Oorsprong, vertrouwen en het nieuwe REX-systeem
advertisement
Oorsprong, vertrouwen en het nieuwe REX-systeem By: mw. mr. J.J.G.M. van Nunen Post Master in EU Customs Law, 2016/2017 Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................... 1 Lijst met afkortingen ................................................................................................... 3 Inleiding ...................................................................................................................... 4 1. Oorsprong............................................................................................................... 5 1.1 Algemeen..................................................................................................................... 5 1.2 Preferentiële oorsprong................................................................................................ 5 1.2.1 Autonome communautaire preferentiële maatregelen ........................................... 5 1.2.1.1 Het SAP-systeem ............................................................................................ 6 1.2.1.2 Het Besluit LGO .............................................................................................. 6 1.2.2 Bi- en multilaterale overeenkomsten ...................................................................... 7 1.3 Bewijs van oorsprong onder het DWU ......................................................................... 8 2. Het vertrouwensbeginsel ........................................................................................ 9 2.1 Algemeen..................................................................................................................... 9 2.2 Vertrouwen op een vergissing van de bevoegde autoriteiten ....................................... 9 2.2.1 Artikel 119 DWU .................................................................................................... 9 2.2.2 Artikel 220, lid 2, onder b, CDW & artikel 236, lid 1, CDW ..................................... 9 2.2.3 Jurisprudentie van het HvJ ...................................................................................10 2.2.3.1 Vergissingen die vertrouwen kunnen opwekken.............................................10 2.2.3.2 Douaneautoriteiten .........................................................................................10 2.2.3.3 Redelijkerwijs niet ontdekt kunnen worden .....................................................11 2.3 Oorsprong en vertrouwen ...........................................................................................11 2.3.1 Vertrouwen ontlenen aan oorsprongscertificaten ..................................................12 2.3.2 Bewijslastverdeling ...............................................................................................13 2.4 Financieel risico lidstaten ............................................................................................13 3. Per 1 januari 2017: het REX-systeem................................................................... 14 3.1 Algemeen....................................................................................................................15 3.2 Ingangsdatum en overgangstermijn ............................................................................15 3.3 Belangrijke spelers bij de toepassing van het REX-systeem .......................................16 3.3.1 De (geregistreerde) exporteur...............................................................................16 3.3.2 De Europese Commissie ......................................................................................17 3.3.4 De douaneschuldenaar.........................................................................................17 3.3.5 De douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer .................................................17 3.4 Het attest van oorsprong .............................................................................................18 4 Gevolgen van het REX-systeem op het beroep op het vertrouwensbeginsel ........ 19 4.1 Inleiding ......................................................................................................................19 4.2 Oogpunt van de Europese Unie en haar lidstaten .......................................................19 1 4.3 Oogpunt van de douaneschuldenaars.........................................................................19 4.3 Gevolgen voor handel met begunstigde landen? ........................................................20 Conclusie .................................................................................................................. 21 Literatuurlijst ............................................................................................................. 22 2 Lijst met afkortingen ACS African Caribbean Society CDW Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek DWU Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (herschikking) EER Europese Economische Ruimte EVA Europese Vrijhandelsassociatie GATT General Agreement on Tariffs and Trade GV Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie van 28 juli 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad met nadere regels betreffende een aantal bepalingen van het douanewetboek van de Unie HvJ Hof van Justitie van de Europese Unie LGO Landen en Gebieden Overzee MFN Most Favoured Nation OLAF Office de la Lutte Anti-Fraude (in het Nederlands: Europees Bureau voor fraudebestrijding) REX Registered Exporter SAP Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad UCDW Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek UTB Uitnodiging tot betaling UV Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie 3 Inleiding Per 1 januari 2017 heeft het zogenoemde REX-systeem het systeem van oorsprongscertificaten voor het SAP-systeem en voor het Besluit LGO1 vervangen. Vanaf genoemde datum gaan zogenoemde ‘geregistreerde exporteurs (in het Engels: Registered Exporters) verklaringen afgeven omtrent de oorsprong van de goederen (attesten van oorsprong), daar waar voorheen de oorsprong werd bevestigd door de lokale autoriteiten van het land van uitvoer door middel van een Form A2 of een certificaat ínzake goederenvervoer EUR.1. Oorsprongsverklaringen afgegeven door exporteurs zijn geen geheel nieuw fenomeen. Ook vóór 1 januari 2017 werden door exporteurs reeds verklaring met betrekking tot de oorsprong afgegeven. Dit was evenwel slechts toegestaan voor zendingen tot een bepaalde waarde.3 Ook in bepaalde handelsakkoorden, zoals die met (Zuid-)Korea zijn de verdragsluitende partijen overeengekomen dat het bewijs van oorsprong dient te worden geleverd via een oorsprongsverklaring van de exporteur, in plaats van een certificaat van oorsprong afgegeven door de lokale bevoegde autoriteiten.4 In deze verhandeling onderzoek ik wat de gevolgen zijn van de wijziging van het te leveren bewijs van oorsprong voor de douaneschuldenaar. Ik zal mij daarbij met name concentreren op de wijziging van degene die verantwoordelijk is voor het afgeven van de verklaring omtrent de oorsprong (voorheen de lokale bevoegde autoriteiten en thans de geregistreerde exporteur). Ik houd daartoe de volgende indeling aan. In hoofdstuk 1 beschrijf ik het belang van de oorsprong van de goederen en een aantal verschillende ‘systemen’ op basis waarvan voor (bepaalde) goederen een tariefpreferentie geldt. Vervolgens bespreek ik in hoofdstuk 2 het belang van het vertrouwensbeginsel in het algemeen en meer specifiek voor het leveren van het bewijs van preferentiële oorsprong. In hoofdstuk 3 ga ik in op het nieuwe REX-systeem om daarna in hoofdstuk 4 de gevolgen van dit systeem vast te stellen voor de douaneschuldenaar. Ik sluit af met mijn conclusie. 1 Besluit 2013/755/EU van de Raad van 25 november 2013 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie 2 De officiële benaming van dit formulier is: GSP Certificate of Origin Form-A. 3 Artikel 75 UV bijvoorbeeld spreekt over een zending waarvan de totale waarde niet meer dan € 6.000 bedraagt. 4 Zie artikel 15 en verder van het Protocol betreffende de definitie van “producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking bij de Vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en (Zuid-)Korea (Pb L 127/1344). 4 1. Oorsprong 1.1 Algemeen Voor de heffing van douanerechten geldt het zogenaamde MFN-principe5, hetgeen inhoudt dat de goederen uit alle landen hetzelfde moeten worden behandeld als de goederen uit het meest begunstigde land. Op dit principe gelden uitzonderingen voor, vrijhandelsovereenkomsten en douane-unies.6 Als gevolg van de uitzonderingen op het MFN-principe, is de oorsprong van goederen van belang voor het bepalen van de verschuldigde douanerechten bij invoer. Naast de douanewaarde en de indeling van de goederen, vormt de oorsprong van de goederen daarmee één van de drie pijlers voor de vaststelling van de douanerechten bij invoer. In het DWU is Hoofdstuk 2 (artikel 59 tot en met artikel 68) gewijd aan de oorsprong van goederen. De oorsprong van goederen kan zowel preferentieel als niet-preferentieel zijn, wat zoveel inhoudt als dat de goederen gunstiger (qua verschuldigde douanerechten bij invoer), dan wel minder gunstig worden behandeld dan goederen met een ‘neutrale’ oorsprong. Voor de verhouding tussen het REX-systeem en het vertrouwensbeginsel zijn alleen goederen met een preferentiële oorsprong van belang. In het navolgende zal ik me dan ook alleen op die goederen concentreren. De algemene bepalingen omtrent preferentiële oorsprong zijn in het DWU terug te vinden in Hoofdstuk 2, Afdeling 2 (artikel 64 tot en met 66). Bij het bepalen van de preferentiële oorsprong van goederen is het van belang om in het achterhoofd te houden dat het land vanwaar de verzending van de goederen naar de Europese Unie plaatsvindt, niet per definitie het land van oorsprong is. Voor het bepalen van de oorsprong gaat het erom waar (de bestanddelen van) de goederen oorspronkelijk vandaan komen, met andere woorden, het land van oorsprong is het land waar de goederen zijn verkregen of voortgebracht.7 Voor het land van verzending wordt vaak de term ‘herkomst’8 gebruikt. Het land van herkomst en het land van oorsprong kunnen hetzelfde zijn, maar dat hoeft dus niet altijd het geval te zijn. Goederen uit China kunnen bijvoorbeeld naar Indonesië worden verscheept, vanwaar de goederen naar de Europese Unie worden verzonden. Het land van herkomst is dan Indonesië, terwijl het land van oorsprong China is (en blijft), hoe vaak de goederen ook worden verscheept naar een ander land. 1.2 Preferentiële oorsprong 1.2.1 Autonome communautaire preferentiële maatregelen De Europese Unie (en haar voorgangers) hebben een aantal autonome communautaire maatregelen getroffen op het gebied van tariefpreferenties. Een dergelijke maatregel kenmerkt zich door de eenzijdigheid. De Europese Unie kent als het ware voordelen toe aan met name ontwikkelingslanden, zonder daarvoor iets terug te vragen. Het doel van deze maatregelen is het bevorderen van de handel met, en daarmee het stimuleren van de 5 Artikel I, lid 1, van de GATT. Artikel XXVI, lid 4 en verder, van de GATT. 7 Zie artikel 44, lid 1, van de GV voor voorbeelden van goederen die worden geacht geheel en al te zijn verkregen in een begunstigd land. 8 NB: de Engelse term voor zowel ‘oorsprong’ als ‘herkomst’ is origin. 6 5 economische groei en industrialisatie van, ontwikkelingslanden.9 Onderstaand behandel ik de twee belangrijkste autonome communautaire maatregelen op het gebied van tariefpreferenties; het SAP-systeem en het Besluit LGO. 1.2.1.1 Het SAP-systeem Op basis van het SAP-systeem kan worden vastgesteld onder welke voorwaarden bepaalde goederen uit bepaalde (ontwikkelings-)landen preferentieel behandeld worden. Het SAP-systeem kent drie regelingen: 1. een algemene regeling voor alle begunstigde landen en gebieden; 2. een bijzondere stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur (SAP+); en 3. een bijzondere regeling voor de minst ontwikkelde landen (alles-behalve-wapens). Het SAP-systeem is een dynamisch systeem, waardoor landen kunnen worden toegevoegd aan de lijst van begunstigde landen en hiervan kunnen worden verwijderd (bijvoorbeeld wanneer zij een bepaald ontwikkelingsniveau hebben bereikt). Tot en met 30 april 2016 moest aan de hand van het UCDW (artikel 66 en verder) voor de toepassing van het SAP-systeem worden beoordeeld welke oorsprong goederen hadden. Als bewijs van preferentiële oorsprong was op grond van artikel 80 van het UCDW10 een certificaat vereist, een Form A. Dit certificaat werd afgegeven door de bevoegde overheidsinstantie11 van het begunstigde land en ter beschikking gesteld aan de exporteur wanneer de goederen werden uitgevoerd. Vervolgens diende de importeur het Form A aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer over te leggen bij de indiening van de douaneaangifte brengen in het vrije verkeer. Voor kleine zendingen (met een waarde van niet meer dan € 6.000) die per post werden verzonden, gold op grond van artikel 89, lid 1, onder b van het UCDW 12 als bewijs van oorsprong een factuurverklaring, afgegeven door de exporteur13. Per 1 mei 2016 zijn de oorsprongsregels die gelden voor het SAP-systeem opgenomen in de bij het DWU behorende GV en UV (zie punt 1.3 hierna). Met de invoering van het DWU en de daarbij behorende verordeningen is het UCDW overbodig geworden en ingetrokken.14 1.2.1.2 Het Besluit LGO Voor de LGO geldt een van het SAP-systeem afwijkende regeling. Deze regeling is thans neergelegd in het Besluit LGO. In dit besluit is een preferentiële regeling opgenomen voor 9 Zie onder meer overweging 7 van Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad. 10 Geldende tekst tot en met 31 december 2010. Met ingang van 1 januari 2011 is hoofdstuk 2, afdeling I van het UCDW, vooruitlopend op de invoering van het REX-systeem, aangepast. Met ingang van voornoemde datum zijn in hoofdstuk 2, afdeling 1bis (artikel 97 duodecies en verder) bepalingen opgenomen die gelden tot de toepassing van het REX-systeem. Ook in die bepalingen staat dat als bewijs van oorsprong heeft te gelden een Form A. 11 Zie bijlage 2 bij onderdeel 8.00.00 Preferentiële oorsprong en herkomst, van het Handboek Douane (zie:http://www.belastingdienst.nl/bibliotheek/handboeken/html/boeken/HD/preferentiele_oorsprong_e n_herkomst-bijlage_2_lijst_van_in_het_kader_van_het_algemeen_preferentieel_systeem.html). Vaak zijn dit de lokale douaneautoriteiten en/of de lokale Kamer van Koophandel. 12 Geldende tekst tot en met 31 december 2010. Zie ook voetnoot 10 hiervóór. 13 Zie bijlage 18 bij het UCDW. 14 Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2016/481 van de Commissie van 1 april 2016 tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek. 6 niet-Europese landen en gebieden die bijzondere betrekkingen hebben met de lidstaten Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Voorbeelden van LGO’s zijn Aruba, Bonaire en Curaçao, Groenland, de Britse Maagden Eilanden en Frans-Polynesië. Het besluit LGO handelt over velerlei onderwerpen zoals milieu, toegankelijkheid, onderzoek en innovatie, onderwijs en werkgelegenheid, volksgezondheid, cultuur, bestrijding van criminaliteit en toerisme. Hoofdstuk 1, van Titel II, van het Besluit LGO betreft de handel in goederen. Op basis van dit hoofdstuk is de invoer van producten van oorsprong uit een LGO vrij van invoerrechten en gelden er geen kwantitatieve beperkingen of maatregelen. In Titel IV van bijlage VI bij het Besluit LGO zijn regels gesteld omtrent de vaststelling van de oorsprong van goederen. Artikel 21 van deze bijlage bepaalt dat producten van oorsprong uit de LGO’s in aanmerking komen voor de voordelen uit het Besluit LGO indien de douaneautoriteiten van een LGO een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 hebben afgegeven, of – in gevallen als in de bijlage omschreven15 – indien bij de invoer van de goederen een verklaring van de exporteur kan worden overgelegd. Artikel 65, lid 4, van bijlage VI bij het Besluit LGO bepaalt dat onder meer de artikelen 21 tot en met 35 van toepassing zijn tot en met 31 december 2016. Deze artikelen handelen over het te leveren bewijs van oorsprong. Vanaf 1 januari 2017 gelden op grond van artikel 65, lid 5, van bijlage VI bij het Besluit LGO voor het leveren van bewijs van oorsprong, de regels zoals vastgelegd in de artikelen 38 tot en met 50 en 57 tot en met 61 van genoemde bijlage. Het in deze artikelen neergelegde systeem vertoont grote gelijkenis met het nader te bespreken REX-systeem. Hoewel het REX-systeem dat per 1 januari 2017 in werking is getreden niet op grond van het DWU geldt voor de goederen die op grond van het Besluit LGO een preferentiële behandeling genieten, geldt het REX-systeem voor deze goederen wel op grond van het Besluit LGO zelf. In hoofdstuk 3 hierna ga ik hierop meer uitgebreid in. 1.2.2 Bi- en multilaterale overeenkomsten Los van de hiervoor besproken autonome communautaire preferentiële maatregelen heeft de Europese Unie (of één van haar voorgangers) (voor bepaalde goederen) met een groot aantal landen en landengroepen handelsakkoorden16 gesloten. Doel van deze akkoorden is het bevorderen van de handel tussen de Europese Unie en het betreffende land of landengroep door het opheffen van invoerheffingen en handelsbarrières. De Europese Unie heeft bijvoorbeeld een handelsakkoord gesloten met drie van de vier EVA17-landen (Liechtenstein, Noorwegen en IJsland18), waardoor de EER is ontstaan. Andere voorbeelden van handelsakkoorden met landengroepen zijn de Euro-Mediterrane Associatieovereenkomsten (gesloten met Algerije, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Marokko en Tunesië) en de ACS-Overeenkomst met een groep van 79 staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan. Voorbeelden van overeenkomsten tussen de Europese Unie en individuele landen zijn de overeenkomsten met Zwitserland, Zuid-Korea, Chili, Brazilië en Costa Rica. Slechts met een klein aantal landen is (nog) geen handelsakkoord gesloten (zoals de Verenigde Staten en Japan). 15 Zie artikel 26 van Bijlage VI bij het Besluit LGO: indien de verklaring is afgegeven door een zogenaamde ‘toegelaten exporteur’, of door een willekeurige exporteur wanneer het een zending betreft waarvan de waarde niet meer bedraagt dan € 10.000. 16 Ook wel aangeduid als vrijhandelsovereenkomsten, partnerschapsovereenkomsten en associatieovereenkomsten. 17 Beter bekend onder de Engelse afkoring EFTA (European Free Trade Association). 18 Het vierde lid van deze associatie is Zwitserland. 7 Belangrijk verschil met de autonome communautaire preferentiële maatregelen enerzijds, en voornoemde handelsakkoorden anderzijds is dat deze akkoorden bi- of multilateraal werken, inhoudende dat de afgesproken voordelen ook gelden voor producten die door de lidstaten van de Europese Unie worden uitgevoerd naar deze landen. In elk handelsakkoord is bepaald hoe de oorsprong moet worden vastgesteld en hoe het bewijs van oorsprong geleverd moet worden. Veelal is overeengekomen dat de bevoegde autoriteit een oorsprongscertificaat (inzake goederenvervoer EUR.1) afgeeft aan de exporteur. In artikel 15 en verder van het Protocol betreffende de definitie van “producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking bij de Vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en (Zuid-)Korea19 is – in overeenstemming met het nader te bespreken REX-systeem – bepaald dat als bewijs van oorsprong een oorsprongsverklaring van een exporteur moet worden overgelegd. De exporteur dient daartoe – voor zendingen waarvan de totale waarde meer dan € 6.000 bedraagt – te kwalificeren als een zogenoemde “toegelaten exporteur”. Een aanvraag daartoe dient hij in te dienen bij de nationale douaneautoriteiten. 1.3 Bewijs van oorsprong onder het DWU Zoals in het voorgaande al aan de orde is geweest, wordt voor een beroep op een preferentieel tarief veelal een certificaat van oorsprong geëist. Op grond van de Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad gold voor het SAP-systeem tot en met 30 april 2016 als vereiste een zogenaamd Form A. Van onder meer de LGO’s en de landen waarmee een bi- of multilaterale overeenkomst is gesloten, werd veelal het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 geëist. Artikel 64 van het DWU handelt over de preferentiële oorsprong. Voor de oorsprongsregels die gelden voor goederen uit landen waarmee de Europese Unie een handelsakkoord heeft gesloten, wordt verwezen naar de desbetreffende akkoorden. Voor goederen die in aanmerking komen voor preferentiële tariefmaatregelen op basis van een autonome communautaire preferentiële maatregel (zoals SAP) is bepaald dat de Europese Commissie nadere maatregelen stelt. Een uitzondering geldt voor de LGO. Het Besluit LGO voorziet (ook na 30 april 2016) zelf in regels omtrent het bepalen van de preferentiële oorsprong. De Europese Commissie heeft van de haar gedelegeerde bevoegdheid gebruik gemaakt in onder meer Hoofdstuk 1, Afdeling 2, Preferentiële oorsprong, van de GV (artikel 37 en verder) en in Hoofdstuk 2, Afdeling 2, Preferentiële oorsprong, van de UV. Naast algemene bepalingen omtrent het bepalen van oorsprong van goederen, bevatten deze afdelingen het per in 1 januari 2017 in werking getreden REX-systeem (Onderafdeling 1, van Afdeling 1 van Hoofdstuk 1 van de GV en Onderafdeling 4, van Afdeling 2, van Hoofdstuk 2 van de UV). Dit systeem komt hierna in hoofdstuk 3 uitgebreid aan de orde. In de Onderafdelingen 3 en 6, van Afdeling 2, van Hoofdstuk 2 van de UV zijn regels opgenomen voor procedures die gelden voor de toepassing van het SAP-systeem voor de periode dat het REX-systeem nog niet van toepassing was. Net als onder toepassing van het per 1 mei 2016 vervallen UCDW gold als uitgangspunt de afgifte van een certificaat van oorsprong, Form A. Voor zendingen waarvan de totale waarde niet meer dan € 6.000 bedroegen, volstond een factuurverklaring van de exporteur. 19 Pb L 127/1344. 8 2. Het vertrouwensbeginsel 2.1 Algemeen Het vertrouwensbeginsel kent zowel in de nationale als in de communautaire rechtsorde een rijke historie. Dit beginsel eist dat burgers erop mogen vertrouwen dat de overheid handelt in overeenstemming met de door haar gestelde regels, de door haar gedane toezeggingen en de overigens door haar opgewekte verwachtingen. Het vertrouwensbeginsel beschermt met andere woorden gerechtvaardigde verwachtingen van burgers over het toekomstig handelen van de overheid. Ook, of eigenlijk met name, wanneer het beroep op het vertrouwensbeginsel zou betekenen dat in strijd met de wet- en regelgeving geen of minder belasting wordt geheven. 2.2 Vertrouwen op een vergissing van de bevoegde autoriteiten 2.2.1 Artikel 119 DWU De communautaire rechtsorde kent een (geheel) eigen invulling van het vertrouwensbeginsel. Hoewel het vertrouwensbeginsel zich in het nationale recht manifesteert als een ongeschreven rechtsregel, is het voor de toepassing van het douanerecht thans gecodificeerd in artikel 119 van het DWU. Dit artikel bepaalt dat wanneer sprake is van een vergissing van de bevoegde autoriteiten die de douaneschuldenaar redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken (lid 1, onder a) en de schuldenaar bovendien te goeder trouw heeft gehandeld (lid 1, onder b) zal worden overgegaan tot terugbetaling of kwijtschelding van bedragen aan invoer(- of uitvoer)rechten. Voor een beroep op het vertrouwensbeginsel zoals neergelegd in artikel 119 van het DWU moet worden voldaan aan drie voorwaarden: 1. er moet sprake zijn van een vergissing van de bevoegde autoriteiten; 2. de douaneschuldenaar had de vergissing redelijkerwijs niet kunnen ontdekken; én 3. de douaneschuldenaar heeft te goeder trouw gehandeld. Centraal staat een vergissing van de bevoegde autoriteiten. Maar wie zijn die ‘bevoegde’ autoriteiten en wanneer is sprake van een vergissing? Om die vragen te beantwoorden, dient te worden gekeken naar de jurisprudentie van het HvJ betreffende het inmiddels vervallen artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW en zijn voorganger artikel 5, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (hierna: Verordening (EEG) nr. 1697/79). Hoewel deze artikelen thans niet meer geldig zijn, zijn er geen aanwijzingen om aan te nemen dat het Europees Parlement en de Raad met de introductie van artikel 119 van het DWU een andere koers hebben willen varen dan onder het CDW en de Verordening (EEG) 1697/79. 2.2.2 Artikel 220, lid 2, onder b, CDW & artikel 236, lid 1, CDW Tot en met 30 april 2016 was het communautair vertrouwensbeginsel voor de toepassing van de douanewetgeving gecodificeerd in artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW. Dit artikelonderdeel bepaalde dat de douaneautoriteiten niet tot een boeking achteraf overgingen indien het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten eerder niet was geboekt ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken, waarbij de belastingschuldige te goeder trouw heeft gehandeld en hij bovendien aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan. 9 Op grond van artikel 236, lid 1, van het CDW waren de douaneautoriteiten gehouden tot het terugbetalen van rechten van invoer (of uitvoer), wanneer deze rechten in strijd met artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW waren geboekt. Op grond van het CDW kon dus op twee momenten een toets aan het vertrouwensbeginsel plaatsvinden: 1) vooraf, dus vóór het opleggen van een UTB, door de douaneautoriteiten zelf; 2) achteraf, dus ná het opleggen van een UTB, in bezwaar of beroep door de douaneautoriteiten of de rechter. Onder het DWU is een toets aan het vertrouwensbeginsel alleen achteraf, dus ná het opleggen van een UTB nog mogelijk. Op basis van het DWU hoeven douaneautoriteiten bij het opleggen van een UTB (als gevolg van een boeking achteraf) dus niet te toetsen of het vertrouwensbeginsel is geschonden. Uitgangspunt is dát een UTB wordt opgelegd. Vervolgens is de douaneschuldenaar aan zet om een verzoek om teruggaaf in te dienen op grond van het gecodificeerde vertrouwensbeginsel. Hoewel de terminologie van artikel 119 DWU en artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW van elkaar verschilt en de laatste voorwaarden opgenomen in artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW (het voldoen aan alle voorschriften) lijkt te zijn vervallen, meen ik dat ervan uit mag worden gegaan dat de invulling van het vertrouwensbeginsel met de invoering van het DWU niet is gewijzigd. Het is ook de vraag of dat überhaupt mogelijk is nu het HvJ in zijn jurisprudentie de betekenis van het vertrouwensbeginsel nader heeft ingevuld. 2.2.3 Jurisprudentie van het HvJ Over artikel 220, lid 2, onder b, CDW, artikel 236, lid1, CDW en artikel 5, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1697/79 zijn door het HvJ het nodige aantal arresten gewezen. Uit deze jurisprudentie kunnen een aantal algemene rechtsregels worden afgeleid, waarvan ik er in het navolgende een aantal zal noemen. 2.2.3.1 Vergissingen die vertrouwen kunnen opwekken Om de heffing en navordering van douanerechten niet volstrekt onmogelijk te maken, is niet élke vergissing van douaneautoriteiten een reden om heffing achterwege te laten. Uit de rechtspraak van het HvJ leid ik af dat er sprake is van wat ik noem een ‘gekwalificeerde’ vergissing wanneer de douaneautoriteiten over alle relevante informatie beschikken en desondanks niet het juiste bedrag aan douanerechten heffen.20 Uit de jurisprudentie van het HvJ volgt voorts dat niet alleen actieve gedragingen, maar ook ‘minder actieve’ gedragingen van de bevoegde autoriteiten kunnen leiden tot een vergissing die een beroep op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigen. Het klassieke voorbeeld is het niet controleren van een aangifte. Als achteraf blijkt dat te weinig douanerechten zijn geheven, doch dat alle gegevens voor het vaststellen van het juiste bedrag aan douanerechten aanwezig waren in de aangifte, dan mogen de douaneautoriteiten niet navorderen omdat sprake is van een ‘gekwalificeerde’ vergissing.21 2.2.3.2 Douaneautoriteiten Onder de term “bevoegde autoriteiten” wordt naar het oordeel van het HvJ niet alleen verstaan de autoriteiten die bevoegd zijn tot navordering, maar tevens “elke autoriteit die in het kader van haar bevoegdheden gegevens verstrekt die in aanmerking worden genomen 20 Zie bijvoorbeeld HvJ 1 april 1993, Hewlett Packard France, C-250/91, na conclusie A-G Tesauro, ECLI:EU:C:1993:134. 21 HvJ 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, na conclusie A-G Mancini, ECLI:EU:C:1987:452, punt 24. 10 bij de navordering van douanerechten en bij de belastingschuldige dus een gewettigd vertrouwen kan opwekken”22. Dit geldt naar het oordeel van het HvJ in het bijzonder voor de douaneautoriteiten die een oorsprongscertificaat afgeven ter zake van goederen die vanuit de betreffende staat worden uitgevoerd.23 (zie meer uitgebreid onderdeel 2.3 hierna). 2.2.3.3 Redelijkerwijs niet ontdekt kunnen worden Voor de beantwoording van de vraag of een vergissing van de douaneautoriteiten redelijkerwijs (niet) ontdekt kon worden, moet worden gelet op i) de aard van de vergissing, ii) de beroepservaring van de betrokken marktdeelnemers en iii) de mate van de door hen betrachte zorgvuldigheid.24 Daarbij geldt voor wat betreft het eerste punt, de aard van de vergissing, dat van belang is hoe ingewikkeld de betrokken regeling is en hoelang de autoriteiten aan hun onjuiste zienswijze zijn blijven vasthouden.25 Voorbeelden van andere elementen waarmee rekening moet worden gehouden zijn: de verwarring die kan ontstaan door de gebruikte terminologie, het weinig opvallende karakter van een wijziging en de tijd die de bevoegde autoriteiten zelf nodig hebben om zich van die wijziging rekenschap te geven.26 Als algemene regel geldt: hoe ingewikkelder de regeling en hoe langer de douaneautoriteiten vasthouden aan een onjuist standpunt, hoe sneller gezegd kan worden dat een douaneschuldenaar de vergissing van de douaneautoriteiten redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken. Ten aanzien van het tweede en het derde punt geldt dat sneller zal worden geoordeeld dat een douaneschuldenaar de vergissing had kunnen ontdekken indien hij veel ervaring heeft en/of hij slechts in beperkte mate zorgvuldigheid heeft betracht.27 Vergissingen die door een marktdeelnemer kunnen worden ontdekt door lezing van het Publicatieblad, wettigen niet een beroep op het vertrouwensbeginsel.28 Uiteindelijk is het aan de nationale rechter om te bepalen of een vergissing van de douaneautoriteiten redelijkerwijs door een belastingschuldige kon worden ontdekt. 2.3 Oorsprong en vertrouwen Het HvJ heeft in het verleden diverse malen arrest gewezen betreffende het vertrouwensbeginsel in relatie tot oorsprongscertificaten. Hierin ging het veelal om de vraag 22 Citaat afkomstig uit punt 40 van HvJ 14 november 2002, Ilumitrónica , C-251/00, na conclusie A-G Mischo, ECLI:EU:C:2002:655. 23 HvJ 14 mei 1996, Faroe Seafood en Føroya Fiskasøla e.a., gevoegde zaken C-153/94 en C-204/94, na conclusie Léger, ECLI:EU:C:1996:198. 24 HvJ 3 maart 2005, Biegi Nahrungsmittel en Commonfood/Commissie, C-499/03 P, na conclusie A-G Geelhoed, ECLI:EU:C:2005:136, punt 47 en de aldaar aangehaalde rechtspraak. 25 HvJ 3 maart 2005, Biegi Nahrungsmittel en Commonfood/Commissie, C-499/03 P, na conclusie A-G Geelhoed, ECLI:EU:C:2005:136, punt 48 en de aldaar aangehaalde rechtspraak. 26 HvJ 12 december 1996, Foods Import Srl, C-38/95, na conclusie A-G Fennelly, ECLI:EU:C:1996:488. Zie voor meer omstandigheden het arrest van het HvJ van dezelfde datum Olasagasti & C., e.a., gevoegde zaken C-47/95, C-48/95, C-49/95, C-50/95, C-60/95, C-81/95, C-92/95 en C-148/95, na conclusie A-G Fennelly, ECLI:EU:C:1996:489. 27 Met betrekking tot de beroepservaring van de belastingschuldige oordeelde het HvJ onder meer in HvJ 16 juli 1992, Société coopétative Belovo, C-187/91, na conclusie A-G Gulmann, ECLI:EU:C:1992:333 dat moet worden nagegaan of de belastingschuldige “beroepsmatig voornamelijk op het gebied van de in- en uitvoer werkzaam is en of hij al een zekere ervaring heeft met de handel in de betrokken goederen, in het bijzonder of hij in het verleden al dergelijke transacties heeft verricht, waarbij de heffingen wél correct waren berekend”. 28 HvJ 26 november 1998, Covita/Elliniko Dimosio, C-370/96, na conclusie A-G Fennelly, ECLI:EU:C:1998:567. 11 of de afgifte van, een achteraf gebleken foutief29, certificaat kwalificeert als een vergissing waarop een belastingschuldige mocht vertrouwen. Indien achteraf blijkt dat niet kan worden bevestigd dat een goed de oorsprong heeft die staat vermeld op het oorsprongscertificaat, is de oorsprong onbekend en kan dus geen beroep worden gedaan op een preferentiële regeling.30 Dit is slechts anders indien een belastingschuldige vertrouwen mocht ontlenen aan het door de buitenlandse douaneautoriteiten afgegeven oorsprongscertificaat. 2.3.1 Vertrouwen ontlenen aan oorsprongscertificaten Faroe Seafood en Føroya Fiskasøla e.a.31 is in deze een belangrijk arrest. De rechtsregels uit dit arrest zijn in latere arresten van het HvJ veelvuldig herhaald. In Faroe Seafood en Føroya Fiskasøla e.a. stond een autonome communautaire preferentiële maatregel ten aanzien van garnalen uit de Faeroeer centraal. Het HvJ oordeelde in dit arrest dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen (de erkenning van) certificaten die worden afgegeven door douaneautoriteiten van landen waarmee een handelsakkoord is gesloten en certificaten die worden afgegeven door douaneautoriteiten van landen die op basis van een autonome communautaire maatregel (zoals het SAP-systeem) een preferentiële regeling genieten. In het eerste geval is sprake van wederzijdse verplichtingen die partijen in hun onderlinge handelsbetrekkingen op gelijke voet stellen32 en in het tweede geval niet. Zeker wanneer het gaat om verschil van mening over de uitleg van een autonome communautaire maatregel, zijn de douaneautoriteiten van de lidstaten van de Europese Unie niet gebonden aan door de buitenlandse douaneautoriteiten afgegeven oorsprongscertificaten, aldus het HvJ. Vervolgens oordeelde het HvJ in dit arrest dat een belastingschuldige geen vertrouwen mag ontlenen aan de loutere aanvaarding van een oorsprongscertificaat door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer. Een dergelijke (eerste) aanvaarding kwalificeert dus niet als een vergissing en staat een latere controle niet in de weg.33 De afgifte van een oorsprongscertificaat door de buitenlandse douaneautoriteiten kwalificeert voorts niet als een vergissing indien de afgifte van het certificaat is gebaseerd op onjuiste verklaringen van de exporteur, waarvan de douaneautoriteiten de geldigheid niet hoeven te controleren of beoordelen. Onjuiste verklaringen door een exporteur komen in beginsel dus voor rekening van de belastingschuldige. Dit is slechts anders indien de buitenlandse douaneautoriteiten wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen. De afgifte van een onjuist oorsprongscertificaat door de buitenlandse douaneautoriteiten kwalificeert daarentegen wél als vergissing indien de oorsprong van de goederen door deze autoriteiten op basis van een onjuiste uitlegging van de oorsprongsregels is vastgesteld. Ook geeft het HvJ in Faroe Seafood en Føroya Fiskasøla e.a. aan dat de omstandigheid dat gedurende een lange periode, achteraf gebleken foutieve, certificaten zijn afgegeven, een 29 Bijvoorbeeld na een controle achteraf of na een onderzoek van OLAF. De lidstaat van invoer is blijkens HvJ van 15 december 2011, Afasia Knits, C-409/10, na conclusie A-G Mazák, ECLI:EU:C:2011:843, gebonden aan de resultaten van een onderzoek verricht door Olaf. 30 Zie onder meer punt 45 en de aldaar aangehaalde rechtspraak van HvJ van 15 december 2011, Afasia Knits, C-409/10, na conclusie A-G Mazák, ECLI:EU:C:2011:843. 31 HvJ 14 mei 1996, Faroe Seafood en Føroya Fiskasøla e.a., gevoegde zaken C-153/94 en C-204/94, na conclusie A-G Léger, ECLI:EU:C:1996:198. 32 Zie ten aanzien van de binding van de resultaten van een controle achteraf door de staat van uitvoer HvJ 15 december 2011, Afasia Knits, C-409/10, na conclusie A-G Mazák, ECLI:EU:C:2011:843, punt 29. 33 Zie ook punt 33 van HvJ 9 maart 2006, Beemsterboer Coldstore Services B.V., C-293/04, na conclusie A-G Kokott, ECLI:EU:C:2006:162. 12 omstandigheid is waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de vraag of een belastingschuldige de vergissing redelijkerwijs had kunnen ontdekken. De stelselmatigheid van het afgeven van foutieve oorsprongscertificaten komt ook terug in het arrest van het HvJ Ilumitrónica34, inzake de associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije. Voorts noemt het HvJ in dat arrest als omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de vraag of een belastingschuldige de vergissing redelijkerwijs kon ontdekken, het feit dat sommige van de op de associatieregeling toepasselijke bepalingen niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad en de omstandigheid dat die bepalingen gedurende meer dan twintig jaar niet dan wel onjuist zijn toepast. De rechtspraak van het HvJ op het gebied van oorsprongscertificaten en vertrouwen (en meer algemeen op het gebied van het vertrouwensbeginsel) is thans (grotendeels) gecodificeerd in artikel 119, lid 3, van het DWU35. 2.3.2 Bewijslastverdeling Indien tussen de douaneautoriteiten en de belastingschuldige een geschil bestaat omtrent de oorsprong van de goederen, gelden de nationale regels omtrent de bewijslastverdeling, hetgeen voor Nederlandse kwesties inhoudt dat degene die stelt, moet bewijzen. In geval van een preferentiële oorsprong, zal de belastingschuldige dus moeten bewijzen dat het goed een preferentiële oorsprong heeft.36 In het arrest Beemsterboer Coldstore Services B.V. 37 – dat is gewezen naar aanleiding van prejudiciële vragen van het Gerechtshof Amsterdam – oordeelde het HvJ dat in afwijking van de hoofdregel (wie stelt bewijst) niet van de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer kan worden verwacht dat zij het bewijs leveren dat de verklaringen van de exporteur vals zijn geweest in het geval dat de exporteur de documenten betreffende de betrokken goederen niet gedurende tenminste drie jaren heeft bewaard. 2.4 Financieel risico lidstaten Indien de douaneautoriteiten of de bevoegde rechter tot het oordeel komt dat sprake is van een vergissing als gevolg waarvan een belastingschuldige recht heeft op een teruggave van douanerechten, dan wel navordering achterwege moet blijven, dan schaadt dit de belangen van de Europese Unie. Douanerechten zijn immers zogenaamde ‘eigen middelen’ van de Europese Unie wat zoveel inhoudt als dat het grootste deel (80%38) van de geïnde douanerechten door de lidstaten wordt afgedragen aan de Europese Commissie. De lidstaten zijn op grond van artikel 8 van het Besluit van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van de eigen middelen van de Europese Unie (2014/335/EU, Euratom)39 dan ook gehouden douanerechten te innen en ter beschikking te stellen van de 34 HvJ 14 november 2002, Ilumitrónica, C-251/00, na conclusie A-G Mischo, ECLI:EU:C:2002:655. Een vergelijkbare bepaling was opgenomen in artikel 220, lid 2, tweede tot en met vijfde alinea, van het CDW. 36 In het omgekeerde geval, indien de Inspecteur bijvoorbeeld antidumpingrechten wil heffen, zal de Inspecteur moeten bewijzen dat de goederen afkomstig zijn uit een land waarvoor antidumpingmaatregelen gelden. 37 HvJ 9 maart 2006, Beemsterboer Coldstore Services B.V., C-293/04, na conclusie A-G Kokott, ECLI:EU:C:2006:162. 38 Lidstaten mogen op grond van artikel 2, lid 3, van het Besluit van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van de eigen middelen van de Europese Unie (2014/335/EU, Euratom) 20% van de douanerechten houden ter dekking van de inningskosten. 39 Aan dit besluit is nadere invulling gegeven door middel van Verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014, betreffende de regels en procedures voor de 35 13 Europese Commissie. Deze verplichting geldt ook wanneer douanerechten niet kunnen worden geïnd bij de belastingschuldige. Pas als bedragen door overmacht of door andere redenen die niet aan de lidstaten te wijten zijn oninbaar zijn, hoeven de rechten niet te worden afgedragen. Indien als gevolg van een vergissing als bedoeld in artikel 119 DWU douanerechten moeten worden terugbetaald aan een belastingschuldige, dan zal de lidstaat deze rechten niet kunnen terugvragen van de Europese Commissie. Het financiële risico van een vergissing berust dan ook volledig bij de lidstaten. Op grond van artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW kon niet tot boeking achteraf worden overgegaan wanneer aan alle voorwaarden van dat artikelonderdeel was voldaan. In die gevallen werd de douaneschuld dus niet geïnd. Het HvJ heeft in zijn arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C-392/02, na conclusie A-G Geelhoed, ECLI:EU:C:2005:683 geoordeeld dat wanneer sprake is van een vergissing als bedoeld in artikel 220, lid 2, onder b, van het CDW en om die reden de rechten niet zijn geboekt, dit de lidstaten niet ontheft van de plicht het bedrag van de eigen middelen vast te stellen en te betalen (punten 62 en 63). Lidstaten waren in het geval van een vergissing dus aansprakelijk voor het niet-geïnde bedrag aan douanerechten. Financiële aansprakelijkheid wegens een vergissing van de douaneautoriteiten zal onder het huidige artikel 119 DWU niet meer voorkomen. Per 1 mei 2016 is immers het uitgangspunt dat rechten altijd worden geboekt en geïnd, zonder dat de douaneautoriteiten vooraf toetsen of sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Daar staat tegenover dat wanneer achteraf vast komt te staan dat de rechten terugbetaald moeten worden, de lidstaten de reeds afgedragen rechten niet kunnen terugvorderen van de Europese Commissie en het financiële risico dus nog steeds op hen rust. terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien. 14 3. Per 1 januari 2017: het REX-systeem 3.1 Algemeen Per 1 januari 2017 is binnen de Europese Unie het systeem waarin voor het bewijs van oorsprong gebruik wordt gemaakt van het zogenaamde Form A of het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1, vervangen door het zogenoemde Registered Exporter system (hierna: REX-systeem). Op grond van het DWU en de daarbij behorende GV en UV wordt het REX-systeem van toepassing op goederen waarvoor bij de invoer gebruik wordt gemaakt van het SAP-systeem. Zoals in hoofdstuk 1 reeds aan de orde kwam, geldt het REX-systeem evenwel ook voor de goederen die op grond van het Besluit LGO in aanmerking komen voor een preferentiële behandeling. Het REX-systeem geldt voor die goederen evenwel niet op grond van het DWU en de daarbij behorende GV en UV, maar op grond van het Besluit LGO zelf (artikel 38 tot en met 50 en 57 tot en met 61). Voor de goederen waarvoor op grond van een bi- of multilaterale overeenkomst een preferentiële behandeling geldt, geldt het REX-systeem (nog) niet. Voor die goederen blijven de oorsprongsregels zoals opgenomen in de betreffende overeenkomst onverkort van toepassing. Pas bij de herziening van deze overeenkomsten, kunnen de regels omtrent het leveren van het bewijs van oorsprong, na onderhandeling, eventueel worden aangepast. Voorts zij opgemerkt dat de nader te bespreken regels omtrent de toepassing van het REX-systeem met name gelden voor de lidstaten van de Europese Unie en voor de exporteurs die binnen de Europese Unie zijn gevestigd. De Europese Commissie heeft immers niet de bevoegdheid om verplichtingen op te leggen aan exporteurs met een vestigingsplaats buiten de Europese Unie. Wel zijn de begunstigde landen die de toepassing van het SAP-systeem wensen, op grond van artikel 70 van de UV verplicht om administratieve structuren en systemen op te zetten en in stand te houden die nodig zijn voor de toepassing en het beheer in dat land van het REX-systeem, en om erop toe te zien dat de bevoegde autoriteiten van het betreffende begunstigde land samenwerken met de Europese Commissie en de douaneautoriteiten van de lidstaten. 3.2 Ingangsdatum en overgangstermijn Het REX-systeem is reeds opgenomen in de UV40, doch per 1 mei 2016 nog niet in werking getreden. Artikel 81 van de UV bepaalt dat de artikelen aangaande het nieuwe REX-systeem voor exporteurs die zijn gevestigd binnen de Europese Unie gelden met ingang van 1 januari 2017. Blijkens het tweede lid van artikel 81 geldt voor deze exporteurs een overgangstermijn van een jaar.41 Voornoemd lid bepaalt namelijk dat de artikelen die zien op het ‘oude’ systeem voor exporteurs die zijn gevestigd binnen de Europese Unie en die (nog) niet zijn geregistreerd, gelden tot en met 31 december 2017. Artikel 81 is gericht tot de exporteurs. De UV kent een corresponderende bepaling die is gericht aan de lidstaten van de Europese Unie, te weten artikel 85. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten met ingang van 1 januari 2017 starten met de registratie van exporteurs en dat zij tot en met 31 december 2017 op verzoek 40 Het REX-systeem was oorspronkelijk opgenomen in Uitvoeringsverordening (EU) 2015/428 van de Commissie van 10 maart 2015 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 en Verordening (EU) nr. 1063/2010 wat betreft de oorsprongsregels in het kader van het stelsel van algemene preferenties en preferentiële tariefmaatregelen voor bepaalde landen en gebieden. Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2016/481 van de Commissie van 1 april 2016 tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek. is de eerste genoemde Uitvoeringsverordening nietig geworden. 41 Een dergelijke overgangstermijn geldt blijkens artikel 65, leden 4 en 5, van bijlage VI bij het Besluit LGO niet voor goederen die op grond van het Besluit LGO in aanmerking komen voor een preferentiële behandeling. 15 van nog niet geregistreerde exporteurs een certificaat inzake goederenvervoer EUR.1 of een Form A opstellen. Voor exporteurs die zijn gevestigd in een begunstigd land bepaalt artikel 81 van de UV dat het REX-systeem geldt vanaf de datum waarop dat begunstigde land van start gaat met de registratie van exporteurs in het kader van het REX-systeem. Uitgangspunt is dat dit eveneens per 1 januari 2017 geschiedt. Een begunstigd land kan echter de Europese Commissie schriftelijk ervan in kennis stellen dat het de registratie van exporteurs uitstelt tot 1 januari 2018 of 1 januari 2019.42 Ook voor exporteurs die buiten de Europese Unie zijn gevestigd geldt een overgangstermijn van (in principe) een jaar.43 Artikel 79, lid 2, van de UV bepaalt dat de begunstigde landen gedurende een periode van twaalf maanden na het starten van het registeren van exporteurs, op verzoek van de (nog) niet geregistreerde exporteurs een Form A afgeven. Het REX-systeem zal uiterlijk per 30 juni 2020 volledig in werking zijn getreden. 44 3.3 Belangrijke spelers bij de toepassing van het REX-systeem Bij de toepassing van het REX-systeem, spelen – naast de exporteur – de Europese Commissie, de douaneschuldenaar en de douaneautoriteiten van de (lid)staat van invoer een belangrijke rol. In het navolgende bespreek ik achtereenvolgens de rol van deze verschillende spelers. 3.3.1 De (geregistreerde) exporteur Binnen het REX-systeem staat de exporteur centraal. Hij is degene die (in eerste instantie) de oorsprong van goederen vaststelt en bevestigt. Dit doet hij door middel van het opstellen van een attest van oorsprong. Indien de totale waarde van een zending niet meer dan € 6.000 bedraagt, behoeft de exporteur voor het afgegeven van een attest van oorsprong niet te zijn geregistreerd.45 Heeft de zending een hogere waarde, dan dient de exporteur te zijn geregistreerd in de daartoe bestemde databank en moet hij beschikken over een vergunning om attesten van oorsprong af te geven. Registratie vindt plaats na een daartoe gedaan verzoek door de exporteur. De bevoegde autoriteiten van een begunstigd land of de douaneautoriteiten van een lidstaat kennen na ontvangst van het aanvraagformulier onverwijld een nummer toe aan de exporteur, stellen hem hiervan in kennis, en nemen het nummer op in een databank, samen met de ingangsdatum van de registratie (zijnde de datum van ontvangst van het verzoek om registratie).46 De registratie vervalt wanneer een exporteur niet meer bestaat, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor de uitvoer van goederen in het kader van het SAP-systeem, hij niet langer voornemens is goederen in het kader van het SAP-systeem uit te voeren of hij met opzet of uit nalatigheid een attest van oorsprong opstelt dat onjuiste informatie bevat en leidt tot het ten onrechte verkrijgen van een preferentiële behandeling. 47 Tegen de intrekking van de registratie staat beroep open. Voor de geregistreerde exporteurs gelden diverse, met name administratieve verplichtingen zoals het voeren van een passende boekhouding met betrekking tot de vervaardiging en de levering van de goederen die voor een preferentiële behandeling in aanmerking komen en 42 Artikel 79, lid 1, van de UV. Het begunstigde land kan de Commissie verzoeken de overgangstermijn te verlengen met maximaal zes maanden. 44 Artikel 79, lid 4, van de UV. 45 Zie onder meer artikel 78, lid 1, onder b, van de UV. 46 Artikel 86 van de UV. 47 Artikel 89, lid 3, van de UV. 43 16 het bewaren van alle (vervangen) attesten van oorsprong voor een periode van ten minste drie jaar.48 3.3.2 De Europese Commissie Naast de exporteur, speelt ook de Europese Commissie een belangrijke rol in het REX-systeem. De Europese Commissie is verantwoordelijk voor het opzetten van de eerder genoemde databank waarin de exporteurs geregistreerd worden, en voor het verzorgen van toegang tot die databank. De Europese Commissie zelf zal toegang hebben tot alle gegevens in de databank, een begunstigd land tot de gegevens van de door hem geregistreerde exporteurs, en de lidstaten zullen toegang krijgen om de door hen, door de douaneautoriteiten van andere lidstaten en de door de bevoegde autoriteiten van begunstigde landen, evenals door Noorwegen, Zwitserland en Turkije geregistreerde gegevens te raadplegen. Voor het publiek worden in ieder geval de volgende gegevens bekend gemaakt: het nummer van een geregistreerde exporteur, de datum vanaf wanneer de registratie geldig is, en (indien van toepassing) de datum vanaf wanneer de registratie is ingetrokken. Met toestemming van de exporteur worden ook zijn naam, adres, contactgegevens en een omschrijving van de goederen die in aanmerking komen voor een preferentiële behandeling, toegankelijk gemaakt voor het publiek.49 Verder speelt de Europese Commissie in op landen die worden toegevoegd aan en verwijderd van de lijst van begunstigde landen in het kader van het SAP-systeem. Indien mogelijk worden alle geregistreerde exporteurs van nieuwe begunstigde landen automatisch opgenomen in de databank. In de tegenovergestelde situatie geldt dat de geregistreerde exporteurs van landen niet langer kwalificeren als een begunstigd land, uit de databank worden verwijderd. 3.3.4 De douaneschuldenaar Wanneer een douaneschuldenaar verzoekt om preferentiële behandeling in het kader van het SAP-systeem (of in het kader van het Besluit LGO), dan dient hij in zijn douaneaangifte te verwijzen naar het door de exporteur afgegeven attest van oorsprong. Er geldt een vrijstelling voor het overleggen van een attest van oorsprong voor producten die door een particulier aan een andere particulier worden verzonden en waarvan de waarde niet meer dan € 500 bedraagt, en voor producten die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van een reiziger en waarvan de waarde niet meer dan € 1.200 bedraagt.50 3.3.5 De douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer De douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer kunnen op grond van artikel 106 van de UV de toepassing van een preferentiële maatregel schorsen indien zij twijfelen aan de oorsprong van de producten. Zij dienen in een dergelijke situatie de aangever in de gelegenheid te stellen om nader bewijs te leveren zodat de autoriteiten de oorsprong van de goederen kunnen controleren. Voorts kunnen de douaneautoriteiten weigeren om een tariefpreferentie toe te kennen (artikel 107 van de UV). Dit kan bijvoorbeeld wanneer de goederen in de zending niet dezelfde zijn als die zijn vermeld op het attest van oorsprong of wanneer geen attest van oorsprong is bijgevoegd wanneer dit wel verplicht is. 48 Zie voor de precieze verplichtingen artikel 91 van de UV. Alle regels omtrent de toegang tot de databank zijn neergelegd in artikel 82 van de UV. 50 Zie de artikelen 102 en 103 van de UV. 49 17 3.4 Het attest van oorsprong Zoals al eerder aan de orde is geweest, vervangt het door een geregistreerde exporteur afgegeven attest van oorsprong in veel gevallen het Form A en het certificaat inzake goederenvervoer EUR.1. In beginsel wordt voor ieder zending een separaat attest van oorsprong opgesteld. Een dergelijk attest is twaalf maanden geldig vanaf de datum van opstelling51. Wederverzenders kunnen het oorspronkelijke attest van oorsprong vervangen om alle of een deel van de producten te zenden naar een andere plaats binnen het douanegebied van de Europese Unie of naar Noorwegen of Zwitserland. Net als de exporteurs, dienen de wederverzenders te zijn geregistreerd indien de totale waarde van de zending meer dan € 6.000 bedraagt. Het attest van oorsprong kent geen vaste vorm en kan op ieder handelsdocument van de exporteur worden vermeld waaruit zijn identiteit blijkt.52 51 52 Artikel 99, lid 2, van de UV. Artikel 92, lid 3, van de UV. 18 4 Gevolgen van het REX-systeem op het beroep op het vertrouwensbeginsel 4.1 Inleiding De invoering van het REX-systeem brengt voor douaneschuldenaars als belangrijkste wijziging met zich dat de bevoegde autoriteiten niet langer direct betrokken zijn bij de verklaring omtrent de oorsprong van de goederen. Dit heeft tot gevolg dat een douaneschuldenaar die te goeder trouw is, bij een onjuiste attest van oorsprong afgegeven door een geregistreerde exporteur, zich niet meer kan beroepen op het voor het douanerecht gecodificeerde vertrouwensbeginsel, thans neergelegd in artikel 119 DWU. Indien een attest van oorsprong achteraf onjuist blijkt te zijn, dient een douaneschuldenaar (binnen de navorderingstermijn van drie jaar) alsnog de meer verschuldigde douanerechten te betalen. Met de verandering van het systeem van oorsprongscertificaten naar een systeem van attesten van oorsprong, wordt het financiële risico van foutieve attesten van oorsprong dus verlegd van de nationale douaneautoriteiten van de Europese Unie, naar de individuele douaneschuldenaars. 4.2 Oogpunt van de Europese Unie en haar lidstaten Vanuit het oogpunt van de lidstaten van de Europese Unie en de Europese Commissie is de verschuiving van het financiële risico van foutieve attesten van oorsprong (voorheen oorsprongscertificaten) uiteraard goed te begrijpen. Iedere greep uit de kas van de Europese Unie is er immers één te veel. Daar komt bij dat het nieuwe REX-systeem alleen geldt voor goederen die op grond van autonome communautaire preferentiële maatregelen (het SAPsysteem en het Besluit LGO) in aanmerking komen voor een preferentiële tariefmaatregel. Deze autonome maatregelen gelden eenzijdig, waardoor de Europese Unie hiervoor niets terugkrijgt. Het is zeer wel begrijpelijk dat de Europese Unie vanuit filantropisch oogpunt de ontwikkelingslanden wil helpen met tariefpreferenties, maar dat de Europese Unie daarbij zelf geen financieel risico wil lopen als blijkt dat de goederen niet afkomstig zijn uit een land waarvoor genoemde preferenties gelden. Wellicht dat bij de introductie van het REX-systeem ook heeft meegespeeld dat de bevoegde autoriteiten van de landen die onder het SAP-systeem of het Besluit LGO vallen, over het algemeen niet de meest goed uitgeruste en betrouwbare autoriteiten zijn. In ontwikkelingslanden heeft de uitvoering van de internationale douaneregels waarschijnlijk niet de hoogste prioriteit, hetgeen kan leiden tot foutieve en/of valse certificaten van oorsprong. Bij bi- of multilaterale overeenkomsten is het een ander verhaal. In die overeenkomsten speelt wederzijds vertrouwen in elkaars bevoegde autoriteiten een belangrijke rol. Ik meen dan ook dat bij het sluiten of herzien van deze overeenkomsten (in tegenstelling tot het handelsakkoord met (Zuid-)Korea en het nog niet geratificeerde handelsakkoord met Singapore) niet snel een verschuiving zal plaatsvinden van een systeem gebaseerd op oorsprongscertificaten naar een systeem van attesten van oorsprong. Enerzijds omdat het vertrouwen in elkaars autoriteiten groter is en anderzijds omdat een verandering van een systeem uit onderhandeld moet worden. 4.3 Oogpunt van de douaneschuldenaars Hoewel de verandering naar het REX-systeem vanuit het oogpunt van de Europese Unie en haar lidstaten dus wel te begrijpen is, blijven de gevolgen voor de douaneschuldenaar nadelig. Ook indien hij te goeder trouw is, zal een beroep op het vertrouwensbeginsel hem niet meer helpen om toch aanspraak te kunnen maken op het preferentiële tarief. Bij een foutief afgegeven attest van oorsprong kan hij, voor de meer verschuldigde douanerechten, wellicht een civiele procedure starten tegen de exporteur. Vraag is echter hoeveel kans van slagen een dergelijke procedure zal hebben wanneer de exporteur buiten 19 de Europese Unie is gevestigd, en, als er al een kans van slagen is, hoe lang de procedure zal voortduren. Los van de civiele procedure, kan natuurlijk ook het land waar de exporteur is gevestigd hem vervolgen wegens valsheid in geschrifte. Een dergelijke strafrechtelijke vervolging is niet geregeld in het DWU of de daarbij behorende GV en UV omdat het strafrecht binnen de Europese Unie niet is geharmoniseerd en de Europese Unie daarover dus geen regels mag vast stellen. Indien de exporteur in het buitenland is gevestigd, is de vervolging van de geregistreerde exporteur afhankelijk van de capaciteit van het Openbaar Ministerie in het betreffende land. Ik meen dan ook dat het gevolg van de introductie van het REX-systeem zal zijn dat het de douaneschuldenaar is die het volledige financiële risico aangaande foutieve attesten van oorsprong zal dragen. Ik denk overigens ook dat dit (tot op zekere hoogte) terecht is. Het is immers de douaneschuldenaar die door het invoeren van goederen uit bepaalde landen gebruik wenst de maken van de daarvoor geldende tariefpreferenties als gevolg waarvan hij minder invoerrechten is verschuldigd. Het is met andere woorden de douaneschuldenaar die profijt heeft van deze preferenties (en niet de Europese Unie of haar lidstaten). Het is dan redelijk dat de douaneschuldenaar ook het financiële risico draagt. De enige kanttekening die gemaakt zou kunnen worden is of het ook redelijk is om de douaneschuldenaar te laten opdraaien voor het financiële risico van een foutief attest van oorsprong indien hij te goeder trouw is. Ik meen dat ook die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Het is immers inherent aan een betrekking tussen twee particulieren/ondernemers (niet zijnde overheidsinstellingen) dat het risico bestaat dat één van beide partijen zich niet aan de afspraak houdt. In een dergelijke situatie is het niet de verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese Unie of de Europese Commissie om dit financiële risico over te nemen door niet na te vorderen. De enige manier om financieel gecompenseerd te worden in een dergelijke situatie is het starten van een civiele (of strafrechtelijke) procedure. Zoals gezegd acht ik de kans van slagen van dergelijke procedures evenwel klein. 4.3 Gevolgen voor handel met begunstigde landen? Tot slot stel ik de vraag of het aannemelijk is dat de introductie van het REX-systeem zal leiden tot afname van transacties ter zake van goederen afkomstig uit een begunstigd land. Ik meen van niet. Nog afgezien van het feit dat douaneschuldenaars vanuit concurrentieoogpunt wel haast verplicht zijn om goederen te verkrijgen waarvoor een tariefpreferentie geldt, zal in het overgrote deel van de gevallen de exporteur gewoon een correct attest van oorsprong afgeven, als gevolg waarvan daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van een tariefpreferentie. Die ene keer dat een douaneschuldenaar een exporteur treft die een foutief attest van oorsprong afgeeft en er wordt nagevorderd, kan dan worden gecompenseerd met de voordelen die de douaneschuldenaar in het verleden reeds heeft gehad door het gebruikmaken van een tariefpreferentie. Douaneschuldenaars zullen in hun bedrijfsvoering dus rekening moeten gaan houden met het hiervoor beschreven financiële risico. 20 Conclusie Door de introductie van het REX-systeem verschuift het financiële risico van een foutief attest van oorsprong van de douaneautoriteiten naar de douaneschuldenaar, omdat deze laatste, ook als hij te goeder trouw is, geen beroep meer kan doen op het vertrouwensbeginsel. Zoals ik in hoofdstuk 4 uitgebreid heb beschreven lijkt mij een dergelijke verschuiving zowel vanuit het oogpunt van de Europese Unie en haar lidstaten, als vanuit het oogpunt van de douaneschuldenaar alleszins redelijk nu het ook de douaneschuldenaar is die voordeel heeft van de door de Europese Unie eenzijdig toegekende tariefpreferenties. Gezien dit voordeel acht ik het ook niet aannemelijk dat de introductie van het REX-systeem een negatieve invloed zal hebben op de handel tussen de Europese Unie en de begunstigde landen. 21 Literatuurlijst - B.J.B. Boersma, A.P. Breukelen en G.H.A.M. Koevoets, Heffingsgrondslagen in het douanerecht: classificatie, douanewaarde & oorsprong (Sdu Uitgevers 2009). - E.N. Punt en D.G. van Vliet, Douanerechten: inleiding tot het communautaire douanerecht (Kluwer 2000). - Timothy Lyons, EC customs Law (tweede druk, Oxford University Press 2008). 22
