B en W nummer 11 - Gemeente Leiden

RVRAADSVOORSTEL
Rv. nr.:
B en W-besluit d.d.:
B en W-besluit nr.:
Naam programma:
Algemene dekkingsmiddelen (treasury)
Onderwerp:
Verordening gemeentegaranties geldleningen 2013 Leiden
Aanleiding:
- Afspraken met de raad om een nieuwe verordening gemeentegaranties op leningen
voor vaststelling aan te bieden
- Deze verordening laten aansluiten op de Financiële Verordening 2011 (11.0032)
- Aanscherping garantiebeleid en beheer
- Snellere bestuurlijke besluitvorming op de garantieaanvraag
- Aanpassing van de vergoeding in de kosten van de garantieverlening
- Bij garantstellingen meewegen het eigen weerstandsvermogen van de gemeente
Doel:
-
-
De gemeente verwacht meer aanvragen voor gemeentegarantie. Dit vraagt om een
up-to-date garantieverordening op basis waarvan de aanvragen op de juiste merites
kunnen worden beoordeeld, zodat een afweging kan worden gemaakt tussen het
publiek belang en de risico’s die met een garantie samenhangen.
Het vormgeven van het beheer van de gemeentegaranties dat er vanuit gaat dat het
beheer in eerste instantie bij de gegarandeerde instelling ligt en deze de plicht heeft
de gemeente informatie te verstrekken indien het risico voor de gemeente wijzigt.
Kader:
De wetgever heeft in verschillende wetten, kaders en voorschriften aangegeven waaraan het
verstrekken van een gemeentegarantie moet voldoen. Hieronder volgt een opsomming van de
relevante regelgeving:
Verdrag Europese gemeenschap (EG verdrag)
Indien de gemeente een garantie afgeeft voor de uitoefening van de publieke taak, dient zij rekening
te houden met de staatssteunregels van het Verdrag van de Europese gemeenschap (artikelen 87
lid 1, 88 en 89 EG-verdrag).
Wet Financiering decentrale overheden (Wet Fido)
Artikel 2 lid 1 Wet Fido geeft aan dat het verstrekken of uitzetten van middelen (waaronder het
verstrekken van gemeentegarantie) uitsluitend is toegestaan indien zij de uitoefening van de
publieke taak beoogt. Regelgeving hieromtrent is te vinden in het Besluit leningsvoorwaarden.
Tevens wordt in de wet een verbod op vreemde valuta en indexering van de hoofdsom van de te
garanderen lening gesteld.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 4:21 Awb is het verstrekken van een gemeentegarantie een vorm van
subsidiëring. De Awb bepaalt dat subsidies slechts verstrekt mogen worden op grond van een
wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De artikelen
4.33 en 4.36 Awb regelen dat een subsidie kan worden verleend onder de voorwaarde dat de
subsidieontvanger meewerkt aan het sluiten van een overeenkomst ter uitvoering van de
beschikking tot subsidieverlening.
Gemeentewet (Gw)
Op grond van artikel 160 lid 1 sub e GW is het een bevoegdheid van het college om
privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten, zo ook de verstrekking van een
gemeentegarantie. Zij heeft de plicht de raad te informeren over besluiten die majeure gevolgen
kunnen hebben voor de gemeente (artikel 169 lid 4 Gw-voorhangprocedure).
Burgerlijk wetboek (Bw)
Het verstrekken van een gemeentegarantie is een privaatrechtelijke rechtshandeling. Meer in het
bijzonder is het een vorm van borgtocht. Artikel 7:850 BW geeft regelgeving omtrent borgtocht.
Financiële verordening (Rv. 11.0032)
Naast regelgeving van hogere wetgevers heeft de gemeente ook een eigen regelgeving:
Bepalingen van de Financiële verordening artikel 9 over gemeentegarantie:
1.
Er is een actueel beleidskader gemeentegaranties. De raad
stelt dit beleidskader vast. Dit kader behandelt in ieder geval:
a. doel, werking en vormen van gemeentegaranties
b. voorwaarden voor het verlenen van gemeentegaranties
c. beheer van gemeentegaranties
d. achterstandsbegeleiding en afwikkeling van aanspraken op verleende garanties.
2.
Bij het verstrekken van garanties uit hoofde van de publieke
taak bedingt het college zo mogelijk zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het
openbaar belang van verstrekkingen van garanties. Tevens wordt aangegeven waarom de
garantstelling niet bij een landelijk opererend waarborgfonds kan worden ondergebracht.
3.
In de begroting en de jaarstukken wordt in de risicoparagraaf
de gemeentelijke risicopositie ten aanzien van de garantstellingen opgenomen.
Overwegingen: Zie beleidskader ‘Gemeentegaranties: Als het niet anders kan.’
Er is overwogen om naast het weerstandsvermogen in de vorm van de algemene reserve een
nieuwe reserve garantstellingen in te stellen. Het beleid zoals is verwoord in het beleidskader
weerstandsvermogen en risicomanagement is gericht op de vorming van één risicoreserve.
Een extra risicoreserve betekent dat meer eigen vermogen moet worden gecreëerd. Risico’s
effectueren zich niet allemaal en tegelijkertijd, dus kan volstaan worden met minder eigen
vermogen. Bij een aparte reserve garantstelling met voeding van de vergoedingen voor
garantstelling zal een forse extra storting in deze reserve moeten plaatsvinden. Daar is niet
voor gekozen.
Financiën:
De verordening is gebaseerd op het verstrekken van gemeentegaranties daar waar geen
andere mogelijkheden zonder garantie haalbaar zijn. Garantstelling leidt tot financiële risico’s
voor de gemeente. Deze worden jaarlijks geactualiseerd, waarop het weerstandsvermogen
van de gemeente wordt afgestemd. De situatie kan zich voordoen dat bij een nieuwe
aanvraag voor garantieverlening het weerstandsvermogen van de gemeente niet toereikend
is, zodat de garantstelling niet kan worden afgegeven of mogelijk uitgesteld als dit vermogen
weer op niveau is. Een andere mogelijkheid is dat het aandeel garantstellingen in de
risicoportefeuille te groot wordt ten opzichte van de andere risico’s. Een berekening wordt
gemaakt om het maximale risico vast te stellen, dat moet meewegen bij de beoordeling van
de garantieaanvraag.
Voor het verstrekken van een garantie wordt een hogere vergoeding in rekening gebracht die
wordt ingezet ter versteviging van het weerstandsvermogen van de gemeente en ter dekking
van de kosten voor een eventueel door de gemeente aan te wijzen toezichthouder bij
toewijzing van de garantieaanvraag. Deze vergoedingen zullen door Middelen en Control aan
de gegarandeerde instelling worden gefactureerd en bij bestuursrapportages aan de
begroting worden toegevoegd.
Evaluatie: Nvt
Bijgevoegde informatie:
Zie beleidskader ‘Gemeentegaranties: Als het niet anders kan.’
De raad van de gemeente Leiden;
gelezen het voorstel van het College van Burgemeester en Wethouders;
gelet op de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet;
gelet op artikel 2 van de Wet financiering decentrale overheden;
gelet op de artikelen 7:850 tot en met 7:870 van het Burgerlijk Wetboek;
gelet op artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht;
overwegende dat openbare lichamen uitsluitend ten behoeve van de publieke taak garanties
voor geldleningen mogen verstrekken;
overwegende dat het aanbeveling verdient voorwaarden te stellen aan het verstrekken van
gemeentegaranties;
Gezien het voorstel van Burgemeester en Wethouders (nummer
advies van de commissie.
), mede gezien het
BESLUIT:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Kennis te nemen van de notitie ‘Gemeentegaranties. Als het niet anders kan.’
Alle voorgenomen garantiebesluiten voor wensen en bedenkingen voor te leggen aan
de gemeenteraad;
De wensen- en bedenkingenprocedure zo nodig schriftelijk af te doen;
Aanscherping van de beoordeling van garantieaanvragen op basis van informatie dat
waarborgfondsen niet bereid zijn een garantie te verstrekken en banken geen
leningen verstrekken zonder gemeentegarantie;
De garantstelling door de gemeente in principe te laten plaatsvinden voor 50% van de
lening, tenzij er goede redenen zijn voor een hoger percentage;
Een hogere vergoeding bij garantstelling door de gemeente aan de instelling in
rekening te brengen van 0,25% van de te garanderen lening met een maximum van
€50.000, verhoogd met een jaarlijkse bijdrage in de kosten van de door de gemeente
aan te stellen toezichthouder gedurende de realisatie van de investering;
De bijdrage van maximaal € 50.000 te verdubbelen als besloten wordt alsnog een
lening te garanderen, waarbij het recht van eerste hypotheek niet door de gemeente
kan worden bedongen en de investering van zodanig publiek belang wordt bevonden
dat deze alsnog gerealiseerd dient te worden.
8.
9.
10.
11.
12.
De beheersing van de risico’s zodanig vorm te geven dat de instelling in eerste
instantie direct de gemeente informeert als de begroting uit de pas loopt en dit van
invloed is voor de risicopositie van de gemeente;
Een analyse plaats te laten vinden naar het al dan niet onderbrengen van het beheer
van garanties bij derden;
Alleen een garantie te verstrekken als het weerstandsvermogen van de gemeente
toereikend is;
Geen garantie te verstrekken als het aandeel risico’s voor garantstellingen
onevenwichtig groot is (nader te berekenen) ten opzichte van de andere
gemeentelijke risico’s;
De Verordening Gemeentegaranties Geldleningen 2013, inclusief bovenstaande
punten, vast te stellen, luidende:
Artikel 1
aanvraag:
Begripsomschrijvingen
een verzoek als bedoeld in artikel 4:1 Algemene wet bestuursrecht aan het
college om als gemeente borg te staan voor de rente- en aflossingsverplichtingen die de instelling aan de geldverstrekker verschuldigd is;
aanvrager:
een geldnemer die de gemeente verzoekt om borg te staan voor de rente- en
aflossingsverplichtingen die de geldnemer uit hoofde van een
geldleningsovereenkomst aan de geldverstrekker verschuldigd is;
besluit:
het besluit zoals bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht
borg te staan tegenover een geldverstrekker;
borg staan:
instaan jegens een geldverstrekker voor de aan een geldlening verbonden
betalingsverplichtingen van een geldnemer voor zover hiermee de geldnemer
in gebreke blijft;
college:
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leiden
garantie:
een financieringsinstrument waarbij de gemeente zich krachtens een
overeenkomst tegenover een geldverstrekker verplicht in te staan tot
nakoming van de aan een geldlening verbonden rente en
aflossingsverplichtingen indien de geldnemer in gebreke is;
geldnemer:
een instelling ten behoeve waarvan de gemeente een borgstelling heeft
verstrekt ten aanzien van de betaling van rente en aflossing indien deze
instelling in gebreke is;
geldverstrekker: een bancaire instelling die aan een geldnemer een lening heeft verstrekt
waarvan de gemeente de betaling van rente en aflossing waarborgt;
waarborgfonds: een nationaal fonds dat onder meer borgstellingen verstrekt.
Artikel 2
Reikwijdte van de verordening
1. Deze verordening is van toepassing op het verlenen van een garantie
door de gemeente voor de activiteiten die worden verricht door
instellingen die een gemeentelijke publieke taak dienen.
2. De garantie is een subsidie als bedoeld in artikel 4:21 van de Algemene
wet bestuursrecht, waarop deze wet van toepassing is voor zover
daarvan in deze verordening niet wordt afgeweken.
3. Deze verordening is slechts van toepassing op het verlenen van een
garantie verbonden aan een geldlening waaromtrent niet is voorzien bij of
krachtens de voorschriften van het Rijk of de provincie.
4. Deze verordening is van toepassing op aanvragen om subsidie in de
vorm van het verstrekken van een garantie op grond van een wettelijk
voorschrift.
Artikel 3.
De aanvraag voor garantieverstrekking
1. Een aanvraag voor de verstrekking van een garantie wordt schriftelijk bij
het college ingediend.
2. De aanvraag bevat, naast de in de Algemene wet bestuursrecht
voorgeschreven gegevens, voor zover de aanvrager daarover
redelijkerwijs de beschikking kan krijgen:
a. een opgaaf van het gemeentelijk publieke belang van de
activiteiten van de aanvrager waarop de garantie betrekking
heeft;
b. een afschrift van de statuten van de aanvrager;
c. een opgave van de bestuurssamenstelling;
d. een afschrift van de voorwaarden van de te sluiten geldlening en
het ontwerp van de overeenkomst van geldlening;
e. een afschrift van de jaarrekening (balans, winst- en
verliesrekening, toelichting) van het aan de aanvraag
voorafgaande jaar en indien nog niet beschikbaar van het jaar
daarvoor;
f. een afschrift van de lopende (gewijzigde) begroting en een
sluitende meerjarenbegroting voor de aankomende drie jaar na
de aanvraag, waarin de kapitaallasten van de investering en een
voorziening voor groot-onderhoud zijn opgenomen;
g. een omschrijving van de investering en specificatie van de
bouwkosten en de financiering van deze kosten;
h. een cashflow-overzicht waaruit blijkt dat de geldnemer in staat is
zijn aflossing- en renteverplichtingen te kunnen voldoen;
i. voor zover er een waarborgfonds op het desbetreffende
beleidsveld werkzaam is, de (gedeeltelijke) schriftelijke afwijzing
van dit waarborgfonds;
j. de offertes of verklaringen van drie geldverstrekkers waaruit blijkt
dat en waarom er geen geldlening aan de aanvrager wordt
verstrekt zonder gemeentegarantie, ook niet op basis van een
onderpand dat de geldnemer als zekerheid zou kunnen
verstrekken;
k. een taxatierapport na renovatie.
3. Indien de aanvrager er niet in slaagt tijdig een offerte van een
geldverstrekker te overleggen, kan in plaats van een offerte voorlopig
volstaan worden met een schriftelijke verklaring waaruit blijkt dat deze
bereid is een lening met een gemeentegarantie aan de aanvrager te
verstrekken.
3. Het college is bevoegd andere gegevens te vragen die hij noodzakelijk
acht om op de aanvraag te kunnen besluiten.
Artikel 4
Beslissingsbevoegdheid
Het college beslist niet op een garantieaanvraag dan nadat de raad in de
gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het
college te brengen.
Artikel 5
Absolute weigeringsgronden
Onverminderd het bepaalde in artikel 4:35 Algemene wet bestuursrecht
weigert het college de garantie voor zover:
a. de door middel van de garantie te financieren zaak of activiteit geen
gemeentelijke publieke taak dient als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van
deze verordening;
b. de aanvrager aanspraak kan maken op een voorliggende voorziening
zoals een waarborgfonds;
c. de garantie niet noodzakelijk is of niet het geëigende middel is voor het
verkrijgen van een geldlening door de aanvrager;
d. de geldlening reeds aan de aanvrager is verstrekt voor het
garantiebesluit;
e. geen verklaringen door de aanvrager zijn overgelegd van een drietal
geldverstrekkers waaruit blijkt dat er geen geldlening aan de aanvrager
wordt verstrekt zonder garantie;
f. de aanvraag betrekking heeft op het verlenen van andere zekerheden
door de gemeente dan die van de betaling van rente en aflossing van een
geldlening voor zover de aanvrager in gebreke blijft;
g. gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat de aanvrager in strijd
met de wet, het algemeen belang of de openbare orde handelt of zal
handelen;
h. de garantieverlening in strijd is met het (Europese) recht;
i. de aanvrager ook zonder de geldlening ten behoeve waarvan de garantie
wordt verleend, over voldoende gelden kan beschikken om de kosten van
de activiteiten te dekken, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van
derden;
j. de aanvrager niet beschikt over de benodigde vergunningen om de
activiteiten te verrichten of investeringen te plegen waarvoor de garantie
wordt aangevraagd;
k. de aanvrager onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt.
Artikel 6
Relatieve weigeringsgronden
1. Onverminderd het bepaalde in artikel 4:35 Algemene wet bestuursrecht
kan het college de garantie weigeren voor zover:
a. er geen sprake is van continuïteit in het voortbestaan van de instelling
gedurende de looptijd van de garantie;
b. redelijkerwijs kan worden verwacht dat de doelstellingen die met de
garantie worden nagestreefd, niet zullen worden bereikt;
c. het risico voor de gemeente niet acceptabel is;
d. er geen sprake is van ‘goed bestuur’ van de aanvrager;
e. de aanvrager niet voldoet aan de voorwaarden en criteria voor
garantieverlening die bij of krachtens deze verordening zijn vastgesteld;
f. de liquiditeitspositie van de aanvrager niet toereikend is om de rente en
aflossing van de geldlening gedurende de looptijd van de garantie te
voldoen;
g. garantie wordt aangevraagd omdat de kosten van garantstelling door de
gemeente lager zijn dan de kosten van een garantstelling door andere
instellingen;
h. de garantstelling anderszins niet past in het gemeentelijk beleid.
i. het weerstandsvermogen van de gemeente niet toereikend is of het
aandeel gemeentegaranties in de risicoportefeuille van de gemeente
onevenwichtig is.
Artikel 7
Inhoud garantie
1. In een garantie wordt geen afstand gedaan van de voorrechten die
wettelijk aan een borg toekomen.
2. In een garantie worden geen bedingen opgenomen die de
aansprakelijkheid van de gemeente verhogen of uitbreiden boven of
3.
4.
5.
6.
Artikel 8
naast de aan de geldleningovereenkomst verbonden betaling van rente
en aflossing.
De garantie wordt verleend tegen een door de geldnemer te betalen
incidentele vergoeding. Deze vergoeding bedraagt 0,25% van de door de
gemeente te garanderen som vermenigvuldigd met het aantal jaren
waarvoor de lening wordt aangegaan met een maximum van € 50.000.
Deze vergoeding te verdubbelen indien zo mogelijk geen recht van eerste
hypotheek kan worden bedongen en de investering vanuit publiek belang
noodzakelijk wordt geacht. Deze vergoeding wordt verder aangevuld met
de kosten van het bij het besluit van de garantstelling aan te wijzen
toezichthouder met een maximum van € 10.000 per jaar.
De garantie wordt verleend tegen de door de geldnemer ten behoeve van
de gemeente te verstrekken (zakelijke) zekerheidsrechten.
De looptijd van de garantie is maximaal gelijk aan de technische
levensduur van de objecten die de gemeente tot zekerheid strekken voor
de verleende garantie waarop ook de lening is gebaseerd, tot een
maximum van 30 jaar.
Indien de gemeente krachtens een garantie een betaling heeft verricht in
de plaats van een in gebreke gebleven geldnemer, is de regresvordering
van de gemeente in een eventueel faillissement van de geldnemer
bevoorrecht op eventuele andere vorderingen die een geldverstrekker op
de geldnemer heeft.
Informatieplicht na garantieverstrekking
1. De geldnemer en geldverstrekker verschaffen het college tijdig alle
benodigde informatie die relevant is voor de garantieverlening en de
risico-ontwikkeling van de garantie.
2. De geldnemer dient jaarlijks, binnen zes maanden na het verstrijken van
het boekjaar, de jaarrekening over het verstreken boekjaar bij het college
in, bestaande uit de balans en de winst- en verliesrekening met
toelichting en een accountantsverklaring of indien van toepassing een
verklaring van de kascommissie.
3. De geldnemer dient jaarlijks, tenminste zes maanden voor aanvang van
het boekjaar, een gespecificeerde exploitatiebegroting voor het volgende
boekjaar bij het college in te leveren.
4. De geldverstrekker informeert het college jaarlijks, binnen zes maanden
na het verstrijken van het boekjaar, of en in hoeverre de geldnemer zijn
verplichtingen uit hoofde van de geldleningovereenkomst waarvoor de
gemeente garant staat, is nagekomen.
5. De geldnemer verstrekt jaarlijkse rapporten van toezichtinstanties, zoals
het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.
6. De geldnemer en geldverstrekker hebben een informatieplicht jegens de
gemeente om zo spoedig mogelijk het college te berichten over:
a. het niet nakomen door de geldnemer van de aan de geldlening
verbonden betalingsverplichtingen waarvoor de gemeente garant
staat;
b. wezenlijke wijzigingen van de gegevens en bescheiden die bij de
aanvraag om garantie zijn overgelegd;
c. rapportages waaruit blijkt dat de resultaten van de (meerjaren)
begroting significant nadeliger uitkomen;
d. een balanspositie met een solvabiliteitsratio < 10%;
e. een statutenwijziging van de geldnemer;
f. een fusie van de geldnemer;
g. ontbinding van de geldnemer.
7. Het college is bevoegd andere gegevens te vragen die van belang zijn
om de risico-ontwikkeling die met de garantstelling samenhangt, te
kunnen beoordelen en andere termijnen te hanteren dan de termijnen die
in de leden 2 en 3 zijn vermeld.
Artikel 9
Algemene verplichtingen van de geldnemer
1. De geldnemer is verplicht van de objecten waarvoor een garantie is
verleend en die de gemeente hiervoor tot zekerheid strekken, op basis
van de herbouwwaarde tegen brand- en stormschade en andere risico’s
of aanspraken te verzekeren en verzekerd te houden.
2. De geldnemer is verplicht een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering
en een bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering af te sluiten.
3. De geldnemer is verplicht de objecten waarvoor een garantie is verleend
en de objecten die de gemeente hiervoor tot zekerheid strekken in goede
staat te houden.
4. Aan de objecten waarvoor een garantie is verleend en aan de objecten
die de gemeente hiervoor tot zekerheid strekken, wordt slechts met
toestemming van het college een andere bestemming gegeven.
5. De objecten waarvoor een garantie is verstrekt en de objecten die de
gemeente hiervoor tot zekerheid strekken, mogen zonder toestemming
van het college niet worden verzwaard of vervreemd.
6. De geldnemer is verplicht de lening waarvoor de gemeente garant staat,
te bestemmen voor het doel waarvoor de lening is aangegaan.
Artikel 10
Stellen voorschriften
1. Het college kan aan de beschikking tot garantieverlening voorschriften
verbinden betreffende:
a. de door de aanvrager aan de gemeente te bieden zekerheden voor
verhaal van rente en aflossing van de te verlenen garantie;
b. de uitoefening van toezicht op gedragingen en handelingen van de
aanvrager ter bescherming van de positie van de gemeente als borg;
c. de informatieverstrekking door de aanvrager aan de gemeente;
d. overige aangelegenheden die strekken tot bescherming van de
belangen van de gemeente als borg.
Artikel 11
Intrekking of wijziging van de garantie
Een verleende garantie kan onverminderd het bepaalde in de artikelen 4:48
en 4:49 Algemene wet bestuursrecht worden ingetrokken of gewijzigd indien
de overeenkomst van geldlening waarop de garantie betrekking heeft niet
binnen drie maanden na verzending van het besluit tot garantieverlening tot
stand komt.
Artikel 12
Aanwijzen toezichthouder
Het college is bevoegd een door hem aangewezen persoon te laten
deelnemen aan de bestuursvergaderingen van de geldnemer, die daarvoor
de volledige agenda van deze vergaderingen en de notulen van de gehouden
vergaderingen ontvangt, aan wie inzage wordt verleend in de te behandelen
stukken en de mogelijkheid heeft de risico-ontwikkeling voor de gemeente bij
voorgenomen besluiten nader toe te lichten en hierover zo nodig terstond het
college te informeren.
Artikel 13
Hardheidsclausule
Besluiten op aanvragen tot garantieverlening in afwijking van deze
verordening worden ter goedkeuring door het college aan de raad
voorgelegd.
Artikel 14
Overgangsbepaling
Deze verordening is niet van toepassing op garanties die reeds zijn verleend
of zijn vastgesteld voordat deze verordening in werking treedt. Een
uitzondering hierop vormt de informatieplicht die ook van kracht wordt op
reeds bestaande garantieverstrekkingen.
Artikel 15
Inwerkingtreding en citeerartikel
1. Deze verordening treedt in werking op de dag na die van de
bekendmaking.
2. Deze verordening wordt aangehaald als de ‘Verordening
gemeentegaranties Geldleningen 2013’.
2.
3.
De Verordening gemeentegaranties voor geldleningen 2013 vast te stellen;
De Verordening gemeentegaranties 2007, vastgesteld bij raadsbesluit van 20 juni
2007, in te trekken.
Gedaan ter openbare vergadering van
de Griffier,
de Voorzitter,
Artikelsgewijze toelichting op de Verordening gemeentegaranties
Doelstelling en juridische grondslag gemeentegaranties
Met een gemeentegarantie wordt hier bedoeld een borgtocht waarbij de gemeente Leiden
zich tegenover een geldverstrekker gedurende een bepaalde looptijd krachtens een
overeenkomst als bedoeld in artikel 7:850 lid 1 Burgerlijk Wetboek verbindt tot nakoming van
de aan een geldlening verbonden rente- en aflossingsverplichtingen van een geldnemer voor
zover de geldnemer hiermee in gebreke blijft.
Aan deze (privaatrechtelijke) borgtochtovereenkomst van de gemeente met een
geldverstrekker gaat een (bestuursrechtelijk) garantiebesluit van het College van
Burgemeester en Wethouders vooraf. Volgens de parlementaire geschiedenis van hoofdstuk
4, titel 4.2. (subsidietitel), van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt het verstrekken
van een garantstelling beschouwd als het verstrekken van een subsidie in de zin van de Awb.
Een aanvraag om een gemeentegarantie is dus een subsidieaanvraag. Onder een subsidie
wordt ingevolge artikel 4:21 Awb verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een
bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan
als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten.
Ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet maakt de raad verordeningen die hij in het belang
van de gemeente nodig oordeelt.
De noodzaak van de onderhavige verordening vloeit onder meer voort uit het feit dat er een
wettelijke grondslag moet zijn voor het verlenen van een garantie. In artikel 4:23, eerste lid,
van de Awb is immers bepaald dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond
van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Hoewel de gemeente beschikt over een Subsidieverordening, voorziet die verordening niet in
een regeling voor het verstrekken van garanties. De onderhavige verordening voorziet daar
wel in. De verordening is ook nodig om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken,
oneigenlijk gebruik van gemeentegaranties te voorkomen en uniforme regels te stellen voor
de garantieverlening.
Ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak is de gemeente gerechtigd garanties te
verlenen. Dit maakt het voor sommige instellingen mogelijk geldleningen aan te gaan en
daarmee investeringen te plegen, die zonder gemeentegarantie niet mogelijk waren geweest.
De gemeente kan dit financiële instrument dus benutten om bepaalde activiteiten die het
gemeentelijk belang dienen, te stimuleren. Voor zover het gemeentelijk belang niet is
gediend, wordt geen gemeentegarantie verleend.
Ditzelfde financiële instrument wordt ook geboden door nationale waarborgfondsen, waarbij
de risico’s door de gemeenten als collectief worden gedragen in plaats van door de gemeente
individueel. Voor zover een waarborgfonds bereid is een garantie te verstrekken, verstrekt de
gemeente geen garantie. Bovendien wordt een gemeentegarantie slechts verstrekt, voor
zover dit voor de aanvrager noodzakelijk is om een leningsovereenkomst te kunnen sluiten.
De gemeentegarantie wordt dus geacht een laatste mogelijkheid te zijn om de financiering
van activiteiten waarmee een gemeentelijk publiek belang wordt gediend, rond te krijgen. Een
afweging dient dan plaats te vinden van het publiek belang tegenover het risico van de
garantstelling voor de gemeente en de eigen risicopositie van de gemeente, waarvoor het
weerstandsvermogen is gevormd.
Artikel 1
Begripsomschrijvingen
Het begrip “geldverstrekker” is ruim omschreven, omdat niet alleen banken leningen
verstrekken, maar ook andere instellingen zoals het Nationaal Restauratiefonds.
Artikel 2
Reikwijdte van de verordening
Gemeentegaranties zijn een vorm van financiële steunverlening. Andere vormen hiervan zijn
bijvoorbeeld subsidieverstrekkingen anders dan door garantstelling en deelnemingen. Daarop
is deze verordening echter niet van toepassing.
Ook zijn gemeentelijke garanties denkbaar in de vorm van projectgaranties of
exploitatiegaranties, maar hierop is deze verordening evenmin van toepassing.
De borgtocht als bedoeld in de artikelen 49 en 51 van de Wet werk en bijstand is ook van een
geheel andere orde dan hier ter sprake is, zodat de verordening ook voor dergelijke
borgtochten niet van toepassing is.
De onderhavige verordening heeft uitsluitend betrekking op het verlenen van garanties door
de gemeente voor het sluiten van een geldleningovereenkomst door een instelling.
In artikel 2, eerste lid, van de Wet Fido is bepaald dat openbare lichamen (zoals gemeenten)
uitsluitend garanties mogen verlenen ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak.
Voor zover het publieke belang niet wordt gediend, kan dus geen gemeentegarantie worden
verleend en is de verordening niet van toepassing.
Garantie wordt slechts verleend ter behartiging van een gemeentelijke publieke taak. In de
Wet Fido is geen definitie opgenomen van de “publieke taak”. In het verlengde daarvan ligt
het “publiek belang”. Daarvan is volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) sprake wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk
belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht
komt. Wat wel of niet tot de publieke taak en het publiek belang wordt gerekend, verschilt
naar gelang het beleidsveld, het tijdstip en de omstandigheden. In deze context past dus
geen statische definitie van de begrippen ‘publieke taak’ en ‘publiek belang’, zodat dit ook niet
is opgenomen in de begripsomschrijvingen.
Een gemeentelijk publiek belang kan betrekking hebben op onder meer sport en recreatie,
kunst, cultuur, welzijn, onderwijs, zorg of veiligheid binnen de gemeente, monumentenzorg
van monumenten binnen de gemeente of gemeentelijke infrastructuur. Daar waar de
activiteiten het gemeentelijk publiek belang overstijgen, verstrekt de gemeente geen
garanties. Zodoende wordt voorkomen dat de gemeente te veel financiële risico’s loopt en
zich buiten haar taakveld begeeft.
Het is mogelijk tot een enigszins toepasbare afbakening van het gemeentelijk publiek belang
te komen door een aantal uitsluitingen te formuleren:
 Er worden geen garanties verstrekt die (mede) risico’s afdekken van marktactiviteiten met
een winstdoelstelling. Dit is per definitie geen gemeentelijk publiek belang.
 Een onderneming met een winstdoelstelling en natuurlijke personen komen niet in
aanmerking voor een gemeentegarantie, tenzij de garantie wordt aangevraagd in verband
met de behartiging van een gemeentelijk publiek belang.
Het garant staan voor leningen ten behoeve van de financiering van een woning dient
bijvoorbeeld uitdrukkelijk geen publieke taak. Particulieren kunnen zich hiervoor wenden tot
de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen.
Artikel 3
De aanvraag
Op de aanvraag voor een verstrekking van een garantie is de Awb, waaronder voornoemde
subsidietitel en afdeling 4.1.1. van de Awb (dat betrekking heeft op de aanvraag), van
toepassing.
In artikel 4:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de aanvraag wordt ondertekend en
tenminste de naam en het adres van de aanvrager bevat, de dagtekening en een aanduiding
van de beschikking die wordt gevraagd.
Voorts verschaft de aanvrager, ingevolge het tweede lid van dit artikel, de gegevens en
bescheiden die nodig zijn voor de beslissing op de aanvraag en waarover hij redelijkerwijs de
beschikking kan krijgen. Bepaald wordt welke gegevens en bescheiden het college nodig
heeft om te beslissen op de garantieaanvraag. De opsomming volgens artikel 3, lid 2, is niet
uitputtend, zoals ook blijkt uit artikel 3, derde lid, waarin is bepaald dat het college bevoegd is
ook andere gegevens te vragen indien dit noodzakelijk wordt geacht om de aanvraag te
kunnen beoordelen. Dit derde lid brengt met zich mee dat het College dus ook bevoegd is
minder gegevens en bescheiden te verlangen dan in het tweede lid is bepaald. Zo zal als
beleidslijn worden aangehouden dat voor investeringen < € 60.000 maar één offerte van een
geldverstrekker met bedoelde verklaring wordt verlangd.
Artikel 4
Beslissingsbevoegdheid
Op de aanvraag om een gemeentegarantie volgt een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit
in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De bevoegdheid om te besluiten tot het verstrekken of
het intrekken van een gemeentegarantie wordt aan het college toegekend. De kaders voor de
garantieverstrekking worden bepaald door de raad.
Voor het besluit van garantstelling door het college is de zgn. “voorhangprocedure” van artikel
169, vierde lid, van de Gemeentewet van toepassing: het college neemt geen besluit dan
nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen
brengen. Dit volgt uit artikel 8, negende lid, van de Financiële Verordening 2011 gemeente
Leiden (Rb11.0032), waarin deze voorhangprocedure is voorgeschreven. In de Financiële
Verordening is ervoor gekozen om alle garantstellingen aan de raad voor te leggen voor het
kenbaar maken van wensen en bedenkingen, dus ook voor garantstellingen < € 500.000. Niet
alleen de financiële risicopositie van de gemeente is in het geding maar ook of de investering
waarvoor met gemeentegarantie een lening wordt afgesloten, het publieke belang dient.
Bovendien is de mogelijkheid van staatssteun bij garantstelling een af te wegen factor.
Artikel 5 en 6 Weigeringsgronden
Er wordt onderscheid gemaakt tussen de absolute (artikel 5) en relatieve (artikel 6)
weigeringsgronden. Bij de absolute weigeringsgronden is er geen ruimte voor een
belangenafweging maar dient de garantie-aanvraag zonder meer te worden afgewezen.
Bij de relatieve weigeringsgronden is er ruimte voor een belangenafweging, waarbij de
gemeentelijke (financiële) risico’s worden afgewogen tegen het gemeentelijk publieke belang
dat met de garantstelling is gediend.
In artikel 4:35 Awb staat een aantal weigeringsgronden voor de subsidieverlening. Deze
gronden kunnen ook voor de weigering van de garantie van toepassing zijn. Daar waar in de
Awb het woord “subsidie” wordt gebruikt, kan het woord “garantie” worden gelezen.
Absolute weigeringsgronden
gemeentelijk publiek belang
Indien de aanvraag geen gemeentelijk publiek belang dient, wordt de garantie geweigerd.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet financiering decentrale overheden verlenen
openbare lichamen namelijk uitsluitend garanties ten behoeve van de uitoefening van de
publieke taak.
waarborgfonds
Uitgangspunt is ook dat de gemeentegarantie een laatste redmiddel is: voor zover een
waarborgfonds garant wil staat of er een andere voorliggende voorziening is, is er geen
noodzaak voor een gemeentegarantie. Uitdrukkelijk is gekozen voor de woorden “voor zover”.
Dit brengt met zich mee dat wel een gemeentegarantie kan worden verleend voor het deel
waarop een waarborgfonds geen voorliggende voorziening verstrekt. Waarborgfondsen
verstrekken niet alleen garanties maar adviseren instellingen ook inhoudelijk over
voorgenomen investeringen en stemmen de financiering daarop af. Deze fondsen zijn erop
ingesteld om de risico-ontwikkeling te beheersen en adequate maatregelen te treffen.
Landelijk is er een aantal waarborgfondsen werkzaam waar garantstellingen van instellingen
kunnen worden ondergebracht. Voor risico’s vervullen de gemeenten een zogenoemde
achtervangpositie. Dit houdt in dat gemeenten pas in een laat stadium worden aangesproken
in het uiterste geval dat het waarborgfonds een nadeel niet volledig kan opvangen.
Gedurende de garantieperiode wordt door het waarborgfonds adequaat invulling gegeven
aan het garantiebeheer. Bij de waarborgfondsen is bovendien de kennis aanwezig om
activiteiten op branchespecifieke merites te beoordelen. (Gedeeltelijke) afwijzing door een
fonds om financiële redenen zou een instelling vervolgens aanleiding kunnen geven een
gemeentegarantie aan te vragen. De redenen om alsnog voor een gemeentegarantie in
aanmerking te komen, moeten dan in de beoordeling van de garantieverlening worden
meegewogen.
noodzaak
Een garantie is voor de gemeente primair een instrument om gemeentelijke doelstellingen te
realiseren. Een secundair voordeel is dat met gemeentegarantie de bank dan bereid is een
lening tegen aantrekkelijke voorwaarden te verstrekken. Dit mag echter niet het primaire doel
van de inzet van het garantie-instrument zijn. Voorkomen moet worden dat garanties worden
aangevraagd zonder dat dit noodzakelijk is voor het verkrijgen van een geldlening van een
geldverstrekker.
De aanvrager moet onder meer aantonen dat er geen financiering op de markt kan worden
verkregen zonder gemeentegarantie en dat de gemeentegarantie dus noodzakelijk en het
geëigende middel is om een geldlening af te sluiten. Garantieaanvragen louter om een lening
tegen aantrekkelijke voorwaarden te verkrijgen, worden geweigerd. Uit verklaringen van ten
minste drie van elkaar onafhankelijke geldverstrekkers (bij leningen < € 60.000 van één
geldverstrekker) moet blijken dat zij niet bereid zijn zonder gemeentegarantie een geldlening
te verstrekken. Indien dit niet kan worden aangetoond, wordt de garantie geweigerd.
geldlening reeds verstrekt
Geen garantie wordt verleend indien de aanvrager reeds een (onvoorwaardelijke)
geldleningovereenkomst heeft gesloten met een geldverstrekker. Daaruit blijkt namelijk reeds
dat de garantieverlening niet noodzakelijk is.
andere zekerheden
Bij een garantstelling staat de gemeente uitsluitend garant voor de volledige betaling van
rente en aflossingsverplichtingen die verbonden zijn aan de geldlening. Voor de betaling van
(incasso)kosten, advocaat en procureurskosten, rentederving als gevolg van algehele
vervroegde aflossing van de restant schuld en boetes e.d. als gevolg van betalingsverzuim,
staat de gemeente niet garant.
strijd met (Europees) recht
Gemeentegaranties moeten voldoen aan de Europese regelgeving. Voorkomen moet worden
dat sprake is van staatssteun als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van het EG-verdrag.
Hiervan is sprake als er overheidssteun wordt verleend die ten goede komt aan bepaalde
ondernemingen of producties waarbij een niet marktconform voordeel wordt verschaft aan die
ondernemingen en waarbij sprake is van (dreigende) vervalsing van mededinging op de
gemeenschappelijke markt en ongunstige beïnvloeding van de tussenstaatse handel. Bij
garantieverlening ten behoeve van amateurinstellingen en garantieverlening ten behoeve van
instanties zonder winstoogmerk die wettelijke overheidstaken vervullen, zal dit niet aan de
orde zijn. Dit kan echter wel aan de orde zijn bij garantieverlening ten behoeve van bepaalde
ondernemingen.
Gelet op de (complexe) definitie van staatssteun, de zgn. “de-minimis”- vrijstelling en
verschillende andere vrijstellingsverordeningen, de jurisprudentie en mededelingen van de
Commissie zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld of sprake is of zou kunnen zijn
van staatssteun, en zo ja, of de garantieverlening moet worden gemeld bij de Europese
Commissie. In het bijzonder is daarbij de Mededeling van de Europese Commissie
betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag op staatssteun in de
vorm van garanties van belang. Indien aan de daarin genoemde voorwaarden is voldaan,
geldt een generieke vrijstelling en behoeft de garantieverlening niet te worden gemeld bij de
Europese Commissie. Voor zover de garantieverlening moet worden gemeld bij de Europese
Commissie, geldt een standstill-bepaling: de garantie kan niet worden verleend zolang de
Europese Commissie niet akkoord is (onder voorwaarden).
Het toetsingskader bestaat verder onder meer uit de van toepassing zijnde bepalingen van de
Algemene wet bestuursrecht, de onderhavige verordening, het Beleidskader
gemeentegaranties en het Treasurystatuut. Indien de aanvraag in strijd is met een van deze
regelingen of ander recht, wordt de garantie geweigerd.
Relatieve weigeringsgronden
financiële risicobeoordeling
Garantstelling vraagt onder meer om een beoordeling van de financiële positie van de
instelling. De instelling moet in staat zijn gedurende de looptijd van de garantie de rente- en
aflossingsverplichtingen jegens de geldverstrekker na te komen en de vergoeding aan de
gemeente te voldoen die samenhangt met de garantstelling. Een en ander moet onder meer
blijken uit een sluitende meerjarenbegroting en de liquiditeitspositie van de aanvrager.
garantstelling past niet in het gemeentelijk beleid.
Het verstrekken van een gemeentegarantie mag geen automatisme zijn wanneer een partij
de gemeente hierom verzoekt en aan de formele vereisen voldoet. Bovendien is het wenselijk
in de verordening uit te drukken dat het college te allen tijden de vrijheid heeft een garantie
niet te verlenen.
weerstandsvermogen niet toereikend of de garantierisico’s in relatie tot het
weerstandsvermogen te groot
Er wordt een maximum risico ten opzichte van de andere risiscvo’s berekend, waaruit een
maximering van de omvang van de garantstelingen volgt.
Artikel 7
Inhoud garantie en vergoeding garantstelling
Vergoeding
Indien de waarborgfondsen een premie in rekening brengen voor de garantstelling en de
gemeente laat dit achterwege, neemt het aantal aanvragen bij de gemeente toe. De enkele
tienden van procenten voordeel voor de instelling wegen niet op tegen de omvangrijke risico’s
die voor de gemeente uit de garantstelling voortvloeien. Bovendien kan het voordeel dat een
instelling daarmee geniet, verstoring van de mededinging met zich mee brengen. Alleen om
deze redenen is het al noodzakelijk om uitsluitend gemeentegarantie te verlenen tegen
betaling van een marktconforme vergoeding.
Het rentepercentage dat de bank bij een lening in rekening brengt, is opgebouwd uit diverse
componenten. Daarin zit bijvoorbeeld een vergoeding voor de (beheer)kosten, maar ook een
component voor dekking van het risico dat de geldverstrekker loopt. Dit betreft het kredietrisico als gevolg van de mogelijkheid dat een debiteur niet kan terugbetalen. Deze component
wordt hoger naarmate de kredietwaardigheid van de debiteur lager is. Het nulpunt voor de
risico-opslag wordt op de geld- en kapitaalmarkt gevonden bij een rentevergoeding die de
overheid betaalt. Naarmate partijen minder kredietwaardig zijn dan de Staat, wordt de risicoopslag groter. Nederlandse gemeenten worden als bijna even kredietwaardig beschouwd als
de Staat; zij betalen een zeer geringe risico-opslag. Bedrijven en instellingen hebben een
sterk uiteenlopend risicoprofiel. Het is echter altijd hoger dan dat van de overheid. Dit vertaalt
zich in de rentevergoeding.
In bepaalde gevallen vinden banken instellingen zo weinig kredietwaardig dat zij ook niet met
een hoge renteopslag bereid zijn een lening te verstrekken. Dan volgt vaak de wens van een
gemeentegarantie. De gemeente neemt daarbij het risico van de bank van het niet
terugbetalen door de geldnemer over. Het kredietrisico dat een bank daarbij loopt, is dan ook
gelijk aan het risico van een lening aan de gemeente zelf. Dit betekent dat het
rentepercentage voor de geldnemer laag zou moeten zijn: het rentepercentage zou niet of
nauwelijks mogen verschillen van het percentage dat op de gemeente zelf van toepassing
zou zijn geweest voor een lening voor een gelijke investering. In de praktijk is dit niet altijd het
geval: als banken een korting op de rente geven in verband met een gemeentegarantie, staat
deze veelal niet in verhouding tot het naar de gemeente overgehevelde kredietrisico. Als dit
wel gebeurt, ontstaat er voor de instelling een situatie waarin een rentevergoeding wordt
betaald die door de gemeentegarantie weliswaar erg laag is geworden maar die niet past bij
het feitelijke risicoprofiel. Het risico is geheel bij de gemeente komen te liggen en door het te
lage rentepercentage is er eigenlijk sprake van een rentesubsidie in natura. Dit kan tot gevolg
hebben dat de gemeente dan het kredietrisico draagt van een groot aantal instellingen. Het
niet heffen van een gemeentelijke opslag op de rente leidt ertoe dat de vraag om
garantstelling verder wordt gestimuleerd. Het primaire doel van garantstelling wordt dan een
zo goedkoop mogelijke lening te verkrijgen. Garanties worden verstrekt die dan eigenlijk niet
noodzakelijk zijn, omdat ook zonder garantie de financiering kan worden gerealiseerd. Dit
dient te worden voorkomen. Daarom wordt, zoals hiervoor al uiteen is gezet, de
garantieverlening geweigerd indien de garantie niet noodzakelijk is.
Uitgewerkt in voorwaarden houdt het voorgaande in dat gemeentegarantie in behandeling
wordt genomen voor een lening waarvan het rentepercentage (effectief rendement op basis
van een koers 100) niet meer dan 0,05% mag afwijken van vergelijkbare leningen aan
decentrale overheden.
Daarnaast zal de geldnemer met het oog op het aanhouden van een weerstandsvermogen
gebaseerd op de risico’s van de gemeente voorbereidingskosten en het mogelijk aanstellen
van een toezichthouder een vergoeding moeten betalen aan de gemeente. Deze vergoeding
wordt uitgedrukt in een percentage over de hoofdsom van de lening, verdeeld naar de duur
van de lening. De vergoeding dient vooraf te worden betaald door de geldnemer aan de
gemeente en bedraagt 0,25% van de door de gemeente te garanderen som, vermenigvuldigd
met het aantal jaren waarvoor de lening wordt aangegaan met een maximum van € 50.000.
Het college kan om haar moverende redenen alsnog besluiten een lening zonder het recht
van eerste hypotheek te garanderen. De vergoeding wordt dan gelet op het toegenomen
risico voor de gemeente, verdubbeld. Daarnaast wordt een vergoeding per jaar in rekening
gebracht voor de aanstelling van een toezichthouder namens de gemeente. Een vergoeding
is van toepassing als een toezichthouder gedurende het traject van de investering namens de
gemeente nodig wordt geacht. Later kan om financiële redenen alsnog tot een toezichthouder
worden besloten. Gelet op de financiële situatie is het niet opportuun om in die situatie een
vergoeding in rekening te brengen.
Zekerheidsstelling
De aan de garantstellingen verbonden risico’s zijn voor de gemeente te beperken door het
stellen van zakelijke zekerheden: het laten vestigen van het recht van hypotheek op
registergoederen, het laten vestigen van een pandrecht ten gunste van de gemeente en het
laten opmaken van een positief negatieve hypotheekverklaring ten gunste van de gemeente
(de instelling legt zich vast om geen hypotheek aan derden te verstrekken).
In sommige gevallen is het vestigen van het recht van hypotheek niet noodzakelijk omdat er
andere zekerheden zijn waarop de gemeente kan terugvallen, zoals het recht van erfpacht.
In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente genoegen nemen met een persoonlijke
zekerheidsstelling.
Beperking tijdsduur
De tijdsduur van de garantie dient te worden beperkt. Deze is maximaal gelijk aan de
technische levensduur van de objecten die de gemeente tot zekerheid strekken, zodat de
gemeente gedurende de looptijd van de garantie een zekerheid behoudt waarop zij kan
terugvallen.
Artikel 8
Informatieplicht na garantieverstrekking
Ingevolge artikel 4:37 Awb kan het college de geldnemer verplichten rekening en
verantwoording af te leggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden
uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
In dit artikel is hier nader invulling aan gegeven. De geldnemer en de geldverstrekker hebben
te allen tijde de informatieplicht om aan het college die gegevens te verstrekken die van
belang zijn voor de risico-ontwikkeling die met de garantstelling samenhangt. Daarnaast is de
instelling verplicht jaarlijks de begroting en de jaarrekening aan het college aan te bieden.
Uitdrukkelijk wordt erop gewezen dat niet alleen de geldnemer maar ook de geldverstrekker
in deze een zorgplicht heeft. Het geldverkeer vindt plaats tussen een geldnemer en een
geldverstrekker. Indien de geldverstrekker de gemeente tijdig informeert over het niet
nakomen van betalingsverplichtingen, is de gemeente in staat adequaat in te grijpen, zodat
een verlies op grond van de garantstelling voor de gemeente kan worden voorkomen of
ingeperkt.
Uit het zevende lid volgt dat het college bevoegd is andere gegevens te vragen dan in de
voorgaande leden van artikel 8 is bepaald. Het college kan in voorkomende gevallen meer of
minder gegevens verlangen. Zo zal het college ten aanzien van het bepaalde in het tweede
lid als beleidslijn aanhouden dat in plaats van een goedkeurende accountantsverklaring kan
worden volstaan met een verslag van de kascommissie indien de door de gemeente
gegarandeerde geldlening < € 200.000 is.
Artikel 11
Intrekking en wijziging garantiebesluit
In de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb is bepaald onder welke omstandigheden een
verleende subsidie kan worden ingetrokken of gewijzigd. Deze regeling wordt hier van
toepassing verklaard op verleende garanties. In de praktijk zal hier maar beperkt toepassing
aan kunnen worden gegeven, aangezien het garantiebesluit weliswaar kan worden
ingetrokken of gewijzigd, maar dit geen invloed heeft op de borgtochtovereenkomst die dan
inmiddels is gesloten met de geldverstrekker. Dit is niet het geval indien de overeenkomst
nog niet is gesloten. Vandaar dat is bepaald dat het garantiebesluit kan worden ingetrokken
of gewijzigd indien de geldleningovereenkomst niet binnen zes maanden na het
garantiebesluit tot stand is gekomen.
Artikel 12
Aanwijzen toezichthouder
In het kader van de beheersmogelijkheden van de gemeente is in artikel 12 opgenomen dat
het college een toezichthouder kan aanwijzen ter behartiging van de belangen van de
gemeente. Het college is bevoegd een door hem aangewezen persoon te laten deelnemen
aan de vergaderingen van de Raad van Toezicht en indien niet aanwezig aan de bestuursvergaderingen, indien de risico-ontwikkeling van de gemeente daartoe aanleiding geeft. Deze
persoon ontvangt de agenda en de notulen van de hiervoor bedoelde vergaderingen. Verder
wordt hem inzage verleend in de te behandelen stukken. Deelname aan de vergaderingen
doet geen afbreuk aan de bestuursverantwoordelijkheid van de raad van toezicht of het
bestuur van de instelling. Het college is niet verantwoordelijk voor het bestuur van de
geldnemer. In de rol van toezichthouder wordt toegezien op de belangen van de gemeente en
wordt de mogelijkheid geboden de risico-positie van de gemeente helder te maken, die
mogelijk wijzigt als gevolg van de voorgenomen besluitvorming. De toezichthouder kan
vervolgens aangeven over het voorgenomen besluit het college te informeren. Zijn rol is
bovendien te bewerkstelligen dat de uitvoering van het besluit wordt opgeschort totdat het
gesprek met de portefeuillehouder heeft plaatsgevonden. Uiteraard is dit ook van toepassing
op het niet nemen van of niet uitvoeren van besluiten conform de afspraken die hierover met
de gemeente zijn gemaakt.
Het instrument zal worden toegepast als blijkt dat de geldnemer dusdanig tekort schiet in zijn
verplichtingen jegens de gemeente dat de belangen van de gemeente worden geschaad. Van
geval tot geval zal worden vastgesteld of hiertoe moet worden overgegaan. In het kader van
het beheer is het wenselijk een ‘escalatieladder’ uit te werken die begint met het vragen van
aanvullende informatie, in aansluiting op bijvoorbeeld de jaarrekening of tussentijdse
rapportages, en eindigt met het aanwijzen van een toezichthouder die zo nodig terstond het
college rapporteert over besluitvorming die nadelige consequenties heeft op de risicopositie
van de gemeente. Op basis van deze informatie kan het college dan het bestuur van de
instelling uitnodigen voor nader overleg.
Voorbeeld van een ‘escalatieladder’:
Verplichte stukken instelling
Resultaat beoordeling
Maatregel
Financiële stukken (begroting,
Informatievoorziening ontoereikend om de risicopositie
Brief van de gemeente waarin wordt gevraagd
rekening) worden bij
van de instelling te kunnen beoordelen
aanvullende informatie te verstrekken.
Informatie van dien aard dat daaruit blijkt dat de
Brief van de gemeente waarin de instelling wordt
financiële positie van de instelling negatief is (negatief
gevraagd maatregelen te treffen om de financiële positie
exploitatieresultaat en/of negatief eigen vermogen).
op orde te brengen en de gemeente over deze
garantstelling standaard
toegestuurd.
Idem
maatregelen op korte termijn te informeren.
Idem en/of gevraagde
aanvullende stukken
Idem
Brief van de gemeente waarin de instelling wordt
gevraagd tussentijdse rapportages te verstrekken waaruit
het effect van te treffen bestuurlijke maatregelen t.b.v. de
verbetering van de financiële positie moet blijken.
Idem en/of gevraagde
Idem. Met schriftelijke reactie van de bank dat de
Idem. Inclusief de vraag welke maatregelen de instelling
aanvullende stukken
instelling niet aan zijn verplichtingen voldoet.
treft om de liquiditeitsproblemen op te lossen.
Idem en/of aanvullende
Maatregelen ter verbetering van de financiële positie
Uitnodiging voor bestuurlijk overleg. Het bestuur van de
stukken
inclusief de liquiditeitspositie zijn ontoereikend.
instelling wordt schriftelijk uitgenodigd voor overleg met
de wethouder. Resultaat van het gesprek wordt
schriftelijk aan het bestuur van de instelling voorgelegd
met verzoek de afspraken te bevestigen.
Maatregelen niet toereikend. Bank vraagt om
Als nodig overleg met de bank welke mogelijkheden er
maatregelen gemeente.
zijn om de schuld af te lossen.
Maatregelen worden niet uitgevoerd. De bestuurskracht
Instelling wordt verzocht om in overleg met de algemene
wordt als ontoereikend beoordeeld.
ledenvergadering, overkoepelende bond, inschakeling
accountant orde op zaken te stellen om de
bestuurskracht te verbeteren en hierover spoedig te
rapporteren.
Stukken (jaarstukken,
Conclusie is dat de instelling de afspraken met het
Toezichthouder gemeente die bestuurs-vergaderingen
rapportage, aanvullende
college niet nakomt.
bijwoont en het college rapporteert over
informatie)
bestuursbesluiten die van invloed zijn op de financiële
positie. Het college heeft de mogelijkheid in aansluiting
hierop het bestuur voor een gesprek uit te nodigen.
Stukken (jaarstukken,
Conclusie is dat het gevoerde beleid (beleids-
rapportage, aanvullende
wijzigingen t.o.v. situatie bij garantieaanvraag, nieuwe
informatie)
activiteiten die de financiële positie verslechteren,
Idem.
verkoop/aankoop onroerende goederen, etc.) niet leidt
tot verbetering van de financiële positie van de
instelling.
Aan het verstrekken van een gemeentegarantie kan ook de voorwaarde worden verbonden
om tijdens de realisatie van de investering een waarnemer te benoemen die de
vergaderingen van de raad van toezicht of van het bestuur van de instelling bijwoont,
adviezen geeft en rapporteert aan het college over wijzigingen in de risico-positie van de
gemeente.
Artikel 13
Hardheidsclausule
Het college zal overeenkomstig deze verordening handelen. Het kan echter zijn dat dit
gevolgen met zich meebrengt die onevenredig zijn in verhouding tot de met de regeling te
dienen doelen. Onder meer in dergelijke gevallen wendt het college zich tot de raad.
Besluiten op aanvragen tot garantieverlening in afwijking van de verordening worden namelijk
ter goedkeuring voorgelegd aan de raad. Het college kan pas besluiten tot garantieverlening,
nadat de raad hiermee heeft ingestemd.
Artikel 14
Overgangsbepaling
Deze verordening geldt uitsluitend voor nieuwe garanties die na de dag van de
bekendmaking van de verordening worden aangevraagd.
TECHNISCHE INFORMATIE
Opsteller:
Organisatieonderdeel:
Telefoon:
E-mail:
Gerard Heijnen
Concernstaf, Middelen en Control
5066/0615169862
[email protected]
Portefeuillehouder:
Bereikbaarheid, Financiën & Economie
B en W. 13.1059 d.d. 19-11-2013
Onderwerp
Verordening gemeentegaranties geldleningen 2013
Besluiten:
1.
Behoudens advies van de c ommissi e
1. De raad voor te stellen kennis te nemen van de notitie ‘Gemeentegaranties. Als het niet
anders kan.’
2. De raad voor te stellen de ‘Verordening gemeentegaranties geldleningen 2013 Leiden’
vast te stellen, waarin is opgenomen:
a. dat alle voorgenomen garantiebesluiten voor wensen en bedenkingen
voorgelegd worden aan de gemeenteraad;
b. de wensen- en bedenkingenprocedure zo nodig schriftelijk af te doen;
c. aanscherping van de beoordeling van garantieaanvragen op basis van informatie
dat waarborgfondsen niet bereid zijn een garantie te verstrekken en banken geen
leningen verstrekken zonder gemeentegarantie;
d. garantstellingen door de gemeente in principe plaats te laten vinden voor 50%
van de lening, tenzij er goede redenen zijn voor een hoger percentage;
e. een hogere vergoeding bij garantstelling door te gemeente aan de instelling in
rekening te brengen van 0,25% van de te garanderen lening met een maximum
van € 50.000, verhoogd met een jaarlijkse bijdrage in de kosten van de door uw
college aan te stellen toezichthouder gedurende de realisatie van de investering;
f. De bijdrage van maximaal € 50.000 te verdubbelen als besloten wordt alsnog
een lening te garanderen, waarbij het recht van eerste hypotheek niet door de
gemeente kan worden bedongen en de investering van zodanig publiek belang
wordt bevonden dat deze alsnog gerealiseerd dient te worden.
g. De beheersing van de risico’s zodanig vorm te geven dat de instelling in eerste
instantie direct de gemeente informeert als de begroting uit de pas loopt en dit
van invloed is voor de risicopositie van de gemeente.
h. Een analyse plaats te laten vinden naar het al dan niet onderbrengen van het
beheer van garanties bij derden.
i. Er wordt alleen een garantie verstrekt als het weerstandsvermogen van de
gemeente toereikend is.
j. Er wordt geen garantie verstrekt als het aandeel risico’s voor garantstellingen
onevenwichtig groot is (nader te berekenen) ten opzichte van de andere
gemeentelijke risico’s.
Perssamenvatting:
Publiekrechtelijke, geen winstbeogende, instellingen kunnen vaak alleen een geldlening voor
investeringen afsluiten als een derde garant staat voor de juiste en volledige betaling van
rente en aflossing. Landelijk opererende waarborgfondsen voor de woningbouw, zorg, sport
en kinderopvang verstrekken vaak deze garantstelling. De economische situatie en nieuwe
wetgeving nopen deze instanties en de banken om terughoudend te zijn met garantieverlening c.q. financiering zonder garantstelling. In die situatie wordt als vangnet de
gemeente benaderd alsnog gemeentegarantie voor de lening te verstrekken om zo de
investering, die van publiek belang is, te realiseren. Dit vraagt om maatwerk om de
investering te beoordelen en te schatten of de instelling de kapitaal- en exploitatielasten
binnen een sluitende meerjarenraming kunnen opvangen. Daarnaast zal ook het
weerstandsvermogen van de gemeente toereikend moeten zijn om het risico te kunnen
dragen. De huidige situatie geeft aanleiding een nieuwe ‘Verordening gemeentegaranties
geldleningen 2013’ aan de raad voor vaststelling aan te bieden.
Gemeentegaranties
Als het niet anders kan.
Strategie, Middelen en Control
November 2013
2e versie
INHOUDSOPGAVE
1.0
Inleiding en de wijzigingen ten opzichte van de verordening garantstelling 2007
2.0
Het verstrekken van geldleningen
3.0
Beoordeling van een garantieaanvraag
4.0
Besluitvorming nieuwe gemeentegaranties
5.0
Beheersing en verantwoording gemeentegaranties
Bijlage 1:
Financiële beoordeling aanvraag gemeentegarantie
Bijlage 2:
van de
Door garantieaanvrager aan te bieden documenten voor de beoordeling
garantieaanvraag
BELEIDSKADER GEMEENTEGARANTIES
1.0 Inleiding en de wijzigingen ten opzichte van het beleidskader gemeentegaranties 2007
Met de opzet van de garantieverordening van 2007 is het aantal garantieaanvragen t/m 2011 terug
gedrongen. Er wordt geen gemeentegarantie meer verleend louter om financieel gewin voor enkele
tienden van procenten voor de instelling te realiseren. Een instelling zal eerst een waarborgfonds
moeten benaderen om een lening te garanderen. Als het waarborgfonds de aanvraag afwijst, zal de
instelling banken benaderen om mogelijk zonder garantie een lening te verstrekken. Als ook de
banken weigeren dan is de gemeente de laatste mogelijkheid om met het instrument
gemeentegarantie de financiering alsnog rond te krijgen.
De financiële crisis leidt tot grotere risico’s voor de gemeente, zo ook op garantstellingen. De
tendens is dat waarborgfondsen pas op de plaats maken. De beoordeling van garantieaanvragen
door deze instellingen valt op basis van een verscherpt beleid vaker negatief uit. Daarnaast zijn
banken minder bereid leningen te verstrekken zonder garantie van een derde. Instellingen
benaderen hierdoor eerder de gemeente. Op basis van de gemotiveerde afwijzing van
waarborgfonds en banken zal de gemeente een eigen afweging maken tussen het publiek belang
van met de lening te financieren investering en de risico’s die met de garandering van de lening
samenhangen. Daarnaast wordt een extra aandachtspunt de risicopositie van de gemeente zelf, die
bij iedere garantstelling verder toeneemt.
Dit vraagt om een gemeentelijk garantiebeleid dat up-to-date is voor nieuwe aanvragen voor
garantie-verlening. Daarnaast is het van belang de garantieportefeuille goed te beheren, omdat
risico’s snel kunnen veranderen. Het is zaak om in aansluiting op de zorgplicht van de banken de
beheersing van de garantieportefeuille door de instellingen zelf en de informatieplicht daarover aan
de gemeente nog eens tegen het licht te houden.
De wijzigingen ten opzichte van de Verordening en het beleidskader gemeentegaranties van
2007 (Rv 07.0132) zijn :
1. Alle voorgenomen garantstellingen worden in een voorhangprocedure aan de raad
aangeboden om wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Deze procedure gold
binnen de huidige garantieverordening alleen voor aanvragen > € 500.000. Met deze
aanpassing sluit het beleidskader aan bij de Financiële verordening van 2011 (Rv.
11.0032), waarin al is bepaald dat alle garantstellingen voor wensen en bedenkingen
aan de raad worden aangeboden.
2. Inperking van de doorlooptijd tussen aanvraag en definitieve besluitvorming van het
college, waarbij wordt gestreefd naar 3 maanden (nu 4 á 6 maanden). Dit is o.m. mogelijk
als de wensen- en bedenkingen procedure schriftelijk wordt afgedaan en de beoordeling
van de aanvraag wordt gestandaardiseerd.
3. Aanscherping van de beoordeling van garantieaanvragen. Inspelen op de
maatschappelijke ontwikkelingen, met name op het aangescherpte acceptatiebeleid van
waarborgfondsen en banken. De gemeente zal het werk van de waarborgfondsen en de
banken, waarop deze tot de op schrift gestelde conclusie komen geen garantie of geen
financiering zonder garantstelling te verlenen, niet overdoen. Gemotiveerd moet worden
waarom de gemeente wel tot garantstelling overgaat. Dat zal dan vooral betrekking
hebben op de beoordeling van de business case en het publieke belang van de
investering voor Leiden, mede in relatie tot de doelstellingen in de Programmabegroting.
Bij weigering van het waarborgfonds vindt garantstelling plaats van een bancaire lening
4.
5.
6.
7.
8.
voor in beginsel 50% door de gemeente, tenzij er goede redenen zijn voor een hoger
percentage.
Standaardisatie van procedures op het gebied van acceptatie, (financiële) toetsing en
periodieke beoordeling wordt ingevoerd.
Er wordt, gelet op de risico’s van de gemeente, een hogere vergoeding voor
garantstelling in rekening gebracht. Deze vergoeding wordt toegevoegd aan het
weerstandsvermogen van de gemeente. Daarnaast wordt een vergoeding in rekening
gebracht voor de kosten van de toezichthouder namens de gemeente.
Uitgangspunt is dat de zorgplicht van de bank op orde is, waaronder bijvoorbeeld wordt
verstaan direct de garantsteller te informeren over het niet nakomen van rente- en
aflossingsverplichtingen. Daarnaast is ook de gegarandeerde instelling aan zet als de
begroting in negatieve zin uit de pas loopt. In de huidige situatie is de garantsteller
verplicht om jaarlijks de jaarrekening aan de gemeente aan te bieden. De gemeente
beoordeelt dan of de instelling de financiën op orde heeft en of de risico’s van de
gemeente toenemen. In de nieuwe constructie is in principe de instelling aan zet om
direct de gemeente te informeren als zij in zwaar weer belandt. De beheersing van de
garantie en de risico-ontwikkeling voor de gemeente is dan in eerste instantie zaak voor
de gegarandeerde instelling en de met zorgplicht belaste bank. De instelling bepaalt zelf
of zij in control is en de financiën op orde heeft met informatieplicht naar de gemeente.
De raden van toezicht bij grote instellingen kunnen hierin een rol spelen.
De gemeente kan volgens de huidige verordening een toezichthouder aanwijzen als de
instelling in financiële problemen komt. Bij twee garantstellingen in 2013 is besloten om
direct bij het verlenen van de gemeentegarantie een toezichthouder aan te stellen
gedurende de bouwperiode in ieder geval tot en met de oplevering van de investering. Dit
bevordert dat het college direct op de hoogte wordt gesteld als er financiële problemen
zich aandienen in de bouwfase.
Er worden geen garantstellingen afgesloten als het weerstandsvermogen van de
gemeente niet toereikend is en de verwachtingen dusdanig zijn dat dit vermogen niet
binnen afzienbare tijd op niveau kan worden gebracht. Daarnaast is ook van belang het
aandeel risico’s op de garantstellingen ten opzichte van de andere risisco’s. Garant staan
is een keuze in tegenstelling tot de meeste andere risico’s. In die zin is het wenselijk om
een maximum risico op garantstellingen af te spreken. Dit is te meer van belang nu
waarborgfondsen eerder afhaken en banken een garantstelling eisen, waardoor
gemeenten meer aanvragen voor garantstellingen ontvangen.
2.0 Het verstrekken van geldleningen
Naast het garant staan voor een lening die een instelling aangaat, kan een gemeente
theoretisch ook zelf geld uitlenen. Het verstrekken van leningen uit hoofde van de publieke
taak is volgens de Wet Fido toegestaan. In de praktijk hanteren we feitelijk de lijn dat:
a) de gemeente geen partij is bij de financiering door derden.
b) de gemeente binnen kaders wel kan overgaan tot het garanderen van leningen.
c) de gemeente tot financiering over kan gaan als het garantie-instrument niet ingezet
kan worden.
Het beleid van de gemeente is erop gericht dat het college geen geldleningen aan rechtspersonen
verstrekt, tenzij er omstandigheden zijn die daartoe aanleiding kunnen geven. Het uitgangspunt is:
‘nee, tenzij’. Dit vanuit het principe dat private partijen de zaken onderling vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid regelen, dus zonder tussenkomst van de gemeente. Daarbij speelt dat
bankieren geen gemeentelijke taak is, waarvoor ook geen expertise en capaciteit aanwezig is. De
leningenportefeuille van de gemeente, die vooral bestaat uit leningen aan corporaties in de periode
vóór de oprichting van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw, heeft op basis van dit beleid een
aflopend karakter1.
De huidige beleidslijn bij financiering is dus nog strikter dan bij garanties. Eerst het instrument
gemeentegarantie toepassen. Als de bank ook met gemeentegarantie geen lening verstrekt kan uit
oogpunt van het algemeen belang alsnog financiering door de gemeente overwogen worden. 2 Deze
beleidslijn zal ook naar de toekomst toe worden gehandhaafd.
3.0 Beoordeling van een garantieaanvraag
Bij de beoordeling van een garantieaanvraag hanteert de gemeente de volgende zes
uitgangspunten:
A. Garantieverlening past binnen het gemeentelijk beleid. Een gemeentegarantie moet een
publieke taak / het algemeen belang dienen.
Het garantiebeleid staat in het verlengde van het vastgestelde beleid van de raad, zoals het
sportbeleid, woonbeleid en dergelijke. Een gemeentegarantie moet een publieke taak dienen. In de
Wet Fido is geen definitie opgenomen van de ‘publieke taak’ c.q. het ‘publiek belang’. Dit belang is
aan verandering onderhevig, verschilt per beleidsveld, tijdstip en situatie. Ook de financiële positie
van de gemeente is aan verandering onderhevig. Er kunnen zich situaties voordoen dat de
gemeente geen nieuw risico met een nieuwe garantstelling aan kan gaan. Daarmee is het algemene
belang niet gediend.
B. Als er een waarborgfonds is en het heeft een eigen oordeel, dan neemt het college het
oordeel van dit fonds mee en laat het zwaar wegen in de eigen afweging van het college.
Er is een aantal waarborgfondsen, zoals het Waarborgfonds WFZ (zorg), WSW (woningcorporatie),
SWZ (sport), SWK (kinderopvang) en WEW (eigen woningen), waarop een beroep gedaan kan
worden om geldleningen te borgen. De gemeente vervult hierin een achtervangpositie als het
waarborgfonds wordt aangesproken op de garantstelling en het vermogen van het fonds niet
toereikend is (zie voor een toelichting op de achtervangpositie de jaarrekening 2012, blz. 245).
Als een waarborgfonds de garantieaanvraag van een instelling afwijst om financiële redenen dan zal
de gemeente de aanvraag om garantie in principe eveneens afwijzen. Een aanvraag voor een
gemeentegarantie kan alleen in behandeling worden genomen als de instelling een formeel verzoek
indient bij het waarborgfonds en het waarborgfonds hierop schriftelijk reageert met redenen van
afwijzing. De gemeente kan deze toets van een gespecialiseerde organisatie als uitgangspunt
nemen voor een eigen afweging van de garantieaanvraag, waarbij ook wordt betrokken de
weigering van een drietal banken om een lening zonder garantie te verstrekken3. Het college kan
vervolgens in haar eigenstandige rol alsnog voor een garantieverlening kiezen. Garantstelling wordt
maatwerk, waarbij het uitgangspunt is de risico’s voor de gemeente zo beperkt mogelijk te houden.
C. Als er zakelijke zekerheden te verkrijgen zijn, verleent het college gemeentegarantie onder
de voorwaarde dat die zekerheden worden verkregen.
De meest geëigende vorm is het vestigen van het recht van hypotheek. Het college geeft alleen een
garantie af als zij zakelijke zekerheden verkrijgt van de partij waarvoor het college voor de aflossing
en rentebetaling garant staat. Indien bijvoorbeeld de economische waarde van het onderpand lager
1
Zie jaarstukken 2012: blz. 226 balans: verstrekte leningen € 30 miljoen
Een mogelijkheid is ook dat een instelling de verplichtingen van een gegarandeerde lening niet nakomt, waarbij de gemeente de
lening van de bank overneemt en nieuwe voorwaarden bedingt.
3
Bij de garantstelling voor Roomburg haakten het waarborgfonds en een drietal banken af. Vervolgens is met Triodos bank een
constructie bedacht waarbij deze afzag van garantieverlening onder doorhalen van het recht van eerste hypotheek van de
gemeente op een eerdere hypothecaire lening.
2
is dan de te garanderen geldlening, kan bedongen worden op zo mogelijk een ander pand het recht
van eerste hypotheek te vestigen. Ook hier is sprake van maatwerk.
D. Het college toetst de financiële positie van de aanvrager om zicht te krijgen op de risico’s
die zij met de garantstelling loopt. De aanvrager verschaft inzicht in de financiële positie
door het overleggen van een aantal documenten.
De aanvrager overlegt een aantal documenten(zie bijlage1), waarmee inzicht wordt verkregen in de
financiële positie, de risico’s en de business case. De belangrijkste documenten zijn:
1.
een schriftelijk verzoek aan de gemeente tot
garantieverlening;
2.
de meest recente jaarstukken met zo mogelijk een
accountantsverklaring van de aanvrager, waaruit de solvabiliteit, de liquiditeit en het
werkkapitaal blijken;
3.
een cashflow-overzicht waaruit blijkt dat de geldnemer in
staat is zijn aflossing en renteverplichtingen te kunnen voldoen;
4.
een deugdelijk sluitende vastgestelde begroting en een
meerjarenraming;
5.
een planning van de investeringen en het groot onderhoud
voor de komende tien jaar;
6.
een geldende offerte van de lening4 waarvoor een
garantieverzoek wordt gedaan voor de juiste en tijdige betaling van rente en aflossing.
In bijlage 2 treft u aan de te analyseren informatie op basis waarvan het advies wordt afgeleid de
garantie al dan niet te verstrekken.
E. Beoordeling of een garantieaanvraag wel past binnen de risicopositie van de gemeente.
Het weerstandsvermogen van de gemeente kan niet toereikend zijn om een nieuw risico te kunnen
dragen. Om die reden kan de garantieverlening (voorlopig) worden geweigerd. Daarnaast kan het
aandeel garantstellingen in de risicoportefeuille verhoudingsgewijs te groot zijn tegenover risico’s
die de gemeente zonder besluitvorming treffen, zoals de economische recessie 5.
F. Het college brengt bij een besluit tot gemeentegarantie een vergoeding bij de aanvrager in
rekening.
Met het verstrekken van een vergoeding is in 2007 gestart. Gemeentegarantie betekent dat de
geldnemer een lagere rente doorberekend krijgt. Tot 2007 was dat een reden om direct de
gemeente voor een garantieaanvraag te benaderen. Financieel gewin is geen item meer voor
garantstellingen. Het enige doel met garantstelling is de financiering van de investering te
realiseren, die anders niet kan worden uitgevoerd. De vergoeding kan als volgt worden opgezet:
1.
leges: publiekrechtelijke vergoeding waarvan de opbrengst
niet hoger kan zijn dan de kosten;
2.
een vergoeding voor de voorbereidingskosten bij
garantieverstrekking en de kosten van de eventuele toezichthouder om de gemeentelijke positie
te bewaken;
3.
een vergoeding voor het beheer van de garantstelling en de
kosten van de eventuele toezichthouder om de gemeentelijke positie te bewaken;
4.
een vergoeding voor verhoging van het weerstandsvermogen
van de gemeente als gevolg van de toegenomen risico’s door de garantstelling en de kosten
van de toezichthouder;
4
In beginsel een hypothecaire annuïtaire lening met een vaste rente van minimaal 5 jaar.
5 Nader te berekenen. Stel in huidige risicoscan € 500.000 weerstandsvermogen voor garantstellingen. Maximale omvang wordt gesteld op € 700.000. Er kan dan nog bijvoorbeeld € 2 miljoen
garantstellingen worden afgegeven met een extra weerstandsvermogen van € 200.000. een dergelijke berekening moet steeds gemaakt worden, omdat er regelmatig afgelost wordt op leningen en de risico’s
zich bewegen.
5.
een vergoeding gelijk aan de netto-contante waarde (NCW)
van het renteverschil (verschil tussen lening met en zonder garantie: minimaal ongeveer 0,25%)
6.
een extra vergoeding als de gemeente geen recht van eerste
hypotheek kan verkrijgen op de investering waarvoor een gegarandeerde lening wordt verstrekt.
Optie 1 is niet wenselijk omdat de nader te berekenen kosten per aanvraag verschillen.
Een vergoeding van het beheer leidt in feite tot een vaste jaarlijkse bijdrage (2). Het is de bedoeling
om de beheerkosten van de gemeente tot een minimum te beperken waarbij een beroep wordt
gedaan op de eigen verantwoordelijkheid en de informatieplicht van de instelling aan de gemeente,
met daarnaast de zorgplicht van de bank. Een vaste jaarlijkse vergoeding is verder om
administratieve redenen niet wenselijk.
Optie 3 is de vergoeding te baseren op een bijdrage in de incidentele kosten van het proces van de
garantieaanvraag tot en met de afwikkeling van het collegebesluit tot garantstelling. Deze kosten
nemen toe als de gegarandeerde lening hoger uitvalt. Deze opzet betekent een extra bijdrage ten
behoeve van de begroting en is incidenteel van karakter.
Optie 5 is een vergoeding gelijk aan de netto-contante waarde (NCW) van het renteverschil van ca.
0,25%6. Deze vergoeding bedraagt € 459.000, uitgaande van een looptijd van 30 jaar en een
gegarandeerde lening van € 10 mln. (0,25% van € 10 mln. is € 25.000 per jaar. NCW van € 25.000
per jaar tegen 3,5%). Dit bedrag van € 459.000 zou vervolgens in een reserve garantierisico gestort
kunnen worden. Bij het aanspreken van een garantstelling kan deze pot worden ingezet. In deze
opzet betekent dit voor de instelling dat de financiering hoger uitvalt. Het voordeel van de
garantstelling voor de instelling wordt volledig afgeroomd door de gemeente voor de vorming van
een algemene risicovoorziening.
In de huidige situatie wordt een vergoeding bedongen voor verhoging van het gemeentelijk
weerstandsvermogen (4). De vergoeding staat in geen verhouding tot een mogelijk verlies bij het
niet nakomen van de betalingsverplichtingen door de geldnemer.
Het voorstel is om de huidige systematiek in gewijzigde vorm te handhaven. Wij stellen voor:
een garantie te verlenen tegen een door de geldnemer te
betalen incidentele vergoeding van 0,25% (was 0,15%) van de door de gemeente te
garanderen lening vermenigvuldigd met het aantal jaren waarvoor de lening wordt aangegaan
met een maximum van € 50.000 (was € 25.000). Deze incidentele vergoeding wordt aan het
weerstandsvermogen van de gemeente toegevoegd.
de vergoeding van maximaal € 50.000 te verdubbelen als
geen recht van eerste hypotheek kan worden bedongen, voor zover een garantstelling dan
alsnog een optie is.
daarnaast een extra jaarlijks bedrag in rekening te brengen
voor de periode waarin bij de garantieverlening een toezichthouder namens het college
noodzakelijk wordt geacht.
4.0 Besluitvorming nieuwe gemeentegaranties
Het college hanteert ten aanzien van de besluitvorming en verantwoording de volgende twee
uitgangspunten:
A. Het college past de voorhangprocedure toe bij aanvragen voor gemeentegaranties.
Daarbij wordt het ‘format beoordelingscriteria nieuwe garanties’ als leidraad gebruikt.
6
Zeer voorzichtige schatting. Deze korting kan enkele tienden van procenten hoger zijn als gevolg van de risicopositie van de
bank zelf, het risico van de investering, de concurrentiepositie van de bank, etc.
Het college neemt een voorlopig besluit over een aanvraag gemeentegarantie en legt dit aan de
raad voor. Het college kan hierbij een externe partij inhuren. Het college stelt een voorhangbesluit
op. Bij deze voorhangprocedure wordt kenbaar gemaakt:
indien van toepassing de motivatie van de afwijzing van de
garantieaanvraag bij het betreffende waarborgfonds en vervolgens de mededeling van de
banken geen lening verstrekken zonder gemeentegarantie;
de gemeentelijke risico’s ten aanzien van de garantstelling op
basis van het format beoordelingscriteria (zie bijlage 1);
het effect van deze risico op het weerstandsvermogen van de
gemeente.
Indien het weerstandsvermogen niet toereikend is, wordt de raad meegedeeld dat bij eerstvolgend
instrument in de planning- en controlcyclus het weerstandvermogen op niveau wordt gebracht. In
deze opzet kan het college er ook voor kiezen geen garantie te verstrekken, omdat:
het weerstandsvermogen te klein is en dit niet op korte
termijn kan worden aangevuld;
het risico bij garantstelling te groot is;
het garantiedeel als onderdeel van de risico’s op basis
waarvan het weerstandsvermogen is gebaseerd, in geen verhouding meer staat tot de
andere risico’s.
De raad krijgt met deze voorhangprocedure de gelegenheid wensen en bedenkingen in te brengen.
Nadat de termijn voor het inbrengen van wensen en bedenkingen is verlopen, neemt het college
een definitief besluit. Het college informeert de raadsleden in een raadsinformatiebrief hoe het is
omgegaan met de eventuele wensen en bedenkingen. De raadsgriffie plaatst het voorhangbesluit
en de raadsinformatiebrief op de lijst van ingekomen stukken.
In het proces van aanvragen, beoordelen en besluitvorming willen wij een belangrijke wijziging
doorvoeren. De doorlooptijd is nu te lang met alle gevolgen van dien, zoals stijgende bouwkosten
(bijv. BTW) en hogere rentelasten. In de huidige procedure is de doorlooptijd 5 à 6 maanden. Een
mogelijkheid om dit terug te dringen is:
de voorhangprocedure schriftelijk te laten plaatsvinden
standaardisatie van de in te leveren documenten voor de
beoordeling
gebruikmaken van een format ‘beoordelingscriteria’ in het
proces van beoordeling van de aanvraag en advisering aan het college.
B. Het college is bevoegd tot het verstrekken van garanties conform artikel 160 Gemeentewet
Het college is bevoegd tot het verlenen van een gemeentegarantie als gevolg van artikel 160
(privaatrechtelijke besluiten) van de Gemeentewet. Dit artikel in combinatie met artikel 169 regelt de
bevoegdheden van het college en heeft betrekking op de uitvoering van vastgesteld beleid.
5.0 Beheersing en verantwoording gemeentegaranties
Het voorstel is om de beheersing van de garantstellingen anders vorm te geven. Doordat de
gemeente met garantstelling het risico van de bank overneemt, is het zaak de financiële positie van
de instelling te bewaken en het betalingsgedrag te monitoren. De gemeente heeft echter geen zicht
op de geldstromen. Voor het verkrijgen van informatie over het betaalgedrag is de gemeente
afhankelijk van de geldnemer en de bank. De gemeente kan het toezicht niet als gevolg van de
garantstelling in volle omvang op zich nemen, doordat:
de capaciteit en de kennis niet in voldoende mate aanwezig
zijn (bijvoorbeeld beoordeling van jaarstukken van zorginstellingen en woningcorporaties);
de gemeente te veel op afstand staat;
-
-
de garantieportefeuille te groot is in omvang (€ 74,2 mln, plus
een drietal nieuwe garantstellingen na samenstelling begroting 2014: zie begroting 2014 blz.
250);
stukken van de instelling na samenstelling van de
jaarstukken van de gemeente verschijnen.
De gemeente is ermee gebaat dat een mogelijke financiële ontwikkeling van de instelling met
risico’s voor de gemeente als gevolg van de garantstelling direct door de instelling en de bank aan
het college wordt doorgegeven in plaats van dat deze pas zichtbaar wordt na ontvangst van de
jaarstukken van de instelling.
De beoordeling van de risicopositie van de instelling is gebaseerd op de begroting en de
jaarstukken. In feite is een dergelijke beoordeling al te laat om als borg adequaat in te kunnen
grijpen en risico’s voor de gemeente te kunnen minimaliseren. Daarom moet er een beroep worden
gedaan op de zorgplicht van de bank en de actieve informatieplicht van de instelling zelf. Als er
zwaar weer op komst is, dient de gemeente hiervan direct in kennis gesteld te worden. Er is sprake
van een actieve informatieplicht van de instelling aan de gemeente als de financiële situatie van de
instelling verslechtert. Niet eerst bij de jaarstukken maar bij de constatering zelf. De jaarstukken
vormen dan een bevestiging van deze constatering. Wij zullen de instellingen met garantstelling
informeren over hun eigen verantwoordelijkheid en informatieplicht als de financiën uit de pas lopen.
Op die basis is een summiere eigen beheersorganisatie in te richten, die vooral de
probleemgevallen monitort.
Een andere mogelijkheid is om het huidige verticale toezicht in stand te houden en steviger te
positioneren. Om die reden vindt, gelet op de complexiteit van de jaarstukken van instellingen op
meerdere beleidsvelden (corporaties, verzorgingshuizen) een analyse plaats ten aanzien van het al
dan niet onderbrengen van het beheer van garanties bij derden.
Het college legt verantwoording af over de garantstellingen in de planning en controlcyclus bij de
toelichting op de balans in de jaarrekening en in de paragraaf weerstandsvermogen van zowel de
begroting als de rekening. In deze paragraaf wordt aandacht geschonken aan de risico’s van de
bestaande garanties. Het college geeft daarbij het verloop van de garantieportefeuille weer. Zie de
begroting 2014, blz. 250 en de jaarrekening 2012, blz. 243).
Het college hanteert voor de beheersing van de verstrekte garantstellingen de volgende twee
uitgangspunten:
A. Het college stelt, indien de omstandigheden gewijzigd zijn, aanvullende
voorwaarden zoals kwartaalrapportages, verantwoordingsgesprekken met de instelling
of het aanstellen van een toezichthouder.
Volgens de vigerende verordening heeft de gemeente al de mogelijkheid om bij garantstelling
of later bij mogelijke financiële problemen een toezichthouder aan te stellen, die de
vergaderingen van het bestuur bijwoont en verslag doet aan het college. Aanvullende
voorwaarden kunnen zijn kwartaalrapportages te leveren om zo het benodigde inzicht te
verschaffen teneinde een oordeel over de risico’s te berekenen. Op basis van deze
rapportages kunnen verantwoordingsgesprekken gevoerd worden en kan het college
overgaan tot aanvullende maatregelen. In het uiterste geval resteren dan bijvoorbeeld de
volgende maatrelen:
- overnemen van de lening door de gemeente met eventueel een nieuw
aflossingsschema en ander rentepercentage;
- subsidiemaatregelen;
-
fusie;
verkoop van het onroerend goed;
overnemen van het onroerend goed;
zekerheden aanspreken.
B. De aanvrager stelt het college in staat om de financiële positie te monitoren en
inzicht te krijgen in het risicoprofiel
De aanvrager heeft de verplichting tot:
- het verstrekken van jaarrekeningen, begrotingen en accountantsverklaringen;
- het zo tijdig mogelijk informeren van het college over substantiële tegenvallers die in de
exploitatie in afwijking van de begroting dreigen op te treden.
Bij garantstelling is het van belang dat de instelling haar administratie op orde heeft en
maatregelen treft om zo nodig bij te sturen. Bij financiële tegenvallers, waarbij het risico van
de gemeente toeneemt dient de instelling direct de gemeente hierover te informeren, zodat
de gemeente tijdig maatregelen kan treffen.
De verordening gemeentegaranties geldleningen 2013 is op basis van dit beleidskader
gebaseerd.
Bijlage 1
Financiële beoordeling aanvraag Gemeentegarantie
Criteria
Bron
Toelichting
Solvabiliteit
Jaarrekening
Op basis van de laatst verschenen jaarrekening
(Proc. aandeel EV)
wordt de verhouding van het eigen vermogen ten
opzichte van het totale vermogen beoordeeld. De
solvabiliteit geeft het vermogen van de organisatie
weer om in het geval van liquidatie de schulden af
te lossen.
Liquiditeit
Jaarrekening
Op basis van de laatst verschenen jaarrekening
(Current Ratio)
wordt de verhouding tussen de kortlopende
vorderingen en de kortlopende schulden bepaald.
De liquiditeit geeft het vermogen van de
organisatie weer om op korte termijn aan de
schulden te kunnen voldoen.
Winstgevendheid
Jaarrekening
De winstgevendheid van de organisatie wordt
(REV en RTV)
bepaald door de winst (of verlies) af te zetten
tegen het geïnvesteerd vermogen (rentabiliteit
eigen vermogen en rentabiliteit totaal vermogen).
Deze ratio geeft de winstgevendheid van de
organisatie weer. Bij de gemeentegaranties zal
het veelal gaan om niet winst beogende
instellingen. De investeringen waarvoor de
gegarandeerde leningen voor worden verstrekt
zullen wel moeten worden terugverdiend,
waardoor de huidige winstgevendheid van belang
is.
Resultaat
Jaarrekening
Op basis van de laatst verschenen jaarrekening
(winst of verlies)
wordt het absolute resultaat meegenomen in de
beoordeling.
Integrale beoordeling
Jaarrekening
Kengetallen zijn niet alles zeggend. Voor een
degelijke beoordeling is het noodzakelijk dat
naast de beoordeling van de jaarrekening op
basis van kengetallen, de jaarrekening ook
integraal beoordeeld wordt door een financieel
specialist.
Accountantsverklaring Jaarrekening
Van de laatst verschenen jaarrekening wordt
beoordeeld hoe betrouwbaar de
jaarrekeningcijfers zijn op basis van een
accountantsverklaring/akkoord-verklaring van een
kascommissie
Investering
Begroting*
Realiteit
Begroting*
Relatie tot de jaarrek.
Begroting*
Beoordeeld wordt of de investering, waarvoor
financiering middels gemeentegarantie wordt
aangegaan, is opgenomen in de begroting en
meerjarenraming.
Beoordeeld wordt (zover mogelijk) of de kosten
van de investering in meerjarenraming volledig
zijn opgenomen en of deze kosten reëel zijn
volgens algemeen aanvaardbare maatstaven.
Beoordeeld wordt of de kosten, opgenomen in de
laatstverschenen jaarrekening, overeen komen
met de kosten in de meerjarenraming. Indien er
substantiële afwijkingen zijn, welke niet te
verklaren zijn uit de geplande investering, dan
wordt beoordeeld of deze afwijkingen voldoende
Sluitend
Begroting*
Investering
Liq. prognose
Realiteit/volledigheid
Liq. prognose
Cashflow
(positief of negatief)
Liq. prognose
Haalbaarheid
Business
case**
Expertise
Business
case**
Aannames
Business
case**
Business
case**
Integrale beoordeling
Rente
Geldlening***
Looptijd
Geldlening***
Vorm van aflossing
Geldlening***
Aanvullende
voorwaarden
Geldlening***
zijn onderbouwd en of de
verhogingen/verlagingen van deze kosten reëel
zijn volgens algemeen aanvaardbare maatstaven.
Nagegaan wordt of de meerjarenraming meerjarig
sluitend is.
Beoordeeld wordt of de nieuwe investering/lening
is meegenomen in de liquiditeitsprognose
Beoordeeld wordt (zover mogelijk) of de
liquiditeitsprognose volledig is en aansluit met de
begroting/jaarrekening/concept lening
overeenkomst ed.
Beoordeeld wordt of de cashflow positief of
negatief is. Een negatieve cashflow betekend dat
er meer geld uit de organisatie gaat dan er binnen
komt wat tot liquiditeitsproblemen kan/zal leiden.
Nagegaan wordt of door de instelling onderzoek
gedaan naar de haalbaarheid van de business
case en wat de eventuele uitkomsten daarvan
zijn.
Nagegaan wordt of bij de doorrekening van de
business case, de planning en het groot
onderhoud gebruik is gemaakt van de expertise
van een gerenommeerd adviesbureau.
Beoordeeld wordt of de gedane aannames reëel
zijn volgens algemeen aanvaardbare maatstaven.
Elke aanvraag van gemeentegarantie is uniek. Dit
komt voornamelijk tot uitdrukking bij beoordeling
van de business case. Een integrale beoordeling
van het project op risico’s dient, als gevolg
hiervan plaats te vinden.
Beoordeeld wordt of een marktconforme rente
wordt berekend, wat de rentevaste periode is en
de daarmee samenhangende risico’s voor de
bedrijfsvoering van de kredietnemer van de
daarmee samenhangende risico’s van de
garantieverstrekker.
Beoordeeld wordt of de looptijd van de lening
correspondeert met de verwachte levensduur van
de investering.
De vorm van aflossing wordt bepaald
(linear/annuitair/fix/mengvorm) met de
bijbehorende risico’s voor de bedrijfsvoering van
de kredietnemer van de daarmee
samenhangende risico’s van de
garantieverstrekker.
Bepaald wordt welke aanvullende voorwaarden
de kredietverstrekker bedingt in de overeenkomst,
wat de gevolgen zijn voor de bedrijfsvoering van
de kredietnemer en wat de aanvullende
voorwaarden betekenen voor het risico van de
garantieverstrekker.
*
inclusief meerjarenraming
**
inclusief planning investering + groot onderhoud voor de komende tien jaar
***
Betreft een offerte van de door de gemeente gegarandeerde geldlening
Bijlage 2
I. Aanwezigheid bescheiden om de garantie-aanvraag in behandeling te kunnen
nemen:
Documenten
Aanwezigheid
Akkoord door werkgroep
voor verdere beoordeling
JA/Nee en waarom
1. Brief garantie-aanvraag
van instelling, inclusief
toelichting publiek belang en
duiding van de financiële
positie instelling
2. Ondertekende akkoordverklaring met voorwaarden
garantieverlening
3. Besluit waarborgfonds met
motivatie
4. Minimaal 3 offertes/
schriftelijke reacties van
banken om geen financiering
te verstrekken zonder
garantie, inclusief motivatie
5. Inschrijving K.v.K.
6. Goedgekeurde meest
recente jaarrekening
7. Accountantsverklaring of
verklaring kascommissie
8. Business case
9. Begroting komende 4 jaar
inclusief lasten investering
10. Cash flow overzicht
11. Gegevens van overige
leningen en
aflossingsverplichtingen
12. Statuten
13. Bankgegevens
14. Taxatierapport na
investering
15. Toezeggingen sponsors
16. Eventueel overige
bescheiden:
-