel de Italiaanse emigratie voor de Europese
staten vnl. een zaak was van sociaal-economische belangen - nl. het oplossen van
arbeidstekorten en -overschotten - werd de kwestie onder Amerikaanse druk dus ook een
factor in de internationale politiek omwille van de bedreiging die de sociale impact van
overpopulatie en werkloosheid stelde voor de veiligheid van de Atlantische ruimte. Zoals voor
andere, vooral economisch-gerelateerde domeinen was het de wens van de Verenigde Staten
om ook voor migratie een supranationaal regime op te zetten ter compensatie van het
gebrekkige systeem van bilaterale akkoorden. Het moest de link maken tussen Europa - en
dan vooral Italië - en Noord-Amerika en migratie promoveren tot een politieke - en niet louter
economische kwestie. Hoewel de hegemonie van de VS na Wereldoorlog Twee ervoor kon
zorgen dat er voor tal van zaken internationale regimes werden opgezet, slaagde het er niet in
dat te doen voor migratie, omdat de betrokken landen er gewoonweg geen belang bij hadden.
De staten die nood hadden aan extra werkkrachten - waaronder België - konden immers
beschikken over een haast onuitputtelijke arbeidsreserve in Zuid-Europa en Noord-Afrika.
Voor hen was er niets te winnen bij het afstaan van de controle over hun grenzen voor
arbeidsmigranten zolang het systeem van de bilaterale akkoorden de gewenste resultaten bleef
bereiken, nl. een migratiepolitiek i.f.v. de noden van de eigen arbeidsmarkt. Een
internationaal mobiliteitsregime voor werkkrachten zou volgens hen op dat moment enkel de
doelstelling van volledige tewerkstelling en daarmee de sociale vrede in de West-Europese
economieën ondergraven en was om die reden ongewenst341.
Ondanks de terughoudendheid van West-Europa om mee te stappen in een zuiver politieke
benadering van arbeidsmobiliteit, werden de potentiële gaststaten toch vanuit diverse hoeken
onder druk gezet om een vrijere arbeidsmigratie to accepteren. De Verenigde Staten voerde
o.a. via het Marshall Plan een politiek van snelle reconstrutie in West- en Zuid-Europa uit
nadrukkelijk geostrategische overwegingen, nl. het voorkomen van een communistische
340
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 595-596.
341
Ibidem, pp. 586-589.
97
machtsgreep en de indijking van de expanderende Sovjet-invloedssfeer342. De Amerikanen
slaagden erin om Europa te verenigen rond de wederopbouw in de Organisatie voor Europese
Economische Samenwerking (OEES) en het strategische bondgenootschap in de NoordAtlantische Verdragsorganisatie (NAVO), maar hetzelfde bereiken voor migratie bleek niet
mogelijk, ondanks het sterke politieke -, economische - en morele gezag van de VS. De
Italiaanse regering schaarde zich achter de Amerikaanse doelstellingen om een vrij(er)
verkeer van werknemers te realiseren en maakte daarbij dankbaar gebruik van de
geostrategische agenda van Washington om een voor Italië hoofdzakelijk economisch
probleem op het voorplan te brengen343. Dat er geen supranationaal orgaan kwam voor
migratie wil echter niet zeggen dat er geen invloed is uitgeoefend ten voordele van verhoogde
arbeidsmobiliteit: terwijl Rome de snelgroeiende Europese economieën met wisselend succes
onder druk trachtte te zetten via de EGKS, opteerde VS dat te doen via adviezen van enerzijds
het Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM) - voorloper van de huidige
Internationale Organisatie voor Migratie, oorspronkelijk opgericht om de hervestiging van de
miljoenen vluchtelingen na WO II in goede banen te leiden - en anderzijds 2 werkgroepen in
de schoot van het NAVO-bondgenootschap. Het is echter onduidelijk wat de reëele inhoud en
betekenis is geweest van die adviezen en in welke mate die al dan niet objectief tot stand
kwamen. Over de impact op het terrein en de reactie van de bondgenoten op het werk van die
werkgroepen is al evenmin veel bekend, vandaar dat ze een waardevolle invalshoek voor dit
onderzoek bieden. Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat het hier niet louter ging
om een voor de betrokken materie tandenloze organisatie die enkele vrijblijvende adviezen
formuleerde. De NAVO was en is dan wel een cruciale schakel in de hele geostrategische
concept van collectieve veiligheid tussen Noord-Amerika en Europa, de werking ervan bleef
louter intergouvernementeel en beschikte dus niet over instrumenten om de lidstaten te
dwingen tot bepaalde stappen in domeinen die toebehoren aan de nationale soevereiniteit.
Toch mag de context niet vergeten worden waarin dit alles plaatsgreep: België had, net als
alle andere West-Europese landen, in zijn zoektocht naar veiligheidsgaranties en snelle
economische wederopbouw zijn lot verbonden aan dat van het Westerse blok o.l.v. de
Verenigde Staten. Door zich eerst economisch en daarna ook militair en politiek onder
Amerikaanse bescherming te plaatsen, werd België ingrijpend geïntegreerd in het VS-beleid
342
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-280.
343
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-594.
98
en verloor zodoende een belangrijk deel van zijn autonomie inzake buitenlands beleid344.
Adviezen die de wil weerspiegelden van Washington werden daarom allesbehalve genegeerd,
maar uit onderzoek van de geselecteerde documenten zal moeten blijken of ze het gehaald
hebben van het economische eigenbelang van ons land.
4.2. De NAVO-werkgroepen AC/10 en AC/36
Met de val van Nazi-Duitsland was West-Europa in 30 jaar tijd tot tweemaal toe het
slachtoffer geweest van een invasie en verwoestende oorlog. België, Nederland, Luxemburg,
Frankrijk en Groot-Brittannië zochten naar alternatieve garanties voor hun veiligheid voor het
geval de nieuw opgerichte Verenigde Naties zijn rol als wereldwijde vredebrenger niet kon
waarmaken345. Aanvankelijk stuitte de wens om aan die gezochte garanties gestalte te geven
via regionale veiligheidsorganisaties op hevige weerstand bij de communistische partijen in
de Europese regeringen. Met de deelname aan het Marshall Plan en de duidelijke polarisatie
tussen Oost en West vertrok o.a. in België de Kommunistische Partij (KPB) uit de nationale
regering en trok men volop de kaart van een regionaal veiligheidsblok, wat zijn beslag kreeg
in het Pact van Brussel op 17 maart 1948. Onder de naam „Westerse Unie‟ voorzag dat in een
waarborg op collectieve veiligheid tussen de Benelux-landen, Frankrijk en Groot-Brittannië
en was in eerste instantie gericht tegen een mogelijke heropleving van het Duitse
militarisme346. Omdat enerzijds de pogingen om een volwaardig Europees defensiesysteem
niet van de grond kwamen en anderzijds duidelijk was geworden dat de echte dreiging niet
langer uit Duitse -, maar wel Sovjet-hoek kwam, drong een alliantie met de Verenigde Staten
- de enige die een mogelijk militair optreden van Moskou kon counteren - zich op. De
ondertekening van het Noord-Atlantisch Verdrag op 4 april 1949 maakte de oprichting van de
NAVO formeel en legde het lot van de West-Europese veiligheid voortaan in Amerikaanse
handen347. De Pax Americana in Europa was een feit en gaf zoals gezegd aan de Verenigde
Staten een enorme invloed op de buitenlandse politiek van de NAVO-lidstaten.
De uitbraak van de Koreaanse Oorlog in 1950 voedde in het Westen het beeld van een
communistische samenzwering om de dominante macht in de wereld te worden en bracht de
uitvoering
van
het
geostrategische
veiligheidsconcept
van
de
NAVO
in
een
344
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-280.
345
T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp.
426-430.
346
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, op. cit., pp. 275-280.
347
G. W. PEDLOW, The Evolution of NATO Strategy, 1949-1969, Brussel, NATO International Staff Central
Archives, 1997, p. XI.
99
stroomversnelling. Cruciaal daarin was een sterke herbewapening van Europa en het was op
dit punt dat arbeidsmobiliteit relevant werd voor het militaire bondgenootschap: de
belabberde economische situatie in Italië en vanaf 1952 ook in Griekenland en Turkije - die
op 18 februari van dat jaar toetraden tot de NAVO - bracht de benodigde militaire draagkracht
van deze strategisch gelegen landen in het gedrang en zo de globale veiligheid van het hele
Westerse blok348. Naast de Verenigde Staten en Italië deelde ook Frankrijk de mening dat, om
de economische stabiliteit van de Atlantische Ruimte te versterken, er werk moest worden
gemaakt van een doorgedreven en grootschaliger emigratie om de druk van de overpopulatie
op de kwetsbare economieën van Zuid-Europa te verlichten. De Amerikaanse regering
deinsde er niet voor terug om herhaaldelijk morele druk te zetten op de Europese regeringen
door hen te wijzen op de enorme geldbedragen die door de VS in het economische - en
militaire herstel van Europa werd gepompt terwijl ze zelf meer zouden kunnen doen349. Toen
de Noord-Atlantische Raad in september 1951 van het Militaire Comité te horen kreeg dat de
defensiebijdragen van de Europese bondgenoten niet voldeden aan de essentiële vereisten
voor de verdediging van Europa bij een Sovjet-aanval, werd een Tijdelijk Raadscomité
opgezet dat moest nagaan of de militaire planning effectief moest aanpast worden aan de
economische draagkracht van de verschillende lidstaten350. In dit comité hield de Italiaanse
minister van Financiën Giuseppe Pella met succes een dramatisch betoog over hoe ‘hongerige
en ontevreden mensen niet efficiënt kunnen produceren, hun land verdedigen of weerstaan
aan extremisme’ en „dat het overschot aan werkkrachten in Italië gezien moet worden als een
zwakte en gevaar voor de hele Atlantische gemeenschap, tenzij aangewend waar ze nodig zijn
en op die manier een troef worden’351. Bijgevolg werd in het eerste rapport van het
toezichthoudende Pearson-comité in december „51 geadviseerd om de problematiek van het
arbeidskrachtenoverschot nauwgezet te laten opvolgen door de Permanente Raad van de
NAVO, die de opdracht gaf tot de oprichting van een drieledige werkgroep voor de kwestie:
de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit AC/36352. Toen bleek dat de aanvankelijke strategie van
Italië, nl. het bekomen van een opheffing van de Amerikaanse migratiequota om meer
Italianen naar de Verenigde Staten te sturen, gefaald had, verliet de regering De Gasperi de
politiek van directe druk op Washington en begon ze voluit te lobbyen voor internationale
348
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-592.
349
Ibidem, pp. 586-592.
350
North Atlantic Council, Lisbon, 15th - 20th September 1951: Final Communiqué, in: <
http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c510920a.htm >, geraadpleegd op 04.07.2009.
351
M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 589-592.
352
NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, C-R(52)21.
100
coöperatie
via
de
Europese
Gemeenschap
voor
Kolen
en
Staal
(EGKS),
het
Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM) en de 2 werkgroepen in de
schoot van de NAVO. Het gaat hier om de reeds aangehaalde werkgroep AC/36 enerzijds en
de ‘Werkgroep van het Comité van de Atlantische Gemeenschap’ (AC/10), die onder de naam
Pearson-comité (supra) de migratiekwestie op de tafel van de Raad had gebracht en zo
verantwoordelijk was voor de oprichting van AC/36353.
4.3. Inhoud van de verstrekte adviezen
De officiële aanzet tot de oprichting van de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit AC/36 werd
gegeven op de 3e NAVO-top van 20 t.e.m. 25 februari 1952 te Lissabon. Naast de
bekrachtiging van de toetreding van Griekenland en Turkije tot het militaire bondgenootschap
en de permanente installatie van de Noord-Atlantische Raad te Parijs, werden daar de diverse
punten van het tussentijdse rapport van het Comité van de Noord-Atlantische Raad
besproken354. Net zoals in het rapport van het Tijdelijke Comité van de Raad - dat zich moest
toeleggen op de meest prangende problemen binnen het bondgenootschap - was daarin een
paragraaf opgenomen waarin de mobiliteit van werknemers expliciet gekoppeld werd aan de
gebrekkige defensieproductie in Europa. De twee rapporten wezen de Raad erop dat een
tekort aan arbeidskrachten in bepaalde cruciale sectoren - vooral de kolen- en staalindustrie in West-Europa de productie van militair materieel ernstig vertraagden. In Zuid-Europa
zorgden overbevolking en hoge werkloosheid dan weer voor sociale - en politieke instabiliteit,
wat het economische herstel belemmerde en daarmee ook rechtstreeks de defensiecapaciteit
van de betrokken landen aantastte - aldus de twee comités355. In de rapporten werd er om die
reden bij de Raad op aangedrongen om de arbeidsmobiliteit en migratie binnen de Atlantische
gemeenschap door de NAVO te laten monitoren en er bij de lidstaten op aan te dringen hun
respectievelijke immigratiewetgevingen i.f.v. de productieproblemen te herzien. De
afgevaardigden van de Raad stelden daarop voor een multilaterale werkgroep op te richten
van nationale afgevaardigden met enige expertise op het vlak van tewerstelling en migratie in
hun respectievelijke thuislanden356. Dat voorstel werd op de september-top van de nieuw
samengestelde Raad aangenomen. Aan het Internationale Secretariaat werd de opdracht
353
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 591-592.
354
North Atlantic Council, Lisbon, 20th - 25th February 1952: Final Communiqué, in: <
http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c520225a.htm >, geraadpleegd op 04.07.2009.
355
NATO Archives, Committee on the North Atlantic Community, § 28 in C/9-D/8 en § 14 in C/9-D/20.
356
NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, § 7 in D-D(52)94.
101
gegeven om in samenspraak met de nationale experten informatie te verzamelen over alle
problemen omtrent arbeidsmobiliteit en migratie en de resultaten ervan door te spelen aan een
nieuw opgerichte werkgroep AC/36. De Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit was daarmee een
feit357.
Op 15 oktober 1952 werd door de Raad beslist dat drie landen de kern zouden gaan vormen
van de werkgroep, nl. de Verenigde Staten, Italië en Griekenland, dat de voorzitter leverde358.
Dat de drie vurigste verdedigers van een liberaal arbeidsmigratieregime in het hele
bondgenootschap de zwaarste stem kregen in werkgroep AC/36 verplicht ons om op zijn
minst zware vraagtekens te plaatsen bij de objectiviteit van de adviezen die erdoor verstrekt
werden. De oprichting van de werkgroep viel bovendien samen met de goedkeuring van de
McCarran-Walter Act door het Amerikaanse Congres, wat een overwinning betekende voor
de anti-immigratielobby binnen de Democratische Partij en de Republikeinen359. Deze
immigratiewet verstrengde de quota die in de wetten van 1924 en 1927 waren vastgelegd en
stelde criteria in die alle personen die op welke manier ook aan het communisme konden
worden gelinkt, de toegang tot de Verenigde Staten ontzegden 360. Ondanks verzet van
president Truman - een heftig pleitbezorger van intensieve transatlantische migratie - had de
vrees voor een communistische infiltratie via immigratie het gehaald van de wil om te komen
tot een liberaal migratieregime en zo West-Europa te versterken als eerste verdedigingslinie
tegen de Sovjet-Unie. Grootschalige immigratie uit Italië en Griekenland, twee landen met
een aanzienlijke groep communistische militanten, werd daarom als onwenselijk beschouwd
voor de nationale veiligheid: per jaar mochten nog maximaal 5.645 zorgvuldig gescreende
Italianen migreren naar de VS361. Het feit dat de Verenigde Staten als hegemonische macht er
niet in slaagde om het goede voorbeeld te geven in wat Truman hoopte een internationaal
arbeidsregime zou worden, bracht een dodelijke slag toe aan het Amerikaanse vermogen om
het migratiebeleid van de andere NAVO-leden te beïnvloeden. Truman en zijn opvolger
Eisenhower vreesden echter dat de McCarran-Walter Act in Italië, Griekenland en Turkije de
indruk zou wekken dat ze een loodzware defensie-opdracht kregen toegeschoven zonder dat
het militaire bondgenootschap zich bekommerde om de precaire sociaal-economische situatie
in de landen. De VS meende dat die perceptie koren op de molen van extreem-links en -rechts
357
NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, C-R(52)21.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/1 van 17.10.1952, p. 1.
359
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 594-595.
360
7 FAM 1120: Acquisition of U.S. Nationality in U.S. Territories and Possessions, in: <
http://www.state.gov/documents/organization/86756.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009.
361
M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 594-596.
358
102
zou zijn bij de Italiaanse parlementsverkiezingen van ‟53 en wou daarom een krachtig signaal
geven dat de Atlantische gemeenschap een echt partnerschap vormde en zich de
overbevolkingsproblemen in Zuid-Europa wel degelijk aantrok362. Een poging om druk uit te
oefenen op Canada om zijn reeds genereuze immigratieprogramma nog uit te breiden, draaide
op niets uit. De ambivalente houding van de Amerikaanse regering, gekenmerkt door
enerzijds een restrictief immigratiebeleid onder interne druk van de communistische
samenzweringshysterie - geïncarneerd in de figuur van Joseph McCarthy363 - en anderzijds
door een sterke lobby vóór liberalisering van het arbeidsverkeer in o.a. het
Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM), moet in dit licht gezien
worden. Wellicht om de eigen tekortkoming bij het stimuleren van emigratie vanuit
overbevolkte regio‟s te compenseren, ging Washington een extra inspanning leveren op
diplomatiek vlak om alsnog een oplossing voor de kwestie uit de brand te slepen en zo de
goodwill van de voor Amerika‟s geostrategische belangen cruciale landen en hun bevolking te
behouden364. Hoewel daar geen enkel hard bewijs voor te vinden is in het NAVObronnenmateriaal of de geraadpleegde literatuur, zou ik met enig voorbehoud durven
veronderstellen dat dezelfde motivatie gold voor de Amerikaanse druk om de adviezen van de
Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit uitdrukkelijk ten gunste van de emigratielanden Italië en
Griekenland - en in mindere mate Turkije - te laten formuleren. Met die gedachte in het
achterhoofd hoeft de samenstelling van de AC/36-groep niemand te verbazen.
4.3.1. Vergadering van 31 oktober 1952: formulering van het NAVO-advies in
overeenstemming met de doelstellingen van Lissabon
Na een planningsvergadering van de drie kernleden om de agenda en werkwijze van de groep
vast te leggen365, ging de eerste echte vergadering van de werkgroep van start op 31 oktober
1952. Er werd begonnen met een duidelijke schets van het arbeidskrachtprobleem, dat in
opdracht van de Raad in 3 subaspecten was opgedeeld, nl. de verhoging van migratie vanuit
gebieden met een ernstige overbevolking, het vermijden van een tekort aan werkkrachten
waar dat gevolgen heeft voor de NAVO-defensieprogramma‟s en het opstellen van een
noodplanning om een gebrek aan werknemers te voorkomen in oorlogstijd366. Voor het
362
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 595-596.
363
M.B. NORTON, D.M. KATZMAN et al., A People and A Nation: A History of the United States, Boston - New
York, Houghton Mifflin Company, 2007, pp. 538-540.
364
M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 594-596.
365
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, C-R(52)25, deel XII.
366
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 2.
103
Belgische arbeidsmigratiebeleid zijn vooral de eerste twee aspecten van belang, de planning
van de arbeidsmarkt in oorlogstijd heeft immers vooral betrekking op het overleg tussen de
lidstaten welke economische - en militaire sectoren al dan niet prioritair zijn bij uitbraak van
een gewapend conflict en is bijgevolg niet zo relevant voor dit onderzoek. Over de te volgen
aanpak klonk het eensgezind bij de drie kernleden dat het probleem van overbevolking het
eerst aangepakt diende te worden door de werkgroep, ‘because of its conviction that
alleviation of the surplus population problem of certain NATO countries is of prime political
urgency to the North Atlantic Community. The stability of the entire Community is threatened
when populations of one or more Member Countries are so severely distressed for so long
that they lose hope of alleviation through democratic government and international
cooperation.’367 Alleen al het feit dat de openingsrede van de werkgroep AC/36 haast een
exacte kopie was van het gepassioneerde betoog van de Italiaanse minister Pella368 was al een
teken aan de wand dat de pleitbezorgers van een verhoogde migratie de zwaarste stem kregen
bij het uitbrengen van de gevraagde adviezen aan de Raad. De intentieverklaring
beklemtoonde echter ook de nood aan een versnelde economische ontwikkeling van de
overbevolkte gebieden als voornaamste redmiddel voor hun precaire situatie, waarmee ook
een belangrijke verantwoordelijkheid werd weggelegd voor de getroffen staten zelf.
Intensifiëring van migratie bleef echter cruciaal om te slagen in dit opzet en om die reden
stelde de werkgroep zich tot doel te komen tot concrete maatregelen om de Lissabonaanbevelingen in de praktijk om te zetten, een objectief dat stond of viel met de medewerking
van de lidstaten. De kernleden verklaarden zich ook bewust te zijn van de sociale - en
economische implicaties van grootschalige migratie - waarmee ze begrip toonden voor de
terughoudendheid van de West-Europese staten om hun grenzen open te gooien voor
ongebreidelde mensenstromen -, maar onderstreepten nogmaals dat herverdeling van
werknemers in de eerste plaats een politieke beslissing moest zijn in het belang van de hele
Noord-Atlantische Alliantie369.
Met voorgaande uitgangspunten in het achterhoofd besloot de Werkgroep voor
Arbeidsmobiliteit haar startvergadering met de Organisatie voor Europese Economische
Samenwerking (OEES) - die arbeidsmobiliteit uitvoerig observeerde - te vragen om alle
beschikbare informatie over de geboekte vooruitgang van de nationale regeringen inzake
arbeidsmigratie door te sturen en zo verder te bouwen op het reeds uitgevoerde studiewerk.
367
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 2.
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the
Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-592.
369
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 3.
368
104
Ook werd de Raad verzocht een communiqué te verspreiden onder alle bondgenoten om na
te gaan in hoeverre zij al werk gemaakt hadden van de aanbevelingen omtrent een minder
rigide migratiebeleid én tegelijkertijd aan te dringen op een snellere implementatie van de
voorgestelde maatregelen om zo onevenwichten in de arbeidsmarkten weg te werken en een
optimale uitvoering van de NAVO-defensiedoelstellingen te garanderen370. In dat
communiqué werden de lidstaten nog eens op het hart gedrukt dat hun participatie
noodzakelijk was om te komen tot een solidair en veilig westers blok en dat dit diende te
gebeuren op twee manieren, nl. het nemen van individuele maatregelen om interne migratie
tussen de lidstaten van het bondgenootschap te stimuleren enerzijds en het aanmoedigen van
emigratie naar „vrije‟ niet-NAVO-leden (buiten de invloedssfeer van de Sovjet-Unie dus)
anderzijds d.m.v. het onderhouden van goede buitenlandse betrekkingen en sterke steun aan
internationale organisaties zoals de OEES en de IMO. Hoewel een regime waarbij enkel
noodzakelijke arbeidsmigratie werd toegestaan om bepaalde tekorten op te vangen
economisch gezien beter was voor de ontvangende staten, drong de Raad in het communiqué
toch aan op de toepassing van het „all you can absorb‟-principe, zolang het militaire
bondgenootschap één of meerdere staten telde die door hun instabiele sociaal-economische
toestand de collectieve veiligheid van het Westen bedreigden371. Vatten we dit even bondig
samen, dan kwam het advies van de NAVO neer op het volgende: de tijdelijke openstelling
van de grenzen voor een intense migratie tussen overbevolkte regio’s en sterk
geïndustrialiseerde landen met een krapte op de arbeidsmarkt binnen het NAVObondgenootschap zonder dat de mogelijk negatieve economische gevolgen voor de
laatstgenoemden teveel in rekening werden gebracht. Tot zolang de sociaal-economische
instabiliteit in Italië, Griekenland en Turkije aanhield en de collectieve veiligheid in het
gedrang bleef brengen, moest er volgens de Raad dus een spreiding van de lasten - in dit
geval de overbevolking - gebeuren om de zwakke plekken in de verdedigingslinie tegen
de Sovjets te versterken. Eenmaal de achterophinkende staten voldoende bijgebeend
zouden zijn, zou dan eventueel opnieuw kunnen worden overgegaan tot een
migratiepolitiek
waarbij
de
nationale
economische
belangen
opnieuw
de
doorslaggevende factor zouden zijn, nl. het louter opvullen van deficiten op de eigen
arbeidsmarkt.
Sociaal-economische
solidariteit
i.f.v.
de
gemeenschappelijke
veiligheidsagenda moest dus de oplossing bieden voor de overpopulatiecrisis in ZuidEuropa, aldus de Raad van de NAVO. Maar met dat advies was niet iedereen het duidelijk
370
371
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 3.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, pp. 4-5.
105
eens, zo getuigen de antwoorden van de verschillende delegaties tijdens de volgende
vergaderingen.
4.3.2. Vergaderingen van 4, 17, 19 en 25 november 1952
Groot-Brittannië, één van de zwaargewichten binnen het NAVO-bondgenootschap, reageerde
niet onverdeeld positief op de voorstellen die in het Raadscomuniqué aan de nationale
regeringen werden gedaan. De Britse delegatie maakte dat meteen duidelijk door het eerste
kernaspect, nl. het oplossen van de overbevolking in Zuid-Europa, niet eens in haar officiële
antwoord op te nemen. Omtrent het voorkomen van storingen in de defensie-inspanningen
door arbeidstekorten en het garanderen van voldoende mankracht bij het uitbreken van
vijandelijkheden klonk het droogweg dat de oplossing niet zozeer lag in de immigratie van
extra arbeidskrachten, maar wel in een organisatorische optimalisering van de nationale
arbeidsmarkten. Die schakelden de beschikbare werknemersaantallen immers al te vaak op
inefficiënte wijze in in het productieproces, aldus Londen. Een efficiënter beheer en betere
opleiding van de eigen werknemers zou dus veel betere resultaten bereiken dan zomaar de
grenzen wagewijd open te gooien voor de massa‟s ongeschoolde gelukzoekers uit andere
lidstaten van het militaire bondgenootschap372. Door te beweren dat dit geen spreiding van de
lasten, maar wel verspreiding van instabiliteit met zich zou meebrengen, nam de Britse
regering een houding aan die typisch zou worden voor heel West-Europa, nl. het stellen van
de nationale sociaal-economische belangen boven die van het militaire bondgenootschap. Dat
betekende dat enkel immigratie van specifieke arbeidsgroepen voor zgn. knelpuntberoepen
wenselijk was. Groot-Brittannië was dus niet bereid om de recente binnenlandse sociale vrede
te riskeren voor de verlichting van de economische problemen in het Zuiden die het
uiteindelijk niet als de zijne beschouwde, wat de NAVO ook beweerde. Londen erkende de
nefaste invloed van de overbevolking op de defensieverplichtingen van o.a. Italië wel, maar
meende dat een doorgedreven industrialisatie en efficiënt arbeidsmarktbeleid veel meer
konden bereiken dan het verplaatsen van massa‟s werklozen naar de andere lidstaten. Van
migratie kon dus wel sprake zijn, maar in beperkte mate en volgens wettelijke regels die
rekening hielden met de specifieke omstandigheden in ieder land373. Eindboodschap van de
Britten was dus dat migratie wel een onderdeel van de oplossing voor het
werkkrachtenprobleem kon zijn, maar slechts in beperkte mate en i.f.v. de uiteenlopende
noden in de diverse lidstaten. Wat die noden waren en hoe die konden worden omgezet in
372
373
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 1.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 2.
106
nationale migratieregels moest verder onderzoek door o.a. de OEES uitwijzen374. De Britse
focus op de punten omtrent het oplossen van arbeidsgerelateerde problemen op het zuiver
nationale niveau wijst er duidelijk op dat het zijn eigen defensie en belangen hoger inschatte
dan die van het bondgenootschap: the British Empire was duidelijk niet zo hard geschokt door
Wereldoorlog Twee als men in Washington en Rome gehoopt had.
Het verdere verloop van de vergadering maakte het overduidelijk dat zich rond het
migratiedossier vrijwel meteen twee kampen hadden gevormd. Aan de ene kant pleitten de
Verenigde Staten, Italië, Griekenland, Portugal en Turkije voor de politieke benadering van de
overbevolkingskwestie zoals die in het startcommuniqué voorgesteld werd. Allen waren ze
van mening dat de militaire tekortkomingen door de politieke - en sociaal-economische
situatie in de mediterrane NAVO-lidstaten enkel beantwoord konden worden met een
genereus en solidair migratiemechanisme in de schoot van het bondgenootschap en eventuele
emigratie-akkoorden met niet-leden buiten de Sovjet-invloedssfeer. Aan de andere zijde
vonden we de West-Europese industrielanden, die o.l.v. Groot-Brittannië en Frankrijk een
pragmatisch-economische
benadering
voorstonden,
gebaseerd
op
doorgedreven
industrialisatie van de overbevolkte regio‟s en een beperkte functionele migratie van
arbeidskrachten voor die economische sectoren die het nodig hadden. Van een grootschalige
migratiegolf die mogelijk het broze evenwicht van de eigen arbeidsmarkten - en bijgevolg ook
van de sociale vrede - zou bedreigen, kon dus geen sprake zijn. Ook België, dat op dat
moment bij de snelst herstellende landen van Europa hoorde, moeten we in dit kamp
situeren375: de terugkeer naar een beleid van vrije arbeidsmigratie zou het patronaat misschien
wel gunstig stemmen, maar volledig ingaan tegen de beperkende maatregelen die in de jaren
‟30 van kracht waren geworden ter bescherming van de belangen van de Belgische
arbeidersklasse376. Het blootstellen van het eigen werkvolk aan onbeperkte concurrentie uit
het buitenland zou niets meer of minder betekenen dan het opblazen van het Sociaal Pact en
het uitbarsten van een nieuwe arbeidersstrijd, een prijs die noch België, noch zijn buurlanden
bereid waren te betalen, zeker niet nu de VS zelf de grenzen gesloten hield voor diezelfde
migranten met de McCarran-Walter Act377. Door zelf met een nota over een werkwijze om de
impact van arbeidsgerelateerde problemen op de defensie-activiteiten naar buiten te komen,
374
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 2.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/1 van 04.11.1952, pp. 1-3.
376
F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal
Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270.
377
E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden,
Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335.
M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold
War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 594-595.
375
107
veegde Groot-Brittannië de initiële aanbeveling van de NAVO m.b.t. verhoogde
arbeidsmigratie vakkundig van tafel. De OEES zou geconsulteerd worden omtrent reeds
afgewerkte studies en op basis daarvan zou een technische subgroep verder onderzoek
verrichten. De paper van Groot-Brittannië legde de klemtoon echter in grote mate op de
manier waarop een arbeidsmarkt moet georganiseerd worden in oorlogstijd, waardoor de
kwestie van de overpopulatie in Zuid-Europa al snel op de achtergrond verdween378. Tijdens
de vergadering van 19 november werd het standpunt van de werkgroep geammendeerd in
overeenstemming met de positionering van de West-Europese staten in het hele
migratiedebat: formeel erkenden dezen de hypotheek die de sociaal-economische situatie in
de mediterrane regio legde op de veiligheid van het bondgenootschap en de pro-migratiestaten
gingen akkoord om te stipuleren dat niet alle heil zou komen van een intensifiëring van de
migratie en dat er wel degelijk limieten waren aan de absorptiecapaciteit van mogelijke
gaststaten379. M.a.w. begon het de VS, Italië, Griekenland en andere staten met een sterke
voorkeur voor vrije migratie te dagen dat een gematigder aanpak meer vruchten zou afwerpen
dan hun radicale roep om volledige spreiding van de overbevolkingslast zonder de sociale - en
economische realiteit in de gaststaten in aanmerking te nemen380. De aanbeveling van de Raad
bleef echter grotendeels hetzelfde, nl. dat ieder land in het bondgenootschap zijn
verantwoordelijkheid zou moeten opnemen bij het oplossen van de overbevolkingsproblemen
en daartoe zijn immigratiebeleid zou moeten herzien381. Frankrijk en Groot-Brittannië
maakten daarop hun ergernis kenbaar omtrent de dominantie van de „politieke visie‟ op
migratie en eisten meer aandacht voor de socio-economische haalbaarheid van de
doelstellingen382.
4.3.3. De Belgische houding in de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit
België behoorde ontegensprekelijk tot de critici binnen de NAVO omtrent de vrijmaking van
de migratie binnen het bondgenootschap om de eerder vermelde redenen. In tegenstelling tot
het harde scepticisme van Frankrijk en Groot-Brittannië, was België wel een trouwe
verdediger van het multilateralisme, maar enkel als onderdeel van een breder Europees
arbeidsbeleid. De Belgische regering meende dat de Organisatie voor Europese Economische
Samenwerking (OEES) daarin een cruciale taak te vervullen had: door niet louter te focussen
378
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/2 van 17.11.1952, pp.1- 2.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 2-8.
380
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 4-6.
381
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 7-8.
382
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/3 van 25.11.1952, pp. 1-2.
379
108
op het overpopulatieprobleem in Italië en zijn rangen te versterken met nationale
arbeidsmarktspecialisten moest de OEES dé oplossing worden voor de uiteenlopende sociaaleconomische uitdagingen op het continent en zo indirect de politieke -, sociale - en
economische doelstellingen van het militaire bondgenootschap ondersteunen383. M.a.w. vroeg
België eigenlijk toen al om een supranationaal kader voor de regulatie van de Europese
arbeidsmarkten via de OEES om een algemeen migratieregime te bekomen zoals het eigenlijk
op dat moment door bilaterale verdragen werd geregeld, nl. het in bepaalde mate opnemen
van arbeidsmigranten uit minder ontwikkelde landen om tegemoet te komen aan de krapte op
de West-Europese arbeidsmarkten zonder de sociale stabiliteit ervan in gevaar te brengen. Een
uitbreiding van het systeem waarbij nationale arbeidsdiensten vacatures aan elkaar doorspelen
zoals voorzien in het Verdrag van Brussel zou daarbij een mogelijk piste zijn, aldus de
Belgische delegatie. Ook verklaarde ons land zich akkoord met de stelling dat de WestEuropese landen het aantal vreemde arbeidskrachten dat ze toelieten moesten verhogen in de
mate van het mogelijke o.b.v. eventuele quota. België nam zich een jaarlijkse immigratie van
20.000 mensen voor om zijn actieve werkbevolking op peil te houden. De binnenlandse
demografische agenda speelde dus ook mee in België‟s internationale politiek. In die optiek
valt het ook te begrijpen dat de nationale delegatie opriep om aan arbeidsmigranten het recht
te geven zich te laten vervoegen door hun gezinnen384.
België besloot zijn antwoord op het communiqué van de Raad met enkele kernpunten van het
geldende beleid voor tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten in ons land: in 1952 werden
zo‟n 20.000 werknemers naar België gehaald, een streefcijfer dat ook in 1953 voor ogen
gehouden zou worden. België promootte ook de internationale samenwerking via het
Internationaal Arbeidsbureau, de OEES en het Intergouvernementele Comité voor Europese
Migratie en verklaarde zich bereid te spreken over de administratieve vereenvoudiging inzake
de aflevering en verlenging van werkvergunningen385.
Eenmaal alle bondgenoten hun mening hadden uitgedrukt over de voorstellen en standpunten
van de Raad omtrent het versterken van de arbeidsmigratie tussen NAVO-leden, verdween de
heikele kwestie van overbevolking en zijn implicaties voor de defensie-opdracht van ZuidEuropa naar de achtergrond t.v.v. de discussie omtrent de organisatie van de nationale
arbeidsmarkten in oorlogstijd. Dit kwam vooral neer op ellenlange rapporten door de VS en
383
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, p. 1.
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, pp. 1-2.
385
NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, pp. 1-2.
384
109
Groot-Brittannië over hun ervaringen en expertise tijdens WO II, waarmee planningen werden
uitgewerkt in de andere NAVO-lidstaten om voorbereid te zijn op gewapende conflicten.
110
HOOFDSTUK 5: BESLUIT
Na een blik te hebben geworpen op de evolutie van het naoorlogse Belgische
arbeidsmigratiebeleid is duidelijk geworden dat het fundamenteel verschillend is van de
vreemdelingenpolitiek die werd gevoerd tot en met de vroege 20e eeuw. Waar openbare
veiligheid en het onder controle houden van subversieve politieke individuen en groepen de
hoofdbekommernissen waren van de Belgische autoriteiten, werd migratie ingeschakeld als
sociaal-economische regulator in het nieuw ontworpen corporatistische staatsbestel waarnaar
België - net als de rest van West-Europa - omstreeks de Tweede Wereldoorlog was
geëvolueerd.
Arbeidsmigratie ging niet langer om de zoektocht naar de verbetering van iemands lot, het
werd een instrument, een strategie waarmee staten de nationale arbeidsmarkt reguleerden i.f.v.
de economische omstandigheden. Wat begon als de aanvoer van tijdelijke arbeidskrachten die
op termijn weer plaats zouden ruimen voor werkloze Belgen in economisch barre tijden, werd
tegen de jaren ‟70 een permanente vestiging van grote groepen mensen die hier voortaan een
leven zouden moeten opbouwen en geïntegreerd worden in onze samenleving. Die integratie
verliep echter moeizamer dan gepland, niet in het minst op sociaal en economisch vlak.
Migranten waren dan wel landgenoot geworden, voor de Belgen waren ze geen lotgenoot,
daar ze voortdurend in onzekerheid moesten leven omtrent hun verblijfssituatie en
inkomenzekerheid. Migratie werd op dat punt ook een kwestie van internationale politiek: de
sociaal-economische bescherming die migranten hier genoten ging immers in grote mate
afhangen van bilaterale akkoorden die hun thuislanden konden afsluiten met België. Ondanks
de vooruitgang die op dit vlak gemaakt is, zijn vandaag nog steeds niet alle ongelijkheden
tussen Belgen en hun legaal verblijvende mede-inwoners van dit land weggewerkt.
Arbeidsmigratie werd ook een internationaal politieke aangelegenheid in zoverre dat ze kon
ingezet worden om sociale -, economische - en zelfs militaire doelstellingen te behalen. Het
vrije verkeer van arbeiders dat tot stand kwam binnen de Europese Unie is één van de grote
succesverhalen uit de geschiedenis van de 20e eeuw en heeft de poort geopend naar een
welvarender, open en sociaal gelijker Europa. Dat men er niet in geslaagd is een
internationaal arbeidsregime op te zetten zoals dat voor andere economische domeinen wel
gebeurd is sinds WO II, toont aan dat de wil om tot een eengemaakte arbeidsmarkt te komen
niet te verzoenen was met de beveiliging van de welvaartsstaat die berust op de bescherming
van de nationale arbeidsmarkt tegen pure marktwerking.
111
De toekomst van het arbeidsmigratiebeleid ziet er dan ook grotendeels hetzelfde uit als de
afgelopen 50 jaar: arbeidsmigranten zullen enkel in de armen worden gesloten als de
economie daar om vraagt en zelfs indien Europa er zou in slagen om de beslissingsmacht
inzake deze materie naar zich toe te halen zal dat principe niet fundamenteel veranderen. De
voorstellen om te komen tot een Europese „Blue Card‟ in navolging van de begeerde „Green
Card‟ gaat immers uit van hetzelfde oude principe uit 1936…
112
BIBLIOGRAFIE
PENNINX (R.) en
VAN
VELZEN (L.). Internationale arbeidsmigratie: uitstoting uit
‘thuislanden’ en maatschappelijke integratie van ‘gastlanden’ van buitenlandse arbeiders.
Nijmegen, SUN, 107 p.
GABRIEL (C.) en PELLERIN (H.). Governing international labour migration: current issues,
challenges and dilemmas. New York, Routledge, 2008, 251 p.
VAN DEN BROECK (J.). The economics of labour migration. Cheltenham, Elgar, 1996, 200 p.
PIPER (N.), ed. New perspectives on gender and migration: livelihood, rights and entitlements.
New York, Routledge, 2007, 347 p.
SNOWDON (B.). Globalisation, development and transition: conversations with eminent
economists. Cheltenham, Elgar, 2007, 537 p.
COHEN (R.). Migration and its enemies: global capital, migrant labour and the nation-state.
Aldershot, Ashgate, 2006, 252 p.
KLEINSCHMIDT (H.), ed. Migration, regional integration and human security: the formation
and maintenance of transnational spaces. Burlington, Ashgate, 2006, 289 p.
KORTE (H.), ed. Cultural identity and structural marginalization of migrant workers:
contributions to the second ESF workshop. Straatsburg, ESF, 1982, 189 p.
MONEY (J.). Fences and neighbours, the political geography of immigration control. Ithaca
(N.Y.), Cornell University Press, 1999, 247 p.
SPENCER (S.), ed. The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change.
Oxford, Blackwell, 2003, 213 p.
WILLIAMS (G.). The price of social security: the problem of labour mobility. Londen, Kegan,
Trench and Trubner, 1944, 199 p.
TIMMERMAN (C.). Wanneer wordt vreemd vreemd? De vreemde in beeldvorming, registratie
en beleid. Leuven, Acco, 2004, 289 p.
STARK (O.). The migration of labour. Cambridge, Blackwell, 1993, 406 p.
113
VAN DEN BROECK (J.). The Economics of Labour Migration. Cheltenham, Edward Elgar,
1996, 200 p.
PADOA SCHIOPPA (F.), ed. Mismatch and labour mobility. Cambridge, Cambridge University
Press, 1991, 493 p.
ØSTERGAARD-NIELSEN (E.), PRIES (L.) et al. Transnational politics: Turks and Kurds in
Germany. Londen, Routledge, 2003, 178 p.
WHITE (B.) et al., eds. Issues in world politics. Basingstoke, Palgrave, 2001, 306 p.
CASTLES (S.) en DAVIDSON (A.). Citizenship and migration: globalization and the politics of
belonging. New York, Routledge, 2000, 258 p.
STRIKWERDA (C.), BRODY (D.) et al., eds. The politics of immigrant workers: labor activism
and migration in the world economy since 1830. New York, Holmes and Meier, 1993, 333 p.
TEITELBAUM (M.S.) en WINTER (J.M.). A question of numbers: high migration, low fertility
and the politics of national identity. New York, Hill & Wang, 1998, 290 p.
COHEN (R.) en LAYTON-HENRY (Z.), eds. The politics of migration. Cheltenham, Elgar, 1997,
341 p.
WEINER (M.). The global migration crisis: challenge to states and to human rights. New York,
Harper Collins College, 1995, 253 p.
LOOBUYCK (P.). Vreemdelingen over de werkvloer: het debat over arbeidsmigratie en de
migratiestop in kaart. Gent, Academia Press, 2001, 250 p.
VERSCHUEREN (H.). Internationale arbeidsmigratie: de toegang tot de arbeidsmarkt voor
vreemdelingen naar Belgisch, Internationaal - en Europees gemeenschapsrecht. Brugge, Die
Keure, 1990, 549 p.
VERSCHUEREN (H.). Bibliografie van het juridisch statuut van vreemdelingen in het Belgisch
recht. Brugge, Die Keure, 1988, 86 p.
114
RENIERS (G.). On the selectivity and internal dynamics of labour migration processes: a
cross-cultural analysis of Turkish and Moroccan migration to Belgium. Gent, s.n., 1997, 25 p.
TIMMERMAN (C.). Cultuurrelativisme: realiteit of fictie? Migratie en etnische minderheden in
België. Antwerpen, Garant, 2003, 48 p.
LIEVENS (J.). Krachtlijnen van gezinsvormende migratie. Gent, RUG Faculteit PSW, 1996, 30
p.
AENDENBOOM (I.), FOBLETS (M.C.) et al, eds. Migratie en migrantenrecht: recente
ontwikkelingen. Brugge, Die Keure, 2007, 520 p.
DE GENDT (N.). Internationale migratie: de recente migratiestromen naar België en
Nederland als case-study. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling (promotor R.
Coolsaet), 2003, 172 p.
VAN GHELUWE ( G.). „Arbeidsmigratie tussen Vlaamse gewesten en het buitenland‟. In:
Economische Raad voor Vlaanderen – Mededelingen, 2, 4 (1965), 21 p.
STEENHAUT (I.). De rol van België in de totstandkoming van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (1950). Gent, onuitgegeven masterverhandeling geschiedenis (promotor
F. Caestecker), 2008, 109 p.
CAESTECKER (F.). Vluchtelingenbeleid in de naoorlogse periode. Brussel, VUB Press, 1992,
166 p.
CAESTECKER (F.). Het vreemdelingenbeleid in de tussenoorlogse periode, 1922-1937: een
onderzoek naar de belangen achter het racisme. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling
geschiedenis (promotor H. Balthazar), 1983, 290 p.
CAESTECKER (F.). Alien policy in Belgium, 1840-1940: the creation of guest workers,
refugees and illegal aliens. New York, Berghahn books, 2000, 330 p.
CAESTECKER (F.). Huwelijksmigratie, een zaak voor de overheid? Leuven, Acco, 2005, 113 p.
KHADER (B.). Penser l’immigration et l’intégration autrement: une initiative belge interuniversitaire. Brussel, Bruylant, 2006, 410 p.
115
FOBLETS (A.M.), FOQUÉ (R.) et al. Naar de Belgische nationaliteit : een jaar toepassing van
het nieuwe Wetboek van de Belgische nationaliteit (Wet van 1 maart 2000). Brussel, Bruylant,
2002, 849 p.
VRANKEN (J.), TIMMERMAN (C.) et al., eds. Komende generaties: wat weten we (niet) over
allochtonen in Vlaanderen? Leuven, Acco, 2001, 326 p.
GEENS (A.). Werk voor iedereen in Vlaanderen: een strategie voor volledige tewerkstelling.
Antwerpen, Soethoudt, 1985, 139 p.
OECD. International Migration Outlook. Parijs, OECD, 2006, 329 p.
SLIMANE (P.L.). L’immigration clandestine de main d’oeuvre dans la Région bruxelloise.
Brussel, Bruylant, 1995, 184 p
BASCOUR (G.). De EEG en de arbeidsmigratie. Onuitgegeven licenciaatsverhandeling
(promotor M.A.G. Van Meerhaeghe), 1970, 111 p.
BIGO (D.) en GUILD (E.), eds. Controlling frontiers: free movement into and within Europe.
Aldershot, Ashgate, 2005, 283 p.
HJARNØ (J.). Illegal immigrants and developments in employment in the labour markets of the
EU. Aldershot, Ashgate, 2003, 148 p.
WRENCH (J.), ed. Migrants, ethnic minorities and the labour market: integration and
exclusion in Europe. Houndmills, Macmillan, 1999, 274 p.
LEYS (P.). De arbeidsmigratie in de EEG. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling
(promotor M.A.G. Van Meerhaeghe), 1975, 154 p.
ABIRI (E.). The Securitisation of Migration: Towards an Understanding of Migration Policy
Changes in the 1990’s - The Case of Sweden. Göteborg, Göteborg University, 2000, var. pag.
BALDACCINI (A.), GUILD (E.) and TONER (H.), eds. Whose Freedom, Security and Justice? EU
Immigration and Asylum Law and Policy. Oxford - Portland, Hart Publishing, 2007, 550 p.
116
BROCHMANN (G.) and HAMMAR (T.). Mechanisms of Immigration Control: a Comparative
Analysis of European Regulation Policies. Oxford, Berg, 1999, 342 p.
DINAN (D.). Europe Recast: A History of European Union. Basingstoke, Palgrave Macmillan,
2004, 373 p.
FAIST (T.) and ETTE (A.), eds. The Europeanization of National Policies and Politics of
Immigration. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, 273 p.
GEDDES (A.). The Politics of Migration and Immigration in Europe. London, Sage, 2003, 220
p.
HUG (S.) en KÖNIG (T.). „In View of Ratification: Governmental Preferences and Domestic
Contstraints
at
the
Amsterdam
Intergovernmental
Conference‟.
In:
International
Organization, 56 (2002), 2, s.p.
GUILD (E.). The developing immigration and asylum policies of the European Union: adopted
conventions, resolutions, recommendations, decisions and conclusions. Den Haag, Kluwer
Law International, 1996, 528 p.
GUILD (E.) en HARLOW (C.), eds. Implementing Amsterdam: Immigration and Asylum Rights
in EC Law. Oxford - Portland, Hart Publishing, 2001, 325 p.
GUILD (E.). Immigration Law in the European Community. Den Haag, Kluwer Law
International, 2001, 370 p.
GUILD (E.). European Community law from a migrant’s perspective. Nijmegen,
doctoraatsverhandeling Rechten, 2000, 341 p.
MINDERHOUD (P.). Security of residence and expulsion protection of aliens in Europe. Den
Haag, Kluwer Law International, 2000, 256 p.
NASCIMBENE (B.), ed. Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries.
Milan, Giuffrè Editore, 2001, 602 p.
ZIMMERMAN (K.F.), ed. European Migration: What Do We Know? Oxford, Oxford University
Press, 2005, 653 p.
117
THOMAS (E.-J.), ed. Immigrant Workers in Europe: their Legal Status. Paris, Unesco Press,
1982, 245 p.
TRIANDAFYLLIDOU (A.) en GROPAS (R.), eds. European Immigration: a sourcebook.
Aldershot, Ashgate, 2007, 379 p.
Consolidated Version of the Treaty on the European Union. Maastricht, 1992, s.p. Source:
Database of the Treaties on the European Union and its Precedents, http://europa.eu/eurlex/en/treaties/dat/C_2002325EN.000501.html
DESLÉ (E.), LESTHAEGHE (R.) et al., eds. Denken over migranten in Europa. Brussel, VUB
Press, 1993, 230 p.
REES (P.). Population Migration in the European Union. Chichester, Wiley, 1996, 390 p.
WILLEQUET (L.). Het Europese asiel- en migratiebeleid: verdere uitbouw van het fort
Europa? Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling Rechten (promotor G. Vermeulen),
2007, 104 p.
BYLEMANS (A.). Een Europees migratiebeleid: op zoek naar verbanden tussen
migratiegeschiedenis en -beleid en houding van enkele lidstaten. Verwachtingen naar de
toekomst toe. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling politieke wetenschappen (promotor
H. Vos), 2006, 84 p.
ANDERSON (J.) en ARMSTRONG (W.), eds. Geopolitics of European enlargement: the fortress
empire. Abingdon, Routledge, 2007, 243 p.
STETTER (S.). EU foreign and interior policies: cross-pillar politics and the social
construction of sovereignty. Abingdon, Routledge, 2007, 238 p.
HUYSMANS (J.). The politics of insecurity: fear, migration and asylum in the EU. Londen,
Routledge, 2006, 191 p.
KUBAT (D.), ed. The politics of return: international return migration in Europe. New York,
Center for Migration Studies, 1984, 369 p.
118
COLLINSON (S.). Shore to shore: the politics of migration in Euro-Maghreb relations. Londen,
Royal Institute of International Affairs, 1996, 117 p.
TRÄNHARDT (D.), ed. Europe - A new immigration continent: policies and politics in
comparative perspective. Münster, Lit-Verlag, 1996, 281 p.
VERSCHUEREN
(H.).
Grensoverschrijdende
arbeid: tewerkstelling
van buitenlandse
werknemers en vrij verkeer van werknemers in de Europese Unie. Brugge, Die Keure, 2000,
180 p.
BADE (K.) en BROWN (A.). Migration in European history. Malden, Wiley-Blackwell, 2003,
402 p.
119