Eindrapport van de werkgroep IBO Toekomstig Internationaal

Eindrapport van de werkgroep IBO
Toekomstig Internationaal Klimaatbeleid
Interdepartementaal beleidsonderzoek, 2006, nr. 1
Inhoud
Inhoud ................................................................................................................................. i
Samenvatting..................................................................................................................... ii
1
Inleiding ...................................................................................................................... 1
1.1
1.2
1.3
1.4
2
Klimaatverandering: Probleem, beleid en analytisch kader ................................. 3
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3
Inleiding .............................................................................................................. 10
Beïnvloeding van de internationale gedachtevorming ....................................... 10
Vormen van en gremia voor internationale samenwerking ................................ 13
Mitigatiebeleid..................................................................................................... 16
Adaptatiebeleid................................................................................................... 21
Scenario’s voor het internationale klimaatbeleid tot 2020 .................................. 23
4.1
4.2
4.3
5
Inleiding .............................................................................................................. 23
De scenario’s...................................................................................................... 24
Uitkomsten van de scenario’s ............................................................................ 27
Effectiviteit van beleidsopties in de verschillende scenario’s ........................ 31
5.1
5.2
5.3
6
Het klimaatprobleem: oorzaak, gevolgen en aanpak ........................................... 3
De politiek-maatschappelijke context van het klimaatprobleem .......................... 6
Van het fysieke probleem naar een economische benadering ............................ 8
De wegen naar een oplossing.............................................................................. 8
De toetscriteria voor beleidsopties en handelingsperspectieven ......................... 9
Inventarisatie Nederlandse opties voor klimaatbeleid post-2012 ...................... 10
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4
Aanleiding............................................................................................................. 1
Probleemstelling ................................................................................................... 1
Bronnen en werkwijze .......................................................................................... 1
Leeswijzer............................................................................................................. 2
Inleiding .............................................................................................................. 31
Beoordeling van de beleidsopties ...................................................................... 31
Conclusies .......................................................................................................... 41
Conclusies en aanbevelingen ................................................................................ 43
Geraadpleegde literatuur ............................................................................................... 49
Bijlage A
Taakopdracht............................................................................................ 52
Bijlage B
Samenstelling werkgroep........................................................................ 55
i
Samenvatting
Het klimaatprobleem
Het klimaatprobleem is een uitermate omvangrijk en urgent probleem, dat om de grootst
mogelijk aandacht vraagt. Klimaatverandering brengt grote risico’s met zich mee en op
de lange termijn mogelijk onomkeerbare effecten. Bij een beperkte opwarming (1 tot 2
graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële niveau) kunnen gevoelige ecosystemen als koraalriffen, en regionaal de voedselproductie al ernstig negatieve effecten gaan
ondervinden. Er treden dan ook effecten op in het waterbeheer, zoals verhoogde rivierafvoeren, zeespiegelstijging, wateroverlast en droogte. Bij verdere opwarming (2 tot 3 graden Celsius) wordt het Arctische zee-ijs bedreigd en is het afsmelten van de Groenlandse
ijskap – leidend tot een zeespiegelstijging van vele meters op de lange termijn – waarschijnlijk. Bij een temperatuurstijging van 4 tot 5 graden Celsius is er een reële kans dat
de warme golfstroom stilvalt, met mogelijk grote gevolgen voor het West-Europese klimaat en de wereldwijde voedselproductie. De effecten van klimaatverandering blijven
echter onzeker, verrassingen kunnen niet worden uitgesloten.
Klimaatbeleid bestaat uit twee aan elkaar complementaire onderdelen: mitigatie en adaptatie. Om de door de Europese Unie geformuleerde doelstelling van maximaal 2 graden
temperatuurstijging met een gerede kans te bereiken, is het noodzakelijk om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren op een niveau van 450 parts per
million (ppm) CO2-equivalenten. Dit is mogelijk door de door de mens veroorzaakte emissies van broeikasgassen aanzienlijk terug te dringen. Voor het bereiken van dit doel dienen deze wereldwijde emissies rond 2015-2025 hun maximum te hebben bereikt, gevolgd door mondiale emissiereducties in de orde van 30 tot 50 procent ten opzichte van
1990 in 2050. Het realiseren van dergelijke emissiereducties is allesbehalve een eenvoudige opgave. Met het Kyoto-protocol dat in 2005 in werking is getreden is een eerste stap
gezet in het aanpakken van het klimaatprobleem. Maar de emissiereducties die worden
gerealiseerd zijn bescheiden, onder andere omdat niet alle belangrijke emittenten meedoen. Bovendien lopen de afspraken over emissiereductie in 2012 af en zijn nog geen
nieuwe afspraken gemaakt voor de periode daarna.
Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toekomstig Internationaal Klimaatbeleid
De ministerraad heeft de werkgroep van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toekomstig Internationaal Klimaatbeleid de volgende vragen voorgelegd:
!wat is de effectiviteit en wat zijn de economische gevolgen van verschillende vormen
van samenwerking in post-2012 klimaatbeleid?; en
!hoe kan verbreding van het klimaatbeleid naar technologiebeleid en financieringsbeleid gericht op ontwikkelingslanden een bijdrage leveren aan de internationale aanpak
van het klimaatprobleem?
Het betreft daarmee de vraag wat voor afspraken gemaakt kunnen worden voor de periode na 2012 en welke beleidsopties daaraan kunnen bijdragen (opties die uiteenlopen
van instrumenten als emissiehandel en stimuleren van technologieontwikkeling, tot financiering van emissiereducties en adaptatie, landgebruik en aandachtsgebieden zoals
energiebesparing, duurzame energie, kernenergie en schone kolentechnologie).
Om de vragen te kunnen beantwoorden zijn verschillende beleidsopties geïnventariseerd.
Of, en wanneer deze opties op een effectieve wijze kunnen worden ingezet zal afhangen
van de internationale context, die van onzekere externe ontwikkelingen afhangt. Daarom
hebben het Centraal Planbureau en het Milieu en Natuur Planbureau specifiek voor deze
vraagstelling een viertal scenario’s ontwikkeld die verschillende toekomstige wereldbeelden schetsen. Aan de hand van deze uiteenlopende wereldbeelden zijn de geïnventari-
ii
seerde opties voor internationaal klimaatbeleid in de periode 2012-2020 beoordeeld.
Daarbij is gekeken naar de robuustheid van de beleidsopties – in welke toekomstige ontwikkelingen zijn ze effectief toe te passen? – en waar mogelijk ook naar de kosteneffectiviteit van de opties.
Vier scenario’s
De vier scenario’s zijn onderscheiden aan de hand van twee dimensies: de urgentie
waarmee tegen het klimaatprobleem wordt aangekeken en de bereidheid die landen tonen om gezamenlijk aan een oplossing te werken.
De scenario’s Grote Coalitie en Impasse zijn elkaars tegenhanger. In Grote Coalitie wordt
de urgentie van het klimaatprobleem algemeen erkend en is de bereidheid om gezamenlijk aan een oplossing te werken groot, met als gevolg effectieve internationale afspraken.
In dit scenario is het uitgangspunt dat in de periode tot 2020 emissiereducties worden
gerealiseerd die uitzicht bieden op het halen van de tweegradendoelstelling. In Impasse
zijn er te veel landen en regio’s die de noodzaak van klimaatbeleid onvoldoende inzien
en het lukt dan ook niet om tijdig internationaal afspraken te maken. Buiten de Europese
Unie zijn er geen andere landen die hun emissies willen reduceren.
De andere twee scenario’s hebben andere kenmerken. In Gefragmenteerd wordt weliswaar algemeen erkend dat klimaatverandering een probleem is, maar landen verschillen
in de wijze waar op zij het aanpakken: overheden hebben een voorkeur voor hun ‘eigen
nationale aanpak’. Mede daardoor is de wil (en de mogelijkheid) om samen te werken
beperkt. Het resultaat is dan een breed, veelkleurig palet van maatregelen in de verschillende landen, uiteenlopend van beleid dat vooral gericht is op energiebesparing en voorzieningszekerheid in het ene land, tot emissiehandel of technologieontwikkeling in andere
regio’s. Aangenomen is, dat alles bij elkaar genomen, de maatregelen minder effect sorteren dan het beleid in Grote Coalitie. Het is niet aannemelijk dat met een ‘veelkleurige’
aanpak en het afwijzen van internationale afspraken hetzelfde zou kunnen worden gerealiseerd als met beleid dat internationaal is afgestemd.
In Grootste Gemene Deler is er gemiddeld genomen weinig urgentie maar wel afstemming over wat er nog rest aan internationaal klimaatbeleid. Omdat landen niet voor de
muziek uit willen lopen, worden internationale afspraken afgestemd op het maximum van
wat het minst ambitieuze land wil bereiken, de grootste gemene deler. Dit resulteert in
een internationaal systeem voor emissiehandel met een doelstelling die slechts een bescheiden reductie van broeikasgassen oplevert, vergeleken met het business as usualscenario.
Efficiënt en effectief internationaal mitigatiebeleid
De scenarioanalyse laat zien dat alleen een internationaal gecoördineerde aanpak een
gerede kans biedt op het beperken van de temperatuurstijging tot 2 graden. Een gefragmenteerde aanpak waarbij landen minder of niet samenwerken maar op nationaal niveau
wel beleid voeren ter reductie van emissies maakt het weliswaar niet onmogelijk om
alsnog de tweegradendoelstelling te realiseren, maar vereist in een later stadium wel
verdergaande jaarlijkse emissiereducties. Hierdoor is de kans op het halen van de doelstelling aanzienlijk kleiner. In de andere scenario’s is de tweegradendoelstelling niet meer
binnen bereik.
Een effectief mitigatiebeleid kan alleen slagen door de inspanningen van de grootste
emittenten. Niet alle landen hoeven mee te doen om de wereld op een veilig emissiepad
te houden. Naast de EU is het cruciaal dat de VS, Japan, Rusland en de opkomende
economieën (zoals China) bereid zijn hun emissies respectievelijk de groei daarvan te
beperken. Voor de opkomende economieën geldt dat ze een reductie-inspanning in
overeenstemming met de relatieve positie van deze landen op het gebied van emissies
en inkomen, zullen moeten leveren. Het lijkt redelijk dat vanuit de industrielanden in eerste instantie wordt meegefinancierd om emissiereductie tot stand te brengen, en er kan
iii
naar worden gestreefd dat de opkomende economieën op den duur zelf doelstellingen
vastleggen en de kosten van emissiereductie dragen.
Emissiehandel is nodig om het internationale klimaatbeleid efficiënt vorm te geven, mede
omdat de kosten van emissiebeperking verschillen per land. Via een systeem van verhandelbare emissierechten wordt bevorderd dat de beperking van de uitstoot daar
plaatsvindt waar dit tegen de laagste kosten kan. Met emissiehandel gekoppeld aan
emissieplafonds wordt bovendien een markt gecreëerd voor CO2. Hierdoor komen in de
deelnemende landen de benodigde investeringen in klimaatvriendelijke technologie op
gang en wordt de ontwikkeling van nieuwe technologie bevorderd (de zogenoemde technology pull). Voorwaarde daarvoor is wel dat een langetermijn-, geloofwaardig klimaatbeleid wordt gevoerd met effectieve doelstellingen en daardoor een voldoende hoge CO2prijs.
Emissiehandel zal (nog) niet in alle landen en sectoren en voor alle broeikasgassen toepasbaar zijn. Het Clean Development Mechanism (CDM) en Joint Implementation (JI) zijn
dan een kosteneffectief alternatief voor het behalen van emissiereducties. Maar gezien
het feit dat CDM als projectgerelateerde mechanisme te beperkt is om structurele veranderingen teweeg te brengen, moet er aanvullend of in plaats daarvan gestreefd worden
naar absolute of relatieve doelstellingen.
Naast de technology pull van emissiehandel is ook technologiebeleid gericht op innovatie, ontwikkeling en demonstratie mogelijk, de zogenoemde technology push. Dit is vooral
van belang om de kosten van bekende emissiereductietechnologieën te verlagen (met
name op het gebied van hernieuwbare energie en het afvangen en opslaan van CO2).
Dergelijke R&D-maatregelen, of internationale technologieafspraken daarover, zullen
echter op zichzelf niet voldoende zijn om de noodzakelijke emissiereducties te realiseren.
Ze kunnen wel een belangrijke bijdrage leveren aan de noodzakelijke kostenreducties.
Emissiehandel en technologiebeleid zijn de belangrijkste onderdelen van een effectieve
internationale aanpak. Maar het zijn niet de enige instrumenten; er is aanvullend beleid
dat een belangrijke bijdrage kan leveren (al geldt voor deze opties dat ze geen volwaardige alternatief voor een effectief prijsbeleid kunnen zijn). Technologiebeleid in de vorm
van regulering, zoals een verplicht aandeel of een vastgestelde norm, kan een effectief
instrument zijn dat barrières voor de toepassing van nieuwe technologie of gedragsverandering kan verminderen. Financieringsbeleid, zoals kredietfaciliteiten, garanties en het
beschikbaar stellen van risicokapitaal, kan een rol spelen in het wegnemen van de barrières en risico’s die investeringen in klimaatvriendelijke technologie in ontwikkelingslanden
verhinderen. Verbeteren van de energie-efficiëntie is een cruciale optie om de komende
decennia op een veilig emissiepad te blijven. Bovendien heeft het een gunstig effect op
de voorzieningszekerheid en op andere milieuproblemen dan klimaat. Specifiek op energiebesparing gericht beleid zoals regulering, labelen, heffingen of inzet op energiebesparend gedrag kan op effectieve wijze efficiënt prijsbeleid aanvullen en versterken.
Een laatste belangrijk onderdeel van een effectieve aanpak van het klimaatprobleem is
het terugdringen van broeikasgasemissies als gevolg van veranderingen in landgebruik
en ontbossing (circa 20 tot 25 procent van de mondiale broeikasgasemissies). Het meenemen van de landgebruiksector kan de flexibiliteit in het behalen van afgesproken doelen vergroten, ontwikkelingslanden stimuleren mee te doen en bijdragen aan andere
doelstellingen, zoals biodiversiteit. De meest veelbelovende mogelijkheid voor het terugdringen van emissies in deze sector lijkt het financiële belonen van emissiereducties die
worden bereikt door het tegengaan van ontbossing in ontwikkelingslanden.
De Nederlandse inzet
Klimaatverandering vormt voor Nederland een ernstig probleem, dat bij een onvoldoende
effectieve internationale aanpak hoge aanpassingskosten met zich mee kan brengen. De
Nederlandse inzet zou zich daarom moeten richten op een effectieve, internationale aanpak waarbij de belangrijkste emittenten inspanningen voor emissiereductie leveren naast
een gelijktijdige inzet op adaptatiemaatregelen. Nederland kan inzetten op een actieve
diplomatie door de EU en die ondersteunen met eigen activiteiten (ook buiten Europa),
iv
met als doel de urgentie bij de belangrijkste spelers voor het klimaatprobleem en hun
bereidheid tot internationale samenwerking te vergroten. Door samen met andere EUlanden schone energieopwekking in de opkomende economieën financieel te ondersteunen (bijvoorbeeld via het Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund
(GEEREF), het Wereldbank Clean Energy Investment Framework en via het EU-initiatief
voor een nulemissie-kolencentrale in China), kan Nederland helpen draagvlak voor internationaal klimaatbeleid in die landen tot stand te laten komen.
Een unilaterale emissiereductiedoelstelling voor de EU, zoals onlangs voorgesteld door
de Europese Commissie, kan een voorbeeldfunctie hebben en een opening bieden voor
andere landen om mee te doen aan een grote coalitie. Ook biedt een dergelijke doelstelling voor het internationale bedrijfsleven relatieve zekerheid over het voortbestaan van
het Europese handelssysteem op langere termijn. De zekerheid dat er ook op langere
termijn een prijs voor CO2 zal zijn, biedt tevens prikkels voor technologieontwikkeling
(pull) en kan bijdragen aan de energievoorzieningszekerheid. Het effect van een dergelijke unilaterale emissiereductiedoelstelling op de mondiale temperatuurstijging zal echter
gering zijn indien de onderhandelingen over een nieuw akkoord uiteindelijk op niets uitlopen. Bovendien kan een unilaterale doelstelling gepaard gaan met hogere (maatschappelijke) kosten voor zowel Europese overheden als het (internationale) bedrijfsleven dan
bij een internationaal gecoördineerde aanpak. Hoe hoog een eventuele unilaterale doelstelling zou moeten zijn is een politieke keuze, waarbij de voor- en nadelen en de ernst
van het probleem moeten worden afgewogen.
Nederland kan zich in de aanloop naar het post-2012 tijdperk ook buiten de EU inzetten
om het gevoel van urgentie en de politieke bereidheid tot actie te vergroten. Het palet aan
mogelijke acties bestaat uit uiteenlopende soorten initiatieven, van verdergaande kennisontwikkeling en gerichte communicatie daarover tot ondersteuning voor adaptatie aan de
gevolgen van klimaatverandering, meer aandacht voor het tegengaan van ontbossing en
bijstand bij hervormingen van de energiesector in ontwikkelingslanden. Nauwere samenwerking met het (internationale) bedrijfsleven, financiële ondersteuning aan nietgouvernementele organisaties (NGO’s) en het betrekken van burgers, kunnen de private
sector in beweging brengen en via hen ook overheden. Ook het meer dan nu integreren
van klimaatoverwegingen in het beleid van de internationale financiële instellingen kan
draagvlak voor internationale samenwerking op klimaatgebied stimuleren.
De United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is niet het
enige forum om tot nieuwe afspraken te komen. De kans van slagen van het internationale overleg zal waarschijnlijk toenemen als daarnaast de belangrijke spelers in een relatief
klein overleg (bijvoorbeeld G8+5) op hoofdlijnen tot overeenstemming kunnen komen
waarna details in UNFCCC-kader nader uitgewerkt kunnen worden.
Het is ook van belang om het intergouvernementele klimaatbeleid aan te vullen en te
ondersteunen door de klimaatdiscussie met andere dossiers te verbinden en in andere
gremia dan de UNFCCC in te zetten op beleid dat invloed heeft op de emissies van
broeikasgassen. Er kan aandacht worden besteed aan energiebeleid, biodiversiteitbeleid,
financieringsbeleid, technologiebeleid en de activiteiten in relevante gremia als het Internationaal Energieagentschap (IEA), de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO) en de Wereldbank.
Teneinde een actieve diplomatie en de internationale initiatieven op de diverse beleidsterreinen goed af te stemmen, geeft de werkgroep in overweging een strakkere coördinatie te voeren ten aanzien van het internationale klimaatbeleid, bijvoorbeeld door een ministeriële stuurgroep in te stellen onder leiding van de minister-president. In deze stuurgroep zou ook aandacht moeten zijn voor de interactie met het adaptatiespoor; invulling
van het adaptatiebeleid zelf gebeurt in een eigen traject.
Unilateraal Europees beleid
De inzet van Nederland en de EU is er op gericht om effectieve internationale afspraken
te realiseren, maar dat is geen garantie voor succes. Als overeenstemming uitblijft moet
het Europese mitigatiebeleid niet worden losgelaten, maar zullen de ambities moeten
v
worden aangepast aan de dan vigerende situatie. Een verdergaande ‘alleingang’ van de
EU zou immers tot hoge kosten kunnen leiden, terwijl het weinig effect heeft op de wereldwijde emissies.
Emissiehandel blijft dan de meest efficiënte vorm van Europees klimaatbeleid. Met emissiehandel zijn de kosten van emissiereductie zo laag mogelijk, wat belangrijk is als andere landen niet of slechts beperkt kosten maken. Daarnaast heeft voortzetting van het
Europese systeem van emissiehandel het voordeel dat wanneer het in een latere fase
wel lukt om afspraken te maken over internationaal klimaatbeleid, de instituties voor
emissiehandel er nog zijn. Opties als een prijsplafond en voortzetting van CDM kunnen
de kosten voor het bedrijfsleven beperkt houden zodat de concurrentiepositie niet wordt
aangetast. Naast emissiehandel kan beleid gericht op specifiek energiebesparing, zelfregulering door bedrijven of sectoren, het vermijden van ontbossing en technologiebeleid
een aanvullende rol spelen. Bij dit laatste zijn het realiseren van kostendalingen bij duurzame energie en het verder ontwikkelen van technologie voor afvang en opslag van CO2
belangrijke aandachtsgebieden.
Adaptatie
Ook wanneer het lukt om effectieve afspraken te maken zal de concentratie van deze
gassen in de atmosfeer de komende eeuwen door na-ijleffecten verder toenemen en zal
klimaatverandering zich de komende decennia voortzetten. Voor Nederland zijn de zeespiegelstijging, een natter klimaat en periodes met droogte naar verwachting de belangrijkste gevolgen van klimaatverandering. Adaptatiebeleid zal zich in Nederland dan ook
primair richten op waterbeheer en de doorwerking daarvan op verschillende sectoren,
zoals natuur, landbouw, de ruimtelijke inrichting en het ontwerp van infrastructuur, de
openbare ruimte en gebouwen. Gegeven de temperatuurstijging zal bijvoorbeeld ook in
de gezondheidszorg rekening gehouden moeten worden met klimaatverandering.
Het niet (tijdig) tot stand komen van internationale afspraken en het daarmee uit zicht
verdwijnen van de Europese tweegradendoelstelling leidt op termijn voor Nederland tot
een grotere adaptatieopgave. Als na 2011 mocht blijken dat het halen van de tweegradendoelstelling niet langer realistisch is, dan zou de Nederlandse inzet zich versterkt
moeten richten op adaptatiebeleid. De scenarioanalyse laat echter ook zien dat er nu nog
tijd is te proberen te komen tot een grote coalitie.
Op welke manier de financiering van adaptatie in ontwikkelingslanden wordt afgestemd
met bestaand beleid voor ontwikkelingssamenwerking is een politieke keuze. Het is van
belang dat Nederland een duidelijke keuze maakt hoe internationaal adaptatiebeleid
wordt gefinancierd, zodanig dat de totstandkoming van een systematisch internationaal
klimaatbeleid kan worden bevorderd. De werkgroep is niet toegekomen aan een afweging op dit terrein en geeft in overweging hier nader onderzoek naar uit te laten voeren.
Ontwikkelingslanden, die historisch gezien weinig hebben bijgedragen aan de toename
van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer, zullen negatieve effecten van
klimaatverandering ondervinden en zijn vanwege hun lage inkomen extra kwetsbaar.
Vanuit diverse gezichtpunten, zoals rentmeesterschap, internationale solidariteit, welbegrepen eigenbelang of vanuit het principe ‘de vervuiler betaalt’, kan worden beredeneerd
dat het wenselijk is dat Nederland steun verleent voor het aanpassen aan de veranderingen in het klimaat in ontwikkelingslanden.
Veel van de problemen waarmee de armste landen worden geconfronteerd, zullen als
gevolg van de effecten van klimaatverandering verergeren. De beleidsvraagstukken betreffen enerzijds het faciliteren van adaptatie in de allerarmste landen en anderzijds het
financieren van de benodigde adaptatiemaatregelen. Er zijn diverse manieren om de
meest kwetsbare landen te ondersteunen. Het integreren van adaptatie in het nationaal
en sectoraal beleid van ontwikkelingslanden is een belangrijk instrument. Samenwerking
tussen overheden, multilaterale instellingen, de particulier sector en donoren is hierbij
belangrijk.
vi
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
Op 16 februari 2005 is het Kyoto-protocol in werking getreden. Hiermee is een eerste, zij
het beperkte, stap gezet in het aanpakken van het klimaatprobleem. De eerste verplichtingenperiode van het Kyoto-protocol loopt in 2012 af. De Europese Unie probeert binnen
de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) tot onderhandelingen te komen voor de periode ná 2012. De politieke wil in de VS, Australië en de
grote ontwikkelingslanden om onderhandelingen te starten over een klimaatregime na
2012 was de afgelopen jaren echter afwezig. Op dit moment lijkt het draagvlak hiervoor
toe te nemen, maar de onderhandelingen zullen veel tijd kosten en het is onzeker of het
zal lukken om de uiteenlopende standpunten bij elkaar te brengen.
Gegeven deze onzekerheden is het de vraag hoe eventuele toekomstige afspraken over
internationaal klimaatbeleid, en als integraal onderdeel daarvan technologie- en financieringsbeleid, eruit kunnen gaan zien. Bij de keuze voor bepaalde regimes zijn de milieueffectiviteit en de economische consequenties (voor zowel Nederland als de andere betrokken partijen) van groot belang.
Bovenstaande vragen en de daaraan gekoppelde onderzoeksvragen zijn in de ministerraad van 28 oktober 2005 aan de orde geweest op basis van de beleidsverkennende
notitie internationaal klimaatbeleid. De ministerraad heeft daarop besloten om voor deze
vragen een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) in te stellen. De Tweede Kamer
is hierover bij brief van 13 maart 2006 geïnformeerd.1
1.2
Probleemstelling
De probleemstelling van dit IBO Toekomstig Internationaal Klimaatbeleid, zoals beschreven in de taakopdracht, is tweeledig.2 Het eerste deel van de taakopdracht richt zich op
de verschillende vormen van internationale samenwerking. Wat is de effectiviteit en wat
zijn de economische gevolgen van deze verschillende vormen van samenwerking in post2012 klimaatbeleid? Hierbij komt ook de vraag naar de gevolgen van verschillende vormen van internationale samenwerking voor andere beleidsterreinen aan de orde.
Het tweede deel van de taakopdracht richt zich met name op de ‘hoe’-vraag: hoe kan
verbreding van het klimaatbeleid naar technologiebeleid en financieringsbeleid gericht op
ontwikkelingslanden een bijdrage leveren aan de internationale aanpak van het klimaatprobleem? De taakopdracht vraagt om concrete beleidsopties waarmee het instrumentarium van technologie- en financieringsbeleid kan worden uitgebreid zodat het een bijdrage kan leveren aan de internationale aanpak van het klimaatprobleem.
1.3
Bronnen en werkwijze
De IBO-werkgroep3 heeft ten behoeve van de analyse van het klimaatprobleem en het
uitwerken van beleidsopties gebruik gemaakt van literatuurstudie en documentenanalyse,
gesprekken met verschillende deskundigen en onderlinge discussie. Op een drietal terreinen is onderzoek uitbesteed aan externe bureaus. Bovendien hebben het Centraal
Planbureau en het Milieu en Natuur Planbureau op verzoek van de werkgroep een aantal
scenario’s doorgerekend. De namen van de geraadpleegde deskundigen alsmede de
1
TK 2005-2006, 30495, nr. 1
De taakopdracht is opgenomen in bijlage A.
3
De samenstelling van de werkgroep is opgenomen in bijlage B.
2
1
eindrapporten van het extern onderzoek en de doorrekening van de planbureaus zijn als
bijlagen bij dit rapport gevoegd.
In januari 2007, tijdens de afrondende fase van het IBO, is de Europese Commissie met
belangrijke mededelingen gekomen over het toekomstige Europese beleid op het gebied
van energie en klimaatverandering.4 In de mededelingen geeft de Commissie haar
zienswijze aan ten aanzien van zowel de doelstellingen voor 2020 op het gebied van
emissiereductie, energiebesparing en hernieuwbare energie als de maatregelen waarmee die doelstellingen te realiseren zullen zijn.
1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de context en het analytisch kader van het klimaatprobleem geschetst. Dit IBO-rapport beoogt niet een alomvattend beeld van het klimaatprobleem te
bieden; daarvoor zijn vele andere documenten beschikbaar (zie bijvoorbeeld IPCC, 2001
en 2007; WRR, 2006; MNP, 2006a, hoofdstuk 2; Stern Rewiew, 2006). Hoofdstuk 2 zal
wel een korte schets bieden van oorzaken en gevolgen van klimaatverandering, van de
politiek-maatschappelijk context waarbinnen de internationale samenwerking ten aanzien
van het klimaatvraagstuk zich afspeelt en van de economische benadering van het probleem. Ook wordt een aantal toetsingscriteria neergelegd waartegen verschillende beleidsopties kunnen worden beoordeeld.
Hoofdstuk 3 omvat een inventarisatie van Nederlandse beleidsopties, zowel nationaal als
internationaal, voor klimaatbeleid in de post-2012 periode. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen mitigatie (het beperken van uitstoot van broeikasgassen teneinde klimaatverandering zoveel mogelijk te beperken) en adaptatie (aanpassen teneinde de gevolgen
van klimaatverandering zo goed mogelijk te kunnen opvangen). De baten van adaptatiemaatregelen worden veelal lokaal genoten. Bij adaptatiebeleid wordt dan ook gekeken
naar maatregelen gericht op zowel Nederland als beleid gericht op het ondersteunen van
(met name) de zwakste ontwikkelingslanden.
Klimaatverandering en klimaatbeleid spelen zich in een internationale omgeving af.
Daarom worden in hoofdstuk 4 scenario’s geïntroduceerd, die mogelijke wereldbeelden
schetsen voor de periode 2012-2020. De scenario’s geven een indruk over de gevolgen
van verschillende vormen van internationale samenwerking voor het behalen van de Europese tweegradendoelstelling en daarmee gepaard gaande kosten in termen van het
wereldwijde Bruto Nationale Inkomen.
Aan de hand van de uiteenlopende wereldbeelden uit hoofdstuk 4 worden in hoofdstuk 5
de verschillende beleidsopties beoordeeld op hun robuustheid in termen van effectiviteit
en waar mogelijk ook hun efficiëntie.
In hoofdstuk 6, ten slotte, volgen conclusies en aanbevelingen.
4
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions (10 January 2007), Limiting
Global Climate Change to 2 degrees Celsius, The way ahead for 2020 and beyond, COM(2007)2
en Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament (10
January 2007), An Energy Policy for Europe, (COM(2007)1)
2
2
Klimaatverandering: Probleem, beleid en analytisch kader
2.1
Het klimaatprobleem: oorzaak, gevolgen en aanpak
Er zijn sterke aanwijzingen dat het wereldwijde klimaat verandert, mede door menselijke
invloeden (IPCC, 2001 en 2007). De gemiddelde temperatuur op aarde is sinds het begin
van de vorige eeuw toegenomen met circa 0,7 graden Celsius. De vijf warmste jaren in
die periode vonden plaats in de afgelopen acht jaar. Wetenschappers geven aan dat
deze opwarming waarschijnlijk het gevolg is van een toename in de concentratie (gemeten in parts per million [ppm]) broeikasgassen5 in de atmosfeer, waarschijnlijk voor het
grootste deel veroorzaakt door menselijk handelen (MNP, 2006a). Bepaalde menselijke
activiteiten, met name het verbranden van fossiele brandstoffen, het kappen van bossen
en veranderingen in landgebruik, leiden tot emissies van deze gassen. Deze activiteiten
zijn sinds het begin van de industriële revolutie steeds intensiever geworden. Als gevolg
van vertragingen in de koolstofcyclus worden de gevolgen van de toegenomen concentraties nu geleidelijk zichtbaar en merkbaar.
De mate van klimaatverandering op de lange termijn is met grote onzekerheden omgeven. Niet alleen omdat onzeker is hoeveel broeikasgassen in de toekomst zullen worden
uitgestoten, maar ook omdat onzeker is hoe het klimaatsysteem op verstoringen reageert. Wetenschappers kunnen niet precies aangeven waar en wanneer welke effecten
te verwachten zijn. Wel is bekend dat de gevolgen van klimaatverandering potentieel
(zeer) groot zijn. De gemiddelde temperatuur op aarde zal verder toenemen, tot 2100 met
1,4 à 5,8 graden Celsius (IPCC, 2001). Als gevolg van de thermische expansie van het
water zal de zeespiegel stijgen. Het afsmelten van gletsjers en mogelijk op de langere
termijn van de ijskappen kan dit effect versterken. Laaggelegen deltagebieden, zoals
Nederland, Egypte en Bangladesh, zullen hiervan het eerst problemen ondervinden. Op
andere plaatsen zal juist de droogte toenemen. Dat kan leiden tot grote problemen voor
de landbouw en de lokale – en mogelijk wereldwijde – voedselvoorziening. Kwetsbare,
arme gebieden zullen naar alle waarschijnlijkheid zwaarder worden getroffen door klimaatverandering dan geïndustrialiseerde landen, ook omdat zij minder middelen hebben
om zich tegen de gevolgen van klimaatverandering te wapenen.
Het risico dat grote, niet-lineaire effecten in gang worden (of misschien al zijn) gezet is
niet denkbeeldig. Naar verwachting zijn de gevolgen van het klimaatprobleem te overzien
zolang de gemiddelde temperatuurstijging beperkt blijft tot circa 2 graden Celsius ten
opzicht van het pre-industriële niveau, hoewel ook dan al onomkeerbare gevolgen kunnen optreden. Daarboven nemen de kansen op niet meer te overziene en onomkeerbare
effecten toe. Zo wordt bij een temperatuurstijging van 2 tot 3 graden het afsmelten van de
ijskappen op Groenland waarschijnlijker en wordt het Arctisch zee-ijs bedreigd. Dit kan
leiden tot een zeespiegelstijging van vele meters (MNP, 2006a). Ook is het denkbaar dat
elkaar versterkende processen op gang komen, zoals het smelten van permafrostgebieden, waardoor emissies van methaan toenemen, die door hun sterke broeikaswerking de
opwarming verder versnellen.
Waarom klimaatbeleid?
De Stern Review (2006) schat de kosten van ‘niets doen’ aan het klimaatprobleem op 5
tot 20 procent van het wereldwijde Bruto Binnenlands Product (BBP).6 Het rapport houdt
5
Het is gebruikelijk de verschillende broeikasgassen onder één noemer te brengen, door hun zgn.
‘greenhouse warming potential’ (GWP), te vergelijken met dat van CO2. Gesproken wordt in dat
geval van CO2-equivalenten.
6
De Stern Review (2006) heeft veel hogere kosten van ‘niets doen’ berekend dan eerdere studies.
De uitkomsten van het rapport zijn in wetenschappelijke kring echter niet onomstreden (zie bijvoorbeeld Dasgupta, 2006; Nordhaus, 2006; Tol, 2006). De belangrijkste kritiek op het rapport is dat
3
daarbij rekening met effecten op sterftecijfers en het milieu, en bijvoorbeeld de extra
broeikasgasuitstoot als gevolg van het smelten van permafrostgebieden. De Stern Review berekent de jaarlijkse kosten van een emissiereductiebeleid dat de effecten van
klimaatverandering beperkt houdt, op circa 1 procent van het wereldwijde BBP. Hoewel
deze getallen met grote onzekerheden zijn omgeven, geven ze wél aan dat op de lange
termijn de baten van klimaatbeleid (i.e., vermeden schades) opwegen tegen de kosten
van klimaatbeleid.
Er kunnen ook andere (bijvoorbeeld moreel-ethische) motieven zijn voor klimaatbeleid.
Welk motief leidend is, is een individuele keuze en uiteindelijk een keuze voor de politieke besluitvorming. Verschillende uitgangspunten zijn van invloed op de keuze voor bepaalde instrumenten voor klimaatbeleid en op de rechtvaardig geachte verdeling van de
lasten (zie daarvoor ook paragraaf 3.3). Als het motief om aan klimaatbeleid te doen bijvoorbeeld het uitgangspunt van rentmeesterschap is, dan wordt uitgegaan van een plicht
op huidige generaties om de aarde niet in een slechtere staat over te dragen aan nieuwe
generaties dan die waarin zij die zelf overgedragen hebben gekregen. Dat betekent inzetten op het zoveel mogelijk beperken van klimaatverandering, mogelijk zelfs ongeacht de
kosten die daarmee gepaard gaan. Op basis van het motief van welbegrepen eigenbelang zal ieder land voor zich afwegen of het meer gebaat is bij maatregelen ter beperking
van het klimaatprobleem (mitigatie), danwel dat het lonender is om zich vooral te wapenen tegen de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie). Het motief van de vervuiler
betaalt gaat uit van rechtvaardigheid en historische verantwoordelijkheid. De industrielanden zijn in deze zienswijze verantwoordelijk voor de toename in de afgelopen eeuwen
van broeikasgassen in de atmosfeer. Het principe van ‘de vervuiler betaalt’ draagt bovendien een oordeel over de lastenverdeling met zich mee in het kader van mitigatie,
alsook een oordeel over een zekere mate van aansprakelijkheid voor de schade die uitstoot van broeikasgassen elders aanricht door het broeikaseffect.
Mitigatie
Om de gemiddelde temperatuurstijging op aarde te kunnen beperken tot maximaal 2
graden Celsius, is een stabilisatie van de concentratie broeikasgassen op circa 450 ppm
benodigd (Den Elzen en Meinshausen, 2005). Dit betekent dat mondiale emissies rond
2015-2025 hun maximum bereikt dienen te hebben, gevolgd door substantiële emissiereducties (30 tot 50 procent ten opzichte van 1990) in 2050.7 Dit terwijl de emissies in
veel regio’s van de wereld nog groeien, met name door de snelle economische ontwikkelingen in een aantal landen in Azië en Zuid-Amerika, en concentraties verder toenemen.
Voor de mate van opwarming maakt het niet uit waar de broeikasgassen worden uitgestoten en voor de oplossing maakt het niet uit waar de emissies worden gereduceerd,
maar er zijn overwegingen verbonden aan het bepalen van emissiereductiedoelstellingen
per land of regio.
Stern de welvaart van toekomstige generaties net zo zwaar laat meewegen als die van huidige
generaties (Stern hanteert een discontovoet van 0,1 procent). De keuze voor een discontovoet is
echter een moreel-ethische keuze, die verstrekkende gevolgen heeft voor de uitkomsten van de
berekeningen en de beleidsconsequenties.
7
In dit rapport wordt er van uitgegaan dat het op lange termijn mogelijk is de concentratie op 450
ppm te stabiliseren, mits daarvoor eerst een korte periode van overschrijding wordt geaccepteerd
(tot circa 510 ppm met een terugkeer naar 450 ppm in 2150). Indien een dergelijke ‘overshoot’ niet
wordt geaccepteerd, dan zijn emissiereducties in de orde van 70 procent ten opzichte van het huidige niveau in 2050 nodig om de concentratie op 450 ppm te kunnen stabiliseren (zie bijvoorbeeld
de Stern Review (2006), box 8.2). In de Stern Review wordt gewaarschuwd voor het toestaan van
een ‘overshoot’, omdat in dat geval de temperatuur ook sneller zou stijgen en langer hoog zou
blijven alvorens weer te dalen. De IBO-werkgroep is echter van mening dat er voor deze conclusies
onvoldoende wetenschappelijk bewijs bestaat. Het MNP geeft aan dat een beperkte overshoot op
de korte termijn niet tot een hogere temperatuurstijging leidt dan een stabilisatie op 500 ppm, het
laagste concentratie niveau dat Stern voor mogelijk houdt. Stabilisatie op 450 ppm met een korte
periode van overschrijding kent op langere termijn kleinere risico’s dan stabilisatie op 500 ppm.
Bovendien is de kans dat de temperatuurstijging tot 2 graden Celsius wordt beperkt, groter bij stabilisatie op 450 ppm met een korte periode van overschrijding, dan bij stabilisatie op 500 ppm. In
haar recente mededelingen over realisering van de tweegradendoelstelling, geeft de Europese
Commissie aan dat stabilisatie ver beneden het niveau van 550 ppm nodig is en dat bij stabilisatie
op 450 ppm de kans 50 procent is dat de temperatuurstijging onder de 2 graden zal blijven.
4
Bij uitstel in het ombuigen van de emissiegroei zullen later forsere emissiereducties nodig
zijn om de concentratie broeikasgassen op het niveau van 450 ppm te stabiliseren. Een
uitstel met bijvoorbeeld 10 jaar verdubbelt het benodigde emissiereductietempo tot meer
dan 5 procent per jaar (Den Elzen et al., 2005). Gegeven de traagheid in het energieproductiesysteem (de levensduur van nieuwgebouwde elektriciteitscentrales, bijvoorbeeld, is
circa 30 à 40 jaar) zou een dergelijk tempo moeilijk en alleen met grootschalige kapitaalvernietiging te realiseren zijn.
De benodigde emissiereductie kan worden bereikt met een combinatie van bestaande,
aan elkaar complementaire opties:
!verbetering van de energie-efficiëntie. Dit draagt niet alleen bij aan het beperken van
het klimaatprobleem, maar is bovendien gunstig voor zowel de energievoorzieningszekerheid en kan bovendien gunstige effecten hebben op de lokale luchtkwaliteit;
!verandering van de energiemix, gecombineerd met CO2-afvang en -opslag (carbon
capture and storage, CCS) en gebruik van biomassa, wind- en kernenergie. Ook deze
opties kunnen gunstig zijn voor de energievoorzieningszekerheid en de lokale luchtkwaliteit.
!tegengaan van ontbossing en bevorderen van herbebossing (vergroten opname van
CO2); en
!een reductie van andere broeikasgassen als methaan, lachgas en verschillende fluorverbindingen.
De aangegeven opties hebben mogelijk ook gevolgen voor andere beleidsterreinen, zoals voedselvoorziening, biodiversiteit, en overig milieubeleid, inclusief gezondheidsaspecten.
Adaptatie
Zelfs in het geval de emissie van broeikasgassen abrupt zou kunnen worden verlaagd,
dan nog zal de concentratie van deze gassen in de atmosfeer de komende tijd verder
toenemen en zal klimaatverandering zich de komende decennia voortzetten. Aanpassing
aan een veranderend klimaat door adaptatiemaatregelen kan toekomstige schade beperken of mogelijk voorkomen. In dit verband valt te denken aan het introduceren van aangepaste vormen van landbouw, het verhogen van dijken, het versterken van waterkeringen, het verplaatsen van bepaalde activiteiten en klimaatbestendig bouwen.
Waar het bij deze maatregelen waar ook ter wereld om gaat, is het verminderen van de
kwetsbaarheid van mens en natuur voor toekomstige schade. Het gaat er om mensen
weerbaarder te maken door hun vermogen te vergroten om bestaande en toekomstige
klimaatrisico’s op te vangen. Deze weerbaarheid wordt grotendeels bepaald door de sociaal-economische capaciteit van mensen om te reageren. Daarnaast speelt uiteraard de
vraag hoe kwetsbaar een gemeenschap is voor een geïdentificeerd risico, de mate waarin een risico acceptabel wordt geacht en het gewicht dat de politiek aan het risico toekent.
Adaptatiebeleid verschilt van mitigatiebeleid doordat de baten van adaptatiebeleid voornamelijk lokaal worden genoten, terwijl mitigatiebeleid leidt tot een beperking van de
mondiale hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer. Voor Nederland zijn de zeespiegelstijging en een natter klimaat (met wellicht ook langere perioden van droogte) naar
verwachting de belangrijkste gevolgen van klimaatverandering (KNMI, 2006). Adaptatiebeleid zal zich in Nederland dan ook primair moeten richten op waterbeheer en de ruimtelijke inrichting.
Maar ook in andere landen zullen adaptatiemaatregelen noodzakelijk zijn. De armste
landen, met economieën die doorgaans sterker afhankelijk zijn van landbouw, zijn het
minst in staat zich te beschermen tegen de negatieve effecten van klimaatverandering. In
die landen lopen voedselzekerheid, toegang tot (drink)water en gezondheid de grootste
risico’s. Het is echter de vraag of die landen de kosten van adaptatiemaatregelen zelf
kunnen dragen. Mogelijk zal de internationale gemeenschap deze landen hierbij moeten
ondersteunen, mogelijk vanuit het principe van ‘de vervuiler betaalt’.
Duidelijk is evenwel dat, ook vanuit economisch oogpunt, adaptatie alleen niet zal kunnen
volstaan. Het te voeren klimaatbeleid zal zich moeten richten op zowel mitigatie- als
5
adaptatiemaatregelen, omdat de schade op langere termijn anders naar alle waarschijnlijkheid onomkeerbaar en qua omvang niet te overzien zal blijken.
2.2
De politiek-maatschappelijke context van het klimaatprobleem
Het klimaatprobleem staat inmiddels bijna 15 jaar op de internationale politieke agenda.
Het probleem is algemeen erkend en ook over de rol van de mens in klimaatverandering
bestaat steeds meer consensus. Over de ernst van het probleem, de oplosbaarheid ervan en de vormgeving van een internationale aanpak bestaan echter uiteenlopende
zienswijzen. Verschillen in politieke en economische belangen liggen hieraan ten grondslag.
De industrielanden en de ontwikkelingslanden hebben fundamenteel verschillende
zienswijzen ten aanzien van het verdelingsvraagstuk. De industrielanden8 benadrukken
het belang van een redelijke verdeling van lasten, terwijl veel ontwikkelingslanden een
eerlijke verdeling van toegang tot natuurlijke hulpbronnen (in dit geval emissieruimte)
bepleiten. Zij wijzen op het feit dat klimaatverandering tot nu toe vooral door industrielanden wordt veroorzaakt, terwijl de ontwikkelingslanden het meest kwetsbaar zijn voor de
gevolgen. Dit leidt ertoe dat de ontwikkelingslanden de boot afhouden als het gaat om het
leveren van een bijdrage aan het terugdringen van emissies, terwijl veel van de goedkoopste emissiereductiemogelijkheden zich juist in die landen bevinden.
Ontwikkelingslanden
Bij de ontwikkelingslanden moet onderscheid worden gemaakt tussen de armere landen
en de zich snel ontwikkelende landen als China, India en Brazilië.9 Door hun snelle economische groei zullen deze landen naar verwachting over enkele jaren in absolute zin
meer broeikasgasemissies uitstoten dan de industrielanden, hoewel hun emissie per
hoofd van de bevolking nog lang onder het gemiddelde niveau van de industrielanden zal
blijven.
Maar ook de opkomende economieën verschillen weer onderling. China en India bezitten
enorme kolenreserves waardoor toegang tot schone kolentechnologie cruciaal zal zijn.
Voor Brazilië spelen vooral de regenwouden een rol in de emissies en kent de energievoorziening zeer lage CO2-emissies, met name vanwege het grote aandeel waterkracht,
maar ook vanwege het ethanolprogramma.
China is zich bewust van het klimaatprobleem en zoekt manieren om economische groei
te combineren met klimaatoverwegingen. Zo is China bereid gebleken te investeren in
beleid om de energie-efficiëntie te vergroten, heeft het een investeringsagenda voor hernieuwbare energie (gericht op verhoging van het aandeel hernieuwbare elektriciteit van 7
procent in 2006 tot 15 procent in 2020), en heeft het wettelijke normen vastgesteld voor
de CO2-uitstoot van auto’s.
De effecten van klimaatverandering zijn voor alle landen een zorg. Adaptatie is in het
bijzonder voor de armste ontwikkelingslanden van belang. De kleine eilandstaten hebben
dit onderwerp reeds lang bepleit, omdat hun voortbestaan ervan afhangt. Er is een trend
waar te nemen waarbij adaptatie verschuift van een milieuvraagstuk naar een sociaaleconomisch en overlevingsvraagstuk.
Industrielanden
Ook binnen de industrielanden zijn er verschillen. De Europese Unie en Japan zijn zeer
gecommitteerd aan het Kyoto-protocol en streven naar vervolgafspraken voor de post2012 periode. Australië, de VS doen dat (nog) niet. De EU heeft een maximale temperatuurstijging van 2 graden Celsius tot uitgangspunt van klimaatbeleid gemaakt (de twee-
8
Met industrielanden worden in dit rapport de Annex I-landen uit het Klimaatverdrag bedoeld.
In het vervolg van dit rapport zullen de zich snel ontwikkelende landen (zoals Brazilië, China,
India, Mexico en Zuid-Afrika) worden aangeduid met de term ‘opkomende economieën’. De term
‘ontwikkelingslanden’ zal exclusief worden gebruikt voor de overige groep minder ontwikkelde landen.
9
6
gradendoelstelling) en een cap-and-trade-systeem opgezet waarin emissierechten worden verhandeld.10
In de VS lijkt het bewustzijn van het klimaatprobleem en de bereidheid om daaraan iets te
doen, toe te nemen. Opiniepeilingen laten een grotere bezorgdheid zien bij de Amerikaanse bevolking en het bedrijfsleven. De toename in het gevoel van urgentie wordt ingegeven door de ontwikkelingen in de wetenschap van klimaatverandering en door zichtbare gevolgen van de opwarming van de aarde, zoals het smelten van het permanente
sneeuwdek (van belang voor de watervoorziening van bijvoorbeeld Californië) en de
overstromingen als gevolg van orkaan Katrina. Daarnaast heeft het Amerikaanse bedrijfsleven te maken met beperkingen in de Kyoto-landen waarin het opereert. Gevolg van dit
toenemende bewustzijn is dat er in delen van de VS maatregelen worden genomen. Zo
heeft een aantal noordoostelijke staten inmiddels afgesproken een gezamenlijk emissiehandelssysteem voor elektriciteitscentrales in te voeren, en is in Californië recent een wet
aangenomen waarin emissiereductiedoelstellingen zijn vastgelegd voor 2020 en 2050.
Rusland kent een energie- en koolstofintensieve economie. De CO2-uitstoot per eenheid
BBP is meer dan het dubbele van de OESO- en ontwikkelingslanden (WRR, 2006). Het
potentieel aan Joint Implementation (JI)-projecten in Rusland is groot. De uitvoering van
het Kyoto-protocol, met name de monitoring van emissies, leidt echter tot problemen,
waardoor het JI-potentieel nog niet kan worden benut.
Wat alle energie-importerende landen gemeen hebben is groeiende zorg over de energiezekerheid en de energieprijs. Veel landen zien in (nationaal of internationaal) beleid
mogelijkheden om zowel de energiezekerheid te vergroten als het klimaatprobleem aan
te pakken (deze mogelijkheden liggen vooral bij energie-efficiëntieverbetering en sommige vormen van hernieuwbare energie, in het specifieke geval van kolen kunnen echter
tegengestelde effecten optreden). Ook komt in veel landen lokale luchtkwaliteit steeds
hoger op de agenda. Ook hier bestaan koppelingen – zowel positief als negatief – met
energie- en klimaatbeleid.
De OPEC-landen vormen een aparte groep. Deze landen zijn voor hun inkomsten voor
een groot deel afhankelijk van de export van olie, en zijn in die zin niet gebaat bij minder
en efficiënter gebruik van energie in de importerende landen.
Klimaatverdrag en Kyoto-protocol
Het belangrijkste gremium voor internationale samenwerking op klimaatgebied is het in
1992 in Rio de Janeiro gesloten VN-klimaatverdrag, dat in 1997 is uitgebreid met het
Kyoto-protocol. Het protocol heeft als doel een gemiddelde emissiereductie van broeikasgassen van 5,2 procent in de geïndustrialiseerde landen ten opzichte van 1990. Het
Kyoto-protocol is in 2005 in werking getreden, nadat Rusland het had geratificeerd. De
Verenigde Staten en Australië hebben dat echter niet gedaan en hebben aangegeven dat
ook niet van plan te zijn.
Adaptatie wordt in het verdrag en Kyoto-protocol gezien als een afgeleide doelstelling.
Noch het verdrag, noch het Kyoto-protocol kent een artikel gewijd aan enkel adaptatie.
Dit is voor de ontwikkelingslanden een reden geweest te pleiten voor een apart protocol,
of een ander juridisch bindend instrument dat gelijke tred houdt met het Kyoto-protocol.
10
De reikwijdte van het systeem is overigens beperkt en bepaalde sectoren zijn uitgezonderd,
zoals de lucht- en scheepvaart. De internationale lucht- en zeescheepvaart (die niet zijn meegenomen in de emissiereductieverplichtingen op grond van het Kyoto-protocol) zijn respectievelijk verantwoordelijk voor bij benadering 1,5 procent en 1,8 procent van de totale CO2-emissies. Vanwege
de indirecte klimaateffecten van de emissies van de luchtvaart draagt de luchtvaart meer bij dan op
basis van de CO2-emissies alléén zou kunnen worden verondersteld. De emissies van beide sectoren nemen snel toe, in het bijzonder de emissies van de luchtvaart. Wanneer deze groei niet wordt
aangepakt zullen de binnen andere sectoren gerealiseerde emissiereducties teniet worden gedaan.
Overigens heeft de EC een voorstel gedaan voor wijziging van Europese Richtlijn 2003/87 teneinde
luchtvaartactiviteiten op te nemen in het systeem van emissiehandel van broeikasgasemissierechten in de EU [COM(2006)818].
7
Ook andere internationale afspraken en andere internationale gremia zijn relevant voor
de ontwikkeling van een internationale aanpak ten aanzien van het klimaatprobleem.
Deze komen aan de orde in paragraaf 3.3.
Bedrijfsleven
In het bedrijfsleven speelt duurzaam ondernemen een steeds grotere rol: er is meer oog
voor ‘people, planet, profit’ en bedrijven zijn zich steeds meer bewust van hun ‘corporate
citizenship’. Dat biedt mogelijkheden voor vrijwillige maatregelen en sectorale afspraken,
zoals geïllustreerd door de activiteiten van de leden van het Business Environmental
Leadership Council (zie bijvoorbeeld www.pewclimate.org). De opkomst van de CO2markt heeft een katalyserende werking op de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij klimaat.
Voor het bedrijfsleven zijn in het bijzonder het handhaven van een gelijk speelveld tussen
landen en duidelijkheid over toekomstig internationaal klimaatbeleid (met bijbehorende
verplichtingen) van de overheid van belang, zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij huidige en toekomstige investeringsbeslissingen.
2.3
Van het fysieke probleem naar een economische benadering
Het klimaatvraagstuk is bij uitstek een complex vraagstuk gekenmerkt door een bovennationale schaal, een lange tijdsdimensie, grote en mogelijke onomkeerbare veranderingen,
onzekerheid, en uiteenlopende nationale en regionale belangen (WRR, 2006).
Het klimaatprobleem is een mondiaal probleem. Het maakt voor het probleem niet uit
waar broeikasgassen worden uitgestoten, noch zal enige regio in de wereld gespaard
blijven van de consequenties. Wel zullen de gevolgen naar verwachting onevenredig
verdeeld zijn over de wereld. Bovendien wordt het klimaatprobleem gekenmerkt door een
grote vertraging tussen oorzaak en gevolg. Uitstoot van broeikasgassen nu, leidt als gevolg van de relatief lange verblijftijd van deze gassen in de atmosfeer, tot opwarming van
de aarde in de toekomst. Klimaatverandering is daarom een probleem waarbij niet alleen
regionale verdelingsvraagstukken spelen, maar ook intergenerationele.
Het klimaatprobleem is het gevolg van verschillende soorten externe effecten, die tot
verschillende soorten marktfalen leiden. Broeikasgasemissies leiden via de keten emissies-concentraties-effecten tot kosten die door niet-emittenten worden gedragen, die over
een lange periode en de hele wereld worden gevoeld, en waarvan de exacte omvang en
inhoud onzeker is. Hierdoor bestaan bij de emittenten nauwelijks prikkels om emissies te
reduceren of om op zoek te gaan naar manieren om de kosten van emissiereductie te
verlagen. Andersom is het zo dat degenen die zich inspannen om emissies te reduceren,
anderen niet kunnen uitsluiten van de baten van vermeden klimaatverandering. Hierdoor
ontstaat een prikkel om zelf geen actie te ondernemen en anderen de kosten van emissiereductie te laten dragen. Dit is wat economen ‘liftersgedrag’ (free riding) noemen.
Interventie door de overheid kan de juiste prikkels tot stand brengen. De kosten van
emissiereductie zijn onzeker en verschillen per regio en per broeikasgas. Een mondiale
aanpak gericht op mitigatie maakt het mogelijk om maatregelen te nemen daar waar dat
het goedkoopste kan. Een sterk coördinatiemechanisme voor mitigatiebeleid is vanwege
het aanwezige gevaar van liftersgedrag wenselijk. Liftersgedrag is bij adaptatiebeleid niet
of veel minder aan de orde dan bij mitigatiebeleid. De baten van adaptatiemaatregelen
worden voornamelijk lokaal genoten.
2.4
De wegen naar een oplossing
De uitdaging is om beleid te voeren dat de kosten van emissiereductie (waarover vrij veel
informatie beschikbaar is) weegt tegen de baten die voortvloeien uit het vermijden van
onzekere schaden vanwege klimaatverandering. De economische theorie zegt dat het
optimale beleid de marginale kosten van emissiereductie gelijk maakt aan de verwachte
marginale schade vanwege klimaatverandering. Door deze economische kosten expliciet
te maken (bijvoorbeeld door belastingen of een prijs voor verhandelbare emissierechten)
8
is er sprake van ‘beprijzen van klimaat’. Marktconforme instrumenten zoals koolstofheffingen en cap-and-trade-regimes maken dit mogelijk. Zij zorgen voor een verhoging van
de prijzen van goederen en diensten naar gelang de productie of het gebruik ervan tot de
emissie van broeikasgassen leidt. Bij een perfecte marktwerking zullen onder deze systemen emissies worden gereduceerd tegen de laagste mogelijke kosten, bij voldoende
hoge prijzen ook door de ontwikkeling en implementatie van innovatieve technologieën.
De praktijk leert echter dat een dergelijke optimale oplossing slechts bij benadering kan
worden gerealiseerd. De onzekerheden omtrent de gevolgen (waaronder de kans op
onomkeerbare en niet te overziene effecten) maakt dat de marginale schade niet of nauwelijks in termen van geld te schatten is. De baten worden in de (verre) toekomst genoten waardoor zij in huidige termen (middels verdiscontering) beperkt van omvang lijken.
Daarnaast staan de eerder beschreven politieke, maatschappelijke en economische verschillen tussen landen een optimale oplossing in de weg.
2.5
De toetscriteria voor beleidsopties en handelingsperspectieven
De volgende delen van dit rapport kijken naar vormen van internationale samenwerking
en beleidsvarianten voor Nederland, tegen de achtergrond van een viertal scenario’s die
uiteenlopende toekomstige wereldbeelden schetsen. De scenario’s (zie hoofdstuk 4)
onderscheiden zich door zowel de mate van urgentie die ten aanzien van het klimaatprobleem wordt ervaren, als de bereidheid van belangrijke spelers tot verschillende vormen
van internationale samenwerking.
Bij de bespreking van de beleidsopties in hoofdstuk 5 wordt op hoofdlijnen gekeken naar
de milieueffectiviteit, de economische efficiëntie en naar verdelingseffecten. Milieueffectiviteit wordt hierbij gedefinieerd als de mate waarin wereldwijde emissies in de scenario’s
nog in 2020 op een veilig pad blijven, dat wil zeggen een pad waarbij het nog mogelijk is
de gemiddelde temperatuurstijging op aarde te beperken tot 2 graden Celsius. Andere
mogelijke gevolgen, zoals effecten op lokale luchtkwaliteit of energievoorzieningszekerheid, worden niet gekwantificeerd. Economische efficiëntie betreft de vraag of de emissiereducties worden bereikt tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten en wordt
bij benadering aangegeven door middel van de marginale kosten per ton gereduceerde
emissie. Ook worden effecten op het Bruto Nationaal Inkomen (BNI) gekwantificeerd.
Verdelingseffecten worden inzichtelijk gemaakt door de economische effecten in de belangrijkste landen en verschillende wereldregio’s te presenteren.
9
3
Inventarisatie Nederlandse opties voor klimaatbeleid post-2012
3.1
Inleiding
Nederland kan langs verschillende wegen en met verschillende instrumenten een bijdrage leveren aan het internationale klimaatbeleid. Dit hoofdstuk gaat daar op in en begint
met een kort overzicht van mogelijkheden om vanuit Nederland de internationale gedachtevorming inzake post-2012 klimaatbeleid te beïnvloeden (3.2). Daarna komen vormen
van en gremia voor internationale samenwerking aan bod (3.3). Vervolgens worden beleidsopties en handelingsperspectieven voor Nederland geïnventariseerd. Opties voor
mitigatiebeleid (3.4), worden onderverdeeld in technologieontwikkeling en -diffusie, financiering van klimaatbeleid in opkomende economieën en ontwikkelingslanden en tot slot
aan landgebruik gerelateerde activiteiten. Het hoofdstuk sluit af met adaptatiebeleid (3.5),
zowel binnen Nederland als internationaal. De opties worden in dit hoofdstuk beschreven,
maar niet beoordeeld. Hoofdstuk 5 behandelt de effectiviteit van de opties in het licht van
een viertal toekomstbeelden.
3.2
Beïnvloeding van de internationale gedachtevorming
Nederland heeft, als land waar de gevolgen van het klimaatprobleem (in het bijzonder de
zeespiegelstijging) zich uitdrukkelijk zullen laten voelen, een duidelijk en in internationale
ogen gerechtvaardigd belang bij het beperken van klimaatverandering tot een veilig niveau. Nederland kan het klimaatprobleem niet alleen oplossen: het eigen aandeel in de
mondiale emissies is marginaal en in internationaal verband heeft Nederland beperkte
mogelijkheden om klimaatbeleid gestalte te geven. Nederland kan wel invloed uitoefenen,
al dan niet in Europees verband, bijvoorbeeld door de kennis omtrent het klimaatvraagstuk op een hoog niveau te houden en te verspreiden, door op het juiste moment in de
daarvoor aangewezen gremia interventies te plegen, en door zelf betekenisvolle stappen
te nemen.
Nederland kan zich in de aanloop naar het post-2012 tijdperk richten op mogelijkheden
om de mate van gevoelde urgentie bij de belangrijkste spelers bij het klimaatprobleem te
vergroten, alsmede hun bereidheid tot internationale samenwerking te verhogen. De Nederlandse en Europese inzet op beïnvloeding van de onderhandelingen kan zich afspelen
in het internationale topoverleg van regeringsleiders, het diplomatieke verkeer, via technologische afspraken, via financieringsmechanismen en door overdracht van kennis van
en ondersteuning bij de implementatie van adaptatiemaatregelen. Daarnaast moet onder
ogen worden gezien dat onderhandelingen op internationaal niveau altijd over een breed
palet aan onderwerpen gaan. Klimaatafspraken, energievoorzieningszekerheid en handelsverdragen kunnen in elkaars verlengde liggen en kunnen alle onderdeel uitmaken
van een uiteindelijk pakket.
Mogelijkheden om het gevoel van urgentie en de politieke bereidheid tot actie te vergroten zijn:
!Het goed communiceren van de bevindingen van het in 2007 uit te brengen Fourth
Assessment Report van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), zowel nationaal als internationaal.
!Het laten zien dat de benodigde reducties op zowel korte als lange termijn haalbaar
zijn.
!Het onderbouwen van klimaatdoelstellingen met een brede kosten-batenanalyse, die
ook kijkt naar niet-klimaat baten en die rekening houdt met de onomkeerbaarheid van
klimaatprocessen (zoals het smelten van de ijskappen), om de economische argumenten voor klimaatbeleid in kaart te brengen.
10
!Het faciliteren van samenwerking tussen onderzoeksinstellingen in ontwikkelde en
ontwikkelingslanden. Vooral de westerse studies op het gebied van emissiescenario’s
en economische aspecten worden in ontwikkelingslanden gewantrouwd. Samenwerking kan dit wantrouwen verminderen.
!Het mobiliseren van de private sector, zoals niet-gouvernementele organisaties (NGO’s), het internationale bedrijfsleven en individuen, zodat vanuit de publieke opinie
overheden in beweging worden gebracht.
Naast de meer algemene mogelijkheden zijn er ook gerichte mogelijkheden om verschillende (groepen) landen te bewegen tot grotere participatie in internationaal klimaatbeleid.
De mogelijkheden worden hieronder beschreven.
Verenigde Staten
Mogelijk zal met een toegenomen gevoel van urgentie ook de bereidheid van de VS om
samen te werken in internationaal verband toenemen. Hoewel de vraag blijft of de VS
zich zal willen committeren aan emissiereductiedoelstellingen in UNFCCC-verband is het
belangrijk in ieder geval de dialoog met de VS aan te gaan. Mogelijkheden hiertoe zijn:
!Nederland en de EU kunnen een aanpak van het probleem via afspraken over technologieontwikkeling, zoals de VS op federaal niveau thans voorstaat, ondersteunen.
Technologieontwikkeling is nodig om op termijn het klimaatprobleem op te lossen.
Dergelijke afspraken zullen echter op zichzelf niet voldoende zijn om de noodzakelijke
emissiereducties te realiseren.
!Nederland en de EU kunnen hun ervaringen met een emissiehandelssysteem delen
met staten die daarin geïnteresseerd zijn, zoals het Verenigd Koninkrijk recent heeft
afgesproken met Californië. Aangezien afzonderlijke Amerikaanse staten niet bevoegd
zijn om in internationale verdragen te treden (dat is voorbehouden aan de federale regering), kunnen afspraken met afzonderlijke staten bijvoorbeeld middels ‘Memoranda
of Understanding’ worden vormgegeven. Stappen op statenniveau leiden vaker uiteindelijk tot actie op federaal niveau, ingegeven door een roep van het bedrijfsleven om
het creëren van een gelijkspeelveld tussen staten.
!Nederland kan de bereidheid om actie te nemen trachten te vergroten door kennis
over de uitvoering van analyses van regionale kwetsbaarheid voor de gevolgen van
klimaatverandering en compensatiemaatregelen (zoals in het kader van het Clean
Development Mechanism (CDM) en JI) met partners in de VS te delen. Ook kan Nederland kennis op het gebied van waterbeheer aanbieden om de kuststaten te wapenen tegen de gevolgen van een zeespiegelstijging.
!Nederland en de EU kunnen trachten te leren van de ervaring en kennis van de VS
met betrekking tot het slechten van handelsbarrières die export van emissiereductietechnologie in de weg kunnen staan. Wetgeving in de VS (zoals de US Energy Policy
Act van 2005) pakt het klimaatvraagstuk namelijk vooral aan in termen van handel en
exportbevordering. Zo is de federale overheid verplicht om eventuele handelsbarrières
in ontwikkelingslanden die overdracht van emissiereductietechnologieën bemoeilijken,
in kaart te brengen, via bilaterale, regionale en multilaterale handelsovereenkomsten
te doen verwijderen en jaarlijks daarover aan het Congres te rapporteren. Daarnaast
creëert deze wet een ‘greenhouse gas intensity reducing technology export initiative’
om export van emissiereductietechnologie naar ontwikkelingslanden te bevorderen
(Brewer, 2006).
Opkomende economieën
Flexibiliteit qua type verplichting en prikkels in de vorm van een koppeling van bindende
verplichtingen aan technologische ondersteuning kunnen acceptatie van die verplichtingen door de opkomende economieën vergroten. Sommige landen in deze groep bieden
een opening voor een bredere participatie in de toekomst als er meer positieve prikkels
zouden komen. Mogelijkheden hiertoe zijn:
!Bilaterale afspraken over technologieontwikkeling en -overdracht, zoals die tussen de
EU en China inzake demonstratie van schone kolentechnologie (waaronder ook financiële ondersteuning), kunnen worden gebruikt om deze landen te verleiden mee te
doen aan een brede klimaatcoalitie. Ook kunnen andere vormen van bilaterale sa-
11
menwerking, zoals die in het kader van de Nederlandse Beleidsnotitie China,11 een rol
spelen.
!Het is de opkomende economieën gelukt om de groei in hun broeikasgasemissies in
relatieve zin te ontkoppelen van hun economische groei (Chandler et al., 2002). De
industrielanden kunnen de houding van deze landen beïnvloeden door deze prestatie
te erkennen en door de eigen emissies ook in de toekomst te reduceren. De opkomende economieën zullen eerder geneigd zijn over te gaan tot nog grotere investeringen in emissiereductie als zij zien dat de industrielanden dat ook doen.
!Deze landen zien zelf dat energievoorzieningszekerheid, energiebesparing, hernieuwbare energie en klimaatverandering onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zoals
recent aangegeven in de Cebu Declaration on East Asian Energy Security.12 Draagvlak voor klimaatbeleid in deze landen kan worden vergroot door ze te ondersteunen
bij hun nationale energiesectorplanning.
Ontwikkelingslanden
De ontwikkelingslanden vormen een grote en weinig homogene groep. Gezien hun lage
emissie-intensiteit ligt het aandringen op reductiedoelstellingen de eerste decennia niet
voor de hand. Het belang van een overeenkomst met deze groep ontwikkelingslanden
komt voort uit de gevolgen van hun groeiende behoefte aan energie: de economie van
veel van deze landen groeit en daarmee de energieconsumptie. Verschillende opties,
afgestemd op de bijzondere omstandigheden in verschillende (groepen van) landen, zijn
beschikbaar om hun betrokkenheid te vergroten. Deze opties worden hieronder op een rij
gezet.
!Het Clean Development Mechanism (CDM), bedoeld om ontwikkelingslanden te steunen bij duurzame ontwikkeling en goedkopere emissiereducties te realiseren, kan
worden gebruikt om ook in Afrika goedkope emissiereducties te realiseren en technologieoverdracht en investeringsmiddelen tot stand te brengen, iets wat nu nog nauwelijks gebeurt. CDM kan worden ingezet als financiële beloning om bijvoorbeeld te
voorkomen dat CO2 in de atmosfeer komt, schone energie te introduceren en technologieoverdracht te bevorderen. Nederland zou gezien zijn ervaring met CDM een voortrekkersrol kunnen spelen bij het ontwikkelen van voorstellen ter verbetering van de
effectiviteit en efficiëntie van CDM.
!Ook valt te denken aan een aantal ontwikkelingsprogramma’s die zowel economische,
sociale als ecologische vooruitgang nastreven, zoals het moderniseren van taxi’s in
Azië, het bevorderen van het gebruik van spaarlampen of het introduceren van duurzame energie of biogas bij landbouwbedrijven. De stimulering en regulering van dergelijke ontwikkelingen zou gezien kunnen worden als de bijdrage van (de armere)
ontwikkelingslanden aan post-2012 klimaatbeleid, in plaats van verplichte emissiereducties.
!Overeenstemming over de rol van landgebruik en bossen in de periode na 2012 kan
ook helpen om de participatie van ontwikkelingslanden te vergroten. Zo heeft de ‘Coalition for Rainforest Nations’ aangegeven bereid te zijn hun emissies als gevolg van
ontbossing te reduceren, in ruil voor financiële ondersteuning. Dat kan via bi- of multilaterale samenwerking of door financiële instrumenten zoals CDM of emissiehandel.
!De minst ontwikkelde landen worden waarschijnlijk onevenredig zwaar getroffen door
de gevolgen van klimaatverandering. Adaptatie is daarom in deze landen van groot
belang. Met zijn kennis op het gebied van maatregelen tegen water, kan Nederland
kwetsbare landen helpen met bescherming tegen zeespiegelstijging. Daarnaast kan
Nederland zich inzetten om binnen ontwikkelingssamenwerking klimaatrisico’s mee te
laten wegen in de beslissingen over steun aan sectoren, programma’s en projecten.
Tot slot kunnen de Annex I-landen zich inspannen om daadwerkelijk te voldoen aan
de internationale verplichting, vastgelegd in het Klimaatverdrag, om de meest kwetsbare landen te steunen bij aanpassingen aan klimaatverandering en hiervoor nieuw
geld beschikbaar te stellen. Dat kan de bereidheid van deze armste landen om stappen te ondernemen, helpen vergroten.
De vraag is hoe effectief de bovenbeschreven mogelijkheden kunnen zijn in het creëren
van draagvlak voor internationale afspraken. Hard analytisch bewijs dat een optie effec11
Beleidsnotitie China, Vormgeving van een bilaterale samenwerkingsrelatie met China voor de
periode 2006-2010, bijlage bij TK 2005-2006, 29234, nr. 48.
12
Zie www.aseansec.org/19319.htm
12
tiever is dan de ander, is niet te geven. Een oordeel over de effectiviteit van de opties kan
slechts worden gevormd aan de hand van inschattingen en gevoelens, gevoed door ervaring en de inzicht van deskundigen. De werkgroep heeft daarom externe deskundigen de
vraag gesteld hoe een dialoog tot stand kan worden gebracht tussen de verschillende
groepen van landen en wat daarin de rol van Nederland en de EU kan zijn.13 Deze deskundigen benadrukken dat het internationale klimaatdebat een politiek, in plaats van een
financieel-technisch debat is. De Europese Unie heeft een bijzonder recht van spreken
omdat in Europa het systeem van verhandelbare emissierechten tot stand is gebracht.
Wil de EU dit recht behouden en invloed kunnen blijven uitoefenen, dan is het van belang
dat de EU de eigen Kyoto-doelstelling haalt en zich blijft committeren aan het behalen
van de tweegradendoelstelling.
3.3
Vormen van en gremia voor internationale samenwerking
Internationale samenwerking op het gebied van klimaatbeleid kan verschillende vormen
aannemen en in verschillende gremia worden bevorderd. Er zijn kansen om het verwezenlijken van bepaalde beleidsprioriteiten samen te laten gaan met het tegelijkertijd beperken van de emissies van broeikasgassen. Zo laten Metz et al. (2001) zien dat de scenario’s die tot de laagste emissies van broeikasgassen leiden, eveneens tot de hoogste
scores leiden in termen van armoedebestrijding, het verkleinen van inkomensverschillen,
het verschaffen van toegang tot basisvoorzieningen als energie en water, het vergroten
van de voedselzekerheid en het verspreiden van technologieën.
Vanuit het internationale klimaatbeleid is het mogelijk andere internationale ontwikkelingen zodanig te beïnvloeden dat ze ook gunstig uitwerken voor het klimaatprobleem (zowel mitigatie als adaptatie). Het gaat om een zodanige inzet op een aantal parallelle sporen, dat ze ondersteunend en aanvullend kunnen werken voor het intergouvernementele
klimaatbeleid. Op termijn kunnen deze parallelle sporen worden geïntegreerd in een
nieuwe klimaatregime. Het voorkomen van ontbossing is hier een voorbeeld van, maar
ook het internationale technologiebeleid, financieringsbeleid, handelsbeleid, landbouwbeleid en energiebeleid bieden perspectieven.
3.3.1
Vormen van samenwerking
Internationale samenwerking op het gebied van klimaatbeleid wordt bepaald door de
deelname aan coalities, de soorten afspraken en de principes die als basis dienen voor
de verdeling van inspanningen. Deze aspecten worden in deze paragraaf nader toegelicht.
Coalities
De UNFCCC beoogt een mondiale aanpak. Maar ook bilaterale en/of regionale samenwerking gericht op de ontwikkeling en implementatie van technologie kan een rol spelen.
Kleinere coalities zijn de laatste jaren steeds belangrijker geworden voor het internationale klimaatbeleid. Zo heeft het Gleneagles Plan of Action, overeengekomen tijdens de
bijeenkomst van de G8+514 in juli 2005, geleid tot initiatieven van zowel de Wereldbank
als het Internationaal Energieagentschap (IEA) om de financierings- respectievelijk technologiesporen van het internationale klimaatbeleid te versterken (Wereldbank, 2006a;
IEA, 2006). Dergelijke kleinere coalities kunnen meer mogelijkheden bieden voor benutting van specifieke belangenovereenkomsten of een belangenuitruil. Kleinere verbanden
en bilaterale relaties kunnen worden benut als efficiënte voorportalen voor het uitwerken
van ideeën, het opdoen van ervaring en het bereiken van compromissen, terwijl het vastleggen ervan binnen de UNFCCC de legitimiteit van het klimaatregime kan behouden.
13
De namen van de deskundigen zijn opgenomen in bijlage B.
De G8 is de groep van leidende landen op industrieel gebied en bestaat uit Canada, Duitsland,
Frankrijk, Italië, Japan, Rusland, het VK en de VS. De G5 is een naam die wordt gebruikt om de
groep opkomende economieën Brazilië, China, India, Mexico en Zuid-Afrika aan te duiden.
14
13
Soorten afspraken
In het kader van de UNFCCC trachten de 189 partijen te komen tot een raamwerkovereenkomst voor de periode ná 2012. Verschillende soorten afspraken c.q. verplichtingen
kunnen hierbij een rol spelen. Opties in het kader van mitigatiebeleid zijn:
!verschillende afspraken ten aanzien van emissiereductie (relatieve emissieplafonds,
absolute emissiedoelstellingen wel of niet in combinatie met een prijsplafond, nietbindende emissieplafonds et cetera);
!technologiestandaarden (gebruiks- en/of prestatievoorschriften);
!samenwerking op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en verspreiding van nieuwe
technologieën;
!sectorale doelstellingen (ten aanzien van emissiereductie of verbetering van de energie-efficiënte);
!sectorale beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld energieverbruikstandaarden voor voertuigen).
Een pakket van afspraken dat tegemoet komt aan de wensen en zorgen van verschillende landen verhoogt de betrokkenheid en vergroot de flexibiliteit in de onderhandelingen
om tot een overeenkomst te komen. Onderdelen van een dergelijk pakket zouden kunnen
zijn (Blok et al., 2005; Stern Review, 2006):
!ruimte voor gedifferentieerde en gefaseerde verplichtingen gericht op emissiereductie
gekoppeld aan emissiehandel;
!prikkels voor samenwerking op het gebied van zowel technologische innovatie als
overdracht en implementatie van klimaatvriendelijke technologieën;
!afspraken ten aanzien van landgebruik, verandering in landgebruik en bebossing;
!ondersteuning voor adaptatie aan de gevolgen van klimaatverandering in de armste
landen.
Verdelingsprincipes
Naast het soort afspraken c.q. verplichtingen is een ander vraagstuk de wijze waarop
deze worden gedifferentieerd. Of een verdeling acceptabel wordt gevonden, hangt onder
meer af van de vraag of de verdeling als rechtvaardig wordt beschouwd. Wat een rechtvaardige verdeling is, valt niet eenduidig vast te stellen omdat er veel verschillende rechtvaardigheidsbeginselen zijn. In de literatuur (zie bijvoorbeeld Rose 1992; Banuri et al.,
1996; Claussen en McNeilly, 1998; Rose en Stevens, 1998; Ringius et al., 1998; Ringius
et al., 2002; Den Elzen et al., 2003) worden onder meer de volgende principes genoemd:
!egalitair: mensen hebben gelijke rechten op het gebruik van de atmosfeer. Dit impliceert een gelijke hoofdelijke allocatie van emissieruimte van broeikasgassen;
!soevereiniteit (verworven rechten): landen hebben een verworven recht om de atmosfeer te gebruiken. Dit impliceert een evenredige reductie uitgaande van de bestaande
emissies;
!verantwoordelijkheid (vervuiler betaalt): landen met de grootste verantwoordelijkheid
voor het probleem moeten de grootste bijdrage leveren. Dit impliceert een verdeling
van inspanningen op basis van een indicator voor historische, huidige en toekomstige
verantwoordelijkheid;
!verticaal (capaciteit): landen met de breedste schouders (‘capacity to act’ of ‘ability to
pay’) moeten de grootste reducties dragen. Dit impliceert reducties evenredig naar
BNP of inkomen per hoofd van de bevolking;
!mogelijkheden (‘opportunity’): de reducties moeten verdeeld worden naar de mate van
mogelijkheden die landen hebben om te reduceren. Dat betekent dat de landen met
de laagste reductiekosten het meest moeten doen (gelijke marginale kosten);
!horizontaal: landen in gelijke (economische) omstandigheden dienen een vergelijkbare inspanning te leveren (gelijke reducties of kosten);
!basisbehoeften (recht op ontwikkeling): mensen hebben gelijke rechten om in basisbehoeften te voorzien, die rechten hebben altijd de hoogste prioriteit en zijn onvervreemdbaar. Dit impliceert dat de armste landen vrijgesteld dienen te worden van verplichtingen om die rechten te waarborgen.
3.3.2
Internationale gremia voor mitigatiebeleid
De Nederlandse inzet onder de UNFCCC kan niet los worden gezien van de inzet in andere internationale fora waar ook afspraken worden gemaakt die klimaateffecten hebben.
Er bestaan verschillende handelingsperspectieven die effectief kunnen zijn. Hóe effectief
14
hangt mede af van de opstelling van andere landen. In deze paragraaf worden voorbeelden van handelingsperspectieven beschreven, terwijl in hoofdstuk 5 wordt ingegaan op
de effectiviteit ervan in verschillende scenario’s.
Technologie- en energiebeleid
Het instrumentarium van het internationale energiebeleid kan worden ingezet om de synergie tussen klimaatbeleid en energievoorzieningszekerheid inzichtelijk te maken. Concrete synergieën liggen vooral op het terrein van energiebesparing, inclusief technologieontwikkeling op dit terrein. Daarnaast zijn met de toepassing van hernieuwbare energie,
kernenergie en CO2-afvang en -opslag ook mogelijke synergieën te vormen. Het desbetreffende instrumentarium bestaat uit de diplomatie en de inzet in gremia als de EU, de
IEA, de G8 (indirect via de EU en de IEA), de Commission on Sustainable Development
(CSD) en verschillende bilaterale Memoranda of Understanding. Door in al deze gremia
een gecoördineerde beleidsboodschap consistent uit te stralen, kan het effect van de
inzet worden vergroot.
Het Internationaal Energieagentschap is voor internationaal klimaatbeleid een belangrijke
organisatie vanwege haar adviserende rol ten aanzien van alternatieve scenario’s en
strategieën om tot een duurzame energievoorziening te komen en de directe ondersteuning van de G8 op dit punt. Verder geeft zij via haar zogenoemde Implementing
Agreements toegang tot een internationaal netwerk van experts en onderzoeksinstituten,
dat inzicht biedt in technologie, beleid en marktaansluiting. De Implementing Agreements
zijn samenwerkingsafspraken inzake specifieke energietechnologieën, die ook open
staan voor niet-OESO-landen. Het instrument leent zich vooral voor samenwerking in de
ontwikkeling van nieuwe energietechnologieën wanneer de technologie zich nog in het
preconcurrentiële stadium bevindt. De IEA beziet hoe dit instrument uitgebreid kan worden naar feitelijke implementatie en nieuwe thema's.
Financieringsbeleid
Nederland is aandeelhouder van zowel de Wereldbank als de meeste regionale ontwikkelingsbanken en beschikt bij de Wereldbank over een eigen bewindvoerder in de Executive Board (die ook mede namens een aantal voornamelijk Oost-Europese landen optreedt). Door allianties te vormen met partnerlanden met dezelfde belangen, kan Nederland zijn invloed aanwenden om de bank extra aandacht te laten besteden aan klimaatverandering binnen het beleid van de Bank. Nederland is daarnaast een van de grootste
donoren van trustfunds bij de Wereldbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en
Ontwikkelingen (Oost-Europa Bank, EBRD). Ook uit dien hoofde kan invloed worden
uitgeoefend op het beleid van beide instellingen. Deze invloed zou kunnen worden gericht op:
!Het vergroten van het aandeel van klimaatvriendelijke projecten in de leningportefeuilles van de banken. Op basis van eigen berekeningen raamt de werkgroep dit aandeel
thans op iets minder dan vijf procent van de totale leningen.15 Indien de koppeling aan
klimaatoverwegingen wordt gezien als het stellen van extra condities aan de ontvangende landen, dan zou dat wel in tegenspraak zijn met de huidige tendentie om conditionaliteit te versoepelen. Bovendien is er mogelijk een afruil met andere – bijvoorbeeld – sociale doeleinden.
!Het inzetten van de deskundigheid van de banken voor het ontwikkelen van een instrumentarium dat voorziet in de financieringsbehoefte van ontwikkelingslanden voor
aan klimaat gerelateerde investeringen. De Wereldbank heeft hiertoe inmiddels een
aanzet gegeven in haar voorstellen ten aanzien van een Investment Framework for
Clean Energy and Development (Wereldbank, 2006a en 2006b). De voorstellen betreffen zowel de toegang van ontwikkelingslanden tot moderne energie (pijler 1), de
extra stappen en financiering die nodig zijn om emissies van broeikasgassen te reduceren (pijler 2) als de vraagstukken die samenhangen met adaptatie in ontwikkelingslanden (pijler 3).
15
Gegevens over de omvang van de totale leningen zijn ontleend aan de jaarverslagen van de
Wereldbank, de Asian Development Bank, de Inter-American Development Bank, de African Development Bank en de European Bank for Reconstruction and Development; gegevens over de omvang van leningen ten behoeve van klimaatvriendelijke projecten zijn ontleend aan Wereldbank
(2006a, p. 99).
15
!Het ‘mainstreamen’ van klimaatoverwegingen (zowel mitigatie als adaptatie) in de
landenstrategieën, de programma’s en projecten van de ontwikkelingsbanken gericht
op armoedebestrijding en duurzame ontwikkelingen, te beginnen in de sectoren energie, transport, landbouw en bosbeheer.
!Het inzetten van de deskundigheid en de middelen van de banken voor het opbouwen
van capaciteit bij overheden en marktpartijen ten aanzien van sectorhervormingen,
transparante en effectieve wet- en regelgeving en effectief (energie)prijsbeleid gericht
op het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen.
Beleid ten aanzien van landgebruik
Tot slot zijn er internationale organisaties die zich bezig houden met landgebruik en bossen. De Nederlandse inzet in die organisaties kan ook mede worden gericht op het realiseren van gunstige klimaateffecten. Voorbeelden zijn:
!Verplichtingen van landen in het kader van het Biodiversiteitsverdrag (CBD), het Verwoestijningsverdrag (UNCCD) of het Wetlandsverdrag (Ramsar) zouden (gedeeltelijk)
kunnen worden beschouwd als bijdragen aan de verplichtingen van het Klimaatverdrag, en omgekeerd. Een voorbeeld hiervan is de bescherming van venen in het kader van het Wetlandsverdrag, waarmee kan worden voorkomen dat CO2 wordt geëmitteerd.
!Het op Europees niveau uitbannen van het gebruik van illegaal hout middels FLEGT
(Forest Law Enforcement, Governance and Trade).
!Binnen het United Nations Forum on Forests streven naar internationaal politiek betrokkenheid voor duurzaam bosbeheer.
!Het ondersteunen van de International Tropical Timber Organisation (ITTO) teneinde
het behoud en duurzame beheer, gebruik en handel van houtproducten uit de tropen
te bevorderen.
3.3.3
Internationale gremia waar adaptatie op de agenda staat
Voor adaptatie zijn buiten de UNFCCC de belangrijkste organisaties: de Wereldbank
(aansluiting bij de derde pijler van het investeringsraamwerk voor schone energie en
ontwikkeling, die over adaptatie gaat); de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO; studies, ministeriële verklaring over adaptatie en ontwikkeling
van april 2006); de EU (EU-actieplan over klimaat waar adaptatie onderdeel van is); International Strategy for Disaster Reduction (ISDR) en andere noodhulpinstellingen, de
Vulnerability and Adaptation Resources Group (VARG)16 en tot slot de Verenigde Naties
en andere ontwikkelingsinstellingen die een rol spelen bij het realiseren van de Millenium
Development Goals.
3.4
Mitigatiebeleid
Nederland kan ook het nationale beleidsinstrumentarium aanwenden om meer landen bij
het internationaal klimaatbeleid te betrekken en de emissies van broeikasgassen terug te
dringen. Van te voren is echter niet met zekerheid te stellen welk initiatief de grootste
kans van slagen heeft. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op opties in
het kader van technologiebeleid, financieringsbeleid en beleid ten aanzien van landgebruik en bossen.
3.4.1
Technologiebeleid
De wereld beschikt over voldoende technologieën om broeikasgasconcentraties te stabiliseren. Deze technologieën worden echter nog onvoldoende snel en op onvoldoende
grote schaal toegepast (MNP, 2006b). Dit komt doordat veel van deze technologieën
(nog) duurder zijn dan alternatieven met hogere emissies en andere, niet-economische
barrières (bijvoorbeeld gebrek aan kennis, institutionele traagheid) toepassing in de weg
staan. Daarnaast is er sprake van onderinvestering in (kostenverlagende) R&D. Bedrijven
kunnen anderen niet uitsluiten van de baten van succesvolle R&D-inspanningen. Boven16
VARG is een overleg tussen donoren, dat zich onder deze noemer verenigt om over ontwikkelingssamenwerking en adaptatie te praten.
16
dien is het rendement van R&D veel onzekerder dan het rendement van andersoortige
investeringen.
Een combinatie van langdurende ondersteuning met gerichte R&D, transitie naar gebruik
(onder andere demonstratieprojecten), een overheidsbeleid dat toepassing van technieken ondersteunt en aandacht voor niet-economische barrières, kan het reductiepotentieel
van veelbelovende technologieën realiseren. Bij de ondersteuning van technologieën die
het R&D-stadium reeds zijn gepasseerd, is het zinvol om rekening te houden met de
nationale productie- en toepassingsmogelijkheden. Bij ondersteuning van technologieën
in de R&D-fase is internationale samenwerking efficiënt en lijkt aansluiting bij de nationale expertise het meest effectief.
Een breed scala van technologieën zou verder ontwikkeld en toegepast moeten worden,
teneinde de risico’s van op individuele technologieën gerichte benaderingen te minimaliseren. Een verbeterde energie-efficiëntie is de goedkoopste, snelst toepasbare en meest
milieuvriendelijke wijze om de energiebehoefte van de wereld te lijf te gaan (IEA, 2006).
Dit geldt voor zowel industrielanden als opkomende economieën en ontwikkelingslanden.
Hernieuwbare energie zal onmisbaar zijn om de benodigde emissiereducties te realiseren
en kan bijdragen aan de energievoorzieningszekerheid en vermindering van luchtverontreiniging. Daarnaast is verdere ontwikkeling van CO2-afvang en -opslag en andere schone kolentechnologieën een belangrijk optie, vanwege de centrale plaats van kolen in de
energievoorziening van landen als de VS, China, India en Rusland.
Aangezien de opkomende economieën en de ontwikkelingslanden in 2050 de meeste
energie zullen gebruiken, is de implementatie van emissieverlagende technieken daar
van essentieel belang. Afgezien van andere prioriteiten door de economische achterstand, spelen in die landen dezelfde barrières een rol als in de industrielanden. Daarnaast bestaan in ontwikkelingslanden meer specifieke barrières op zowel project- als
beleidsniveau. Relevant op beleidsniveau zijn het gebrek aan instituties en infrastructuur
die bedrijven nodig achten willen zij overgaan tot investeringen (zoals (handhaving van)
transparante en billijke juridische en financiële structuren en regels), en het gebrek aan
lokale capaciteit om markten te ontwikkelen en om projecten en programma’s te ontwerpen en te implementeren.
Beleidsopties en handelingsperspectieven voor technologiebeleid voor Nederland
Technologiebeleid bestaat uit beleid en overeenkomsten die specifiek op het bevorderen
van onderzoek naar, en ontwikkeling, demonstratie of implementatie van technologieën
worden gericht. Dit in tegenstelling tot beleid dat zich op emissiereductiedoelstellingen
richt. Beide soorten beleid hebben als uiteindelijk doel reducties van broeikasgasemissies. Technologiebeleid wordt echter vormgegeven in termen van technologieontwikkeling of technologiemandaten en prikkels, in plaats van in termen van emissies.
Er kunnen vier typen internationale technologieovereenkomsten worden onderscheiden,
naar gelang het beoogde doel (De Coninck et al., 2006). Overeenkomsten kunnen worden gericht op het uitwisselen van kennis en coördinatie (het Carbon Sequestration Leadership Forum is hier een voorbeeld van) of op het afspreken van R&D-inspanningen en
financiële verplichtingen (zoals de IEA Implementing Agreements). Afspraken op het
gebied van technologieoverdracht kunnen bestaan uit bevordering van technologie- en
projectfinanciering (bijvoorbeeld de Global Environment Facility), met name van industrienaar ontwikkelingslanden. Ten slotte zijn er overeenkomsten gericht op de implementatie
van technologieën, bijvoorbeeld door toepassing van bepaalde technologieën voor te
schrijven (zoals een verplicht aandeel hernieuwbare energie), door technologiestandaarden af te spreken (energieverbruik van voertuigen of apparaten) of door prikkels voor
toepassing van technologieën (zoals subsidies op hernieuwbare vormen van elektriciteitsopwekking).
In beginsel is zowel het stimuleren van aanbod (push) als het creëren van marktvraag
(pull) nodig om innovatie en implementatie van klimaatvriendelijke technologieën te realiseren. De markt zal pas grootschalig overstappen op emissiearme technologieën zodra
die goedkoper worden dan alternatieven met hogere emissies, of door overheidsinterventie met als doel de vraag naar die technologieën op gang te brengen. Dit kan op wereldschaal, maar ook op kleinere schaal, bijvoorbeeld op het niveau van de Europese Unie.
17
Echter, hoe kleiner de schaal waarop dergelijke instrumenten worden ingezet, hoe groter
het gevaar van concurrentieverstoring en hoe belangrijker flankerend beleid om concurrentieverstoring te voorkomen.
Beleidsopties waarmee een markt voor emissiearme technologie kan worden gecreëerd,
zijn:
!Het inzetten van beleidsinstrumenten als emissieheffingen, emissiehandel, technologiemandaten en energieverbruiknormering.
!Het creëren van vraag op nationaal niveau door de Nederlandse overheid door zelf
klimaatvriendelijke technologieën en producten (groene stroom, hybride auto’s) aan te
schaffen. Dit gebeurt nu al in het kader van duurzame inkopen, maar zou kunnen
worden opgeschaald.
Het kan ook zinvol zijn om beleid te voeren dat het aanbod van klimaatvriendelijke technologie stimuleert, zolang de in beginsel noodzakelijke markten (nog) niet zijn gecreëerd.
Dat kan zowel kleinschalig als grootschalig, waarbij een breed scala aan mogelijke handelingsperspectieven bestaat:
!Opvoeren van de Nederlandse inzet in de Implementing Agreements van de IEA door
bijvoorbeeld de huidige financiële inzet (minder dan 1 miljoen euro per jaar) te verhogen, danwel een veel grootschaligere deelname van landen als China en India mede
te financieren of andere samenwerkingsvormen met deze landen aan te gaan.
!Meefinancieren van een demonstratieproject (bijvoorbeeld inzake CO2-afvang en opslag) en de kennis daarvan beschikbaar stellen aan landen als China en India. Dit
zou kunnen in het kader van de samenwerkingsovereenkomsten die de Europese
Unie met deze landen heeft ondertekend.17
!Adopteren van één of twee technieken rondom kolentechnologie met gunstige vooruitzichten voor het Nederlandse bedrijfsleven en de opkomende economieën, teneinde technologische ontwikkeling in de implementatiefase te intensiveren. Hierbij zou de
hele keten kunnen worden ondersteund van fundamenteel onderzoek, ontwikkeling,
demonstratie tot brede implementatie, aansluiting houdende bij het internationale netwerk. In lijn met de aanbevelingen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) en de IEA zou door een elektriciteitsbedrijf een demonstratiekolencentrale met CO2-afvang en -opslag kunnen worden gebouwd.
!Meewerken aan verbetering van het investeringsklimaat in ontwikkelingslanden teneinde private (binnen- en buitenlandse) investeringen aan te trekken.
3.4.2
Financieringsbeleid
Geschat wordt dat de vraag naar energie in de niet-OESO-landen in de komende 40 jaar
met een factor 3 tot 5 zal toenemen (IPCC, 2001). Om alleen op een klimaatvriendelijke
wijze in de behoefte aan elektriciteit in ontwikkelingslanden te kunnen voorzien zullen de
extra investeringen oplopen tot 30 miljard dollar per jaar (Wereldbank, 2006b). Om daarnaast ook nog tot significante emissiereducties te komen, zullen de extra kosten vele
malen hoger zijn. Gezien de economische draagkracht en de concurrerende prioriteiten
in die landen zullen de extra investeringen alleen worden gedaan indien de industrielanden (via overheden en de private sector) daar financieel aan bijdragen. Dergelijke bijdragen kunnen ook een katalyserende rol spelen om klimaatverandering hoger op de politieke agenda te krijgen.
Beleidsopties en handelingsperspectieven voor financieringsbeleid voor Nederland
Er zijn in principe drie bronnen voor extra geld uit de industrielanden voor investeringen
in klimaatneutrale energie in ontwikkelingslanden (Golub en Strukova, 2006).
Internationale emissiehandel (waaronder ook CDM) kan een rol spelen in de financiering
van deze investeringen. De mate waarin hangt van de toekomstige afspraken en hervormingen van het CDM-instrument af.
Een tweede bron betreft de zogenaamde HGIS-middelen (Homogene Groep Internationale Samenwerking). De HGIS-middelen dienen ter financiering van uitgaven die voldoen
17
Raad van de Europese Unie (2005), Political Declaration on the India-EU Strategic Partnership
(11985/05) en Joint Declaration on Climate Change between China and the EU (12009/05).
18
aan de criteria voor officiële ontwikkelingshulp (ODA) en andere uitgaven voor internationaal beleid (non-ODA). In 2005 bedroegen de Nederlandse HGIS-middelen 5,523 miljard
euro. De ODA-middelen bedragen 0,8 procent van het BNP (in 2005 4,226 miljard euro).18 Gestreefd wordt hiervan 0,1 procentpunt uit te geven aan natuur en milieu. In het
kader van ontwikkelingssamenwerking ten aanzien van energie gaat het Nederlandse
beleid uit van de stelregel “duurzame toegang tot moderne energiediensten, zo mogelijk
met toepassing van duurzame technologie”. Subsidies in het kader van het Global Environment Facility (GEF) en de nieuwe financiële instrumenten die de Wereldbank voorstelt
in het kader van het Investment Framework for Clean Energy and Development (Clean
Energy Financing Vehicle en Clean Energy Support Fund) kunnen voorzien in dekking
van een deel van de extra kosten.
De laatste bron van financiering vanuit de industrielanden is via private investeringen in
het buitenland (‘foreign direct investments’, FDI). Deze bron is de afgelopen jaren steeds
belangrijker geworden. Waar in 1990 FDI en ODA op ongeveer hetzelfde niveau lagen, is
FDI in 2000 tot een vijfvoud van ODA gegroeid (Golub et al., 2006). Investeringen in elektriciteit en aardgas bedroegen in 2000 circa een derde van de totale wereldwijde FDI.
De Nederlandse handelingsperspectieven in het financieringsspoor vallen in twee brede
categorieën: hoe de overheid het eigen buitenlandse financiële instrumentarium (HGISmiddelen) inzet, en hoe zij met andere beleidsinstrumenten de particuliere sector stimuleert tot investeringen in klimaatvriendelijke projecten, met name in de opkomende economieën.
Het instrumentarium dat ingezet kan worden om klimaatvriendelijke investeringen in ontwikkelingslanden meer dan nu het geval is te bevorderen, bestaat uit bilaterale, multilaterale en particuliere sporen van het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking,
de activiteiten van exportkredietverzekeraar Atradius DSB, faciliteiten voor internationaal
‘groen beleggen’ en het instrumentarium van maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Een analyse van dit instrumentarium wijst op een aantal lacunes (Van Rooijen en Van
Wees, 2006): er is een tekort aan instrumenten die investeringen direct bevorderen; garantie-instrumenten zijn onvoldoende ontwikkeld; de plafonds op projectomvang in financiële regelingen zijn te restrictief; en er is een gebrek aan ondersteuning bij het operationaliseren van het concept van maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Concrete handelingsperspectieven in het kader van het financieringsbeleid zijn bijvoorbeeld:
!Het spelen van een voortrekkersrol bij het ontwikkelen van een nieuw financieringsinstrument dat het financiële voordeel van CDM combineert met technologieoverdracht
en/of voorkoming van ontbossing, met speciale aandacht voor eenvoud en minimale
transactiekosten .
!Het versterken van de inzet in het kader van de Wereldbank en/of de regionale ontwikkelingsbanken, bijvoorbeeld door:
- financieel bij te dragen aan de voorgestelde Investment Framework for Clean
Energy and Development, met name aan pijler 2, die over de financiering van
emissiereductie van broeikasgassen gaat, onder het voorbehoud dat de nieuwe financiële instrumenten toegevoegde waarde hebben.
- de trustfundbijdragen aan de ontwikkelingsbanken te verhogen, danwel te herorienteren, teneinde het beleid van deze instellingen klimaatbewuster te maken. Dit in
navolging van bijvoorbeeld het Dutch Cooperation Fund for Promotion of Renewable Energy, Energy Efficiency and Greenhouse Gas Abatement, een fonds bij de
Asian Development Bank dat vrijwel geheel door Nederland wordt gefinancierd
(circa 4,5 miljoen euro) en het Energy Sector Management Program (ESMAP, circa 12 miljoen euro) van de Wereldbank-groep, dat regeringen van landen met opkomende economieën ondersteunt bij het verkrijgen van overeenstemming over de
ontwikkeling van duurzame energie.
!Het ontwikkelen en inzetten van instrumentarium ter stimulering van directe investeringen in het buitenland, zoals:
- Ondersteunen van eventuele sponsorbedrijven door aanpassing van de regels en
het plafond op projectomvang in het kader van ‘groen beleggen’ in het buitenland
18
HGIS-nota 2007, TK 2005-2006, 30803, nr. 2, p. 25
19
-
-
-
-
3.4.3
of door een sponsorbedrijf op te richten, danwel financiële steun te verlenen aan
bestaande sponsorbedrijven, zoals Globeleq of Aldwiych International in het Verenigd Koninkrijk.
Meer durfkapitaal beschikbaar krijgen door zelf te investeren en aanvullend privaat
vermogen aan te trekken, samen met gelijkgezinde landen fondsen op te richten
(zoals het onlangs door de Europese Commissie opgezette Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund (GEEREF)), of door met de Europese Investeringsbank (EIB) samen te werken om nieuwe fondsen te creëren gericht op klimaatvriendelijke investeringen in ontwikkelingslanden.
Uitbreiden van kredietfaciliteiten door de huidige subsidiefaciliteiten om te vormen
tot leningen met lage rente, speciale bepalingen (zoals lagere rente of langere terugbetaalperioden) voor klimaatvriendelijke projecten te introduceren, of door de
taakopdracht aan Atradius uit te breiden, zodat Atradius naast het verzekeren van
export van kapitaalgoederen ook leningen tegen lage renten kan verlenen teneinde
de risico’s van nieuwe klimaatvriendelijke technologieën te reduceren. Hiervoor
zullen de desbetreffende internationale afspraken moeten worden aangepast.19
Meer ontwikkelingskapitaal beschikbaar krijgen voor investeringen in klimaatneutrale energievoorzieningen door bijvoorbeeld te eisen dat een bepaald percentage
van het portfolio van de EVD/Internationaal Ondernemen en Samenwerken klimaatvriendelijke projecten betreft en/of te eisen dat elektriciteitsprojecten waarbij
deze organisatie betrokken is een bepaald percentage stroom uit klimaatneutrale
technologieën bevatten, of door in het overleg met de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) over nieuwe financiële producten
grotere aandacht voor klimaatneutrale energievoorzieningen te bepleiten. Als eerste stap zou kunnen worden overeengekomen dat inzichtelijk wordt gemaakt welk
deel van de portefeuilles van de EVD en de FMO klimaatvriendelijke projecten betreft.
Ontwikkelen van nieuwe garantiemechanismen gericht op grote projecten en investeringen in plaats van op export, rekening houdend met voorbeelden zoals de
Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA).
Bevorderen van maatschappelijk verantwoord ondernemen door op hoog niveau
een langetermijndialoog te starten met internationale banken, pensioenfondsen en
verzekeringsmaatschappijen, met als doel het aankaarten van kansen om in klimaatvriendelijke (mitigatie- en adaptatie-) projecten in ontwikkelingslanden te investeren en de Equator Principles onder de aandacht te brengen.20
Beleid ten aanzien van landgebruik
Er bestaan verschillende relaties tussen het nastreven van doelen voor voedselvoorziening, landbouw, duurzaam landgebruik, natuurbeheer, biodiversiteit en verwoestijning
enerzijds, en het verminderen van broeikasgasemissies anderzijds. Zo leidt het tegengaan van ontbossing tot het behoud van biodiversiteit, vergroot het de weerbaarheid tegen klimaatvariabiliteit en klimaatverandering en leidt het tot minder broeikasgasemissies. Het beschermen van bepaalde ecosystemen (bijvoorbeeld mangrovebossen of wetlands in de kustzone) draagt bij aan het behoud van biodiversiteit, en leidt tot vermeden
emissies van broeikasgassen en grotere weerbaarheid tegen de effecten van klimaatverandering in de kustzone.
Beleidsopties en handelingsperspectieven rond landgebruik voor Nederland
Mogelijke handelingsperspectieven voor een geïntensiveerde internationale samenwerking op het gebied van landgebruik zijn de volgende:
!Het grootschalig herstel van aangetaste wetlands (met name venen) en het voorkomen van waterafvoer van nog niet aangetaste veengebieden. Hierbij kan worden aangesloten bij het Global Peat Initiative dat door de International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN, World Conservation Union), Wetlands
International en Alterra is opgezet ter bescherming van de veengebieden in de wereld.
19
OECD, Arrangement on Officially Supported Export Credits, TD/PG(2005)38/Final, 5 december
2005
20
De Equator Principles bestaan uit een vrijwillige verklaring van private banken die aangeeft dat
de banken de milieu- en sociale richtlijnen van de Wereldbank zullen volgen bij het financieren van
grote projecten (minstens 50 miljoen dollar) in opkomende economieën.
20
Een beroep kan worden gedaan op de landen met de grootste veenvoorraden, die
soms ook een belangrijke rol spelen in de klimaatdiscussie: Canada, Rusland, Indonesië en Maleisië.
!De Nederlandse inzet van HGIS-middelen voor biodiversiteit zou deze prioriteitstelling
voor ecosystemen en gebieden kunnen weerspiegelen. Ook in Nederland zelf zou een
aanvang kunnen worden gemaakt met het grootschalig herstel van het natuurlijke hydrologisch regime in veenweidegebieden, daar waar onderzoek laat zien dat de balans tussen verminderde uitstoot van CO2 opweegt tegen een hogere uitstoot van methaan en lachgas.
!Nederlandse zou ervoor kunnen pleiten dat invulling van CDM en JI zich ook uitstrekt
tot projecten gericht op bescherming c.q. behoud van primaire ecosystemen (met name bossen en wetlands). Ook zou kunnen worden overwogen om voor CDMprojecten die tevens focussen op biodiversiteitsbehoud een hogere prijs per afgevangen ton CO2 te accepteren.
!In relevante internationale fora kan Nederland pleiten voor multilaterale duurzaamheidcriteria voor het gebruik en de productie van biobrandstoffen, met inachtneming
van EU- en WTO-recht.
!Bij de vormgeving van het toekomstig Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) zou het onderwerp bio-energie een plaats kunnen krijgen, gelet op de maatschappelijke relevantie hiervan. Stimulansen voor bio-energie, ook binnen het (toekomstig) GLB zouden in eerste instantie gericht kunnen zijn op versterking van onderzoek, voorlichting, samenwerking en de ontwikkeling van op de markt kansrijke innovatieve technologieën.
3.5
Adaptatiebeleid
Waar mitigatiebeleid bij uitstek een internationaal vraagstuk betreft, is adaptatie in de
eerste plaats een lokale kwestie. Maatregelen bieden over het algemeen lokale bescherming en er is nauwelijks sprake van liftersgedrag. Een internationaal aanpak is
daarom niet noodzakelijk, maar wel bevorderlijk voor het financieren van adaptatie in
ontwikkelingslanden.
3.5.1
Nationaal
Voor Nederland zullen de gevolgen van klimaatverandering vooral te maken hebben met
water (overlast, tekort en veiligheid), maar ook met sectoren zoals scheepvaart (bij lage
rivierafvoeren), landbouw (andere gewassen en plaagsoorten), natuur (verschuiving leefgebieden), wonen (klimaatbestendig bouwen) en gezondheid (warmte, ziekte van Lyme).
De technologie die nodig is om een veranderend klimaat het hoofd te kunnen bieden,
bestaat grotendeels, maar vraagt ook om vernieuwing Er is wel behoefte aan gewassoorten die door hun bestendigheid tegen droogte, hogere temperaturen en verzilting de
kwetsbaarheid van de voedselvoorziening kunnen verlagen. Innovatieve technologieën
als gentechnologie en geavanceerde materialen kunnen wellicht een rol spelen in het
aanpassen aan een veranderd klimaat. Vooralsnog liggen adaptatiemaatregelen echter
veeleer in de sfeer van waterbeheer, ruimtelijke ordening en het ontwerp van infrastructuur, de openbare ruimte en gebouwen.
Nederland staat internationaal bekend om zijn expertise op het gebied van waterbeheer
(het ontwerpen van waterkeringen, maar ook nieuwe concepten als ‘ruimte voor de rivier’). Door de uitwisseling van deze kennis en ervaring te intensiveren kan Nederland
helpen klimaatverandering hoger op de agenda te krijgen in andere landen. Opties hiertoe zijn:
!het opvoeren van de Europese samenwerking op het gebied van onderzoek en uitvoering van projecten;
!het aangaan van samenwerkingsverbanden met gebieden in de wereld waar vergelijkbare problemen spelen als in de Nederlandse delta. In dit verband valt te denken
aan bijvoorbeeld het houden van workshops en het aantrekken van studenten uit deze
landen.
21
3.5.2
Internationaal
Veel van de problemen waarmee mensen in de armste landen worden geconfronteerd,
zoals toegang tot schoon (drink)water, overstromingen, droogte, erosie en toegang tot
energie, zullen als gevolg van de effecten van klimaatverandering verergeren. De beleidsvraagstukken betreffen enerzijds het faciliteren, en anderzijds het financieren van de
benodigde adaptatiemaatregelen in de allerarmste landen.
Er zijn diverse manieren om de meest kwetsbare landen te ondersteunen. Het integreren
van adaptatie in het nationaal en sectoraal beleid van ontwikkelingslanden is een belangrijk instrument. Samenwerking tussen overheden, multilaterale instellingen, de particuliere sector en donoren is hierbij belangrijk. Mogelijke specifieke handelingsperspectieven
zijn:
!Waar relevant klimaatrisico’s beter laten meewegen in de besluitvorming over besteding van ODA, teneinde de effectiviteit van de hulp te verbeteren en te voorkomen dat
mensen nog kwetsbaarder worden (bijvoorbeeld door rijst te blijven verbouwen in een
gebied waar het grondwater verzilt).
!Initiëren of in stand houden van speciale fondsen en deze vullen met inkomsten uit
bijvoorbeeld een mondiale belasting op de CO2-uitstoot van het vliegverkeer (heffing
op vliegticket of kerosine) .
!Verhogen van het aandeel van de opbrengst van CDM dat onder het Kyoto-protocol
voor het adaptatiefonds bestemd is (dit aandeel bedraagt thans 2 procent).
!Uitbreiden van een dergelijk systeem naar alle handel in emissierechten, dus ook voor
JI en het Europese handelssysteem (ETS).
!Ontwikkelen van verzekeringsmechanismen door middel van het betalen van een
premie bestemd voor het voorkomen en herstellen van schade als gevolg van klimaatverandering.
22
4
Scenario’s voor het internationale klimaatbeleid tot 2020
4.1
Inleiding
Een succesvolle aanpak van het klimaatprobleem vereist internationaal beleid. Een internationaal beleid waarin uiteindelijk alle belangrijke spelers bereid zijn effectieve maatregelen te nemen om de broeikasgasemissies voldoende te reduceren en zo de opwarming
van de aarde te beperken. De inzet van Nederland (en de EU) moet er daarom op gericht
zijn om tot effectieve afspraken te komen. Dat garandeert niet dat het ook daadwerkelijk
zal lukken om dergelijke effectieve afspraken te maken. Met de huidige internationale
discussies over klimaatbeleid ná 2012 en de opstelling van verschillende landen is gebleken dat het moeilijk is een effectieve brede klimaatcoalitie tot stand te brengen.
Vooruitblikken op internationaal klimaatbeleid in de wereld na 2012 is noodzakelijk, maar
ook met onzekerheden omgeven. Hoe urgent vindt men klimaatverandering tegen die tijd
in de verschillende landen? Hoe groot is de bereidheid om gezamenlijk iets te doen? En
wat betekent dit voor de mogelijkheden om klimaatverandering beperkt te houden tot een
temperatuurstijging van 2 graden? Wat zijn de kosten van verschillende vormen en instrumenten van klimaatbeleid? Deze onzekerheden maken het lastig om te bepalen hoe
het Nederlandse klimaatbeleid er uit zou moeten zien. Wat in de ene situatie verstandig
beleid is, kan in een andere situatie heel anders uitpakken. Om met deze onzekerheid
om te kunnen gaan worden mogelijke beleidsopties beoordeeld tegen de achtergrond
van vier scenario’s, die verschillende internationale omgevingen schetsen waarmee Nederland en andere landen te maken kunnen krijgen in de wereld na 2012. De scenario’s
bestrijken een breed spectrum van mogelijke afspraken, of juist het ontbreken daarvan,
over toekomstig klimaatbeleid. De scenario’s zijn geformuleerd voor de periode 20122020, de eerste jaren na de eerste periode van het Kyoto-protocol. Wat er na 2020 gebeurt op het gebied van internationaal klimaatbeleid is in het kader van de scenariostudie
opengelaten.
Vier scenario’s
De scenario’s worden onderscheiden aan de hand van twee dimensies: de gepercipieerde mate van urgentie in verschillende landen ten aanzien van het klimaatprobleem, en de
bereidheid bij landen om problemen gezamenlijk aan te pakken (unilateraal vs. multilateraal). In figuur 4.1 zijn deze dimensies weergegeven, met daarbij de positie van de vier
scenario’s.
Grote Coalitie en Impasse zijn elkaars tegenhanger. In Grote Coalitie wordt het klimaatprobleem algemeen erkend en is de bereidheid om gezamenlijk aan een oplossing te
werken groot, waardoor het lukt om effectieve internationale afspraken te maken. In Impasse zijn er te veel landen en regio’s die de noodzaak van klimaatbeleid onvoldoende
inzien en het lukt dan ook niet om internationaal afspraken te maken.
De andere twee scenario’s zijn ook denkbaar. In Gefragmenteerd wordt weliswaar algemeen erkend dat klimaatverandering een probleem is, maar verschillen landen in de prioriteit die ze eraan geven. Zo hechten de VS bijvoorbeeld meer belang aan de energievoorzieningszekerheid dan aan klimaatverandering. Mede vanwege dit verschil in prioriteit tussen landen is de wil (en de mogelijkheid) om samen te werken beperkt. Het resultaat is dan een breed, veelkleurig palet van maatregelen. Maatregelen die minder ver
gaan dan het beleid in Grote Coalitie.
23
Figuur 4.1: Positie scenario’s
Grootste Gemene Deler laat gemiddeld genomen weinig urgentie zien. In tegenstelling tot
Gefragmenteerd is er wel afstemming over wat er nog rest aan internationaal klimaatbeleid. Dit wordt vooral ingegeven doordat landen niet voor de muziek uit willen lopen. Het
gevolg is dat internationale afspraken worden afgestemd op het maximum van wat het
minst ambitieuze land wil bereiken, de grootste gemene deler.
De scenario’s zijn uitgewerkt tot het jaar 2020 tegen de achtergrond van een basispad tot
het jaar 2100. In dit achtergrondscenario is geen sprake van enig klimaatbeleid. Met het
WorldScan-model (Lejour et al., 2006) worden de economische implicaties van het ingezette klimaatbeleid geschetst in het jaar 2020 en de bijbehorende emissiereducties gegenereerd in termen van fossiel CO2. Hierbij worden alleen de kosten van het terugbrengen
van de fossiele CO2-uitstoot in kaart gebracht. De kosten van adaptatie en de schade van
klimaatverandering blijven buiten beschouwing. Op de onderscheiden markten wordt
volledige concurrentie verondersteld. Met de modellenreeks IMAGE, TIMER en FAIR zijn
de scenario-implicaties voor de concentratie van broeikasgassen op langere termijn geduid en daarmee de haalbaarheid van de tweegradendoelstelling; zie CPB/MNP (2007).
4.2
De scenario’s
4.2.1
Grote Coalitie
Dit scenario kan worden beschouwd als het ‘ideaal’ waar de inzet in de internationale
onderhandelingen van Nederland en de EU op is gericht. In het scenario lukt het om een
grote coalitie te smeden waar alle belangrijke spelers (EU, VS, Japan, Australië, Canada,
Rusland, China, India en Brazilië) aan meedoen. Er komt een nieuw klimaatprotocol
waarin effectieve afspraken worden gemaakt over emissiereducties, waardoor de tweegradendoelstelling binnen bereik blijft. Dit vraagt forse inspanningen van alle partijen, ook
van de grote opkomende economieën zoals China. De vorm en de mate van inspanning
van landen wordt bepaald door hun ontwikkelingsniveau en uitstoot per hoofd van de
bevolking (de zogenoemde ‘multistadiabenadering’). Zo geldt voor de minst ontwikkelde
landen dat ze geen doelstellingen hebben en voor landen in een verder stadium van ontwikkeling een relatieve doelstelling.
24
De kosten van de aanzienlijke emissiereducties kunnen beperkt worden gehouden door
op grote schaal economische instrumenten als emissiehandel toe te passen. Niet alleen
in de landen met absolute doelstellingen (Annex I), maar ook in de opkomende economieën wordt emissiehandel ingevoerd voor in ieder geval de energie-intensieve sectoren.
CDM is nog wel een mogelijkheid in de landen zonder een doelstelling, maar gezien het
grote potentieel aan relatief goedkope reductieopties via emissiehandel in de opkomende
economieën speelt CDM slechts een beperkte rol.
Verondersteld is dat emissiehandel hét instrumenten is dat in alle belangrijke landen in
meer of mindere mate wordt toegepast om de overeengekomen doelstellingen te realiseren. In principe kunnen landen ook met andere instrumenten hun doelstellingen realiseren, zoals heffingen of regulering. Dergelijk beleid zal echter in de praktijk minder efficiënt
zijn omdat de mogelijkheid om tussen landen te handelen in emissiereducties dan ontbreekt. Bovendien zullen er dan aanvullende afspraken gemaakt moeten worden over
financiële overdrachten tussen de Westerse landen en de andere landen, omdat niet
verwacht mag worden dat de opkomende economieën zonder dergelijke overdrachten
bereid zullen zijn om de kosten van emissiereductie te dragen. Met emissiehandel worden dergelijke overdrachten geregeld via de doelstellingen en de handel in emissierechten.
4.2.2
Gefragmenteerd
In dit scenario bestaat er wel een zeker urgentiegevoel ten aanzien van de aanpak van
klimaatverandering, maar dit verschilt tussen én binnen landen. Mede daardoor is er wereldwijd weinig animo voor een multilaterale aanpak in VN-kader. Dit maakt het onmogelijk om tot een breed regime van internationaal bindende afspraken te komen. Landen (en
binnen landen staten, regio’s, provincies en steden), groepen van landen, bedrijven en
sectoren bepalen zelf hun beleid, zonder een wereldwijde, gecoördineerde afstemming
tussen landen. Daardoor ontstaat er een gefragmenteerd en divers, minder vergaand
internationaal klimaatbeleid (vergelijk de ‘veelkleurige flexibiliteit’ uit WRR, 2006). De cobenefits van klimaatbeleid in de vorm van voorzieningzekerheid en vermindering van
lokale verontreiniging (fijn stof, ozon en verzuring) spelen een belangrijke rol bij de vormgeving van het klimaatbeleid in verschillende landen.
In de VS wordt op federaal niveau vooral ingezet op technologieontwikkeling. Het verbeteren van de voorzieningszekerheid speelt daarbij de belangrijkste rol. Dit uit zich onder
andere in veel aandacht voor biobrandstoffen (door bijvoorbeeld subsidies) en energiebesparing door bijvoorbeeld labeling, productnormen en afspraken met producenten over
energiezuinige apparaten. Het internationale klimaatbeleid van de VS bestaat uit het
voortzetten dan wel uitbouwen van technologiefora en het Asia Pacific Partnership. Dit
helpt wel om technologieontwikkeling internationaal beter af te stemmen, maar in de berekeningen is er van uitgegaan dat dit niet tot substantiële emissiereductie in het jaar
2020 leidt. CDM speelt geen rol in de VS, niet alleen vanwege het ontbreken van emissiehandel, maar ook omdat CDM niet helpt voor de voorzieningszekerheid.
Een aantal staten binnen de VS is ambitieuzer met klimaatbeleid. In sommige staten
wordt emissiehandel ingevoerd (bijvoorbeeld Californië en een aantal noordoostelijke
staten), in andere staten geldt een verplicht aandeel voor duurzame energie en wordt
geëxperimenteerd met de afvang en opslag van CO2 van kolencentrales.
De EU behoudt een vorm van absolute verplichting en gaat door met emissiehandel met
een absoluut plafond, maar met een beperkte doelstelling (-15 procent ten opzichte van
1990, zover dit kan zonder nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie). Om de kosten
beperkt te houden wordt CDM na 2012 voortgezet. Andere Annex I-landen maken vergelijkbare keuzes als de VS of de EU. Australië en Canada volgen in grote lijnen de VS met
de nadruk op technologie. Japan heeft een emissiehandelssysteem waarmee in 2020 10
procent wordt gereduceerd ten opzicht van 1990. De emissiehandelssystemen van de
EU, Japan en een aantal Amerikaanse staten worden aan elkaar gekoppeld, met als
voordeel een grotere markt en lagere kosten.
De opkomende economieën richten zich vooral op de voorzieningszekerheid en lokale
luchtkwaliteit. Klimaatoverwegingen spelen slechts een beperkte rol in het beleid en bij
25
investeringen, behalve wanneer er sprake is van synergie met bijvoorbeeld lokale luchtkwaliteit. Investeringen specifiek voor de reductie van broeikasgasemissies komen alleen
van de grond als deze vanuit andere landen of instellingen worden gefinancierd door
bijvoorbeeld CDM of andere financieringsopties. De omvang hiervan blijft echter beperkt.
Bij het ontbreken van effectieve afspraken tussen landen zijn initiatieven tussen andere
overheden (emissiehandel tussen staten in de VS en tussen de EU en Japan) en in de
private sector belangrijk. In een aantal sectoren worden internationale afspraken gemaakt
over emissiereductie. Dit kan de vorm aannemen van een vrijwillig emissieplafond of van
zogenoemde technologiemandaten, afspraken over efficiencydoelstellingen. Het gaat hier
om een bescheiden reductie ten opzichte van de baseline in een sector; aangenomen is
een efficiencydoelstelling van 0,15 procent ten opzichte van de baseline. Het is niet aannemelijk dat sectoren in dit scenario, waarin het landen niet lukt om effectieve afspraken
te maken, afspreken om forse reducties te realiseren op vrijwillige basis. Er is wel enig
effect op de emissies, zij het beperkt vergeleken met een breed internationaal akkoord
zoals in Grote Coalitie.
Aangenomen is dat de maatregelen die in de verschillende landen worden genomen niet
voldoende zijn om het klimaatprobleem wereldwijd effectief aan te pakken. In theorie
zouden landen individueel zodanige maatregelen kunnen nemen dat de emissiereductie
wereldwijd wel voldoende is om op het tweegradenpad te blijven. Het is echter niet realistisch te veronderstellen dat landen zonder een gecoördineerde aanpak met verschillende
soorten maatregelen voldoende emissies zullen reduceren.
4.2.3
Grootste Gemene Deler
Het klimaatprobleem wordt in het Grootste Gemene Deler-scenario (GGD) wel onderkend, maar mede vanwege de onzekerheid en de lange termijn waarop de effecten zich
voordoen, wordt het probleem niet door alle belangrijke spelers (waaronder de VS) als
heel urgent beschouwd. Er is wel enige bereidheid tot actie, op voorwaarde dat dit in een
breed verband (multilateraal) gebeurt teneinde de kosten en nadelige gevolgen voor de
concurrentiepositie beperkt te houden. In de landen waar het klimaatprobleem als urgenter wordt ervaren, zoals de EU en Japan, is men niet bereid om ver voor de muziek uit te
lopen. Ook in die landen staat samenwerking voorop. Dit past ook in dit wereldbeeld,
waarin landen ook op andere terreinen afspraken maken. Men is bereid om op het ene
terrein toe te geven, als er daardoor op andere terreinen eveneens afspraken kunnen
worden gemaakt. De VS gaat daarom akkoord met internationale afspraken over emissiereductie, de EU accepteert dat dit betekent dat de doelstellingen niet erg ambitieus
zijn. Het ambitieniveau van het nieuwe protocol wordt bepaald door de grootste gemene
deler, het niveau waar alle landen mee in kunnen stemmen.
Aan het nieuwe internationale protocol nemen grotendeels de Annex I-landen uit het klimaatverdrag deel. Sommige landen, zoals Rusland, krijgen ook nu weer een doelstelling
toebedeeld die boven hun verwachte emissieniveau ligt. De doelstellingen voor de overige landen zijn weinig ambitieus; voor alles geldt dat de mitigatiekosten beperkt moeten
blijven. Emissiehandel wordt voortgezet (EU) dan wel ingevoerd (VS, Canada) en ook
CDM wordt gecontinueerd. De opkomende economieën doen niet mee, ze participeren in
CDM. Wel zijn er afspraken gemaakt over de deelname van deze landen in een volgende
periode.
4.2.4
Impasse
Ondanks lang onderhandelen lukt het in het Impasse-scenario de voor het klimaatvraagstuk belangrijke landen (de industrielanden en de opkomende economieën) niet om klimaatafspraken te maken voor de periode na 2012. In veel landen, met name de VS, Rusland en China, ontbreekt het vooralsnog aan voldoende gevoel van urgentie. Als gevolg
daarvan ontstaat er een impasse en zijn er na 2012 geen nieuwe afspraken in het kader
van het Kyoto-protocol.
Het beleid in de VS is grotendeels een voortzetting van het huidige beleid dat gericht is
op het stimuleren van technologieontwikkeling en het bevorderen van biobrandstoffen
26
vanwege verbetering van de energievoorzieningszekerheid (en als verkapte steun aan de
landbouwsector). Het Asia Pacific Partnership wordt voortgezet.
Binnen de EU wordt getracht het interne klimaatbeleid, met name emissiehandel, overeind te houden op een laag ambitieniveau in afwachting van andere tijden. Daarmee
hoopt men later, wanneer er internationaal meer aandacht komt voor klimaatbeleid, weer
relatief eenvoudig een stringenter klimaatbeleid op te kunnen pakken. Een belangrijke
overweging bij het vaststellen van de hoeveelheid rechten in het emissiehandelssysteem
zijn de effecten daarvan op de concurrentieverhoudingen. Daarom wordt de doelstelling
zó gekozen dat de prijs van CO2 (en daarmee de kosten) beperkt blijven, danwel wordt er
gekozen voor een plafond op de emissierechtenprijs om op die manier de kosten beperkt
te houden. De EU houdt CDM in stand als optie, maar bij een lage CO2-prijs zal daar
slechts beperkt gebruik van worden gemaakt.
Andere Annex I-landen voeren in dit scenario nauwelijks klimaatbeleid. Het klimaatbeleid
van die landen bestaat vooral uit no regret-maatregelen en lift mee via ander beleid, zoals beleid gericht op voorzieningszekerheid en lokale vervuiling. Japan, Australië en Canada vallen terug op het ‘Asia Pacific Partnership on Clean Development and Climate’
met alleen vrijwillig beleid en maatregelen die weinig effectief zijn. De ontwikkelingslanden nemen geen nieuwe initiatieven. China, India en Zuid-Korea blijven participeren in
het APP, maar doen weinig anders dan beleid gericht op verbetering van de energievoorzieningszekerheid en technologische vernieuwing. Wel zijn ze bereid mee te doen met
CDM.
Binnen klimaatbeleid speelt het nationale adaptatiebeleid (noodgedwongen) een hoofdrol, mitigatiebeleid is ondergeschikt aan adaptatie. Steun voor adaptatie aan de kwetsbaarste ontwikkelingslanden heeft de vorm van ontwikkelingshulp en ondersteuning bij de
in aantal toenemende rampen en extreme weersomstandigheden.
Tabel 4.1 geeft een overzicht van de belangrijkste kenmerken en veronderstellingen van
de verschillende scenario’s.
4.3
Uitkomsten van de scenario’s
De berekeningen en analyses die met de verschillende modellen zijn gemaakt van de
scenario’s geven inzicht in zowel de kosten van mitigatie als in de mogelijkheid om de
tweegradendoelstelling te realiseren (zie CPB/MNP, 2007). Tabel 4.2 vat de emissies en
economische implicaties in de verschillende scenario’s samen voor de wereld en geselecteerde regio’s en landen.21
De uitkomsten onderstrepen het belang van samenwerking voor een effectieve en efficiente aanpak van het broeikasprobleem. Zo zijn de wereldwijde kosten in Grote Coalitie
niet hoger dan in Gefragmenteerd, maar is de emissiereductie die wordt gerealiseerd
bijna twee keer zo groot. Een ‘alleingang’ van de EU in Impasse brengt hoge kosten met
zich voor slechts zeer beperkte mondiale emissiereducties. Zou in plaats van de weergegeven reductie van 5 procent ten opzichte van 1990 hetzelfde worden gedaan als in de
andere OESO-landen, een afname van 0,25 procent per jaar ten opzichte van de baseline, dan zouden emissies toenemen met 21 procent boven het 1990 niveau. De prijs van
de emissierechten is in dat geval slechts 3 euro per ton CO2.
21
De verdeling van doelstelling over landen en regio's is bepalend voor de verdeling van de kosten
(zie CPB/MNP (2007) voor de achterliggende verdeling van de doelstelling).
27
Tabel 4.1: Uitgangspunten scenario’s
Scenario
Kenmerken
Grote Coalitie
! Annex I en de opkomende economieën (China, India, Latijns-Amerika,
Midden-Oosten) doen mee aan emissiehandel.
! Bij de toedeling van emissierechten wordt gewogen met uitstoot per
capita.
! Emissieplafonds in Annex I-landen dragen zorg voor gemiddeld 20%
emissiereductie in 2020 ten opzichte van 1990.
! Latijns-Amerika, Midden-Oosten en China reduceren hun emissies met
1% per jaar in 2011-2020 t.o.v. achtergrondscenario.
! India reduceert emissies met 0,5% per jaar in 2011-2020 t.o.v. achtergrondscenario.
! CDM wordt voortgezet in de overige ontwikkelingslanden maar speelt
geen noemenswaardige rol in wereldwijde emissiereducties.
Gefragmenteerd
! Emissiehandel blijft bestaan in EU-25, Japan, en enkele staten in de VS.
De emissiehandelssystemen worden aan elkaar gekoppeld.
! Binnen de EU wordt bij de toedeling van emissierechten gewogen met
uitstoot per capita.
! Het emissieplafond in de EU ligt in 2020 15% onder het niveau van
1990; zo’n 20% van de emissiereductie wordt gerealiseerd door CDMprojecten in Latijns-Amerika, China, India en het Midden-Oosten.
! Het emissieplafond in Japan ligt in 2020 10% onder het niveau van 1990.
! De overige OECD-landen en de voormalige Sovjet Unie bevriezen hun
emissies op het niveau van 2006 door een emissiebelasting.
! In de VS, Australië en Canada ligt de nadruk op technologieontwikkeling.
! Multinationale ondernemingen maken afspraken die ertoe leiden dat in
de energie-intensieve sectoren buiten de EU de energie-efficiëntie verbetert met 0,15% per jaar ten opzichte van het achtergrondscenario.
! Latijns-Amerika, het Midden-Oosten, China en India slagen erin om de
energie-efficiëntie te verbeteren met 0,5% per jaar ten opzichte van het
achtergrondscenario.
Grootste Gemene
! Annex I doet mee aan emissiehandel.
Deler
! Opkomende economieën en overige ontwikkelingslanden doen mee aan
CDM.
! Bij toedeling van emissierechten wordt gewogen met uitstoot per capita.
! Emissieplafonds in de EU-25 en Japan liggen in 2020 op het niveau van
het Kyoto-protocol (-8% resp -6% t.o.v. 1990).
! Emissieplafonds in de overige Annex I-landen ligt in 2020 op het feitelijke
niveau van de emissies in 2006.
! CDM blijft bestaan; 10% van de emissiereducties in Annex I wordt gerealiseerd door CDM-projecten in Latijns-Amerika, het Midden-Oosten, China en India.
Impasse
! Er komt geen vervolg op de Kyoto-afspraken.
! EU-25 houdt emissiehandel overeind.
! Bij de toedeling van emissierechten worden gewogen met uitstoot per
capita.
! Emissieplafond in EU-25 ligt in 2020 5% onder het niveau van 1990.
! In VS, Japan, Australië wordt APP voortgezet.
! In Annex I-landen buiten EU-25 lukt het emissies in 2011-2020 met
0,25% per jaar ten opzichte van het achtergrondscenario te doen afnemen.
De vraag die opkomt is welke scenario’s zicht bieden op het halen van de Europese
tweegradendoelstelling. Figuur 4.2 vergelijkt de positie van de broeikasgasemissies in
2020 van de verschillende scenario’s met de ‘waaiers’ van samenhangende verzamelingen van emissiepaden (‘emissiewaaiers’). Deze waaiers geven grafisch weer binnen
welke bandbreedte de uitstoot deze eeuw moet blijven om nog te komen tot de stabilisatie van broeikasgassen op het niveau van respectievelijk 450, 550 en 650 ppm CO2-eq
(Den Elzen et al., 2005) en welke temperatuurstijging daarmee samenhangt.22 De emissiewaaiers geven aan met welke emissiepaden de concentraties broeikasgassen kunnen
worden gerealiseerd, uitgaande van realistische, haalbare reducties. Zo is het bijvoorbeeld wel aannemelijk dat vanuit het emissieniveau dat met Globale Coalitie wordt gehaald in 2020 de 450 ppm wordt gerealiseerd, maar niet vanuit het niveau van Impasse.
De gemiddelde jaarlijkse emissiereductie die dan noodzakelijk is, is niet haalbaar.
22
Zie voor een meer gedetailleerde uitleg CPB/MNP (2007), paragraaf 2.5.
28
Tabel 4.2: Samenvatting uitkomsten scenario’s in 2020
Grote Coali- Gefragmenteerd
tie
Emissies 2020 t.o.v. baseline emissies 2020 (procent)
Wereld
-21
-11
EU
-15
-27
VS
-20
-12
China
-45
-8
Emissies 2020 t.o.v. emissies 1990 (procent)
Wereld
+28
+45
EU
-23
-15
VS
-24
+25
China
+101
+105
Nationaal Inkomen (procent verandering t.o.v. baseline)
Wereld
-0,2
-0,2
EU
-0,4
-0,6
VS
-0,3
-0,0
China
0,4
0,0
(Impliciete) emissieprijs (€ / tCO2)*
EU
24
51
VS
24
14
China
24
2
Grootst Gemene Impasse
Deler
-9
-13
-17
-2
-4
-24
-3
0
+48
-8
+25
+118
+56
-5
+39
+123
-0,1
-0,3
-0,0
0,0
-0,1
-0,5
0,0
0,0
18
18
-
42
2
-
* De CO2-prijzen in de simulaties met het WorldScan model zijn laag vergeleken met bottom-up modellen, zie
CPB/MNP (2007), paragraaf 2.6.
Bron: CPB/MNP (2007), tabellen 2.1 t/m 2.4.
Deze ‘emissiewaaiers’ leiden tot het inzicht dat haast is geboden. Als de wereld er niet in
slaagt om de groei in de emissies vóór 2015 om te buigen in een scherpe daling, dan
kunnen lage concentratieniveaus niet (tijdig) meer worden bereikt. Daarmee wordt een
temperatuurstijging van meer dan 2 graden Celsius zeer waarschijnlijk. Voor het halen
van de tweegradendoelstelling met een zekerheid van meer dan 50 procent is een
stabilisatieniveau nodig van 450 ppm CO2-eq (Den Elzen et al., 2005). Dit betekent op
lange termijn (2050) wereldwijde emissiereducties van 25 tot 50 procent ten opzichte van
1990.
Figuur 4.2: Emissiewaaiers
Grote Coalitie is het enige scenario dat zich binnen de waaier van 450 ppm CO2-eq
bevindt, en een gerede kans van meer dan 50 procent biedt op het halen van de
Europese tweegradendoelstelling. Gefragmenteerd leidt tot een substantiële toename
van de wereldwijde emissies (+45 procent CO2 in 2020 ten opzichte van 1990), en zal
een beperkte kans (34 procent) hebben op het halen van 2 graden. De scenario’s
Grootste Gemene Deler en Impasse leiden tot zulke grote emissiestijgingen in 2020 dat
29
de kans om daarna de temperatuurstijging nog te beperken tot 2 graden uiterst klein is
geworden.
Grote Coalitie is daarmee het enige scenario dat uitzicht biedt op het halen van de tweegradendoelstelling. Uitstel maakt het moeilijker en duurder, zij het niet volledig onmogelijk
in Gefragmenteerd maar wel de facto onhaalbaar in GGD en Impasse. Dit roept de vraag
op of het mogelijk is dat landen zonder internationale afspraken te maken zodanig nationaal klimaatbeleid introduceren, dat de tweegradendoelstelling haalbaar blijft. Dat zou
een variant op Gefragmenteerd zijn waarin intensiever beleid wordt verondersteld. Dit is
echter niet realistisch. Liftersgedrag en de hogere kosten van een niet gecoördineerde
aanpak maken het onwaarschijnlijk dat de verschillende maatregelen die landen onafhankelijk van elkaar zouden nemen voldoende effectief zullen zijn (zie ook CPB/MNP
(2007), paragraaf 2.5).
30
5
Effectiviteit van beleidsopties in de verschillende scenario’s
5.1
Inleiding
In de scenario’s is een aantal mogelijke ontwikkelingen geschetst hoe het internationale
klimaatbeleid er tot 2020 uit kan zien. De geschetste werelden lopen uiteen van succesvolle internationale afspraken die de tweegradendoelstelling binnen bereik houden, tot
het min of meer verdwijnen van internationaal klimaatbeleid. Deze verschillende werelden
bepalen het kader waarbinnen het klimaatbeleid zal moeten worden vastgesteld. Beleidsopties die in één toekomst effectief en efficiënt zijn, kunnen daarentegen in een andere internationale omgeving weinig effect sorteren en juist tot hoge kosten leiden. In dit
hoofdstuk zal van de belangrijkste beleidsopties worden aangegeven in welke omstandigheden ze kunnen worden toegepast en wat in die omstandigheden verwacht mag
worden van hun effectiviteit en efficiëntie. Het gaat hier om de beleidsinzet ná 2012, gegeven de wereld waarin we dan leven. In hoeverre beleidsopties een rol zouden kunnen
spelen in het tot stand komen van internationale afspraken is hier niet aan de orde, dat is
behandeld in paragraaf 3.2. Wel kunnen beleidsopties die na 2012 een rol kunnen spelen
al voor 2012 in gang worden gezet, zeker als het robuuste beleidsopties zijn (opties die in
meerdere scenario’s relevant zijn).
Voor het merendeel van de beleidsopties geldt dat de EU het meest voor de hand liggende niveau is. Sommige beleidsopties (zoals emissiehandel) zijn alleen een optie op EUniveau. Dat wil niet zeggen dat Nederland niet zelf beleid zou kunnen maken, maar de
effectiviteit en kosteneffectiviteit zal veelal groter zijn op EU-niveau. Nederland kan natuurlijk in de EU wel inzetten op het realiseren van EU-beleid voor die beleidsopties die
zinvol blijken te zijn.
De beleidsopties omvatten zowel instrumenten als een aantal specifieke aandachtsgebieden. De instrumenten zijn deels meer specifieke vormen van de standaardinstrumenten voor energie en milieubeleid: emissiehandel en heffingen; Clean Development Mechanism; regulering; technologiebeleid; financieringsopties; en zelfregulering. Daarnaast
worden de volgende aandachtsgebieden behandeld: energiebesparing; duurzame energie en schoon fossiel; landgebruik en ontbossing; en adaptatie
5.2
Beoordeling van de beleidsopties
5.2.1
Emissiehandel
Een voldoende hoge prijs voor CO2 is het meest effectieve en efficiënte middel om broeikasgasemissies te reduceren. Grote Coalitie laat zien dat een prijs voor CO2 in alle voor
het mitigatiebeleid belangrijke landen de benodigde investeringen op gang weet te brengen. Door deze CO2-prijs is er een grote vraag naar schone technologie, zowel in de
industrielanden als in de opkomende economieën. Er is dan sprake van een effectief pullbeleid, dat ervoor zorgt dat schone technologieën daadwerkelijk op grote schaal worden
geïmplementeerd.
Er zijn verschillende redenen waarom het prijsbeleid in Grote Coalitie zo effectief is. Een
eerste belangrijk element is de zekerheid dat klimaatbeleid ook in de toekomst zal worden voortgezet. Het gevoel van urgentie over het klimaatprobleem wordt breed gedragen
en daarmee eveneens de noodzaak voor verdergaande reducties op de langere termijn.
De markt heeft er daarom vertrouwen in dat CO2 ook op de langere termijn een prijs zal
houden, die bovendien zal stijgen als reductiedoelstellingen verder worden aangescherpt.
31
Belangrijk is dat hierdoor investeringen die op de langere termijn tot CO2-reducties leiden
interessant worden.
Om de voor het halen van de tweegradendoelstelling noodzakelijke emissiereductie te
realiseren is het niet voldoende dat er voor de lange termijn vooruitzicht bestaat op een
CO2-prijs. Zeker zo belangrijk is dat deze prijs op termijn hoog genoeg is om de benodigde investeringen in bijvoorbeeld de afvang en opslag van CO2 op gang te krijgen.23 In
Grote Coalitie is duidelijk dat landen bereid zijn om op de langere termijn verdergaande
emissiereducties te realiseren. Deze doelstellingen bepalen het totale plafond voor de
emissiehandel, en daarmee de prijs.
Een derde belangrijke reden is dat CO2 een prijs heeft in alle voor emissiereductie belangrijke landen. In Grote Coalitie wordt emissiehandel in al deze landen ingevoerd, in
ieder geval in de energie-intensieve sectoren. Internationaal opererende bedrijven worden overal met dezelfde CO2-prijs geconfronteerd, waardoor er sprake is van een gelijk
speelveld. Nadelige gevolgen van een te stringent plafond, een te hoge prijs en daarmee
kostenverschillen met concurrenten, spelen daardoor geen rol bij het opzetten van emissiehandel.
De hiervoor geschetste drie elementen van een effectief prijsbeleid (langetermijnzekerheid, een voldoende hoge prijs danwel effectieve doelstellingen, en een breed geografisch bereik) ontbreken in meer of mindere mate in de andere scenario’s. Er is minder
zekerheid over de toekomst van klimaatbeleid, met als gevolg dat alleen investeringen
die op de korte termijn effectief zijn worden gekozen. Dit wordt geïllustreerd door het
huidige EU-emissiehandelssysteem. Door de onzekerheid over de periode na 2012 worden langetermijnopties niet ingezet, ook al zouden die goedkoper uitvallen indien CO2
ook na 2012 een voldoende hoge prijs heeft.
In de andere scenario’s ligt de CO2-prijs in de verschillende systemen van emissiehandel
aanzienlijk lager, doordat de doelstellingen minder ambitieus zijn en de plafonds voor
emissiehandel ruimer. De bereidheid tot verdergaande emissiereducties (GGD) ontbreekt, of het lukt niet om tot een breed gedragen emissiehandelssysteem te komen (Impasse, Gefragmenteerd). De beperkte geografische scope van emissiehandel speelt
daarnaast ook een rol. Gevreesde negatieve gevolgen voor de concurrentiepositie van
het internationaal concurrerende bedrijfsleven weerhouden landen ervan eenzijdig doelstellingen, die tot een te hoge CO2-prijs en daardoor een te groot kostenverschil zouden
leiden, aan deze industrieën op te leggen.
De vraag is of het nog zinvol is om prijsbeleid in de vorm van emissiehandel voort te zetten in scenario’s waar aan de voorwaarden voor een effectief prijsbeleid niet wordt voldaan. Wegen de kosten nog op tegen de baten in termen van vermeden emissies? Geconcludeerd moet worden dat de effectiviteit in al deze scenario’s beperkt is als niet op
termijn ook andere belangrijke spelers mee gaan doen. De geografische reikwijdte blijft
anders te klein, de ambities te beperkt en daardoor prijzen te laag, of het ontbreekt aan
duidelijkheid over de langere termijn. De gerealiseerde emissiereducties zijn dermate
klein dat de tweegradendoelstelling nog slechts met grote moeite in een later stadium kan
worden gerealiseerd. De totale kosten zijn weliswaar niet hoger of lager in deze scenario’s vergeleken met Grote Coalitie, maar de baten zijn in termen van wereldwijd gereduceerde emissies veel lager dan in Grote Coalitie (zie tabel 5.1). Een reden om het beleid
toch eenzijdig op EU-niveau door te zetten is de noodzaak om mitigatie tot stand te brengen. De langetermijngevolgen zijn anders van dusdanige omvang dat toekomstige generaties met zeer zware consequenties zullen worden geconfronteerd. Het is bovendien
waarschijnlijk duurder om het systeem van emissiehandel ‘af te breken’ en het later eventueel weer op te bouwen, dan het tijdelijk ‘op een laag pitje’ in stand te houden. De kosten kunnen beperkt worden gehouden door het hanteren van een prijsplafond en door bij
de allocatie concurrentiegevoelige sectoren te ontzien.
23
In de scenarioberekeningen speelt afvang en opslag van CO2 (CCS) geen rol. De prijzen zijn tot
2020 zo laag dat deze optie niet aan bod komt (zie ook de discussie over prijzen en reductieopties
in CPB/MNP (2007), paragraaf 2.6). Na 2020 zal het echter wel aan bod komen.
32
Tabel 5.1: Emissies en verandering nationaal inkomen
Grote Coa- Gefragmenlitie
teerd
Wereldwijde emissies 2020 t.o.v. -21
baseline-emissies 2020 (procent)
Wereld nationaal inkomen procentue- -0,2
le verandering t.o.v. baseline
Grootste
Gemene
Deler
Impasse
-11
-9
-4
-0,2
-0,1
-0,1
Een andere manier om CO2 te beprijzen is een heffing.24 Een belangrijk verschil tussen
de twee benaderingen is dat de financiële overdrachten tussen landen waarvan sprake is
bij emissiehandel, zich bij een belasting niet voordoen. In internationale afspraken over
heffingen zullen daarom expliciete afspraken gemaakt moeten worden over directe inkomensoverdrachten tussen landen, omdat de kostenverdeling die resulteert bij gelijke heffingen niet acceptabel zal zijn. Bij emissiehandel kunnen efficiëntie en verdeling van de
kosten afzonderlijk worden beschouwd, de verdeling van de emissiereducties heeft geen
invloed op de efficiëntie (Rose et al., 1998). Gegeven de keuze voor emissiehandel in de
EU, en de voorkeur voor emissiehandel in de VS, mag worden verwacht dat in een internationale afspraak (zoals in Grote Coalitie) eerder gekozen zal worden voor emissieplafonds en emissiehandel, dan voor belastingen. Dat wil overigens niet zeggen dat er binnen landen geen ruimte is voor CO2-heffingen. Voor sectoren die niet meedoen aan
emissiehandel, zoals huishoudens, kunnen heffingen een geschikt instrument zijn om de
emissies te reduceren.
In de andere scenario’s waarin geen effectieve internationale afspraken zijn, zal de keuze
tussen de instrumenten mede afhangen van de consequenties voor de concurrentiepositie. Bij emissiehandel kunnen de rechten gratis worden toegedeeld. Dit is een voordeel
voor bedrijven die moeten concurreren met bedrijven uit andere landen die niet geconfronteerd worden met klimaatbeleid en daardoor de prijs van de rechten niet kunnen
doorberekenen.25 Bij een heffing is een dergelijke optie er niet; als bedrijven de prijs niet
doorberekenen lijden ze verlies.
Verder geldt ook in deze scenario’s dat emissiehandel al is geïntroduceerd. De benodigde instituties zijn binnen de EU – en in een aantal andere landen – opgezet en er is een
functionerende markt. De overstap naar een ander instrument ligt dan niet voor de hand.
Een optie is een prijsplafond te introduceren. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan het
probleem dat de kosten aanzienlijk hoger kunnen uitvallen, terwijl dit in termen van baten
weinig oplevert. Dit geldt zowel in Grote Coalitie als in de andere scenario’s. In Impasse,
Gefragmenteerd en GGD heeft een prijsplafond het extra voordeel dat het kostenverschil
ten opzichte van concurrenten kan worden gemaximeerd. Bovendien is de milieueffectiviteit van het internationale klimaatbeleid in deze scenario’s beperkt, waardoor hogere
adaptatiekosten te verwachten zijn.
5.2.2
Clean Development Mechanism
Emissiehandel is niet de enige optie voor het beprijzen van CO2; CDM is een alternatief.
CDM biedt de mogelijkheid om emissiereducties te realiseren in landen zonder emissiehandel. Dit kan aantrekkelijk zijn als deze emissiereducties goedkoop zijn in vergelijking
met reductieopties binnen emissiehandelssystemen. CDM vereist wel dat er een vragen24
Op de korte termijn is een heffing theoretisch gezien beter, omdat door de gegeven hoogte van
de heffing sterke afwijkingen in de kosten worden vermeden. De emissies kunnen bij een heffing
wel variëren maar dit leidt slechts tot kleine verschillen in de baten van klimaatbeleid, omdat het
klimaatprobleem een voorraadprobleem is. De concentratie broeikasgassen in de atmosfeer veroorzaakt het probleem, niet de jaarlijkse emissies. Verschillen in jaarlijkse emissies hebben slechts
een klein effect op de concentratie en daardoor op de baten van klimaatbeleid. Over de langere
termijn bezien echter ligt dit anders, zie Hepburn (2006).
25
Rechten die ‘om niet’ zijn toegedeeld hebben op zich wel een waarde, namelijk de opbrengst die
ze kunnen krijgen wanneer ze de rechten zouden verkopen, de opportunity costs. Daardoor stijgen
de productiekosten van bedrijven die rechten middels grandfathering hebben ontvangen. Maar het
biedt bedrijven wel de mogelijkheid om de prijs van de rechten niet door te berekenen zonder dat
dit direct grote financiële consequenties heeft.
33
de partij is, zoals bedrijven onder emissiehandel of landen met een reductiedoelstelling
die reducties willen aankopen. De prijs in het emissiehandelssysteem, of de prijs die landen bereid zijn te betalen, is bepalend voor de prijs van de CDM-reducties en daarmee
voor de reductieopties die worden ingezet voor het creëren van reducties. Bij een lage
emissierechtenprijs zullen alleen goedkope opties worden ingezet.
De prijs van CDM-reducties (en van JI) liggen onder de prijs van emissierechten, omdat
de transactiekosten bij CDM hoger zijn dan bij emissiehandel en de reducties van projecten minder zeker dan emissierechten. CDM kan wel meer worden gestroomlijnd ten opzichte van de huidige situatie, waardoor de transactiekosten kunnen dalen. Een voorbeeld daarvan is programmatisch of sectoraal CDM, waarbij kleine projecten worden
gecombineerd in één programma of reductiekredieten worden toegekend aan de inzet
van beleidsinstrumenten voor bijvoorbeeld een sector. Er zal echter altijd een verschil
blijven met emissiehandel, al is het alleen maar vanwege de kosten die bij CDMprojecten moeten worden gemaakt voor het vaststellen van de baseline en de grotere
onzekerheid rond reducties vergeleken met emissierechten.
Een ander mogelijk nadeel dat bij grootschalig CDM en het ontbreken van absolute emissieplafonds in de gastlanden kan optreden, is het weglekeffect (leakage). CDM-projecten
kunnen tot een lagere energievraag leiden, wat op zijn beurt leidt tot lagere prijzen. De
vraag naar energie zal daardoor toenemen. CDM genereert weliswaar lagere kosten,
maar dit gaat voor een deel ten koste van de milieueffectiviteit. Ook leidt projectgerelateerde financiering niet tot internalisering van de externe kosten van klimaatverandering
voor bedrijven en consumenten in de gastlanden. De inkomsten van CDM werken als
een subsidie waardoor de kosten van producten niet stijgen, maar gelijk blijven of zelfs
dalen (Koutstaal, 2003).
De flexibele instrumenten uit het Kyoto-protocol zijn gericht op landen. Landen kunnen op
projectbasis met CDM en JI emissiereducties aankopen, of via emissiehandel met andere
overheden direct assigned amount units opkopen om aan hun verplichting te voldoen.
Een aantal landen, Nederland voorop, gebruikt deze mechanismen om aan zijn Kyotodoelstelling te voldoen. De vraag is of deze lijn moet worden voortgezet na 2012. De
overheid kan minder goed dan marktpartijen de afweging maken tussen reduceren of
aankopen van reducties, afhankelijk van wat goedkoper is. Toedeling van de emissierechten aan bedrijven die vervolgens zelf de keuze kunnen maken hoe ze aan hun verplichting willen voldoen (zelf emissies reduceren, extra rechten kopen of reducties via
CDM) heeft daarom de voorkeur. Aankoop door overheden is mede ingegeven door de
wens om de omvang van de reductiedoelstelling en daarmee de kosten voor het bedrijfsleven te beperken. Dergelijke (verkapte) staatssteun is op termijn niet houdbaar. De
doelstellingen voor het bedrijfsleven zouden zodanig moeten zijn, dat de kosten vergelijkbaar zijn met hun concurrenten, in ieder geval binnen de EU. Toedeling op EU-niveau
per sector of geharmoniseerde toedelingscriteria zijn daarvoor een goede optie.
Een voordeel van CDM en JI is dat het op projectbasis kan worden toegepast. Voor
emissiehandel is een systeem van regelgeving noodzakelijk voor de bedrijven en sectoren die daaraan meedoen. In sommige opkomende economieën zal het niet mogelijk zijn
om monitoring en verificatie voldoende betrouwbaar op te zetten. CDM en JI bieden dan
een alternatief om emissiereducties in die landen mee te laten tellen, zij het wel met de
hier genoemde nadelen zoals hogere transactiekosten en weglekeffecten.
In Grote Coalitie is emissiehandel te prefereren, maar in een overgangsperiode kan het
noodzakelijk zijn om in de snel groeiende landen nog gebruik te maken van CDM, alvorens ook in deze landen te beginnen met emissiehandel. CDM zou dan wel meer gestroomlijnd moeten worden, bijvoorbeeld door sectoraal CDM. In de andere scenario’s
draagt CDM bij aan het reduceren van de kosten voor de landen die aan emissiehandel
doen. Daarnaast is het een middel om investeringsstromen op gang te brengen naar de
opkomende economieën. Gegeven de prijs van de emissierechten zullen de reducties die
met CDM-projecten worden gerealiseerd beperkt zijn tot de goedkopere opties.
34
5.2.3
Regulering
Hiervoor is besproken wat de rol van het beprijzen van CO2 in het toekomstige internationale klimaatbeleid kan zijn. Beprijzen is hét instrument in het Globale Coalitie-scenario,
dat breed wordt ingezet. In de andere scenario’s is beprijzen niet automatisch de preferente beleidsoptie. In Gefragmenteerd is het slechts een van de gekozen opties, in de
andere scenario’s zijn de mogelijkheden voor prijsbeleid beperkt en is het ineffectief. Een
van de alternatieven voor prijsbeleid is regulering. Regulering kan een alternatief bieden
voor de pull voor schone technologie die van een CO2-prijs uitgaat, zij het op een meer of
minder beperkt terrein dan een volledige CO2-prijs. Regulering kan verschillende vormen
aannemen, van de meer marktconforme instrumenten zoals een verplicht aandeel voor
duurzame energie of witte certificaten voor energiebesparing, tot verplichte normen voor
de energieprestatie van nieuwe huizen of de toepassing van afvang en opslag van CO2
bij nieuw te bouwen kolencentrales.
Regulering in de vorm van een vastgestelde norm of een verplicht aandeel is een effectief instrument. Regulering zal echter minder kosteneffectief zijn dan emissiehandel, omdat ze een beperkt scala aan opties (of slechts één optie, zoals een verplichting voor
CCS bij nieuwe kolencentrales) stimuleert. Er is dan beperkt of geen sprake van een
markt waarbinnen spelers de ruimte hebben om zelf de meest efficiënte optie te kiezen.
En ook al is die ruimte er wel, dan kan dit nog een inefficiënte optie zijn voor de reductie
van broeikasgassen, bijvoorbeeld omdat het alleen relatief dure opties betreft. Daarnaast
wordt de CO2-prijs bij regulering door middel van standaarden niet volledig doorberekend
in de productprijs, wat regulering eveneens minder efficiënt maakt (Helfland, 1999). Regulering blijft een deeloplossing, die euro voor euro minder op zal leveren dan emissiehandel. Marktintroductie kan daarom slechts op beperkte schaal via regulering worden
gerealiseerd. Het is second best beleid, dat een markt voor CO2 zoals in Grote Coalitie
niet zal kunnen vervangen. Significante emissiereducties kunnen ook met regulering
worden gerealiseerd, maar naar verwachting tegen hogere kosten dan bij volledige
marktwerking.
Dat wil echter niet zeggen dat regulering geen toegevoegde waarde heeft. Ook als er
sprake is van efficiënte beprijzing zijn er nog steeds barrières voor de toepassing van
nieuwe technologie en gedragsaanpassing. Bijvoorbeeld omdat de prijsprikkel slechts
indirect werkt, zoals bij de energieprestatie van woningen. Zo is een prijs voor CO2 een
beperkte prikkel voor verhuurders om woningen te isoleren, omdat zij zelf de energiekosten niet dragen. Dit doet zich op meer terreinen voor. Regulering (inclusief informatieverschaffing, zoals labellen) kan daarom een nuttige aanvulling zijn op prijsbeleid.26
In een situatie waarin er geen effectief internationaal klimaatbeleid is (Gefragmenteerd,
GGD en Impasse), kan regulering in de vorm van afspraken over toe te passen technologie (technologiemandaten) wel een toegevoegde waarde hebben voor het verder ontwikkelen van technologieën die in een later stadium, als er wel sprake is van een internationaal klimaatbeleid, nodig zijn om verdergaande emissiereducties te realiseren. Met technologiemandaten kan een nichemarkt worden gecreëerd, waardoor technologieën zich
verder kunnen ontwikkelen en verdere kostendalingen kunnen worden gerealiseerd. Dit
gaat vooral op voor technologieën die niet al te ver van de markt staan; voor technologieen die nog aanzienlijk duurder zijn dan de markttechnologie, ligt R&D-beleid meer voor
de hand (zie paragraaf 5.2.4). Daarnaast kunnen technologiemandaten een belangrijke
rol spelen in het energiebesparingsbeleid (paragraaf 5.2.7).
Technologiemandaten kunnen onderwerp zijn van internationale afspraken. Dit kunnen
afspraken zijn tussen landen, bijvoorbeeld over toepassing van CCS bij kolencentrales, of
over de CO2-uitstoot van auto’s. Het kunnen ook vrijwillige sectorale afspraken zijn, over
bijvoorbeeld energie-efficiency (internationale benchmarking). Het voordeel van internationale afspraken over technologiemandaten is dat ze beperkt kunnen worden tot een sector en niet direct de emissies van een heel land hoeven te betreffen. Aangesloten kan
worden bij andere nationale doelstellingen van landen, zoals voorzieningszekerheid (zie
de rol van technologiemandaten in de VS in Gefragmenteerd), wat het eenvoudiger
26
Wanneer sectoren een absoluut plafond hebben voor hun emissies leidt aanvullende regulering
niet tot extra emissiereducties, maar wel tot een lagere prijs van de emissierechten.
35
maakt om een coalitie tot stand te brengen. Internationale sectorale afspraken (al dan
niet door landen gemaakt) kunnen bovendien de nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie van bedrijven binnen een sector verkleinen.
Ondanks deze voordelen is het niet aannemelijk dat effectieve internationale technologiemandaten door de belangrijkste landen zullen worden geaccepteerd. Om effectief te
zijn in termen van emissiereducties is grootschalige introductie van schone technologie
vereist. Dit brengt hoge kosten met zich mee, die hoger zullen zijn dan bij kosteneffectief
klimaatbeleid zoals emissiehandel in Grote Coalitie. Internationale afspraken, bijvoorbeeld op EU-niveau, over technologiemandaten maken dergelijk beleid wel kosteneffectiever, bijvoorbeeld door het creëren van één Europese markt voor duurzame energie.
5.2.4
Technologiebeleid (R&D)
Technologiebeleid (R&D) onderscheidt zich van de in de vorige paragraaf besproken
regulering. Regulering creëert een pull voor nieuwe technologie, R&D-beleid zorgt voor
de push. Waar regulering vooral geschikt is om technologieën te stimuleren die al rendabel zijn of binnen een redelijke termijn rendabel kunnen worden, is R&D-beleid vooral
gericht op technologieën die een langere weg te gaan hebben voordat ze rendabel worden.
R&D-beleid leidt op zich zelf niet tot emissiereducties, maar het beantwoordt wel het bekende marktfalen dat marktpartijen minder dan optimaal aan onderzoek doen. R&Dbeleid is daarom in alle scenario’s noodzakelijk. Extra technologiestimulering in scenario’s waarin een effectieve CO2-prijs ontbreekt, (GGD, Impasse en in mindere mate in
Gefragmenteerd), is minder zinvol. R&D zal nooit de plaats in kunnen nemen van een
ontbrekende effectieve vraag naar schone technologie.
Internationale samenwerking en specialisatie kan de effectiviteit van R&D-beleid ten goede komen. Dit kan verschillende vormen aannemen, van bilaterale afspraken tot afspraken in het kader van de IEA. Voor Nederland kan het aantrekkelijk zijn om bij technologiebeleid tijdig in te zetten op een beperkt aantal opties waarin Nederland zelf een kennisvoorsprong heeft. Een breed technologiebeleid ligt minder voor de hand. De capaciteit
ontbreekt in Nederland om op alle opties in te zetten. Daarnaast mag worden verwacht
dat op termijn slechts een beperkt aantal sterke spelers over zullen blijven die een rol van
betekenis kunnen gaan spelen binnen een specifieke technologie (cf. de Deense windindustrie).
5.2.5
Financieringsopties
In Grote Coalitie is de CO2-prijs de belangrijkste prikkel voor de diffusie van schone technologie in de opkomende economieën. In de andere scenario’s is deze prijs er niet, of te
laag om schone technologie op voldoende grote schaal in deze landen te introduceren. In
hoofdstuk 3 is een aantal financieringsopties geschetst waarmee investeringen in schone
energietechnologie in deze landen kunnen worden gestimuleerd. Kredietfaciliteiten, garanties en het beschikbaar stellen van risicokapitaal kunnen een rol spelen in het wegnemen van de barrières en risico’s die investeringen in klimaatvriendelijke technologie
verhinderen. Ze zullen om een aantal redenen echter geen volwaardig alternatief kunnen
zijn voor een effectief prijsbeleid.
Een eerste reden is dat buitenlandse investeringen in de opkomende economieën slechts
een klein deel in de totale investeringen in kapitaalgoederen in deze land betreffen. In
China, bijvoorbeeld, vormen buitenlandse investeringen slechts 2,8 procent van de totale
bruto investeringen in kapitaalgoederen (Golub et al., 2006). Ook al hebben de financieringsopties een sturend effect op de buitenlandse investeringen in een meer klimaatvriendelijke richting, op het totaal van de investeringen zal dit effect marginaal zijn. Voor
ontwikkelingshulp geldt in nog sterkere mate dan voor private buitenlandse investeringen
dat het relatief ten opzichte van de bruto investeringen zeer beperkt is. Er zijn wel mogelijkheden om bij ontwikkelingshulp klimaatoverwegingen mee te nemen (zie hoofdstuk 3),
maar het effect op de investeringen en emissies in deze landen zal relatief, ten opzichte
van de benodigde reducties voor een effectieve aanpak van het klimaatbeleid, beperkt
zijn.
36
Een tweede reden is de omvang van de middelen die nodig zijn voor reductie van broeikasgassen. Om alleen al de elektriciteitsopwekking in de opkomende economieën klimaatneutraal te maken, zijn additionele investeringen nodig van 30 miljard dollar per jaar,
aldus de Wereldbank (Wereldbank, 2006b). Dergelijke bedragen kunnen alleen opgebracht worden via de markt. Het is niet realistisch te verwachten dat met financieringsopties gericht op de beïnvloeding van de buitenlandse investeringen of met ontwikkelingshulp de benodigde sommen kunnen worden gegenereerd.
De internationale financiële instellingen (IFI’s, zoals de Wereldbank en de regionale ontwikkelingsbanken) bieden eveneens de geschetste financieringsopties. Fondsen zoals
het Global Environment Facility (GEF), het Protoype Carbon Fund (PCF) en het EBRD
Carbon Fund subsidiëren de additionele kosten van CO2 emissiereductie. Ook hier geldt
dat de relatieve omvang van de fondsen, en daarmee het effect, beperkt is.
Ook al is de absolute omvang van deze effecten beperkt, daarmee is niet gezegd dat de
effecten per bestede euro niet significant kunnen zijn. Voor deze instrumenten geldt dat
ze in meer of mindere mate een hefboomeffect hebben, met een sturend effect op een
groter bedrag aan investeringen dan de directe kosten van de financieringsopties en
fondsen. Zo worden middels subsidies uit het GEF investeringen beïnvloed met een omvang van 6 tot 7 maal de subsidie (Golub et al., 2006). Jaarlijkse subsidies vanuit het
GEF in klimaatmaatregelen ter grootte van circa 110 miljoen dollar kunnen daarmee in
theorie een effect op zo’n 700 miljoen dollar aan investeringen hebben.
Daarnaast kunnen financieringsopties mogelijk bijdragen aan de implementatie van energietechnologieën die op zich al een marktpotentieel hebben, maar waar barrières zoals te
hoge investeringsrisico’s een rol spelen. Gedacht kan worden aan energiebesparingsmaatregelen, of aan hernieuwbare energie in gebieden zonder energienetwerken. Het
effect hiervan in termen van vermeden CO2-emissies zal afhangen van het potentieel aan
opties dat door het wegnemen van de barrières kan worden gerealiseerd. Investeringen
in technologie met significante additionele kosten worden hier echter niet mee gerealiseerd.
De besproken financieringsopties zijn deels gericht op het opheffen van barrières die de
marktwerking in de opkomende economieën beperken. De marktwerking in deze landen
kan verder worden verbeterd door beleid gericht op verbetering van de werking van kapitaalmarkten en energiemarkten, ondersteund door een gericht subsidiebeleid. Dit is inmiddels onderdeel van het beleid van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank.
Financieringsopties zoals kredietfaciliteiten, garanties, risicokapitaal en fondsen van IFI’s
kunnen een rol spelen in het bevorderen van schone technologie. Maar deze rol is wel
beperkt. Financieringsopties moeten vooral worden gezien als flankerend beleid die de
werking van kapitaalmarkten, de emissierechtenmarkt en CDM kunnen versterken. In dat
opzicht kunnen ze een rol spelen in de scenario’s met markten voor emissiehandel en
CDM, zoals Grote Coalitie en in mindere mate Gefragmenteerd. In de andere scenario’s
zijn de markten beperkt. Financieringsopties kunnen dan een rol spelen, met name daar
waar het gaat om voor CO2-reductie gunstige technologieën met beperkte meerkosten.
De absolute omvang van de emissiereducties die daarmee kunnen worden gerealiseerd
zal echter beperkt zijn.
5.2.6
Zelfregulering
In de tot nu besproken opties ging het om overheidsbeleid. Een andere optie is dat bedrijven en private actoren vrijwillig actie ondernemen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen via
emissiehandel, waarbij bedrijven vrijwillig besluiten aan emissiehandel te doen, al dan
niet gekoppeld aan een vrijwillige doelstelling. In de VS zijn bedrijven die, ondanks het
ontbreken van door de overheid opgelegde doelstellingen, emissierechten kopen om hun
emissies te compenseren. Daarnaast hebben ondernemingen als BP en Shell in het verleden vrijwillige doelstellingen vastgesteld en interne emissiehandel geïntroduceerd om
aan deze doelstellingen te voldoen.
37
Sectoren kunnen ook internationaal vrijwillige afspraken maken en emissiehandel introduceren. Een voordeel daarvan is dat het bedrijven uit een sector wereldwijd in één systeem kan brengen, waardoor verschillen in concurrentiepositie als gevolg van klimaatbeleid worden voorkomen. De vraag is wel hoe groot de emissiereductie is die met dergelijke vrijwillige afspraken kan worden gerealiseerd. In Gefragmenteerd is verondersteld dat
dergelijke vrijwillige sectorale systemen worden opgezet, maar dat het effect beperkt is.
Niet alleen bedrijven, maar ook andere private partijen zoals instellingen, burgers en
NGO’s kunnen vrijwillig maatregelen nemen. De overheid kan hier wel een rol in spelen,
zoals het ondersteunen van NGO’s, van burgerinitiatieven of via voorlichting, maar het
zijn de private partijen zelf die deze acties zullen moeten ondernemen. Nog los van het
effect op de broeikasgasemissies kunnen vrijwillige acties van bedrijven en andere private partijen een belangrijke rol spelen in het vergroten van het urgentiegevoel bij overheden.
5.2.7
Energiebesparing
Energiebesparing is een van de cruciale opties in de komende decennia om de tweegradendoelstelling te realiseren.27 De CO2-prijs is in Grote Coalitie een belangrijke drijvende
kracht achter deze energiebesparing, maar zal alléén niet voldoende zijn. Aanvullend op
een emissieprijs kan regulering een rol spelen bij energiebesparing. In de andere scenario’s is de CO2-prijs beduidend lager, zeker in GGD en Impasse, waardoor de energiebesparing eveneens lager uit zal vallen. Aanvullend beleid voor energiebesparing heeft in
deze scenario’s verschillende voordelen. Energiebesparing verlaagt de energiekosten en
heeft een gunstig effect op de voorzieningszekerheid en op andere milieuproblemen dan
klimaat. Een minstens zo belangrijk effect is dat het innovatie en diffusie van zuinige
technologieën kan stimuleren. Energiebesparingsbeleid creëert een markt voor zuinige
producten en processen. Daardoor zullen deze technologieën beschikbaar zijn en al op
grotere schaal zijn toegepast als er in een later stadium wel een effectief internationaal
klimaatbeleid van de grond komt.
Energiebesparing kan met verschillende instrumenten worden gerealiseerd. Hierboven is
regulering genoemd zoals energienormen voor gebouwen, efficiencystandaarden voor
voertuigen en witte certificaten. Andere mogelijkheden zijn labelen of heffingen (voor
sectoren die niet internationaal concurreren) of inzet op energiebesparend gedrag, zoals
het programma ‘Het Nieuwe Rijden’ dat ook in de EU en de OESO wordt uitgedragen. De
ruimte voor de overheid voor beleid gericht op internationaal opererende bedrijven is
klein.
Door afspraken te maken over energiebesparing binnen de EU ontstaat er een gelijk
speelveld binnen de EU. Bovendien ontstaat er zo een markt voor zuinige producten en
processen, die door zijn omvang ook invloed zal hebben op producten van buiten de
Europese Unie. Een nog bredere internationale overeenkomst voor energie-efficiëntie,
zoals onlangs voorgesteld door de Europese Commissie (COM(2007)1), kan een aanvulling vormen op klimaatafspraken in VN-verband.
5.2.8
Duurzame energie en schoon fossiel
In tegenstelling tot energiebesparing is duurzame energie gemiddeld genomen vooralsnog een relatief dure optie (zie bijvoorbeeld Verrips et al., 2005). Op de langere termijn
zal het echter een steeds grotere rol gaan spelen in de energievoorziening. Daarvoor is
wel noodzakelijk dat de kosten verder omlaag worden gebracht, want de meeste vormen
van duurzame energie zullen, ook met CO2-prijzen zoals in Globale Coalitie, voor 2020
slechts beperkt worden ingezet.
Het duurzame energiebeleid zal zich daarom vooral moeten richten op verdergaande
technologische ontwikkeling. Dit kan door technologiebeleid, van het ondersteunen van
fundamenteel onderzoek tot demonstratieprojecten. Het creëren van nichemarkten valt
daar ook onder, zoals een windpark op zee of een verplicht aandeel duurzame energie.
Een dergelijke aanpak is met name waardevol in de scenario’s Gefragmenteerd, GGD en
27
Zie CPB/MNP (2007), paragraaf 2.6.
38
Impasse. In deze scenario’s is er onzekerheid over het langere termijn klimaatbeleid,
waardoor juist de investeringen in langere termijn opties zoals duurzame energie achterwege zullen blijven. In Globale Coalitie is er wel het vooruitzicht dat klimaatbeleid er ook
op de langere termijn zal zijn en dat duurzame energie daardoor te zijner tijd een belangrijke optie zal worden. Hierdoor wordt het ook voor marktpartijen eerder rendabel om te
investeren in de ontwikkeling van duurzame energie, al zal er ook dan een rol voor de
overheid blijven in vooral het ondersteunen van (fundamenteel) onderzoek.
Gegeven de initieel nog hoge kosten van duurzame energie en de beperkte milieueffectiviteit in de scenario’s Gefragmenteerd, GGD en Impasse, is emissiehandel een efficiëntere strategie om klimaatbeleid voort te zetten dan grootschalige introductie van duurzame
energie. Voorzieningszekerheid kan een reden zijn om duurzame energie te stimuleren,
maar momenteel is duurzaam ook voor voorzieningszekerheid een dure optie [verwijzingen volgen]. Kolen is een veel goedkopere (maar vanuit klimaatoogpunt veel minder aantrekkelijke) optie voor het verbeteren van de voorzieningszekerheid. Het is in zeer grote
hoeveelheden beschikbaar en niet geconcentreerd in een aantal (politiek) kwetsbare
regio’s. Ook kernenergie is een relatief goedkope, en vanuit klimaatoptiek een bovendien
schone, optie, maar de maatschappelijke acceptatie en de risico’s verbonden aan kernenergie vragen om aparte aandacht.
De grote beschikbaarheid van niet alleen kolen maar ook andere fossiele energiebronnen, en de nog hoge prijzen voor duurzame energie, betekenen dat het noodzakelijk is
om fossiele brandstoffen schoon te maken in de periode waarin duurzame energie nog
geen grote rol zal spelen. De afvang en opslag van CO2 is daarom een sleuteltechnologie
voor het realiseren van de CO2-reducties die nodig zijn om de tweegradendoelstelling te
realiseren. Deze technologie is reeds in ontwikkeling, maar er zal ook nog veel moeten
gebeuren om deze technologie marktrijp te maken, zoals demonstratieprojecten en opschaling. Dit zal niet alleen binnen de EU moeten gebeuren, maar ook in de opkomende
economieën, waar de elektriciteitsvoorziening sterk wordt uitgebreid met kolenvermogen.
5.2.9
Landgebruik en ontbossing
Verandering in landgebruik en ontbossing zijn belangrijke bronnen van broeikasgasemissies (20 tot 25 procent van de totale jaarlijkse emissies). De belangrijkste redenen voor
ontbossing zijn het aanwenden van de grond voor landbouw en (illegale) houtoogst. Een
bijkomend probleem is het ontbreken en handhaven van duidelijke eigendomsrechten en
effectief duurzaam bosbeleid in een deel van de betrokken landen.
Het tegengaan van ontbossing is een relatief goedkope optie voor het verminderen van
broeikasgasemissies; schattingen lopen uiteen van 5 tot 30 dollar per ton vermeden
emissies (Stern Review, 2006). Emissies van landgebruik kunnen in principe meedoen
aan emissiehandel of CDM, hoewel op dit moment alleen reducties uit bosaanleg meetellen via CDM-projecten. Probleem daarbij is wel dat de onzekerheden en risico’s van mitigatie door bosaanleg groter zijn dan bij andere reductieopties. Het belangrijkste verschil
is dat niet gegarandeerd kan worden dat emissiereducties en CO2-vastlegging permanent
zijn. Daarom gelden voor CO2-vastlegging als bron voor CDM-reducties aanvullende
regels, die het in de praktijk lastig maken voor dergelijke projecten om te concurreren met
andere, goedkopere opties voor CDM-reducties. Een ander probleem is dat meenemen
van ontbossing in projectgebaseerde reducties zoals CDM grote weglekeffecten zal kennen. De kans is groot dat dan op andere plekken ontbossing plaats zal vinden. Daarom
verdient een minimaal nationale aanpak de voorkeur.
Een alternatief dat aan bovengenoemde bezwaren tegemoet komt, is om emissiereducties toe te kennen voor de preventie van ontbossing. Zoals voorgesteld door Papoea
Nieuw-Guinea en Costa Rica, wordt in dat geval een baseline per land vastgesteld door
internationale onderhandelingen en een vrijwillige toezegging voor verdergaande instandhouding van het bos en de daaraan verbonden reducties van de emissies van
broeikasgassen. Additionele reducties kunnen dan worden verhandeld of door middel van
een – bij voorkeur reeds bestaand – financieel mechanisme worden bekostigd. In de
huidige afspraken tot 2012 zijn dergelijke reducties gericht op het voorkomen van ont-
39
bossing uitgesloten van CDM. In de periode na 2012 zouden reducties vanwege het
voorkomen van ontbossing wel kunnen worden toegestaan in CDM en emissiehandel.28
In de periode tot 2012 kan op kleinere schaal met proefprojecten worden begonnen, bijvoorbeeld door met (groepen van) landen afspraken te maken over een aparte markt
voor reducties van vermeden ontbossing, waarbij de reducties gefinancierd worden door
vrijwillige kopers, vanuit fondsen die zijn opgezet door de geïndustrialiseerde landen of
door de IFI’s. Daarmee kan ervaring worden opgedaan en op korte termijn een begin
worden gemaakt met het tegengaan van ontbossing, voordat op een later tijdstip ontbossing kan worden toegevoegd aan emissiehandel. In het Grote Coalitie-scenario mag worden verwacht dat de emissiehandelsmarkt zich voldoende zal ontwikkelen om reducties
van ontbossing mee te nemen in de emissiehandel (er vanuit gaande dat bij het vaststellen van de doelstellingen daarmee rekening is gehouden). In Gefragmenteerd zal nader
moeten worden onderzocht of het een optie is. Mocht het risico voor de emissiehandel te
groot worden geacht, dan kunnen de proefprojecten worden voortgezet. In GGD en Impasse verdient het ook de voorkeur om reducties door vermeden ontbossing te stimuleren. Niet alleen is het een goedkope optie voor het vermijden van broeikasgasemissies,
het draagt ook bij aan andere doelstellingen zoals het behoud van biodiversiteit.
5.2.10 Adaptatie
Of het nu lukt om effectieve internationale afspraken te maken – zoals in Grote Coalitie –
of niet, het klimaat zal veranderen. De mate waarin, is afhankelijk van de afspraken die
kunnen worden gemaakt over mitigatie. Naarmate de afspraken over emissiereducties
minder ver gaan, wordt de kans om de temperatuurstijging beperkt te houden kleiner en
zullen de gevolgen van klimaatverandering op termijn groter zijn.
Er is, los van de onzekerheid over de ontwikkeling van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer, ook nog veel onzeker over de gevolgen van klimaatverandering. Op
basis van de huidige inzichten is de verwachting dat Nederland te maken zal krijgen met
zeespiegelstijging, een toenemende kans op overstromingen, wateroverlast en droogte
en meer grilligheid. Voor veel sectoren zal gelden dat ze zich in meer of mindere mate
moeten aanpassen aan klimaatverandering. Naast het reeds ingezette waterbeleid (wateroverlast en -veiligheid) wordt in het kader van het programma ARK (Adaptatie Ruimte
en Klimaat) in kaart gebracht wat meer nodig is om Nederland klimaatbestendig te maken. Dit programma is in 2006 opgestart en duidelijk is dat Nederland aanzienlijke maatregelen zal moeten nemen om zich voor te bereiden op klimaatverandering.
De voor klimaatverandering meest kwetsbare landen zijn voor een belangrijk deel ontwikkelingslanden. De gevolgen lopen uiteen, van toenemende droogte in delen van Afrika,
tot kwetsbaarheid van agglomeraties aan de kust en kleine eilandstaten voor overstromingen. Deze landen kunnen de kosten van adaptatie niet zelf betalen; financiering van
ontwikkelde landen zal daarvoor nodig zijn. In de huidige Nederlandse ontwikkelingssamenwerking wordt al aandacht geschonken aan klimaatverandering. De voornaamste
aandachtsgebieden daarbij zijn:
!het toegankelijk maken van energie en energiediensten voor kansarme groepen, waar
mogelijk door toepassingen van emissiearme technologieën;
!het in kaart brengen van de negatieve gevolgen van klimaatverandering voor ontwikkeling en het werken aan voorbeelden van adaptatie in de praktijk;
!het opbouwen en verder ontwikkelen van capaciteit en instituten benodigd voor nationaal klimaat beleid.
Het beroep op de internationale gemeenschap om aanvullende financiering te bieden om
landen te ondersteunen bij adaptatie zal groter worden naarmate klimaatverandering zich
sterker voordoet. Er zijn internationaal in het kader van het VN-Klimaatverdrag en het
Kyoto-protocol verschillende fondsen ingesteld om (mede) adaptatie te ondersteunen
28
Dat vereist echter wel extra aandacht, omdat daarmee een potentieel grote hoeveelheid aan
relatief goedkope reducties op de markt kan komen. De zich ontwikkelende CO2-markt zou daardoor kunnen worden gedestabiliseerd. Dit effect kan worden beperkt door de doelstellingen van
landen aan te scherpen wanneer reducties uit vermeden ontbossing mee mogen worden geteld
voor het halen van deze doelstellingen.
40
(Special Climate Change Fund, SCCF; Least Developed Countries Fund, LCDF; Adaptation Fund AF). Het AF wordt gefinancierd uit opcenten uit CDM. Het gaat daarbij in 2012
om 270 tot 600 miljoen dollar. Dit bedrag zou afhankelijk van de afspraken over emissiegrenzen na 2012 belangrijk hoger kunnen worden. Dat lijkt veel geld, maar is gezien de
geschatte kosten van adaptatie in ontwikkelingslanden (9 tot 41 miljard dollar) niettemin
marginaal.
Het belangrijkste adaptatievraagstuk dat internationaal om een oplossing vraagt is de
financiering die nodig is om de extra kosten voor adaptatie in de arme landen te kunnen
dekken. Dit is geen onderwerp van deze studie, maar het is wel een vraagstuk dat om
nadere uitwerking vraagt en internationale afstemming.
5.3
Conclusies
In dit hoofdstuk is onderzocht welke beleidsopties in de verschillende scenario’s effectief
zijn. Gebleken is dat de inzet op instrumenten en aandachtsgebieden met name wordt
bepaald door de mate van internationale samenwerking. In Grote Coalitie zijn emissiehandel en technologiebeleid de dominante instrumenten en zijn andere instrumenten
vooral aanvullend. Naarmate er minder wordt samengewerkt zullen de andere instrumenten en aandachtsgebieden een steeds grotere rol gaan spelen in het beleid.
Een voldoende hoge prijs voor CO2 is het meest effectieve en efficiënte middel om de
broeikasgasemissies te reduceren. Grote Coalitie laat zien dat emissiehandel – en daarmee een prijs voor CO2 – in alle voor het mitigatiebeleid belangrijke landen de benodigde
investeringen op gang weet te brengen. Voorwaarde daarvoor is dat een lange termijn,
geloofwaardig klimaatbeleid wordt gevoerd met effectieve doelstellingen, waardoor een
voldoende hoge prijs bestaat in alle voor emissiereductie belangrijke landen. Aan deze
voorwaarden wordt in de andere scenario’s niet voldaan, maar ook dan is voortzetting
van het huidige emissiehandelssysteem van de EU de meest kosteneffectieve aanpak
om klimaatbeleid in meer of mindere mate in stand te houden.
CDM is een alternatief in landen waar emissiehandel (nog) niet toepasbaar is, maar kent
beperkingen. De transactiekosten zijn hoger dan bij emissiehandel, er kunnen weglekeffecten optreden (waardoor de milieueffectiviteit afneemt) en de prijs van CO2 wordt in de
gastlanden niet geïnternaliseerd. CDM kan wel worden verbeterd en gestroomlijnd, bijvoorbeeld door programmatisch CDM of technologie-CDM. Er moet daarom in Grote
Coalitie worden gestreefd naar zo veel mogelijk toepassen van emissiehandel in plaats
van CDM in alle landen met (absolute of relatieve) doelstellingen. In de andere scenario’s
draagt CDM bij aan het reduceren van de kosten, maar gegeven de lage prijs van emissierechten in GGD en Impasse zal de omvang van investeringen en emissiereductie in de
gastlanden beperkt blijven. Overigens is een voorwaarde voor CDM dat er landen zijn
met een emissiereductiedoelstelling, omdat er anders geen vraag is naar CDM-reducties.
Regulering door middel van bijvoorbeeld technologiestandaarden zal in alle scenario’s
een rol spelen. In Grote Coalitie en Gefragmenteerd kan regulering een nuttige aanvulling
zijn op prijsbeleid. In de andere scenario’s is het een second-best alternatief voor prijsbeleid dat markten kan creëren voor nieuwe, schonere technologie en daarmee ook kan
bijdragen aan innovatie. In de vorm van technologiemandaten kan dit instrument ook
internationaal worden ingezet, op EU-niveau of in afspraken tussen groepen landen. Regulering en technologiemandaten blijven echter minder efficiënt dan beprijzen.
Technologiebeleid gericht op het verder ontwikkelen van technieken die nog niet rendabel zijn en fundamenteel onderzoek naar nieuwe technologieën, is in alle scenario’s van
belang. Er is geen reden om in GGD en Impasse meer aan technologiebeleid te doen
dan in Grote Coalitie en Gefragmenteerd. Immers, technologiebeleid zal zonder een effectieve pull in de vorm van beprijzen niet voldoende zijn om de noodzakelijke emissiereducties te realiseren.
Een belangrijk aandachtsgebied voor technologieontwikkeling is duurzame energie. Het
beleid moet vooral gericht zijn op de verdere technologische ontwikkeling en kostenreductie van deze optie die vooral op de langere termijn een belangrijke rol kan spelen. Dit
41
betekent beleid van het ondersteunen van fundamenteel onderzoek tot demonstratie- en
proefprojecten, en het creëren van nichemarkten, zoals een verplicht aandeel duurzame
energie. Gegeven de initieel nog hoge prijzen voor veel vormen van duurzame energie
en de ruime beschikbaarheid van fossiele brandstoffen, zal het ontwikkelen van technologie voor afvang en opslag van CO2 (schoon fossiel) hoge prioriteit moeten krijgen. Ook
kernenergie is een optie.
Financieringsopties zoals garanties, leningen en risicofondsen moeten vooral worden
gezien als flankerend beleid dat de werking van kapitaalmarkten, de emissierechtenmarkt
en CDM kan versterken. In dat opzicht kunnen ze een rol spelen in de scenario’s met
markten voor emissiehandel en CDM, zoals Grote Coalitie en in mindere mate Gefragmenteerd. In de andere scenario’s zijn deze markten beperkt. Financieringsopties kunnen
dan een rol spelen, met name daar waar het gaat om klimaatarme technologieën met
beperkte meerkosten. De absolute omvang van de emissiereducties die daarmee kunnen
worden gerealiseerd is echter beperkt.
Naast instrumenten van het overheidsbeleid kan ook zelfregulering een rol spelen. Dit
loopt van vrijwillige doelstellingen en emissiehandel door bedrijven of internationale sectoren, tot initiatieven door burgers en NGO’s. De overheid kan dergelijke initiatieven ondersteunen en faciliteren. De effecten in absolute emissiereducties zijn waarschijnlijk
beperkt, maar dergelijke acties kunnen ook bijdragen aan het gevoel van urgentie bij het
klimaatprobleem. Ook is de ondersteuning van het overheidsbeleid door de particuliere
organisaties van groot belang om een breed maatschappelijk draagvlak voor het klimaatbeleid te ontwikkelen. Naarmate het overheden minder goed of niet lukt om internationale
afspraken te maken, zijn vrijwillige maatregelen en acties belangrijker.
Energiebesparing is een belangrijke optie voor het realiseren van de tweegradendoelstelling. Een voldoende hoge CO2-prijs zoals in Grote Coalitie en in iets mindere mate in
Gefragmenteerd stimuleert energiebesparing, al zal aanvullend beleid ook dan nuttig zijn.
In de andere scenario’s is aanvullend beleid voor energiebesparing aantrekkelijk omdat
het een relatief goedkope optie is, bijdraagt aan de voorzieningszekerheid en, afhankelijk
van de vormgeving van het beleid, innovatie kan stimuleren.
Het voorkomen van ontbossing is een kosteneffectieve optie voor de reductie van broeikasgasemissies, die bovendien bijdraagt aan andere doelstellingen zoals het behoud van
de biodiversiteit. In Grote Coalitie kan de reducties die worden verkregen door voorkomen van ontbossing worden verhandeld op de markt voor emissierechten. Dat kan mogelijk ook in Gefragmenteerd. In de andere scenario’s zal het vermijden van ontbossing ook
via apart beleid, zoals fondsen of aparte markten, gestimuleerd moeten worden.
Een zekere mate van klimaatverandering is onafwendbaar, ook in het Grote Coalitiescenario. Adaptatie aan de gevolgen van klimaatverandering is daarom in alle scenario’s
noodzakelijk. Naarmate de afspraken over emissiereducties minder ver gaan, is de kans
om temperatuurstijging beperkt te houden kleiner en zullen de gevolgen van klimaatverandering groter zijn, en daarmee ook de noodzakelijke adaptatiemaatregelen. De meest
kwetsbare landen zijn voor een belangrijk deel ontwikkelingslanden. In het kader van
ontwikkelingshulp wordt reeds aandacht geschonken aan klimaatverandering en er zijn in
het kader van het Kyoto-protocol fondsen in het leven geroepen om adaptatie in deze
landen te financieren. Duidelijk is evenwel dat deze fondsen niet voldoende zijn en dat er
meer middelen voor adaptatie in ontwikkelingslanden nodig zullen zijn naarmate de kans
om de temperatuurstijging beperkt te houden verder afneemt.
42
6
Conclusies en aanbevelingen
De ernst van het klimaatprobleem
Het klimaatprobleem is een uiterst belangrijk vraagstuk met op lange termijn mogelijk
onomkeerbare effecten. ‘Niets doen’ brengt zowel nationaal als internationaal zodanig
hoge risico’s en kosten met zich mee, dat het geen reële optie is. Bij een beperkte opwarming van de aarde (1 tot 2 graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële niveau)
kunnen gevoelige ecosystemen als koraalriffen en regionaal de voedselproductie al ernstig negatieve effecten gaan ondervinden. Er treden effecten op in het waterbeheer, zoals
verhoogde rivierafvoeren, zeespiegelstijging, wateroverlast en droogte. Bij een verdere
opwarming (2 tot 3 graden Celsius) wordt het Arctische zee-ijs bedreigd en het afsmelten
van de Groenlandse ijskap – leidend tot een zeespiegelstijging van vele meters op de
lange termijn – waarschijnlijk. Bij een temperatuurstijging van 4 tot 5 graden Celsius is er
een reële kans dat de warme golfstroom stilvalt, met mogelijk grote gevolgen voor het
West-Europese klimaat. Ook wordt dan wereldwijd de voedselproductie negatief beïnvloed. De effecten van klimaatverandering blijven echter onzeker, verrassingen kunnen
niet worden uitgesloten.
Door de vertragingen in het natuurlijke klimaatsysteem is op korte termijn actie nodig om
op langere termijn potentieel ernstige gevolgen te voorkomen. Om de door de EU geformuleerde doelstelling van maximaal 2 graden temperatuurstijging met een gerede kans
te bereiken, is het noodzakelijk om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer
te stabiliseren op een niveau van 450 parts per million (ppm) CO2-equivalenten. Hiervoor
dient de uitstoot van broeikasgassen rond 2015-2025 zijn maximum te hebben bereikt,
gevolgd door mondiale emissiereducties in de orde van 30 tot 50 procent ten opzichte
van 1990 in 2050. Afhankelijk van de verdeling van de inspanning zal dit van de industrielanden mogelijk een nog grotere emissiereductie vereisen. Wachten met het ombuigen
van de emissiegroei betekent óf verhoging van het tempo van benodigde emissiereducties daarna, óf het accepteren van grotere risico’s en hogere adaptatiekosten. Uitstel van
verregaande emissiereducties tot de periode na 2020 maakt het moeilijker en duurder om
de tweegradendoelstelling te halen, zij het niet volledig onmogelijk.
Mitigatie en adaptatie
Klimaatbeleid bestaat uit twee aan elkaar complementaire onderdelen: mitigatie en adaptatie. Beperking van de uitstoot van broeikasgassen of het vastleggen van koolstof in
sinks, is noodzakelijk om klimaatverandering te beperken. Daarnaast zijn adaptatiemaatregelen nodig, in zowel Nederland, andere geïndustrialiseerde landen als ontwikkelingslanden, omdat het klimaat de komende decennia hoe dan ook zal veranderen.
Mitigatie en adaptatie zijn aan elkaar complementair, maar staan ook in wisselwerking
met elkaar. De omvang van de Nederlandse en internationale adaptatieopgave is afhankelijk van de effectiviteit van mitigatie. Het binnen bereik blijven van de Europese tweegradendoelstelling betekent een relatief kleinere adaptatieopgave dan in een situatie
waar dat niet het geval is. Timing is daarbij van cruciaal belang; er kan rond 2011/2012
een moment komen waarop de vooruitzichten op het behalen van een maximale temperatuurstijging van 2 graden zo klein zijn, dat een nieuwe keuze voor komt te liggen hoe de
inzet van mensen en middelen verdeeld moet worden tussen mitigatie en adaptatie.
Vanuit diverse gezichtpunten, zoals rentmeesterschap, internationale solidariteit, welbegrepen eigenbelang of vanuit het principe ‘de vervuiler betaalt’, kan worden beredeneerd
dat het wenselijk is dat de industrielanden het voortouw nemen. De industrielanden hebben tot nu toe de grootste bijdrage geleverd aan de toename van de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer. Vanuit de genoemde gezichtpunten kan van de rijke wester-
43
se landen worden verwacht dat zij het voortouw nemen bij het beperken van emissies en
bijdragen aan het financieren van adaptatie in de allerarmste ontwikkelingslanden.
Efficiënt en effectief internationaal klimaatbeleid
De scenarioanalyse in dit rapport laat zien dat alleen een internationaal gecoördineerde
aanpak een gerede kans biedt op het halen van de tweegradendoelstelling. Bij een internationaal gecoördineerde aanpak beperken alle belangrijke emittenten (de groei in) hun
emissies op internationaal gecoördineerde wijze. Een gefragmenteerde aanpak waarbij
landen minder of niet samenwerken maar op nationaal niveau wel beleid voeren ter reductie van emissies, maakt het weliswaar niet onmogelijk om alsnog de tweegradendoelstelling te realiseren, maar vereist in een later stadium wel verdergaande jaarlijkse emissiereducties waardoor de kans op het halen van de doelstelling aanzienlijk kleiner wordt.
Waar de kosten van een internationaal gecoördineerde aanpak vergelijkbaar zijn met een
meer gefragmenteerde aanpak, zijn de baten (in de vorm van vermeden emissies) bijna
het dubbele.
De kosten van het beperken van de temperatuurstijging tot 2 graden hoeven op mondiale
schaal niet meer dan 1 procent van het nationaal inkomen te bedragen. De scenariostudie laat zien dat de kosten van emissiereducties tot 2020 naar verwachting beperkt kunnen blijven tot circa 24 euro per ton CO2, als goede internationale samenwerking wordt
bereikt en bij goed werkende emissiehandel tussen de verschillende landen (andere typen modellen laten overigens onder een vergelijkbaar scenario een twee keer zo hoge
prijs zien).
Een effectief mitigatiebeleid kan alleen slagen door de inspanningen van de grootste
emittenten. Niet alle landen hoeven mee te doen om de wereld op een veilig emissiepad
te houden. Naast de EU is het cruciaal dat de VS, Japan, Rusland en de opkomende
economieën (zoals China) bereid zijn hun emissies respectievelijk de groei daarvan te
beperken. Voor de opkomende economieën geldt dat ze een reductie-inspanning in
overeenstemming met de relatieve positie van deze landen op het gebied van emissies
en inkomen, zullen moeten leveren. Het lijkt redelijk dat vanuit de industrielanden in eerste instantie wordt meegefinancierd om emissiereductie tot stand te brengen, en er kan
naar worden gestreefd dat de opkomende economieën op den duur zelf doelstellingen
vastleggen en de kosten van emissiereductie dragen.
Internationaal klimaatbeleid kan het meest effectief en efficiënt worden vormgegeven
door middel van emissiehandel. Een voldoende hoge prijs voor CO2 is het meest effectieve en efficiënte middel om broeikasgasemissies te reduceren. De kosten van emissiebeperking verschillen per land. Het is daarom van groot belang om middels een systeem
van verhandelbare emissierechten, (vooralsnog) aangevuld met instrumenten als CDM
en JI, te bevorderen dat de beperking van de uitstoot van broeikasgassen daar plaatsvindt waar dat tegen de laagste kosten kan.
Met emissiehandel wordt een markt gecreëerd voor CO2 waardoor in de hierboven genoemde landen bovendien de benodigde investeringen op gang worden gebracht. Dit
bevordert ontwikkeling van nieuwe technologie (de zogenoemde technology pull). Voorwaarde daarvoor is dat een langetermijn-, geloofwaardig klimaatbeleid wordt gevoerd met
effectieve doelstellingen, en daardoor een voldoende hoge prijs. CDM en JI zijn een alternatief in landen en sectoren waar emissiehandel (nog) niet toepasbaar is. Vanwege
weglekeffecten en omdat met CDM de prijs van CO2 slechts beperkt wordt geïnternaliseerd, moet worden gestreefd naar (absolute of relatieve) doelstellingen in aanvulling op,
of in plaats van CDM.
Technologiebeleid gericht op innovatie, ontwikkeling en demonstratie (de zogenoemde
technology push) is nodig, met name om de kosten van emissiereductietechnologieën te
verlagen. Dergelijke R&D-maatregelen, of internationale technologieafspraken daarover,
zijn echter op zichzelf niet voldoende om de noodzakelijke emissiereducties te realiseren.
Zulke overeenkomsten kunnen het klimaatprobleem niet oplossen, maar kunnen desondanks een belangrijke rol spelen in het internationale klimaatbeleid. Het stimuleren van
innovatie is belangrijk om technologieën die nu nog ver van de markt staan verder te
44
ontwikkelen en om de kosten van al bekende technologieën (met name op het gebied
van hernieuwbare energie en CO2-afvang en opslag) te verlagen.
Technologiebeleid in de vorm van regulering (bijvoorbeeld een verplicht aandeel of een
vastgestelde norm) kan een effectief instrument zijn, maar zal over het algemeen minder
kosteneffectief zijn dan emissiehandel. Regulering stimuleert slechts een beperkt scala
aan opties en er is geen sprake van een markt waarbinnen spelers zelf de meest efficiënte optie kunnen kiezen. Dat wil niet zeggen dat regulering geen toegevoegde waarde kan
hebben. Ook als sprake is van efficiënte beprijzing kunnen er nog steeds barrières bestaan voor gedragsverandering en de toepassing van nieuwe technologie. Regulering
kan een rol spelen in het slechten van dergelijke barrières.
Financieringsbeleid in de vorm van kredietfaciliteiten, garanties en het beschikbaar stellen van risicokapitaal (zoals het Wereldbank-investeringsraamwerk) kunnen een rol spelen in het wegnemen van de barrières en risico’s die investeringen in klimaatvriendelijke
technologie verhinderen. Ze zullen echter geen volwaardige alternatief voor een effectief
prijsbeleid kunnen zijn. Reden hiervoor is vooral dat de omvang van de beschikbare middelen in geen verhouding staat tot de bedragen die nodig zijn voor reductie van broeikasgasemissies wereldwijd. Maar hoewel in absolute omvang beperkt, de effecten per bestede euro kunnen significant zijn. Deze instrumenten hebben in meer of mindere mate
een hefboomwerking, met een sturend effect op een groter bedrag aan investeringen
(multiplier van 6 à 7). Daarnaast kunnen financieringsopties bijdragen aan de implementatie van energietechnologie die op zich marktpotentieel hebben, maar waar barrières als
te hoge investeringsrisico’s een rol spelen.
Specifiek op energiebesparing gericht beleid kan een belangrijke aanvulling zijn op efficiente CO2-beprijzing. Energiebesparing is cruciaal om de komende decennia op een veilig
emissiepad te blijven en heeft bovendien een gunstig effect op de voorzieningszekerheid
en andere milieuproblemen dan klimaat. Een CO2-prijs is een belangrijke drijvende kracht
achter besparing maar zal alléén niet voldoende zijn. Regulering, labelen, heffingen of
inzet op energiebesparend gedrag kunnen effectieve onderdelen zijn van het energiebesparingsbeleid. Een internationale overeenkomst voor energie-efficiëntie, zoals voorgesteld door de Europese Commissie, kan een nuttige aanvulling vormen op klimaatafspraken in VN-verband.
Het terugdringen van broeikasgasemissies veroorzaakt door veranderingen in landgebruik en ontbossing is een belangrijk onderdeel van een effectieve en efficiënte aanpak
van het klimaatprobleem. Landgebruik en veranderingen in landgebruik (vooral ontbossing in de tropen) leveren 20 tot 25 procent van de mondiale broeikasgasemissies. Het
meenemen van de landgebruiksector kan de flexibiliteit in het halen van afgesproken
doelen vergroten en ontwikkelingslanden stimuleren mee te doen. Bovendien kunnen
mitigatiemaatregelen in de landgebruiksector ook bijdragen aan andere doelstellingen,
zoals biodiversiteit. De meest veelbelovende mogelijkheid voor het terugdringen van
emissies in deze sector lijkt het financiële belonen van emissiereducties die worden bereikt door het tegengaan van ontbossing in ontwikkelingslanden.
Wat kan Nederland doen om een akkoord dichterbij te brengen?
De Nederlandse inzet zou zich in eerste instantie moeten richten op het realiseren van de
geschetste internationaal effectieve afspraken. Cruciaal is dat de belangrijkste emittenten
(Annex I en de opkomende economieën) emissiereductieinspanningen leveren die in
overeenstemming zijn met hun relatieve positie op het gebied van emissies en economische ontwikkeling.
De kans van slagen van het internationale overleg neemt toe als naast het voortzetten
van de onderhandelingen in het kader van de UNFCCC, de belangrijkste spelers in een
relatief klein overleg (bijvoorbeeld G8+5) op hoofdlijnen tot overeenstemming kunnen
komen. Daarna kan met de andere betrokken landen een breed gedragen uitwerking van
de voorstellen tot stand worden gebracht. Nederland kan door samen te werken met
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk proberen klimaatverandering op de agenda van de
G8 te plaatsen en te houden.
45
Tevens kan Nederland inzetten op een actieve diplomatie door de EU en die ondersteunen met eigen activiteiten (ook buiten Europa), met als doel de mate van gevoelde urgentie bij de belangrijkste spelers bij het klimaatprobleem te vergroten, alsmede hun bereidheid tot internationale samenwerking. Door samen met andere EU-landen (bijvoorbeeld
via het Europese Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund) schone energieopwekking in de opkomende economieën financieel te ondersteunen, kan Nederland
helpen draagvlak voor internationaal klimaatbeleid in die landen tot stand te laten komen.
Een unilaterale emissiereductiedoelstelling voor de EU, zoals onlangs voorgesteld door
de Europese Commissie, kan een voorbeeldfunctie hebben en een opening bieden voor
andere landen om mee te doen aan een grote coalitie. Ook biedt een dergelijke doelstelling voor het internationale bedrijfsleven relatieve zekerheid over het voortbestaan van
het Europese handelssysteem op langere termijn. De zekerheid dat er ook op langere
termijn een prijs voor CO2 zal zijn, biedt tevens prikkels voor technologieontwikkeling
(pull) en kan bijdragen aan de energievoorzieningszekerheid. Het effect van een dergelijke unilaterale emissiereductiedoelstelling op de mondiale temperatuurstijging zal echter
gering zijn indien de onderhandelingen over een nieuw akkoord uiteindelijk op niets uitlopen. Bovendien kan een unilaterale doelstelling gepaard gaan met hogere (maatschappelijke) kosten voor zowel Europese overheden als het (internationale) bedrijfsleven dan
bij een internationaal gecoördineerde aanpak. Hoe hoog een eventuele unilaterale doelstelling zou moeten zijn is een politieke keuze, waarbij de voor- en nadelen en de ernst
van het probleem moeten worden afgewogen.
Nederland kan zich in de aanloop naar het post-2012 tijdperk ook buiten de EU inzetten
om het gevoel van urgentie en de politieke bereidheid tot actie te vergroten. Gedacht kan
dan bijvoorbeeld worden aan de volgende acties:
!het initiëren van internationaal onderzoek naar mechanismen voor de verdeling van
lusten en lasten van klimaatbeleid, en bevorderen dat door deze internationale wetenschappelijke samenwerking draagvlak voor klimaatbeleid wordt gecreëerd;
!het bijdragen aan internationaal draagvlak door verdergaande kennisontwikkeling
(over zowel urgentie als mogelijke oplossingen) en daarover gerichte communicatie;
!het creëren van draagvlak in ontwikkelingslanden via ondersteuning voor adaptatie
aan de gevolgen van klimaatverandering, meer aandacht voor het tegengaan van ontbossing en bijstand bij hervormingen van de energiesector;
!het via de private sector in beweging brengen van overheden, bijvoorbeeld door nauwere samenwerking met het (internationale) bedrijfsleven, financiële bijdragen aan
niet-gouvernementele organisaties (NGO’s), beroep op burgers en prikkels tot gedragsverandering.
!het meer dan nu integreren van klimaatoverwegingen in het beleid van de internationale financiële instellingen;
!het versterken van Nederlandse kenniscentra op het gebied van klimaatverandering
en -beleid en hun internationale betrokkenheid.
Naast de inzet binnen de UNFCCC lijkt het om zowel strategische als inhoudelijke redenen bevorderlijk de klimaatdiscussie met andere dossiers te verbinden en ook in andere
gremia in te zetten op beleid dat invloed heeft op de emissies van broeikasgassen. Ingezet zou kunnen worden op een aantal parallelle sporen die ondersteunend en aanvullend
kunnen werken voor het intergouvernementele klimaatbeleid; inzet op deze sporen is
geen alternatief voor het klimaatspoor, maar veeleer een aanvulling daarop. De strategie
kan aandacht besteden aan energiebeleid, biodiversiteitsbeleid, financieringsbeleid,
technologiebeleid en de activiteiten in relevante gremia als de IEA, de OESO, het Montreal-protocol en de Wereldbank.
Teneinde een actieve diplomatie en de internationale initiatieven op de diverse beleidsterreinen goed af te stemmen, geeft de werkgroep in overweging een strakkere coördinatie te voeren ten aanzien van het internationale klimaatbeleid, bijvoorbeeld middels een
ministeriële stuurgroep onder leiding van de minister-president. In deze stuurgroep zou
ook aandacht moeten zijn voor de interactie met het adaptatiespoor; invulling van het
adaptatiebeleid zelf gebeurt in een eigen traject.
46
Wat als er geen tijdige afspraken kunnen worden gemaakt?
Mocht het niet lukken om effectieve afspraken te maken over internationaal gecoördineerd post-2012 mitigatiebeleid, dan wordt de kans om de tweegradendoelstelling te
realiseren erg klein. Een verdergaande ‘alleingang’ van de Europese Unie heeft dan weinig effect op de wereldwijde emissies, waardoor de baten beperkt zijn, maar kan wel
zinvol zijn in afwachting van meer succesvolle onderhandelingen in een later stadium.
Eenzijdig klimaatbeleid kan zorgen voor de instandhouding van het opgebouwde beleidsinstrumentarium, ervaring en expertise en continuïteit in klimaatvriendelijke investeringen.
Daarmee kunnen toekomstige kosten van klimaatbeleid worden beperkt. Klimaatdoelstellingen dragen daarnaast ook bij aan andere beleidsdoelstellingen, zoals voor luchtkwaliteit en energievoorzieningszekerheid. De ambities dienen te worden aangepast aan de
dan vigerende situatie ten aanzien van de posities die door de belangrijke emittenten
buiten de EU worden ingenomen en de afhankelijkheid van de EU van geïmporteerde
brandstoffen.
Emissiehandel blijft ook wanneer andere landen niet, of slechts beperkt aan klimaatbeleid
doen de meest efficiënte vorm van Europees klimaatbeleid. Met emissiehandel zijn de
kosten van emissiereductie zo laag mogelijk, wat belangrijk is als andere landen niet of
slechts beperkt kosten maken. Daarnaast heeft voortzetting van het Europese systeem
van emissiehandel het voordeel dat wanneer het in een latere fase wel lukt om afspraken
te maken over internationaal klimaatbeleid, de instituties voor emissiehandel er nog zijn.
Opties als een prijsplafond en voortzetting van CDM kunnen de kosten voor het bedrijfsleven beperkt houden zodat de concurrentiepositie niet wordt aangetast. Indien er geen
volledig internationaal emissiehandelssysteem ontstaat, kan altijd nog gepoogd worden
om regionale en nationale systemen bottom up met elkaar te koppelen.
Naast emissiehandel kan in een situatie waarin niet tijdig internationale afspraken kunnen
worden gemaakt gedacht worden aan flankerend beleid, zoals:
!energiebesparing, aantrekkelijk omdat het een relatief goedkope optie is, bijdraagt aan
de voorzieningszekerheid en, afhankelijk van de vormgeving van het beleid, innovatie
kan stimuleren.
!zelfregulering, lopend van vrijwillige doelstellingen en emissiehandel door bedrijven of
internationale sectoren tot initiatieven door burgers en NGO’s. De overheid kan dergelijke initiatieven ondersteunen.
!het vermijden van ontbossing. Dit kan gestimuleerd worden door bijvoorbeeld fondsen
op te zetten of door aparte markten te creëren voor vermeden ontbossing.
!technologiebeleid, vooral gericht op het verder ontwikkelen van technieken die nog
niet rendabel zijn en fundamenteel onderzoek naar nieuwe technologieën. Belangrijke
aandachtsgebieden daarbij zijn het realiseren van kostendalingen bij duurzame energie en het verder ontwikkelen van technologie voor afvang en opslag van CO2
(schoon fossiel) of de ontwikkeling van veilige kernenergie. Gegeven het grote aanbod
van fossiele brandstoffen in de mondiale energievoorziening is dit een cruciale technologie voor het reduceren van broeikasgasemissies.
Adaptatie
Ook wanneer het lukt om effectieve afspraken te maken zal de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer de komende eeuwen door na-ijleffecten verder toenemen en
zal klimaatverandering zich de komende decennia voortzetten. Voor Nederland zijn de
zeespiegelstijging, een natter klimaat en periodes met droogte naar verwachting de belangrijkste gevolgen van klimaatverandering. Adaptatiebeleid zal zich in Nederland primair richten op waterbeheer en de doorwerking daarvan op verschillende sectoren, zoals
natuur, de ruimtelijke inrichting en het ontwerp van infrastructuur, de openbare ruimte en
gebouwen. Gegeven temperatuurstijgingen en mogelijke verzilting zal ook in het landbouwbeleid (bijvoorbeeld bij de keuze voor bepaalde zouttolerante gewassen) en de gezondheidszorg rekening moet worden gehouden met de gevolgen van klimaatverandering.
Het niet (tijdig) tot stand komen van internationale afspraken en het daarmee uit zicht
verdwijnen van de Europese tweegradendoelstelling leidt op termijn voor Nederland tot
47
een grotere adaptatieopgave. Als na 2011 mocht blijken dat het halen van de tweegradendoelstelling niet langer realistisch is, dan zou de Nederlandse inzet zich versterkt
moeten richten op adaptatiebeleid. De scenarioanalyse laat echter ook zien dat er nu nog
tijd is te proberen te komen tot een grote coalitie.
Op welke manier de financiering van adaptatie in ontwikkelingslanden wordt afgestemd
met bestaand beleid voor ontwikkelingssamenwerking is een politieke keuze. Het is van
belang dat Nederland een duidelijke keuze maakt hoe internationaal adaptatiebeleid
wordt gefinancierd, zodanig dat de totstandkoming van een systematisch internationaal
klimaatbeleid kan worden bevorderd. De werkgroep is niet toegekomen aan een afweging op dit terrein en geeft in overweging hier nader onderzoek naar uit te laten voeren.
Ontwikkelingslanden, die historisch gezien weinig hebben bijgedragen aan de toename
van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer, zullen negatieve effecten van
klimaatverandering ondervinden en zijn vanwege hun lage inkomen extra kwetsbaar.
Vanuit diverse gezichtpunten, zoals rentmeesterschap, internationale solidariteit, welbegrepen eigenbelang of vanuit het principe ‘de vervuiler betaalt’, kan worden beredeneerd
dat het wenselijk is dat Nederland steun verleent voor het aanpassen aan de veranderingen in het klimaat in ontwikkelingslanden.
Veel van de problemen waarmee de armste landen worden geconfronteerd, zullen als
gevolg van de effecten van klimaatverandering verergeren. De beleidsvraagstukken betreffen enerzijds het faciliteren van adaptatie in de allerarmste landen en anderzijds het
financieren van de benodigde adaptatiemaatregelen. Er zijn diverse manieren om de
meest kwetsbare landen te ondersteunen. Het integreren van adaptatie in het nationaal
en sectoraal beleid van ontwikkelingslanden is een belangrijk instrument. Samenwerking
tussen overheden, multilaterale instellingen, de particulier sector en donoren is hierbij
belangrijk.
48
Geraadpleegde literatuur
Banuri, T., K. Göran-Mäler, M. Grubb, H.K. Jacobson en F. Yamin (1996), ‘Equity and
Social Considerations’, in: J.P. Bruce, H. Lee and E.F. Haites (red.), Climate Change
1995 – Economic and Social Dimensions of Climate Change, Contribution of Working
Group III to the Second Assessment Report of the IPCC, Cambridge: Cambridge University Press
Blok, K., N. Höhne, A. Torvanger en R. Janzic (2005), Towards a Post 2012 Climate
Change Regime, Brussel
Brewer, T. (2006), Climate Change Technology Transfer in the U.S. Energy Policy Act of
2005: The Institutional Context for an Expansion of the Climate Change Agenda of Government and Business, Washington, DC: Georgetown University
Chandler, W.R., R. Schaeffer, Z. Dadi, P.R. Shukla, F. Tudela, O. Davidson en S. AlpanAtamer (2002), Climate Change Mitigation in Developing Countries; Brazil, China, India,
Mexico, South Africa and Turkey, Arlington, VA: Pew Center on Global Climate Change
Claussen, E., en L. McNeilly (1998), Equity and Global Climate Change, The Complex
Elements of Global Fairness, Arlington, VA: PEW Centre on Global Climate Change
Coninck, H. de, C. Fischer, R.G. Newell en T. Ueno (2006), International Technologyoriented Agreements to Address Global Climate Change, Amsterdam/Washington, DC:
ECN/Resources for the Future
CPB/MNP (2007), Scenario’s klimaatbeleid, onderzoek voor het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Toekomstig Internationaal Klimaatbeleid, Den Haag/Bilthoven:
CPB/MNP
Dasgupta, P. (2006), Comments on the Stern Review’s Economics of Climate Change,
Cambridge, www.econ.cam.ac.uk/faculty/dasgupta/Stern.pdf
Elzen, M.G.J. den, M.M. Berk, P. Lucas, B. Eickhout en D.P. van Vuuren (2003), Exploring climate regimes for differentiation of commitments to achieve the EU climate target,
RIVM report 728001023/2003, Bilthoven: RIVM
Elzen, M.G.J. den, en M. Meinshausen (2005), Meeting the EU 2°C climate target: global
and regional emission implications, Report 728001031/2005, Bilthoven: MNP
Golub, A., en E. Strukova (2006), Financing mechanisms for low carbon technologies,
Washington, DC
Helfland, G.E. (1999), ‘Standard versus taxes in pollution control’, in: J.C.J.M. van den
Bergh (red.), Handbook of Environmental and Resource Economics, Cheltenham: Edward Elgar
Hepburn, C. (2006), ‘Regulating by prices, quantities or both: an update and an overview’, Oxford Review of Economic Policy, jrg. 22, nr. 2, pp. 226-247
IEA (2006), Energy Technology Perspectives, Scenario’s and Strategies to 2050, Parijs:
Internationaal Energieagentschap
IPCC (2001), Climate Change 2001: Synthesis Report, Summary for Policymakers, Third
Assessment Report, www.ipcc.ch
49
IPCC (2007), Climate Change 2007: The Physical Science Basis, Working Group I Contribution to the Fourth Assessment Report, www.ipcc.ch
KNMI (2006), Climate Change Scenarios 2006 for the Netherlands, KNMI Scientific Report WR 2006-01, www.knmi.nl
Koutstaal, P.R. (2003), ‘Marktconforme instrumenten in het klimaatbeleid’, in: P.J.
Eijgelshoven, D. Wiersma en T. Zuidema (red.), Milieu tussen markt en overheid,
Groningen: Stenfert Kroese
Lejour, A., P. Veenendaal, G. Verweij en N. van Leeuwen (2006), WorldScan; a Model for
International Economic Policy Analysis, CPB document 111, Den Haag: Centraal Planbureau
Metz, B., O. Davidson, R. Swart en J. Pan (2001), Climate Change 2001: Mitigation, Contribution of Working Group III to the Third Assessment Report of the International Panel
on Climate Change, Cambridge: Cambridge University Press
MNP (2006a), Milieubalans 2006, MNP-publicatie 500081001, Bilthoven: MNP
MNP (2006b), Van klimaatdoel naar emissiereductie, MNP-publicatie 500114001, Bilthoven: MNP
Nordhaus, W. (2006), The Stern Review on the Economics of Climate Change, New Haven, www.nordhaus.econ.yale.edu/SternReviewD2.pdf
Ringius, L., A. Torvanger en B. Holtsmark (1998), ‘Can multi-criteria rules fairly distribute
climate burdens? OECD results from three burden sharing rules’, Energy Policy, jrg. 26,
nr. 10, pp. 777-793
Ringius, L., A. Torvanger en A. Underdal (2002), ‘Burden sharing in international climate
policy: principles of fairness in theory and practice’, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, jrg. 2, nr. 1, pp. 1-22
Rooijen, S.N.M. van, en M.T. van Wees (2006), Encouraging private sector investment in
climate-friendly technologies in developing countries, Amersfoort: CAP SD Capacity for
Sustainable Development
Rose, A. (1992), Equity Considerations of Tradable Carbon Emission Entitlements, Combating Global Warming, Genève: UNCTAD
Rose, A., en B. Stevens (1998), ‘A Dynamic Analysis of Fairness in Global Warming Policy: Kyoto, Buenos Aires, and Beyond’, Journal of Applied Economics, jrg. 1, nr. 2, pp.
329-362
Schellnhuber, H.J., W. Cramer, N. Nakicenovic, T. Wigley en G. Yohe (2006), Avoiding
Dangerous Climate Change, Cambridge: Cambridge University Press
Stern Review (2006), The Economics of Climate Change, Londen: HM Treasury
Tol, R.S.J. (2006), The Stern Review of the Economics of Climate Change: A Comment,
www.fnu.zmaw.de/fileadmin/fnu-files/reports/sternreview.pdf
Verrips, S., H. de Vries, A. Seebregts en M.G. Lijesen (2005), Windenergie op de Noordzee, Een maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: CPB
Wereldbank (2006a), Clean Energy and Development: Towards an Investment Framework, Washington, DC: Wereldbank
Wereldbank (2006b), An Investment Framework for Clean Energy and Development: A
Progress Report, Washington, DC: Wereldbank
50
WRR (2006), Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme, Amsterdam: Amsterdam
University Press
51
Bijlage A
Taakopdracht
Taakopdracht IBO toekomstig internationaal klimaatbeleid
Aanleiding
Op 16 februari 2005 is het Kyoto-protocol in werking getreden. Hiermee is een eerste, zij
het beperkte, stap gezet in het aanpakken van het klimaatprobleem. De eerste verplichtingenperiode van het Kyoto-protocol loopt in 2012 af, de EU probeert binnen de UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) tot onderhandelingen te
komen voor de periode na 2012. De politieke wil in de VS, Australië en de grote ontwikkelingslanden om onderhandelingen te starten over een klimaatregime na 2012 was de
afgelopen jaren afwezig. Op dit moment lijkt het draagvlak hiervoor toe te nemen, maar
de onderhandelingen zullen veel tijd kosten en het is onzeker of het zal lukken om de
uiteenlopende standpunten bij elkaar te brengen.
Gegeven deze onzekerheden is het de vraag hoe eventuele toekomstige afspraken over
internationaal klimaatbeleid eruit kunnen gaan zien. Wordt het een multistadiabenadering, waarbij kort gezegd de verplichtingen van landen in deze benadering
bepaald worden door het stadium van hun ontwikkeling? De verplichtingen zouden dan
van geen kwantitatieve doelstelling voor de armste landen via relatieve doelstellingen
voor meer ontwikkelde landen naar absolute, harde doelstellingen voor de rijkste landen
kunnen worden gedifferentieerd. Of wordt het een meersporenbenadering, waarin (groepen) landen zelf kunnen kiezen welk beleid ze willen voeren? De vraag is wat de milieueffectiviteit en de economische consequenties (voor Nederland en de andere betrokken
Partijen) van verschillende regimevormen zijn. En hoe verhouden mogelijke toekomstige
afspraken zich tot de economisch gezien optimale vormgeving voor klimaatbeleid?
Een andere belangrijke vraag is wat Nederland via andere wegen kan bijdragen aan een
internationale aanpak van het klimaatprobleem, gegeven de omstandigheid dat een akkoord in VN-verband niet dichtbij lijkt. Het klimaatprobleem en de oplossing daarvan raakt
vele facetten van de samenleving. Verbreding van het klimaatbeleid naar andere beleidsterreinen kan mogelijk bijdragen aan het realiseren van een verdergaande internationale
aanpak van het klimaatprobleem, bijvoorbeeld in aansluiting op het G8 actieprogramma
klimaat. De VS richten zich met name op technologiesamenwerking en -ontwikkeling,
landen als China en India vragen om technologieoverdracht. Verbreding van het klimaatbeleid naar het technologiebeleid is daarom één van de opties.
Een andere verbredingsoptie is het zgn. financieringsspoor. Hoe zijn klimaatvriendelijke
investeringen te financieren in ontwikkelingslanden? Daarnaast zal het opvangen van de
negatieve effecten van klimaatverandering en het managen van de risico’s leiden tot een
rekening, die de armste landen niet op kunnen brengen. De vraag is hoe via dit financieringsspoor het internationale klimaatbeleid verder kan worden gebracht.
Bovenstaande vragen en de daaraan gekoppelde onderzoeksvragen zijn in de Ministerraad van 28 oktober aan de orde geweest op basis van de beleidsverkennende notitie
internationaal klimaatbeleid. De ministerraad heeft besloten om voor deze vragen een
IBO in te stellen.
Probleemstelling
De probleemstelling bestaat uit twee delen. Het eerste deel richt zich op de verschillende
vormen van internationale samenwerking. Wat is de effectiviteit en wat zijn de economische gevolgen van deze verschillende vormen van samenwerking in post-2012 klimaatbeleid?
52
In het tweede deel gaat het erom hoe verbreding van het klimaatbeleid naar technologiebeleid en financieringsbeleid gericht op ontwikkelingslanden een bijdrage kan leveren
aan de internationale aanpak van het klimaatprobleem.
Onderzoeksaanpak
Het eerste deel van onderzoek heeft een economische invalshoek. Op basis van de (theoretische) literatuur wordt een overzicht gegeven van verschillende vormen van klimaatbeleid. Een deel hiervan wordt onderzocht op hun economische consequenties (voor
Nederland en andere Partijen) en milieu-effectiviteit.
In het tweede deel van het onderzoek zal in kaart worden gebracht wat de mogelijkheden
zijn om het klimaatbeleid te verbreden naar technologiebeleid en financieringsbeleid.
Vervolgens wordt in kaart gebracht hoe deze opties bij kunnen dragen aan internationale
afspraken over post-2012 klimaatbeleid.
Beide delen van het onderzoek kunnen gelijktijdig worden uitgevoerd. Eventueel zal hiervoor aanvullend onderzoek moeten worden gedaan.
Onderzoeksvragen
Consequenties van vormen van post-Kyoto regimes
- Wat is economisch gezien de optimale vormgeving voor klimaatbeleid?
- Welke verschillende vormen van internationale samenwerking zijn er, zoals
bijvoorbeeld combinaties van resultaats- en inspanningsverplichtingen?
- Wat is de milieueffectiviteit en wat zijn de gevolgen voor andere beleidsterreinen
(bijvoorbeeld
concurrentiekracht,
energiezekerheid,
economische
groei,
volksgezondheid en de Millennium Development Goals) van verschillende vormen
van samenwerking?
- Hoe kunnen we de adaptatiekosten beter inzichtelijk maken? In hoeverre kan de
aanpak van het adaptatieprobleem in een internationaal klimaatregime worden
meegenomen?
Technologiespoor
- Hoe kunnen we samenwerking met de Verenigde Staten op technologiegebied nader
vorm geven?
- Hoe kunnen we aan de wens van ontwikkelingslanden voor technologieoverdracht
tegemoet komen?
- Wat kunnen we onder andere in het International Energy Agency verder doen aan
technologie-opties?
- Hoe kunnen we internationaal energiebeleid in lijn brengen met klimaatbelangen, als
andere partijen minder belang hechten aan klimaat en de andere belangen zo groot
zijn?
- Welke rol kan Nederland spelen bij de exportbevordering van Nederlandse/Europese
milieu- en energietechnologie?
Financieringsspoor
- Hoe kunnen de financiële instellingen een grotere bijdrage leveren aan de aanpak
van het klimaatprobleem door onder andere het leningen- en schuldenbeleid mede te
koppelen aan het behalen van klimaatdoelstellingen in ontwikkelingslanden en wat
kan Nederland doen om dat te bevorderen?
- Hoe kunnen internationale instellingen structureel technische assistentie en
capaciteitsopbouw leveren voor ontwikkeling en uitvoering van plannen in
ontwikkelingslanden op het terrein van klimaat, landgebruik en energie?
- Moet Nederland meer nadruk leggen op het terugdringen van emissies in grote
ontwikkelingslanden?
- Welke positieve prikkels zijn mogelijk om ontwikkelingslanden te bewegen tot een zo
klimaatvriendelijk mogelijk energiebeleid?
- Hoe kunnen de benodigde private investeringen zoveel mogelijk gericht worden op
het gebruik van klimaatvriendelijke technologie?
- Hoe kan de inzet van OS op het gebied van duurzame energie en bossen bijdragen
aan mondiale effectieve emissiereducties? Kan de inzet voor adaptatie bijdragen aan
de totstandkoming van een effectieve coalitie om tot reducties te komen? Zijn er
53
meer mogelijkheden om mitigatie (het voorkomen van klimaatverandering) via het
multilaterale kanaal aan te pakken?
Deelnemende departementen
Financiën, VROM, AZ, EZ, Buza, LNV, VenW, CPB en MNP. Daarnaast worden twee
externe leden in de werkgroep opgenomen met een gedegen kennis van het klimaatprobleem.
54
Bijlage B
Samenstelling werkgroep
Voorzitter
prof. dr. E.C. van Ierland
Wageningen Universiteit
searchcentrum
Leden
drs. H. Bolscher
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Ministerie van Economische Zaken
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ministerie van Financiën
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit
Ministerie van Algemene Zaken
Milieu en Natuur Planbureau
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit
Centraal Planbureau
dr. P.A. Boot
drs. G.S. de Jong
dr. P.R. Koutstaal
mw. dr. M. de Kwaasteniet
ir. C. Lever (per 1 okt. 2006)
mw. ir. A.G. Nijhof
drs. J. Oude Lohuis
mw. drs. R. Peters
ing. K.J. de Ruiter (tot 1 okt.
2006)
drs. P.J.J. Veenendaal
Secretariaat
drs. E. van Dam
mw. M. Bonney MPP
en
Re-
Ministerie van Financiën
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Verder hebben aan de vergaderingen van de IBO-werkgroep op verschillende momenten
deelgenomen:
!drs. M.M. Berk (Milieu en Natuur Planbureau);
!ir. J.J. Buntsma (Ministerie van Verkeer en Waterstaat);
!mw. ir. J. van der Endt (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit);
!ir. P.A.G. Hassing (Ministerie van Buitenlandse Zaken);
!mw. drs. A.J. Louiszoon (Ministerie van Buitenlandse Zaken);
!ir. J. van der Vlist (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer).
De voorzitter uit zijn dank aan de deskundigen die op verschillende momenten kennis en
inzichten met de werkgroep hebben gedeeld:
!E. Diringer (Pew Center on Global Climate Change);
!I. Johnson (Wereldbank);
!drs. ir. A.J.G. Manders (Milieu en Natuur Planbureau);
!dr. ir. B. Metz (Milieu en Natuur Planbureau);
!ir. A.B. Stuij (SenterNovem).
55