De werking van het EU-Douanerecht in het Koninkrijk der

De werking van het EU-Douanerecht in het
Koninkrijk der Nederlanden
Voor de Cariben wel de lusten maar niet de lasten?
By:
mr. drs. J.S. de Jong, Postmaster EU Customs law, 2015
Inhoud
1. Inleiding, onderzoeksvraag, leeswijzer……………………………………………………2
1.1. Inleiding…………………………………………………………………………………..2
1.2. Onderzoeksvraag………………………………………………………………………..2
1.3. Leeswijzer…………………………………………………………………………………2
2. Het Koninkrijk der Nederlanden – een globaal overzicht……………………………...4
2.1. Het Koninkrijk der Nederlanden: Eén Koninkrijk, vier landen…………………....4
2.2. Het Statuut………………………………………………………………………………..5
2.3. Relatie tussen het Caribische deel van het Koninkrijk en de Europese Unie….6
3. De EU-Verdragen van toepassing op onderdelen van het Koninkrijk der
Nederlanden?..................................................................................................................8
3.1. Deel IV VWEU……………………………………………………………………………..8
3.2. Het LGO-Besluit…………………………………………………………………………..9
3.2.1. Algemeen…………………………………………………………………………..9
3.2.2. Het LGO-Besluit vanuit Douaneoptiek………………………………………...9
3.2.2.1. Deel 3 LGO-Besluit: Preferentiële tariefpreferentie………………….9
3.2.2.2. Oorsprong LGO – de vereisten…………………………………………10
3.3. Conclusie………………………………………………………………………………….11
4. De werking van het LGO-Besluit in de pratijk – wat gebeurt er als het LGO-Besluit
niet correct wordt nageleefd?........................................................................................13
4.1. Gevolgen voor de EU van niet correcte naleving………………………………….13
4.1.1. Ten onrechte afgegeven oorsprongscertificaat……………………………..13
4.1.2. Korte toelichting stelsel van eigen middelen………………………………..13
4.2. Tot wie kan de Europese Commissie zich wenden bij een fout?.........................14
4.2.1. De LGO…………………………………………………………………………….14
4.2.2. De lidstaat van invoer...…………………………………………………………14
4.2.3. De lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt.…….15
4.2.3.1. De werking van het loyaliteitsbeginsel………………………………15
4.2.3.2. De situatie binnen het Koninkrijk……………………………………..16
4.3. Conclusie………………………………………………………………………………….17
5. Samenvatting en eindconclusie……………………………………………………………18
5.1. Samenvatting…………………………………………………………………………….18
5.2. Eindconclusie: Voor de LGO met name lusten……………………………………..18
Literatuurlijst……………………………………………………………………………………….19
1
1. Inleiding, onderzoeksvraag, leeswijzer
1.1. Inleiding
Bij het zoeken naar een onderwerp voor een verhandeling vond ik het belangrijk om een
onderwerp te kiezen dat aansluit bij mijn dagelijks werk. Als coördinerend
beleidsmedewerker op het ministerie van Financiën, bij de directie Algemene Fiscale
Politiek, is het geenszins de bedoeling dat ik op één bepaald onderdeel van het douanerecht
een expertise opbouw. Het is het juist belangrijk dat ik over de volle breedte van het terrein
voldoende kennis heb om de ambtelijke en politieke top van het ministerie van advies te
voorzien over de implicaties van (nieuw) beleid en/of regelgeving. Ik ben dus op zoek
gegaan naar een breed onderwerp, waar nog niet zoveel over geschreven is dat de
verhandeling een herhaling van zetten dreigt te worden.
In de huidige politiek blijven de verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden actueel
en al helemaal waar het gaat om de financiële (on)afhankelijkheid van de Caribische landen
binnen het Koninkrijk. De Tweede Kamer is altijd meer dan geïnteresseerd in zaken waar de
Caribische landen bij betrokken zijn, in het bijzonder als het zaken betreft die voor Nederland
geld (kunnen) gaan kosten. Emoties in debatten lopen zo nu en dan hoog op. Vanuit
douaneoptiek zijn er diverse voorbeelden van situaties waarin de Nederlandse
belastingbetaler dreigt te moeten opdraaien voor fouten/vergissingen die de douane
autoriteiten van de landen hebben begaan. Bij de bepaling van de mate van
aansprakelijkheid van Nederland is vaak niet duidelijk hoe die verhoudingen nu precies
liggen en wanneer we als Nederland nu terecht of niet terecht aansprakelijkheid voor onze
koninkrijksgenoten aanvaarden.
Als gevolg van hetgeen hierboven uiteengezet, kwam het idee op voor een overzicht van de
verhoudingen binnen het Koninkrijk en dan meer specifiek waar het de douane betreft. In het
overzicht wordt steeds kort stilgestaan bij de verschillende facetten van het recht van de
Europese Unie (hierna: EU-recht )waar we mee te maken hebben zodat een zo breed
mogelijk overzicht wordt gegeven. Dit alles aan de hand een concreet voorbeeld: het geval
waarin door de douaneautoriteit van een van de Caribische delen van ons Koninkrijk ten
onrechte een oorsprongcertificaat is afgegeven.
1.2. Onderzoeksvraag
In deze verhandeling ter afsluiting van de Postmaster EU Douanerecht, wil ik ingaan op de
werking van het EU-Douanerecht in het Koninkrijk der Nederlanden. Slechts het Europese
deel van Nederland valt onder de werking van de EU-Verdragen.
Is het Europees Douanerecht (neergelegd in de EU-Verdragen en de daaronder
ressorterende Verordeningen en Richtlijnen) alleen van toepassing op het Europese deel
van Nederland, of is de werking breder? En wat betekent dat voor het Koninkrijk der
Nederlanden als geheel en voor de onderlinge verhouding tussen de verschillende
onderdelen van het Koninkrijk? Zitten de Caribische delen van het Koninkrijk in een luxe
positie?
1.3. Leeswijzer
Om een antwoord te kunnen geven op de bovenstaande vragen is het van belang eerst (een
globaal) inzicht te hebben in de staatsrechtelijke structuur van het Koninkrijk der
Nederlanden en de onderlinge verbondenheid tussen de onderdelen. Dat beeld schets ik in
hoofdstuk 2. In hoofdstuk 3 vervolgens ga ik in op het EU-recht en de mate waarin deze
regelgeving ook buiten het grondgebied van de EU (deels) van toepassing is. In Hoofdstuk 4
ga ik vervolgens in op de gevolgen van het van toepassing zijn van de EU-regelgeving buiten
2
het grondgebied van de EU. De gevolgen voor zowel de Caribische delen van het Koninkrijk
als voor het Europese deel van Nederland als lid van de EU. In hoofdstuk 5 tenslotte zal ik
een concluderend antwoord geven op de bovenstaande vragen en meer specifiek de vraag:
De werking van het EU-Douanerecht binnen het Koninkrijk der Nederlanden, een luxe positie
voor de Cariben?
3
2. Het Koninkrijk der Nederlanden – een globaal overzicht
2.1. Het Koninkrijk der Nederlanden: Eén Koninkrijk, vier landen
Het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Koninkrijk) bestaat uit vier autonome landen:
Nederland, Aruba, Curaçao en St. Maarten, waarbij de laatste drie zijn gelegen in het
Caribisch gebied. Het land Nederland bestaat op haar beurt weer uit vier onderdelen: een
Europees deel en de eilanden Bonaire, st Eustatius en Saba (ook wel de BES-eilanden
genaamd). Ook deze eilanden liggen in het Caribisch gebied. In tegenstelling tot Aruba,
curaçao en st. Maarten, zijn de BES-eilanden géén autonome landen binnen het Koninkrijk,
maar een openbaar lichaam binnen het land Nederland (vergelijkbaar met Nederlandse
gemeenten). In onderstaande afbeelding een schematische weergave:
Koninkijk der Nederlanden
Bonaire
Nederland
Aruba
Sint
Eustatius
Saba
Curaçao
Sint
Maarten
Figuur 1: schematische weergave Koninkrijk der Nederlanden
De huidige structuur van het Koninkrijk is een feit sinds 10 oktober 2010. Vóór 10 oktober
2010 bestond het Koninkrijk uit Nederland, Aruba en de Nederlandse Antillen (Bonaire,
Curaçao, Saba, St. Eustatius en St. Maarten). Aruba was sinds 1986 al een autonoom land
binnen het Koninkrijk en sinds dat jaar al geen onderdeel meer van de Nederlandse Antillen.
In de verschillende landen binnen het land Nederlandse Antillen zijn in de jaren voorafgaand
aan 2010 referenda gehouden over de gewenste toekomst van de landen. Uit die referenda
kwam naar voren dat alle landen hun band met het Koninkrijk wilden behouden, maar vrijwel
alle landen geen onderdeel meer wilden uitmaken van de Nederlandse Antillen. Sint
Eustatius wilde wel onderdeel blijven uitmaken van de Nederlandse Antillen. In diverse
conferenties is met de verschillende landen verder gesproken over hun toekomstige
staatkundige positie. Uiteindelijk zijn op 15 december 2008 tijdens een Ronde
Tafelconferentie op Curaçao, Nederland en de andere Koninkrijkspartners het eens
geworden over de nieuwe staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk. Via een
wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) is de
nieuwe structuur een feit geworden1.
Hoewel de structuur van het Koninkrijk nu dus bestaat uit vier autonome landen, kunnen
verdragen alleen op Koninkrijksniveau worden gesloten. Dit volgt uit het Statuut: De
buitenlandse betrekkingen, waar het sluiten van Verdragen deel van uitmaakt, is een
aangelegenheid van het Koninkrijk.2 De EU-Verdragen zijn dan ook ondertekend door het
Koninkrijk. Door de ondertekening van de verdragstekst is een land echter nog niet
1
Besluit van 1 november 2010, houdende bekendmaking van de tekst van het Statuut voor het
Koninkrijk der Nederlanden. Stb. 2010 nr. 775
2 Artikel 3, lid 1, sub b, van het Statuut
4
gebonden aan het verdrag, daarvoor moet het eerst nog bekrachtigd worden (geratificeerd).
De ratificatie van verdragen kan in het Koninkrijk der Nederlanden pas gebeuren na
goedkeuring van de Staten Generaal.3 Het verdrag hoeft echter niet voor het gehele
Koninkrijk te gelden; als in de tekst van een verdrag uitdrukkelijk staat aangegeven dat het
slechts voor bepaalde landen binnen het Koninkrijk geldt, dan kan de werking van het
verdrag tot die landen beperkt blijven.
De EU-Verdragen zijn alleen geratificeerd voor het Europese deel van het Koninkrijk, het
Europese deel van het land Nederland dus. Dat is ook uitdrukkelijk in de EU-Verdragen
opgenomen.4
2.2. Het Statuut
Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) regelt de staatkundige
relatie tussen de landen Nederland, Aruba, Curaçao en St. Maarten5. Het is de hoogste
juridische regeling voor het Koninkrijk. In het Statuut is bepaald dat de landen binnen het
Koninkrijk de eigen belangen zelfstandig behartigen en op de voet van gelijkwaardigheid de
gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen6. De vier landen
zijn dus autonome landen binnen het Koninkrijk en alleen waar het de
Koninkrijksaangelegenheden betreft, trekken zij gezamenlijk op. Het Statuut geeft in artikel 3,
lid 1, een niet- limitatieve lijst van deze koninkrijksaangelegenheden. In overleg tussen de
landen binnen het Koninkrijk kunnen andere onderwerpen tot aangelegenheid van het
Koninkrijk worden verklaard.7 Naast de buitenlandse betrekkingen (voor deze verhandeling
het meest relevant), zijn ook zaken als ‘het Nederlanderschap’ en ‘de handhaving van de
onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk’ genoemd als aangelegenheden waar
niet de afzonderlijke landen binnen het Koninkrijk over beslissen, maar het Koninkrijk als
geheel8.
Het Statuut schrijft in detail voor hoe de besluitvorming binnen het Koninkrijk tot stand komt.
In de raad van ministers van het Koninkrijk wordt besloten over de
koninkrijksaangelegenheden. Maandelijks vindt deze Rijksministerraad plaats.
Op grond van het Statuut zijn de vier landen binnen het Koninkrijk autonoom en hebben zij
ieder voor zich de verplichting om zorg te dragen voor de verwezenlijking van de
fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van
het bestuur9. Deze verplichting is weer een aangelegenheid van Koninkrijk10, zodat er dus
sprake is van autonome landen, maar ook weer niet van een absolute autonomie. Als iets
echt helemaal niet goed gaat in een van de landen en het betreffende land er zelf niet in
3
Artikel 91 Grondwet
Artikel 52 VEU jo. 355 VWEU
5 Wet van 28 Oktober 1954, houdende aanvaarding van een statuut voor het Koninkrijk der
Nederlanden (Staatsblad 1954, 503),
6 Preambule van het Statuut
7 Artikel 3, lid 2, Statuut
8 De andere aangelegenheden noem ik hier verder niet vanwege de irrelevantie voor deze
verhandeling.
9 Artikel 43, lid 1, Statuut
10 Artikel 43, lid 2, Statuut
4
5
slaagt om het probleem op te lossen, kan het Koninkrijk als geheel ingrijpen11. Dat ligt
uiteraard zeer gevoelig en is in de praktijk dan ook nog nooit gebeurd.
Een wijziging van het Statuut kan alleen plaatsvinden als alle vier de landen daarmee
instemmen.12 Het moge duidelijk zijn dat een wijziging van het Statuut daarmee een zeer
complexe en tijdrovende aangelegenheid is.
2.3. Relatie tussen het Caribische deel van het Koninkrijk en de Europese Unie
Zoals hierboven reeds aangegeven kan alleen het Koninkrijk internationale verdragen en
overeenkomsten sluiten. De geografische toepassing van die verdragen en/of
overeenkomsten kan echter wel beperkt worden tot slechts bepaalde onderdelen van het
Koninkrijk. Het implementeren en juist toepassen van Verdragen is een autonome
verantwoordelijkheid van de individuele landen binnen het Koninkrijk13. Het Koninkrijk is als
zodanig echter altijd internationaal aansprakelijk als contractspartij.
Ook op terreinen waar de onderdelen van het Koninkrijk autonome bevoegdheden hebben,
kunnen ze dus geen verdragen afsluiten. Wel kunnen ze in deze gevallen Memoranda of
Understanding afsluiten14, zolang deze maar niet in strijd zijn met het gezamenlijke
buitenlands beleid van het gehele Koninkrijk15.
De EU-Verdragen zijn dus door het Koninkrijk ondertekend16, maar zijn desondanks slechts
van toepassing in het Europese grondgebied van het Koninkrijk; het Europese deel van
Nederland.
Hoe zit dat? De territoriale werkingssfeer van de verdragen is opgenomen in artikel 52
Verdrag betreffende de EU (hierna: VEU), waarin de lidstaten van de EU worden genoemd17
en in artikel 52, lid 2, VEU jo. artikel 355 van het Verdrag betreffende de werking van de EU
(hierna: VWEU) waarin het territoriale toepassingsgebied van de Verdragen nader wordt
aangeduid. Lid 2 van artikel 355 VWEU bepaalt dat de landen en gebieden overzee waarvan
de lijst als bijlage II is gehecht, het onderwerp vormen van de bijzondere associatieregeling
omschreven in het vierde deel van het VWEU18. Deze regeling is verder uitgewerkt in een
Besluit dat ziet op de verbondenheid met de EU van Landen en Gebieden Overzee (hierna:
LGO); het zgn. LGO-Besluit19.
De Caribische delen van het Koninkrijk zijn opgenomen in Annex II bij het VWEU en hebben
daarmee de status van een LGO. Deze zgn. LGO-status is een Europeesrechtelijke status
van een aantal landen en gebieden die vanwege hun historische band een speciale relatie
hebben met een lidstaat van de Europese Unie.
De consequentie van dit alles is dat het EU-recht dus in beginsel alleen in het Europese deel
van Nederland (en dus niet de BES-eilanden of de andere autonome landen binnen het
Koninkrijk) van toepassing is. Echter door de bijzondere associatieregeling is dus een deel
van het EU-recht toch wél van toepassing op Aruba, Bonaire, Curaçao en de BES-eilanden.
Hoever die toepassing precies strekt en wat de gevolgen ervan zijn voor het terrein van de
douane, volgt hierna in Hoofdstuk 3.
11
Artikel 41, lid 2, jo. artikel 43, lid 2, Statuut
Artikel 55 Statuut
13 Artikel 41, lid 1, Statuut
14 Memorandum of Understanding (MoU) is een overeenkomst tussen twee of meer partijen, meestal
gebruikt in situaties waarin één of beide partijen geen juridisch bindende verdragen kunnen sluiten,
maar wel de intentie hebben formele afspraken te maken. Hoewel striktgenomen een MoU niet
juridisch bindend is, kan het wel degelijk juridische status hebben.
15 Dit volgt uit artikel 3 van het Statuut
16 Alleen het Koninkrijk is daartoe gerechtigd als Staat met internationale rechtspersoonlijkheid
17 Artikel 52, lid 1, VEU
18 Artikel 198 t/m 204 VWEU
19 Besluit 2013/755/EU van de Raad van 25 november 2013 betreffende de associatie van de landen
en gebieden overzee met de Europese Unie, Pb 2013 L344. Zie ook hieronder onder 3.2.
12
6
7
3. De EU-Verdagen van toepassing op onderdelen van het Koninkrijk der
Nederlanden?
3.1. Deel IV VWEU
In het vierde deel van het VWEU komen de lidstaten van de EU overeen om de nietEuropese landen en gebieden welke bijzondere betrekkingen onderhouden met
Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk te associëren met de Unie20.
Dit geldt alleen voor die landen en gebieden die expliciet zijn opgenomen in Annex II bij het
Verdrag. De Caribische delen van het Koninkrijk der Nederlanden zijn als gezegd
opgenomen in deze Annex II. Andere EU-lidstaten met LGO’s zijn Frankrijk, Denemarken en
het Verenigd Koninkrijk.
De associatie heeft tot doel het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der
landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen
hen en de Unie in haar geheel. Zoals ook in de preambule van het VWEU is neergelegd,
moet de associatie in de eerste plaats de mogelijkheid scheppen de belangen en de
voorspoed van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde hen te
brengen tot de economische, sociale en culturele ontwikkeling welke zij verwachten.
Meer specifiek worden met de associatieregeling van deel IV de volgende doeleinden
nagestreefd21:
 De lidstaten passen op hun handelsverkeer met de landen en gebieden de regeling
toe welke zij krachtens de Verdragen tegenover elkaar zijn aangegaan.
 Ieder land of gebied past op zijn handelsverkeer met de lidstaten en de andere
landen en gebieden de regeling toe die het toepast op de Europese staat waarmede
het bijzondere betrekkingen onderhoudt.
 De lidstaten dragen bij in de investeringen welke vereist zijn voor de geleidelijke
ontwikkeling van die landen en gebieden.
 Voor de door de Unie gefinancierde investeringen staat de deelneming in
aanbestedingen en leveranties onder gelijke voorwaarden open voor alle onderdanen
en rechtspersonen van de lidstaten en van de landen en gebieden.
 In de betrekkingen tussen de lidstaten en de landen en gebieden wordt het recht van
vestiging van de onderdanen en rechtspersonen op voet van non-discriminatie
geregeld overeenkomstig de bepalingen en met toepassing van de procedures,
bepaald in het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, behoudens de
krachtens artikel 203 vastgestelde bijzondere bepalingen.
Het komt er dus op neer dat de associatieregeling vooral is ingegeven door de wens de
duurzame ontwikkeling van de LGO te ondersteunen en de waarden en normen van de
Europese Unie overal ter wereld te bevorderen.
Vanuit douaneoptiek zijn vooral artikel 200 en 201 VWEU relevant. Op grond van deze
artikelen rust op goederen die hun oorsprong hebben in een LGO, een verbod op het heffen
van douanerechten, zoals dat ook geldt voor EU-lidstaten onderling22. Goederen met
oorsprong een LGO kunnen dus vrij van invoerrechten in de Europese Unie worden
ingevoerd. Andersom kunnen de LGO’s zelf wél invoerrechten heffen op goederen afkomstig
uit EU-lidstaten als dat nodig is voor ontwikkeling en de behoeften van hun industrialisatie, of
als het gaat om invoerrechten van fiscale aard die tot doel hebben in hun
begrotingsmiddelen te voorzien. Enige voorwaarde daarbij is dat de hoogte van die
20
Artikel 198 VWEU
Artikel 199 VWEU
22 Artikel 200, lid 1, VWEU
21
8
invoerrechten niet hoger mogen zijn dan de rechten die ten aanzien van producten uit derde
landen worden geheven en het tarief gelijk is voor alle EU-lidstaten23.
Op grond van artikel 203 VWEU, kan de Raad24 nadere bepalingen vaststellen over de
relatie met de LGO’s. Dit is ook gebeurd middels het zgn. LGO-Besluit25. Voor de Caribische
delen van het Koninkrijk is dit LGO-Besluit de basis voor de banden met de EU. In de
volgende paragraf zal ik daarom iets dieper ingaan op dit Besluit.
3.2. Het LGO-Besluit
3.2.1. Algemeen
Het LGO-Besluit geeft als gezegd nadere invulling aan de associatie van de LGO met de
Europese Unie. Het eerste LGO-Besluit dateert van 1986.26 Het is sindsdien diverse malen
gewijzigd. Ook de invulling van de associatieregeling is daarmee in de loop der jaren
gewijzigd. In de eerste versies van het LGO-Besluit lag de nadruk veel meer dan nu op
ontwikkelingshulp27. In het huidige LGO-Besluit is de onderlinge relatie tussen de EU en de
LGO veel gelijkwaardiger en wederkeriger28. Op de LGO rusten daarmee ook meer
verplichtingen.
In de rechtspraak van het Hof van Justitie EU komt duidelijk de status van LGO’s naar
voren29: LGO’s zijn géén derde landen, maar maken evenmin deel uit van de Europese Unie.
Deze rechtspraak is inmiddels ook gecodificeerd in het LGO-Besluit: Het VWEU en de
afgeleide wetgeving zijn niet automatisch van toepassing op de LGO, met uitzondering van
een aantal uitdrukkelijk als zodanig aangegeven bepalingen. LGO’s zijn géén derde landen,
maar maken ook geen deel uit van de interne EU-markt; zij moeten op handelsgebied
voldoen aan de verplichtingen die ten aanzien van derde landen zijn vastgesteld, met name
wat betreft oorsprongsregels, sanitaire en fytosanitaire normen en vrijwaringsmaatregelen.30
In het LGO-Besluit wordt op diverse beleidsterreinen de samenwerking tussen de LGO en de
EU verder uitgewerkt (o.a. milieu, klimaat, vervoer, gezondheid, werkgelegenheid, cultuur en
de bestrijding van georganiseerde criminaliteit). Belangrijk deel van het LGO-Besluit wordt
echter ingenomen door de bepalingen over de samenwerking inzake handel en
handelsgerelateerde aangelegenheden. Vanuit douaneoptiek is de regeling voor de handel
in goederen de belangrijkste.
3.2.2. Het LGO-Besluit vanuit Douaneoptiek
3.2.2.1.
Deel 3 LGO-Besluit: Preferentiële tariefpreferentie
Omdat een belangrijke doelstelling van het LGO-Besluit is om het concurrentievermogen en
de veerkracht van de LGO te vergroten31, bevat deel 3 van het LGO-Besluit een aantal
bepalingen die specifiek hierop zien. Artikel 42 van het LGO-Besluit somt een aantal
23
Artikel 45 LGO-Besluit, zie onder 3.2.2.
De Raad bestaat uit vanuit elke EU-lidstaat een vertegenwoordiger op ministerieel niveau – artikel
16 VEU.
25 Besluit 2013/755/EU van de Raad van 25 november 2013 betreffende de associatie van de landen
en gebieden overzee met de Europese Unie, Pb 2013 L344.
26 Besluit 86/283/EEG van de Raad
27 Eerder LGO-Besluiten: Besluit 86/283/EEG van de Raad; Besluit 91/482/EEG van de Raad; Besluit
97/803/EG van de Raad; Besluit 2001/822/EG van de Raad; Besluit 2007/249/EG van de Raad
(wijziging Besluit 2001/822/EG).
28 Overweging 5 Besluit 2013/755/EU van de Raad (LGO-Besluit)
29 Zie onder meer: zaak C-390/95P, Antillean Rice Mills NV, Jurispr. 1999, blz. I-769, punt 36 en; HvJ
EU 8 februari 2000, zaak C-17/98, Emesa Sugar, Jurispr. 2000, blz. I-675, punt 29
30 Overweging 4 LGO-Besluit
31 Artikel 3 LGO-Besluit
24
9
algemene doelstellingen op van de samenwerking tussen de Europese Unie en de LGO
inzake handel en handelsgerelateerde aangelegenheden. De strekking van deze algemene
doelstellingen is dat de samenwerking tussen de EU en de LGO moet leiden tot een
vergroting van de handelspositie van de LGO en een verbetering van het investeringsklimaat
aldaar.
Vanuit douaneoptiek is artikel 43 van het LGO-Besluit de kern van de associatieregeling: op
grond van dit artikel mogen producten van oorsprong uit de LGO vrij van invoerrechten in de
Europese Unie worden ingevoerd. Over welke producten we het dan precies hebben, wordt
nader uitgewerkt in een bijlage32. Ook mogen geen kwantitatieve beperkingen of
maatregelen van gelijke werking worden toegepast33. Het LGO-Besluit regelt dus de
preferentiële tariefspreferenties voor de LGO’s.
Andersom hebben de LGO’s op grond van artikel 45 van het LGO-Besluit wél de
mogelijkheid om ten aanzien van producten van oorsprong uit de Europese Unie
douanerechten of kwantitatieve beperkingen te handhaven of in te stellen als zij dat
noodzakelijk achten in verband met hun ontwikkelingsbehoeften. Enige voorwaarde is daarbij
dat deze douanerechten of kwantitatieve beperkingen niet ongunstiger mogen zijn dan de
douanerechten en kwantitatieve beperkingen die de LGO hanteert jegens andere belangrijke
handelsmachten. Tussen de EU en andere LGO mag daarbij wel onderscheid gemaakt
worden: LGO’s kunnen ten aanzien van een andere LGO een gunstiger regime hanteren dan
ten opzichte van de EU34. De Caribische delen van het Koninkrijk kunnen dus wel
invoerrechten heffen over producten met EU-oorsprong. Deze eenzijdige mogelijkheid is een
belangrijk voorbeeld van het feit dat ook in het huidige LGO-Besluit nog steeds diverse
bepalingen zijn opgenomen die ontwikkelingssamenwerking tot belangrijkste drijfveer
hebben.
Een belangrijke escape voor de EU is gelegen in artikel 48 LGO-Besluit: Indien de Europese
Commissie35 voldoende reden ziet om aan de correcte uitvoering van het LGO-Besluit te
twijfelen, treedt zij in overleg met de LGO en met de lidstaat waarmee de LGO bijzondere
betrekkingen onderhoudt, teneinde de juiste implementatie van het besluit te waarborgen.
Indien dit overleg niet leidt tot een voor beide partijen aanvaardbare implementatie van het
LGO-Besluit, kan de Europese Unie de preferenties voor de LGO intrekken.
Voor Aruba, Bonaire, Curaçao, Sint Maarten, Sint-Eustatius en Saba geldt dat zij zijn
opgenomen in Annex II van het VWEU. Voor producten met oorsprong deze Caribische
delen van het Koninkrijk geldt dus dat ze vrij van douanerechten in de EU kunnen worden
ingevoerd.
3.2.2.2.
Oorsprong LGO – de vereisten
Zoals hiervoor reeds uiteengezet, bevat het LGO-Besluit de regeling dat goederen van
oorsprong uit een LGO bij hun invoer in de EU niet belast mogen worden met invoerrechten.
Cruciaal hierbij is natuurlijk de vraag wanneer een product van oorsprong uit een LGO
afkomstig is en dus een beroep kan worden gedaan op deze preferentiële tariefpreferentie.
In het EU-recht is een uitgebreid scala aan bepalingen te vinden die ingaan op de oorsprong
van producten. In de artikelen 22 t/m 27 van het Communautair Douanewetboek36 (hierna:
Bijlage VI betreffende de definitie van het begrip “producten van oorsprong” en de methoden van
administratieve samenwerking.
33 Artikel 44 LGO-Besluit
34 Artikel 45, lid 2 t/m 5, LGO-Besluit
35 Vanuit de EU wordt de associatie beheerd door de Europese Commissie (artikel 4 LGO-Besluit)
36 Verordening (EG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het
communautair douanewetboek, PbEG 1992, L 302, laatstelijk gewijzigd op 9 oktober 2013, PbEU
2013, L 269
32
10
CDW) en de daaronder hangende toepassingsverordening37 (hierna: TCDW) worden de
criteria uiteengezet die gelden voor het verkrijgen van een preferentiële oorsprong38 voor
gevallen waarin de EU zelfstandig tariefmaatregelen neemt. Meestal maken de criteria voor
het verkrijgen van oorsprong deel uit van de overeenkomsten die met verschillende
handelspartners worden gesloten (meestal in de vorm van een zgn. Oorsprongsprotocol).
Omdat de niet-Europese delen van het Koninkrijk als LGO geen deel uitmaken van de EU,
zijn de algemene oorsprongsregels uit het CDW en de TCDW op hen niet van toepassing.
Ook is er geen tweezijdige overeenkomst gesloten waar de oorsprongsregels in de vorm van
een protocol deel van uitmaken. Ten aanzien van de preferentiële oorsprong van goederen
afkomstig uit de LGO’s, zijn uitvoerige bepalingen opgenomen in het LGO besluit Bijlage
VI.39 Een eenzijdige vaststelling dus van de oorsprongsregels van toepassing voor goederen
afkomstig van de LGO’s.
Bijlage VI van het LGO-Besluit geeft t.a.v. de oorsprongsregels niet alleen definities en
procedures voor de bepaling van de oorsprong, maar geeft daarnaast een scala aan regels
voor de administratieve samenwerking om een goede werking van de preferenties te
verzekeren.40 Zo moeten de LGO’s administratieve structuren en systemen inrichten die
nodig zijn voor de toepassing en het beheer in dat land en hebben ze diverse controletaken
waarover zij de Europese Commissie terugkoppeling moeten geven.41
Voor exporteurs is van belang dat om in aanmerking te komen voor de voordelen van het
LGO-Besluit en dus de preferentiële tariefpreferentie, de oorsprong LGO moet worden
bewezen door een zgn. EUR 1 certificaat of een oorsprongsverklaring. Een certificaat EUR 1
wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van het LGO van uitvoer, indien de goederen
kunnen worden aangemerkt als producten van oorsprong uit een LGO.42 De
douaneautoriteiten van de LGO zijn verplicht de nodige maatregelen te nemen om te
controleren of de producten van oorsprong zijn en aan alle eisen voldoen.43
Tegenover de “lusten” van het vrij van douanerechten kunnen afzetten van producten in de
EU staat dus een belangrijke verplichting voor de douaneautoriteiten van de LGO om de
oorsprong te controleren en over de bevindingen te rapporteren aan de Europese
Commissie. Maar wat gebeurt er als deze controle te wensen overlaat en bepaalde
goederen ten onrechte zonder inning van douanerechten in de EU zijn ingevoerd? Op deze
vraag zal ik hierna in Hoofdstuk 4 verder ingaan.
3.3. Conclusie
De conclusie van hetgeen in dit derde hoofdstuk is uiteengezet luidt als volgt: De EUVerdragen en de daaronder ressorterende regelgeving zijn niet van toepassing op de nietEuropese Koninkrijksdelen. Wel bestaat er een aparte associatieregeling met deze gebieden
waarmee de lidstaat Nederland belangrijke betrekkingen onderhoudt: het vierde deel van het
EU-Werkingsverdrag. Om deel uit te maken van deze bijzondere associatieregeling moet
een land of gebied expliciet zijn genoemd in Annex II bij het Verdrag betreffende de Werking
van de EU. Voor de niet-Europese delen van het Koninkrijk is dat het geval. Deze
associatieregeling is nader uitgewerkt in het zgn. LGO-Besluit dat vanuit douaneoptiek de
37
Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele
bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het
Communautair Douanewetboek, PbEG 1993, L 253, laatstelijk gewijzigd op 17 december 2013, PbEU
2013, L 341
38 Artikelen 66 t/m 123 TCDW
39 Bijlage VI betreffende de definitie van het begrip “producten van oorsprong” en de methoden van
administratieve samenwerking.
40 Artikel 51 e.v., Bijlage VI, LGO-Besluit.
41 Artikel 51, Bijlage VI, LGO-Besluit
42 Artikel 22, lid 1, jo. lid 4, Bijlage VI, LGO-Besluit
43 Artikel 22, lid 5, Bijlage VI, LGO-Besluit
11
preferentiële tariefpreferentie bevat voor goederen met oorsprong Aruba, Bonaire, Curaçao,
Sint Maarten, Sint Eustatius of Saba. Wel gaat deze preferentiële tariefpreferentie samen
met een aantal verplichtingen voor de LGO, ten einde de goede werking van de preferenties
te verzekeren.
12
4. De werking van het LGO-Besluit in de praktijk – Wat gebeurt er als het LGO-Besluit
niet correct wordt nageleefd?
4.1. Gevolgen voor de EU van niet correcte naleving
4.1.1. Ten onrechte afgegeven oorsprongscertificaat
Zoals hierboven uitvoerig uiteen gezet, kunnen producten van oorsprong uit een LGO vrij
van invoerrechten in de EU worden ingevoerd. De Europese Unie loopt hierdoor inkomsten
van invoerrechten mis, maar dat is aanvaardbaar vanwege de solidariteit tussen de EU en
de LGO die gebaseerd is op hun unieke relatie en het feit dat zij alle tot dezelfde “Europese
familie” behoren.44 Dit geldt dus alleen wanneer het producten betreft van oorsprong uit een
LGO. Voor goederen afkomstig uit een LGO die niet van oorsprong uit de LGO komen, geldt
gewoon het tarief dat ook geldt als het betreffende goed uit een derde land in de EU wordt
geïmporteerd.
In dit hoofdstuk gebruik ik graag het voorbeeld van een onterecht afgegeven EUR1
certificaat (Oorsprongscertificaat) om de gevolgen van een niet correcte naleving van het
LGO-Besluit nader te duiden.
Als een product ten onrechte de oorsprong van een LGO krijgt in een onjuist
oorsprongscertificaat EUR1, dan wordt het dus ten onrechte tariefvrij in de EU geïmporteerd.
In die situatie loopt de EU geld (invoerrechten) mis. In EU-terminologie spreken we dan van
een verlies aan Eigen Middelen. In de hiernavolgende paragraaf volgt een korte schets van
het stelsel van Eigen Middelen van de EU, om duidelijk te maken wat de gevolgen zijn van
een ten onrechte afgegeven oorsprongscertificaat door een douaneautoriteit van een LGO.
4.1.2. Korte toelichting stelsel van eigen middelen
Het stelsel van Eigen Middelen zegt iets over de begroting van de Europese Unie. In artikel
311 VWEU staat aangegeven dat de Europese Unie zich voorziet van de middelen die nodig
zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid uitvoering te geven. Dit artikel
bevat tevens de opdracht aan de Raad om een besluit vast te stellen, waarin bepalingen zijn
opgenomen over de toepassing van het stelsel van eigen middelen van de Unie. Dat is
gebeurd met het zgn. Eigen Middelen Besluit.45 Het Eigen Middelen Besluit bepaalt dat er
drie soorten eigen middelen zijn: traditionele eigen middelen (douanerechten), eigen
middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) en eigen middelen op
basis van het bruto nationaal inkomen (bni). De inkomsten uit invoerrechten vormen dus de
traditionele eigen middelen van de EU. Op het moment dat er ten onrechte EUR1 certificaten
worden afgegeven op de LGO’s, waardoor vrij van invoerrechten in de EU kan worden
ingevoerd, is er sprake van een derving aan eigen middelen.
Op de lidstaten rusten diverse verplichtingen om te zorgen dat de eigen middelen van de EU
gewaarborgd worden. Zo dienen lidstaten op grond van Verordening (EU, Euratom) nr.
1150/200046 alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen aan eigen middelen ter
beschikking aan de Europese Commissie worden gesteld.
44
Overweging (5) LGO-Besluit
BESLUIT VAN DE RAAD van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de
Europese Gemeenschappen (2007/436/EG, Euratom)
46 Verordening (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van
Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese
Gemeenschappen
45
13
4.2. Tot wie kan de Europese Commissie zich wenden bij een fout?
Als vast is komen te staan dat bepaalde EUR 1 certificaten ten onrechte zijn afgegeven in
een LGO en er dus een derving van eigen middelen is, is een belangrijke vraag tot wie de
Europese Commissie zich zal moeten wenden om alsnog over deze eigen middelen te
kunnen beschikken. Zoals eerder beschreven onder 3.2.2.1. heeft de Commissie altijd de
mogelijkheid om de tariefpreferentie voor de betreffende LGO in te trekken om te zorgen dat
niet meer fouten kunnen worden gemaakt. Echter de gederfde eigen middelen komen
daarmee niet terug.
Tot wie kan de Europese Commissie zich richten om de gederfde eigen middelen alsnog
proberen te krijgen? Er zijn drie mogelijkheden die onderzocht kunnen worden: de LGO, de
lidstaat van invoer of de lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt.
Hierna een uiteenzetting van de haalbaarheid van deze mogelijkheden.
4.2.1. De LGO
De Commissie zou zich voor de gederfde eigen middelen kunnen wenden tot de LGO. De
LGO heeft immers ten onrechte een oorsprongscertificaat verstrekt op basis waarvan er in
de EU is ingevoerd zonder inning van douanerechten. In lijn met de strekking en inhoud van
het LGO-Besluit zou wellicht kunnen worden betoogd dat in eerste instantie de autoriteiten
van de LGO zelf verantwoordelijk moeten worden gehouden voor eventuele vergissingen die
in het kader van het LGO-Besluit worden gemaakt.
De vraag of dit kan ligt echter gecompliceerd: de LGO staat immers niet in een
contractsrelatie met de Europese Unie; het LGO-Besluit is eenzijdig vastgesteld. Toch zou je
kunnen betogen dat vanwege de bijzondere positie van de LGO en de verplichtingen die hen
in het LGO-Besluit zijn opgelegd, zij rechtstreeks aanspreekbaar is door de Commissie. Als
de LGO echter niet-thuis geeft, is het de vraag welke rechtsmiddelen de Commissie ter
beschikking staan. Waarschijnlijk geen, want de LGO’s maken als gezegd géén deel uit van
de EU.
4.2.2. De lidstaat van invoer
Op grond van het LGO Besluit is de LGO verplicht om de afgifte van EUR 1 certificaten te
controleren.47 Echter, de douaneautoriteiten van het land van invoer zijn verplicht om bij
twijfel over de geldigheid van het certificaat van oorsprong alarm te slaan.48 Ook in het land
van invoer bestaat dus een verplichting tot controle. Ook het LGO-Besluit zelf geeft al
bepaalde mogelijkheden voor de controle van de oorsprongsbewijzen. Zo biedt artikel 29 van
de bijlage VI bij het LGO-Besluit de autoriteiten van het land van invoer de mogelijkheid om
de bewijzen van oorsprong te controleren. Er kan zelfs geëist worden dat het certificaat
vertaald wordt in hun eigen taal.
De belangrijkste reden voor een nacontrole (controle á posteriori) van een in het land van
oorsprong afgegeven certificaat of opgestelde oorsprongsverklaring, door het land van invoer
vormt het begrip “gegronde twijfel”. Van gegronde twijfel is in ieder geval sprake indien door
de Europese Commissie een waarschuwing is uit gegaan aan de importeurs en de
overheidsdiensten in de lidstaten met betrekking tot de preferentiële invoer van bepaalde
producten uit bepaalde landen.49 Maar ook zonder voorafgedane waarschuwing moeten er
controles worden gedaan en bij gegronde twijfel moet een onderzoek worden ingesteld naar
de juistheid van het certificaat.
47
Artikel 55, en 59, Bijlage VI, LGO-Besluit
Artikel 55, Bijlage VI, LGO-Besluit
49 Zie Douane voor bedrijven >>Handboek Douane >> 8.00.00 Preferentiele oorsprong en herkomst>>
Procedures en ambtelijke werkzaamheden onderdeel 6.3.3
48
14
Ten aanzien van de gederfde eigen middelen zou de Commissie dus de lidstaat van invoer
kunnen aanspreken op het feit dat er geen adequate controles zijn geweest en de
verplichting kunnen opleggen om de verschuldigde rechten alsnog te innen bij de importeur.
Echter, op grond van artikel 220, lid 2, sub b, CDW wordt niet tot een boeking achteraf
overgegaan als het wettelijk verschuldigde bedrag aan invoerrechten niet was geboekt ten
gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de importeur redelijkerwijze
niet kon ontdekken en waarbij hij te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften
van de geldende bepalingen inzake de douane aangifte heeft voldaan. Artikel 220, lid 2, sub
b, CDW beschrijft zelfs de situatie wanneer de preferentiële status van de goederen aan de
hand van een systeem van administratieve samenwerking wordt vastgesteld waarbij
instanties van een derde land betrokken zijn. In dat geval wordt de afgifte van door deze
instanties van een onjuist certificaat aangemerkt als een vergissing die redelijkerwijze niet
kon worden ontdekt.50
Het gevolg hiervan is dat als de lidstaat van invoer de oorsprongscertificaten heeft
gecontroleerd en heeft geconstateerd dat deze onjuist zijn, de verschuldigde invoerrechten
niet door het land van invoer kunnen worden verhaald op de importeur als deze te goeder
trouw was of dat wordt geacht te zijn omdat het foute certificaat is afgegeven door een
douane instantie van een derde land.
Het aanspreken van de lidstaat van invoer biedt dus waarschijnlijk ook geen soelaas voor het
veilig stellen van de gederfde eigen middelen.
4.2.3. De lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt
4.2.3.1.
De werking van het loyaliteitsbeginsel
Het LGO-Besluit is een eenzijdige handeling van de Raad, waardoor aangenomen zou
kunnen worden dat de verplichtingen die voortvloeien uit het besluit daardoor enkel
verbindend zijn voor de lidstaten van de EU. Maar een algemene verplichting gericht tot de
lidstaten met wie de LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt om ervoor te zorgen dat de
LGO aan zijn verplichtingen voldoet of anderszins dat die betreffende lidstaat
verantwoordelijk zou zijn voor de goede uitvoering van het Besluit, ontbreekt. Ook een
slotbepaling waarin staat dat het Besluit zich richt tot de lidstaten is er niet.
Is er dan wellicht een algemene bepaling in de EU-Verdragen op grond waarvan de
Europese Commissie zich zou kunnen wenden tot de lidstaat waarmee de LGO die ten
onrechte een oorsprongscertificaat heeft afgegeven bijzondere betrekkingen onderhoudt?
Een aansprakelijkstelling wellicht op basis van het loyaliteitsbeginsel?
Het loyaliteitsbeginsel staat in het VEU51 en luidt als volgt:
“Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de
lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de
Verdragen voortvloeien. De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen
die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van
de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten
vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle
maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar
kunnen brengen”
50
Belangrijke voorwaarde is wel dat de exporteur bij de aanvraag van het oorsprongscertificaat de
feiten juist heeft weergegeven of als dat niet het geval is dat de instanties die het certificaat afgaven
klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in
aanmerking kwamen (3e volzin van artikel 220, lid 2, sub b, CDW.
51 Artikel 4, lid 3, VEU
15
Helder moet zijn dat het loyaliteitsbeginsel geen toepassing kent in de LGO zelf. Het
loyaliteitsbeginsel maakt immers onderdeel uit van het VEU, hetgeen geen onderdeel
uitmaakt van de associatieregeling ten aanzien van de landen en gebieden overzee52.
Betoogd zou kunnen worden dat de lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen
onderhoudt in strijd handelt met het loyaliteitsbeginsel als de gederfde eigen middelen niet
worden betaald aan de Unie. Dat gaat er echter van uit dat er voor de lidstaat waarmee de
LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt ook de mogelijkheid bestaat om maatregelen te
nemen t.a.v. de werkwijze door de LGO. Ook zou in deze situatie het loyaliteitsbeginsel wel
een hele ruime werking kennen, die afbreuk zou kunnen doen aan de bijzondere status die
het Verdrag en het LGO-Besluit aan de LGO’s toekent. Zou de lidstaat waarmee de LGO
bijzondere betrekkingen onderhoudt op basis van het beginsel van loyale samenwerking
aansprakelijk zijn voor de LGO, dan vallen de LGO’s de facto alsnog onder de
verantwoordelijkheid van de lidstaten, hetgeen vanwege de nadruk die gelegd wordt op het
partnerschap en de gelijke positie van de LGO’s daarbinnen zeker niet door de
Uniewetgever lijkt beoogd.
Het is dan ook maar de vraag of het loyaliteitsbeginsel, dat slechts is beoogd als een
inspanningverplichting voor de lidstaten tegen deze specifieke achtergrond gebruikt kan
worden als een grondslag voor aansprakelijkheid.
Daar staat tegenover dat het afgezet tegen de andere mogelijkheden, het vanuit de optiek
van de Commissie wel eens de meest succesvolle manier van aansprakelijkstelling zou
kunnen zijn. Het feit dat een LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt met een bepaalde
lidstaat en daaruit voortvloeiend via het LGO-Besluit bepaalde voordelen geniet, kan een
reden zijn om een soort “risico-aansprakelijkheid” te aanvaarden voor de betreffende LGO,
handelend op een terrein waarover de autoriteiten van deze LGO een exclusieve
bevoegdheid genieten.
Het Hof van Jusitite EU heeft zich over deze brede werking van het loyaliteitsbeginsel nog
niet uitgelaten, dus zeker weten doen we het niet.
4.2.3.2.
De situatie binnen het Koninkrijk
Binnen het Koninkrijk der Nederlanden kennen we twee soorten LGO’s. De in het Caribisch
gebied gelegen autonome landen binnen het Koninkrijk; en de BES-eilanden die als
openbaar lichaam deel uitmaken van Nederland53.
Als er via het EU-recht de mogelijkheid bestaat Nederland als lidstaat van de EU
aansprakelijk te stellen voor fouten gemaakt door douane autoriteiten op de Caribische delen
van het Koninkrijk, dan moet mijns inziens wel een onderscheid worden gemaakt tussen
deze twee soorten LGO’s die we hebben.
Ten aanzien van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten lijkt het mij te ver gaan om als het
Europese deel van Nederland aansprakelijk te worden gesteld voor fouten gemaakt door de
douaneautoriteiten aldaar. Het Statuut geeft immers duidelijk aan dat de vier landen binnen
het Koninkrijk autonoom zijn.54 Er is slechts in zéér uitzonderlijke gevallen een mogelijkheid
om als Koninkrijk als geheel bij te sturen. Er is met andere woorden geen algemene
aanwijzingsbevoegdheid waaruit geconcludeerd zou kunnen worden dat de landen Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten onder de soevereiniteit van Nederland vallen. De
douaneautoriteiten op deze eilanden opereren geheel zelfstandig en zijn op geen enkele
wijze verantwoording schuldig aan de Nederlandse autoriteiten. Een aansprakelijkheid voor
de lidstaat Nederland betekent dan een aansprakelijkheid voor gedragingen van een ander
waar op geen enkele wijze invloed op kan worden uitgeoefend. Een risicoaansprakelijkheid
dus.
52
Zie hierover hoofdstuk 3.1. van deze verhandeling
Zie Hoofdstuk 2.1. van deze verhandeling
54 Zie hoofdstuk 2.2. van deze verhandeling
53
16
Ten aanzien van de BES-eilanden kan dat genuanceerder liggen. De BES-eilanden maken
immers deel uit van het land Nederland en hoewel zij niet onder de werking van de EUVerdragen vallen, zorgt het feit dat zij openbaar lichaam zijn binnen Nederland ervoor dat
niet ontkend kan worden dat er enige mate van soevereiniteit is vanuit Nederland. Net als bij
reguliere provincies en gemeenten is het vanuit de Europese Commissie altijd de lidstaat
Nederland die wordt aangesproken voor schendingen van het EU-recht door gemeenten en
provincies. Uit het feit dat zij zelf geen deel uitmaken het territoriale werkingsgebied van de
EU-Verdragen en vanuit EU-optiek een gelijke status hebben als de autonome landen Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten, zou de conclusie dat Nederland als zodanig geen
aansprakelijkheid hoeft te dragen voor aldaar gemaakte fouten echter ook verdedigd kunnen
worden.
Als gezegd heeft het Hof zich over deze kwestie tot op heden nog niet uitgesproken.
4.3. Conclusie
Als het LGO-Besluit niet correct wordt nageleefd door de LGO, heeft dat in het geval van
onjuist afgegeven oorsprongscertificaten belangrijke gevolgen voor de EU. Misgelopen
invoerrechten betekenen een derving aan eigen middelen van de gemeenschap. Op de
vraag of, en zo ja bij wie, de gederfde middelen kunnen worden teruggehaald is geen
duidelijk antwoord te geven. De importeur wordt vanwege de goede trouw beschermd door
het CDW; de LGO zelf is lastig direct aan te spreken vanwege de eenzijdige vaststelling van
het LGO-Besluit; de lidstaat van invoer heeft wel controleverplichtingen, maar ziet de
mogelijkheid om na te vorderen vaak doorkruist door de bescherming van de importeur die te
goeder trouw is; en ten aanzien van de lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen
onderhoudt, tenslotte, heeft de EU eigenlijk geen rechtsgrond om over te gaan tot
aansprakelijkstelling. Enige optie lijkt een beroep te doen op een schending van het beginsel
tot loyale samenwerking, maar het is maar de vraag of dat beginsel een dusdanig ruime
werking heeft dat een lidstaat die op geen enkele wijze zeggenschap heeft over de
autoriteiten van de LGO, aansprakelijk kan worden gesteld voor de financiële gevolgen van
het niet nakomen van de verplichtingen uit het LGO-Besluit.
17
5. Samenvatting en eindconclusie
5.1. Samenvatting
In de voorgaande hoofdstukken heb ik een schets gegeven van de werking van het
douanerecht binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk is verdragspartij bij de
EU-Verdragen, omdat alleen het Koninkrijk als zodanig bevoegd is tot het tekenen van
verdragen; dit volgt uit het Statuut. De overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk vallen
echter niet onder de werking van de EU-Verdragen; zij hebben een aparte status binnen de
EU, namelijk die van LGO.
Voor de LGO’s geldt een aparte associatieregeling, die maakt dat alleen deel IV van het EUWerkingsverdrag op hen van toepassing is. In het LGO-Besluit is deze associatieregeling
nader uitgewerkt. Belangrijk voordeel dat de LGO’s op grond van het LGO-Besluit genieten
is het feit dat producten van oorsprong uit de LGO vrij van invoerrechten in het vrije verkeer
van de EU kunnen worden gebracht. Wel staan er in het LGO-Besluit verplichtingen
dienaangaande voor de LGO-autoriteiten opgenomen.
De gevolgen van het niet correct naleven van het LGO-Besluit zijn voor de EU vooral
financieel merkbaar: als producten ten onrechte vrij van douanerechten worden ingevoerd,
betekent dat een verlies aan eigen middelen voor de EU. Het is niet duidelijk of en zo ja bij
wie die gelden kunnen worden teruggevorderd. De kans dat dat lukt bij de LG is klein: Er is
geen overeenkomst tussen de LGO’s en de EU, het LGO-Besluit is eenzijdig. Maar ook een
aansprakelijkstelling van de lidstaat van invoer of de lidstaat waarmee de LGO bijzondere
betrekkingen onderhoudt is geen garantie voor succes. Een aansprakelijkstelling van de
lidstaat waarmee de LGO bijzondere betrekkingen onderhoudt zou zelfs een
risicoaansprakelijkheid betekenen.
5.2. Eindconclusie: Voor de LGO’s met name lusten
Alles overziend, kan mijns inziens geconcludeerd worden dat de LGO’s met de speciale
positie die zij innemen in het EU-recht, met name de lusten ervaren. Het LGO-Besluit biedt
allerlei voordelen en wijzen van financiële ondersteuning voor de LGO’s. Hoewel daar
tegenover ook zeker verplichtingen staan, zijn de consequenties van het niet-nakomen van
deze verplichtingen voor de LGO beperkt te noemen. Dit is overigens vanuit de
doelstellingen die ten grondslag liggen aan de associatieregeling van het EU-Verdrag ook
weer niet zo heel verrassend.55
In de Nederlandse situatie zijn de gevolgen vanwege de duidelijk geregelde autonomie van
de landen binnen het Koninkrijk in het Statuut, wellicht nog beperkter dan bij de LGO’s van
Frankrijk, Denemarken of het VK. De Koninkrijksverhoudingen liggen zó gevoelig in
Nederland en elke schijn van kolonialistisch optreden wordt angstvallig tegengegaan, zodat
we als Nederland met lede ogen moeten toezien hoe de douaneautoriteiten van onze
koninkrijksgenoten fouten begaan, waar wij geen invloed op kunnen uitoefenen.
Als het Hof van Justitie EU in de toekomst besluit dat het beginsel van loyale samenwerking
zo ver strekt dat de lidstaat Nederland financieel moet opdraaien voor de fouten van haar
LGO’s (het gladstrijken van het verlies aan eigen middelen), dan is dat mijns inziens zeker
een aanleiding om in het Statuut de mogelijkheid van regres te gaan regelen. Echter,
vanwege het feit dat een aanpassing van het Statuut bijna onmogelijk is56, is de verwachting
dat de lusten voor de niet Europese Koninkrijksdelen voorlopig nog wel zullen voortduren.
Een luxe positie dus.
55
Zie hoofdstuk 3.1. van deze verhandeling
Alle autonome landen binnen het Koninkrijk moeten het ermee eens zijn en de verwachting is dat
een regeling die de financiële aansprakelijkheid van Nederland doorkruist niet op brede steun zal
kunnen rekenen.
56
18
Literatuurlijst
ter voorbereiding op het schrijven van deze verhandeling









‘The Kingdom of the Netherlands – One Kingdom – Four Countries’; Publicatie
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, April 2015
‘De Herdefiniëring van het Koninkrijk‘; A.G. (Mito) Kroes – Wolf Legal Publishers
‘Het Koninkrijk der Nederlanden na de opheffing van de Nederlandse Antillen
op 10 oktober 2010’; L.J.J. Rogier – arsaequi.nl/maandblad AA20100563
‘Het nieuwe LGO-Besluit: een herziene relatie tussen de EU en Overzeese
Gebieden’; Flora Goudappel – arsaequi.nl/maandblad AA20140452
‘Handboek Internationaal Recht’; 2007, T.M.C. Asser Press, I.F. Dekker & N.J.
Schrijver
‘Opbouw en afbraak van het stelsel van Eigen Middelen van de Europese Unie’;
Harry Notenboom, lid Europees Parlement 1971-1984 (tevens rapporteur Eigen
Middelen 1974-1984), Venlo 2009
‘Hoofdlijnenakkoord tussen de Nederlandse Antillen, Nederland, Curaçao, Sint
Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba’ zoals overeengekomen te Bonaire op
22 oktober 2005
‘Het Koninkrijk der Nederlanden; nieuwe staatkundige verhoudingen’;
Voorlichtingsdocument van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en het ministerie van Buitenlandse Zaken
‘Het Recht van de Europese Unie en de Europese Gemeenschappen’; P.J.G.
Kapteyn, P. Verloren van Themaat
19