In het belang van de wereld: internationale organisaties werk samen!

37
Wie o wie gaat onze wereld uit het slop trekken? De Verenigde
Naties? De Europese Unie? De internationale samenwerking
is sterk verbrokkeld, dit is overigens altijd al zo geweest.
Met dit “messy multilateralism” is op zich niets mis,
maar bruggenbouwers zijn wel nodig, meent Dries Lesage.
In het belang van de wereld:
internationale organisaties
werk samen!
De financiële crisis, klimaatverandering, terrorisme, stromen vluchtelingen. Deze en vele andere
uitdagingen kunnen maar moeilijk worden opgelost zonder internationale samenwerking. Hoe
moeilijk samenwerken tussen bijna tweehonderd
staten ook is, het multilaterale systeem is zeker
nog niet afgeschreven. Organisaties als de vn, de
eu of zelfs de g20 zouden als bruggenbouwer tussen verschillende staten en belangen kunnen
– en moeten – optreden.
HET HUIDIGE SYSTEEM van internationale samen-
werking is bijzonder complex. En dat terwijl het
eerste idee relatief eenvoudig was. Na de mislukte poging tot samenwerking in de Volkenbond
tussen 1919 en 1946, ondernamen de overwinnaars
van de Tweede Wereldoorlog de niet eerder vertoonde stap om op wereldniveau een uitgebreide
multilaterale architectuur tot stand te brengen.
In het centrum kwamen de Verenigde Naties
(vn) te staan, de internationale organisatie die
in 1945 werd opgericht. De vn was ingericht
als universele en open organisatie – ook al hadden de overwinnaars zichzelf voorzien van een
geprivilegieerde positie in de Veiligheidsraad,
en ook al konden veel landen nog geen lid worden omdat ze nog deel waren van Europese
mogendheden. Het Internationaal Monetair
Fonds (imf) en de Wereldbank – opgericht in
1944 – werden formeel in de vn-familie opgenomen. Andere vn-agentschappen zoals de nieuwe Voedsel- en Landbouworganisatie (fao), de
Wereldgezondheidsorganisatie (who) en de reeds
bestaande Internationale Arbeidsorganisatie
(ilo) weerspiegelden de ambitie van de vn-oprichters. De vn zou zich als universele organisatie met alle beleidsdomeinen bezighouden en
als multilaterale bureaucratie de nationale sta-
ten waar nodig assisteren. Daarnaast moest de
vn-Veiligheidsraad als politieman waken over
oorlog en vrede.
Goede voornemens voor internationale samenwerking op wereldschaal, die echter al vrij snel
werden doorkruist door enkele grote geopolitieke
ontwikkelingen: vooral de Koude Oorlog en het
dekolonisatieproces. Terwijl de heersende spanningen tussen de Verenigde Staten en de SovjetUnie voor een politieke verlamming in de vn
zorgden, werden de lidstaten van de vn door de
dekolonisatie talrijker en heterogener: het westen
raakte in de Algemene Vergadering in de minderheid. “West” en “Oost” gingen als gevolg hiervan
hun eigen plan trekken. In de jaren 50 werd de
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (navo)
opgericht en in de jaren 60 de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(oeso). De oeso, met als hoofdkwartier Parijs,
heeft geen formele banden met de vn, maar
houdt zich – met uitzondering van oorlog en
vrede – met dezelfde thema’s bezig. Daarbij is het
Internationaal Energieagentschap (iea), eveneens
gevestigd in Parijs en een zuster van de oeso,
thans ’s werelds belangrijkste energieorganisatie.
De oeso-familie groeide uit tot een concurrent
van de vn. Hetzelfde geldt voor het imf en de
Wereldbank, die onder westerse dominantie enkel
nog een formele band met de vn behouden. In
de praktijk voelen zij zich weinig aangesproken
door de resoluties van de Algemene Vergadering
of van de Economische en Sociale Raad (ecosoc)
van de vn. En dat terwijl de Wereldbank als financiële hefboom een zware stempel drukt op het
multilateraal ontwikkelingsbankieren, waardoor
zij zich inhoudelijk wel kan inmengen op terreinen van de vn.
Dries Lesage In het belang van de wereld: internationale organisaties werk samen!
Door Dries Lesage
idee september 2015
36
THEMA
DEZE GROEIENDE COMPLEXITEIT en fragmentatie
op internationale schaal hoeven geen probleem te
zijn. Het is onhaalbaar en onwenselijk voor elk beleidsdomein slechts één multilaterale mastodont
‘De groeiende complexiteit op internationale schaal
hoeft geen probleem te zijn. Het is onhaalbaar
en onwenselijk voor elk beleidsdomein
slechts één multilaterale mastodont te hebben’
zich in dit vn-kader in te schrijven. Maar het
belang van de sdg’s kan enkel waargemaakt
worden als genoeg vn-lidstaten erin geloven.
Hier is een historische rol weggelegd voor de
kleine en middelgrote staten, die zelf alle belang
hebben bij een effectief multilateralisme. Los
van de sdg’s kunnen Nederland en België op
een systematische manier ijveren voor een rationalisatie van het multilateralisme. Zo kunnen
zij hun indirecte invloed via de eu-stoel binnen
de g7 en g20 aanwenden opdat deze gremia
meer dan nu een inclusief multilateralisme
ondersteunen en bijdragen tot verbindingen tussen de oeso- en vn-families. Daarnaast kunnen
ze helpen bewaken dat de armste landen binnen
de multilaterale besluitvorming niet uit de boot
vallen.
ER IS OP ZICH niets mis met een veelheid aan
internationale samenwerkingsverbanden, maar
enige coördinatie zou wel zeer wenselijk zijn. Per
beleidsdomein zou er een politieke ‘cockpit’ moeten zijn, waar de globale voortgang en coherentie
worden gemonitord en het strategische denkwerk
plaatsvindt, gekoppeld aan de politieke macht
van geëngageerde staten om de nodige actie te ondernemen. Voor deze functie komen organen als
de vn en g20 in aanmerking. Zij kunnen dergelijke coördinerende mechanismen uitbouwen, liefst
op een zo legitiem mogelijke manier. De eu kan
de notie eindverantwoordelijkheid nadrukkelijker
op de agenda plaatsen en in deze als bruggenbouwer tussen grootmachten en zwakkere staten
optreden. Het is aan actieve multilaterale spelers
als Nederland en België om de eu met creatieve
ideeën te voeden, opdat ze deze rol kan spelen.
Dries Lesage is docent en onderzoeker aan het Ghent
Institute for International Studies van de Universiteit
Gent. Hij houdt zich bezig met internationale politiek
en samenwerking.
39
te hebben. Complementariteit, concurrentie en
de mogelijkheid om met verschillende snelheden
samen te werken, zijn vaak heilzaam. Maar dit
wordt disfunctioneel wanneer dubbel werk wordt
gedaan, instellingen elkaar tegenwerken, bepaalde arrangementen te exclusief zijn – bijvoorbeeld
door zwakkere landen uit te sluiten of blokvorming in de hand te werken – en niemand nog het
overzicht bewaart. Alhoewel kleinere landen,
zoals Nederland en België, hier ogenschijnlijk
maar weinig aan kunnen veranderen, is er toch
een interessante rol voor hen weggelegd. Door
bijvoorbeeld hun zetels in de Executive Board van
het imf samen te voegen, hebben zij alvast hun
goede wil getoond voor de modernisering van het
multilateralisme. Minder behept met geopolitiek
eigenbelang als de grootmachten, kunnen zij als
diplomatieke vuistregel hanteren dat multilaterale coherentie en coördinatie versterkt moeten
worden. Concreet betekent dit onder meer het
blijven verdedigen van de vn als de spil van het
multilateralisme.
Hiervoor dient zich een ideale gelegenheid aan
met de Sustainable Development Goals (sdg’s) van
de vn, die in september 2015 worden gelanceerd.
Deze opvolgers van de Millennium Development
Goals (mdg’s) worden tot 2030 hét vn-kader voor
het beleid omtrent duurzame ontwikkeling. Dit
beleid is per definitie multidimensioneel en is
gericht op beleidscoherentie, aangezien het de
sociale, economische en ecologische aspiraties
van de wereldbevolking wil verzoenen. De sdg’s
hebben het potentieel een verbindend en universeel kader voor een groot deel van de multilaterale
agenda te bieden. Met andere woorden, organen
als de g20, de oeso en de aiib worden geacht
Dries Lesage In het belang van de wereld: internationale organisaties werk samen!
Ook niet-westerse landen dragen bij aan dit ‘messy multilateralism’. Sterk groeiende ontwikkelingslanden bundelen hun krachten in nieuwe
samenwerkingsverbanden, zoals de g20-lobby in
de Wereldhandelsorganisatie (niet te verwarren
met de ‘financiële’ g20), het ibsa-overleg tussen
India, Brazilië en Zuid-Afrika, en het brics-over-
leg tussen Brazilië, Rusland, India, China en
Zuid-Afrika. Een van de eerste tastbare brics-initiatieven is de New Development Bank, een ontwikkelingsbank met hoofdkwartier in Shanghai die
zich op infrastructuur gaat toeleggen. De aandeelhouders zijn voorlopig enkel de brics-landen
zelf, die elk 10 miljard us-dollar hebben aangebracht. Een ander opmerkelijk Chinees initiatief is de oprichting van de Asian Infrastructure
Investment Bank (aiib) in 2015. Hoewel ook de
aiib bijdraagt tot verhoogde complexiteit in het
landschap van multilateraal ontwikkelingsbankieren, lijkt dit initiatief wel de blokvorming te
doorbreken: naast de bric’s, en een groot aantal
Aziatische landen, behoren ook West-Europese
landen als Groot-Brittannië, Duitsland, Frankrijk
en Nederland tot de stichtende leden. Voor China
is het een manier om zijn monetaire reserves aan
te wenden en zijn invloed in Azië te vergroten,
maar ook om de bruggen naar westerse partners
te versterken.
Politieke impasses tussen geavanceerde en groeilanden binnen de Wereldhandelsorganisatie
hebben op hun beurt de aantrekkingskracht van
alternatieve vrijhandelsakkoorden in de hand
gewerkt. Zo onderhandelen de EU en VS nu over
het Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership
(ttip). Tegelijkertijd onderhandelen de VS, Japan,
Australië, Mexico en acht andere landen over het
Trans-Pacific Partnership (tpp), een vrijhandelsakkoord dat China uitsluit.
idee september 2015
38
Deze groeiende fragmentatie ten koste van de
vn heeft ook na het eind van de Koude Oorlog
doorgezet. De westers-gedomineerde instellingen bleven bestaan en ontwikkelden zich verder.
Ondanks een partiële herwaardering van de vn
in de jaren 90 behielden de westerse staten hun
terughoudendheid: een sterke onderstroom in
de Amerikaanse politiek is de vn zelfs ronduit
vijandig gezind. De regering van Obama is veel
meer gericht op internationale samenwerking
dan haar voorganger, maar draagt ook bij aan de
verdere verbrokkeling van het systeem, ook wel
‘messy multilateralism’ (Richard Haass), ‘multi-multilateralism’ (Francis Fukuyama) of ‘multilateralisme à la carte’ (Stewart Patrick) genoemd.
Zo zette Obama zijn schouders onder de jaarlijkse
g20-toppen. De g20 – die zowel grote geavanceerde industrielanden als groeilanden herbergt –
richt zich vooral op de mondiale financiële crisis.
Ondanks de geleidelijk groeiende agenda ziet het
er niet naar uit dat de g20 een soort ‘stuurgroep’
van het multilateralisme wordt. De g20 is slechts
één forum naast vele andere – dat is hoe de grootmachten het willen. Daarnaast initieerde Obama
de Nuclear Security Summits over het nucleaire
terrorisme. Net als Bush jr. experimenteerde hij
met alternatieve fora om de vergroening van de
energievoorziening te stimuleren.