Explosieve wapens in bevolkte gebieden

Roos Boer, Lenneke Sprik & Miriam Struyk
Explosieve wapens in bevolkte
gebieden: humanitair probleem
Niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en staten hebben zich het afgelopen decennium ingespannen om wapens
die geen onderscheid maken tussen burgers en combattanten en die ook na afloop van een conflict nog burgerslachtoffers kunnen maken, te reguleren of zelfs te verbieden.
Voorbeelden hiervan zijn antipersoonsmijnen en clustermunitie. Het is echter zaak niet alleen te kijken naar ‘single
weapon categories’, maar ook breder te kijken naar de inzet
van explosieve wapens en de gevolgen hiervan voor burgers.
Niet-statelijke actoren zetten in Irak en Afghanistan
op grote schaal zelfgefabriceerde bommen (Improvised
Explosive Devices of IED’s) in. Maar ook staten gebruiken op allerlei wijze explosieve wapens en maken hierbij burgerslachtoffers. Het recente ingrijpen in Libië
riep vragen op over de legitimiteit en effectiviteit van
militair ingrijpen. Vanuit humanitair perspectief moet
deze interventie echter ook aanzetten tot discussie over
de middelen die bij dergelijk ingrijpen worden ingezet.
Wanneer het mandaat ‘de bescherming van burgers’ is,
dan is de keuze voor het gebruik van explosieve wapens
in dichtbevolkte gebieden discutabel. Explosieve wapens vernietigen vaak fundamentele infrastructuur en
vormen in veel gevallen niet alleen tijdens de ontploffing zelf, maar ook op lange termijn een risico voor de
bevolking in de vorm van onontplofte resten. Aandacht
voor het gebruik van explosieve wapens in bevolkte gebieden is derhalve geboden.
Diverse NGO’s, waaronder IKV Pax Christi, lanceerden in maart 2011 een internationaal netwerk dat
het door explosieve wapens veroorzaakte menselijk leed
onder de loep neemt.1 Het International Network on
Explosive Weapons (INEW) wil een internationaal discours op gang brengen over het gebruik van deze wapens
in dichtbevolkte gebieden. De gevolgen daarvan moeten
in kaart worden gebracht en staten moeten meer werk
maken van transparantie, rapportage en toetsing. De
naleving van belangrijke beginselen van Internationaal
Humanitair Recht, zoals het onderscheid tussen militaire en burgerdoelen, maar ook de inachtneming van
het proportionaliteitsbeginsel, vallen of staan immers
met een gedegen inschatting van de gevolgen van dat
handelen.
Jaargang 65 nr. 6 | Juni 2011 Internationale Spectator
Het gebruik van explosieve wapens in dichtbevolkte
gebieden staat – mede door druk vanuit NGO’s – sinds
kort ook op de agenda van de Verenigde Naties. In 2009
uitte VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon zijn grote
zorg over de humanitaire impact van deze wapencategorie.2 In november 2010 bracht hij een rapport uit
over de bescherming van burgers. Hij gaf niet alleen aan
dat explosieve wapens ‘substantial and ongoing civilian
suffering’ veroorzaken in bevolkte gebieden, maar deed
ook aanbevelingen om de gevaren voor burgers onder
de aandacht te brengen. Zo riep hij VN-lidstaten, internationale actoren en NGO’s op het gebruik van explosieve wapens en het leed dat deze wapens bij burgers
kunnen veroorzaken, beter te bestuderen. In dit kader
benadrukte Ban Ki-moon dat staten samen moeten
werken door data uit te wisselen over het burgerleed
dat wordt veroorzaakt door de inzet van deze wapens.
Beleid waarin duidelijke voorwaarden worden opgenomen voor de inzet van explosieve wapens is essentieel.3 De VN lieten zich in recente gevallen van gebruik van explosief geweld expliciet uit over de gevolgen
voor burgers. Zo reageerde het hoofd van het Bureau
voor de Coördinatie van Noodhulp (OCHA), barones
Valerie Amos, op de aanslagen op de Abobo-markt in
Ivoorkust: ‘This incident […] underlines the dreadful
humanitarian impact of explosive weapons when used
in populated areas.’4 Dergelijke uitspraken van de VN
zijn van belang om het verschil te maken in de praktijk.
Daarnaast kunnen NGO’s als normensteller en waakhond van de samenleving een belangrijke bijdrage leveren aan het bewustwordingsproces van staten.
IKV Pax Christi roept in haar rapport Explosive
Weapons in Populated Areas; A Humanitarian Problem
niet op tot een verbod op het gebruik van alle explosieve wapens.5 Het rapport roept echter wel op tot grote
terughoudendheid in gebruik in dichtbevolkte gebieden
en pleit voor het verzamelen van informatie over de gevolgen voor burgers, om inzicht in gevolgen van gebruik
van bepaalde typen explosieve wapens te vergroten.
Definitie van het probleem
Explosieve wapens – waar hebben we het dan eigenlijk
over? Het aantal soorten is groot, zo ook de verschil329
len tussen deze wapens.6 Doorgaans hebben explosieve
wapens een aantal overeenkomstige eigenschappen. Zo
bevatten ze ten minste één brisant bestandsdeel. De
wapens exploderen, fragmenteren en raken verhit op
het moment van ontploffing. Door de ontploffing en
de resulterende fragmentatie raken explosieve wapens
altijd, in meer of mindere mate, de directe omgeving.
Een ander kenmerk is dat onontplofte resten achter
kunnen blijven, wat ook op lange termijn een groot gevaar kan vormen voor burgers die er nietsvermoedend
mee in aanraking komen, waarna de explosieven alsnog afgaan. Dat het een specifieke categorie wapens
betreft, die grote humanitaire gevolgen kunnen hebben
voor burgers, blijkt ook uit het gegeven dat explosieve
wapens doorgaans niet gebruikt mogen worden in eigen land, maar wel worden ingezet bij missies in den
vreemde. Bijna elke overheid – zelfs in landen waar burgers het wettelijke recht hebben wapens te bezitten en
te dragen – verbiedt categorisch het particulier bezit van
explosieve wapens. Sterker nog, staten gebruiken deze
wapens over het algemeen niet bij het handhaven van
openbare orde en veiligheid, met uitzondering van nietdodelijke middelen zoals flash bang-granaten.7 Reden
hiervoor ligt hoogstwaarschijnlijk in het gegeven dat
burgers hun staat verantwoordelijk kunnen houden.
Burgerslachtoffers die vallen in een nationale context,
kunnen immers een flinke bedreiging van de legitimiteit van de staat zijn.
In 2006 hielden Landmine Action en Medact een half
jaar lang het aantal gerapporteerde incidenten en slachtoffers ten gevolge van explosief geweld bij.8 In de onderzochte periode werden in 58 landen explosieve wapens
gebruikt. De meeste voorvallen werden gerapporteerd in
Irak, Afghanistan, Pakistan, India, Sri Lanka, Israël en
de bezette Palestijnse gebieden. Uit de analyse van de in
totaal 1.836 gerapporteerde incidenten bleek dat bij gebruik van explosieve wapens in bevolkte gebieden 69%
van de slachtoffers burger was.9 Onderzoek van Action
on Armed Violence bevestigt dit patroon en laat zien dat
bij de inzet van explosieve wapens de waarschijnlijkheid
van burgerslachtoffers zeer hoog is.10
Ook de effecten van de inzet van explosieve wapens op de lange termijn, in psychologisch, fysiek en
sociaal-economisch opzicht, zijn niet te onderschatten. Zo berokkenen explosieve wapens dikwijls schade
aan belangrijke sociaal-economische infrastructuur. Dit
belemmert vaak voor langere tijd de toegang tot scholen, huizen, stroomvoorzieningen en drinkwatervoorraden.11
Nederland en het gebruik van explosieve
wapens: een voorbeeld
Ook in internationale missies waar de Nederlandse
krijgsmacht bij betrokken is, zoals de International
Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan, maken
330
explosieve geweldsmiddelen een groot deel van het
wapenarsenaal uit, waarbij van tijd tot tijd ophef ontstaat over de gevolgen voor burgers. Zo kwam ISAF
in juni 2007 in opspraak door een zwaarbewapende
strijd met de Taliban in de Chora-vallei. Als reactie
op vijandig vuur van de zijde van de Taliban-strijders
werden luchtaanvallen en artillerie ingezet. Hierbij
vielen zeker zestig tot zeventig burgerslachtoffers.12
Een VN-rapport oordeelde dat er géén sprake was
van grootschalige schendingen van het humanitaire
recht, maar het was kritisch over het gebruik van zware luchtaanvallen en artillerie. De Amerikaanse ISAFcommandant McNeil constateerde achteraf dat de
Nederlandse militairen te weinig onderscheid hadden
gemaakt tussen burger- en militaire doelen.13
Daarom is het van belang dat er meer aandacht is
voor explosieve wapens die de precisie missen om burgers en militairen van elkaar te onderscheiden. Het
grote aantal burgerslachtoffers bij de slag om Chora
maakte deel uit van een reeks oorlogshandelingen waarin onvoldoende rekening lijkt te zijn gehouden met de
risico’s voor burgers. Dergelijke acties veroorzaken onoverkomelijk menselijk leed, maar ze verminderen ook
de legitimiteit van multilaterale missies die de NAVO
en de VN over de gehele wereld uitvoeren.
Juridische status explosief geweld
Explosieve wapens worden tot op heden niet erkend als
afzonderlijke categorie wapens in internationale verdragen. In de Haagse Conventies, uit 1899 en 1907, werd al
wel verwezen naar vormen van explosief geweld in bevolkte gebieden. Zo verbieden de conventies het bombarderen van onverdedigde gebouwen; daaronder vallen
zowel vrijstaande gebouwen als aaneengesloten woningen in een dorp of stad.14 In 1977 werd Aanvullend
Protocol 1 bij de Geneefse Conventies getekend. Artikel
51 van dit protocol verbiedt niet-onderscheidende aanvallen,15 d.w.z. aanvallen die geen onderscheid maken
tussen militaire doelen en burgerdoelen, waarbij buitenproportioneel schade wordt toegebracht aan burgers en
hun bezittingen in verhouding tot het verwachte militaire voordeel.16 In 1983 werd het VN-Verdrag inzake
bepaalde Conventionele Wapens (CCW) van kracht.
Hierin zijn voorschriften opgenomen over explosieve
oorlogsresten, landmijnen en zelfgefabriceerde explosieve wapens.17 In 2003 is een vijfde protocol aan deze
overeenkomst toegevoegd, dat specifiek gericht is op het
opruimen van explosieve oorlogsresten. Het protocol
geeft een brede definitie van ‘explosieve oorlogsresten’,
wat kan bijdragen aan een de jure erkenning van explosieve wapens als een aparte categorie wapens. Het protocol verplicht risico’s van onontplofte oorlogsresten te
minimaliseren en hulp te bieden bij het identificeren en
ruimen van gevaarlijk restmateriaal.18 Naast de CCW
is het Verdrag inzake Clustermunitie (CCM) bepalend
Internationale Spectator Jaargang 65 nr. 6 | Juni 2011
voor de ontwikkeling van een internationaalrechtelijke
opvatting over explosief geweld. Onderscheid en proportionaliteit zijn de belangrijkste principes uit deze
conventie.
Bestaande beginselen binnen het Internationaal
Humanitair Recht geven dus wel degelijk richtlijnen,
maar deze worden niet altijd gerespecteerd bij de inzet van explosief geweld. Het feit dat ‘single weapons
category’-verdragen nodig zijn, toont aan dat principes
zoals proportionaliteit en distinctie, die leidend zouden
moeten zijn bij de toepassing van geweld, in de praktijk
door partijen nogal uiteenlopend worden geïnterpreteerd en niet vanzelfsprekend worden nageleefd.
Conclusies
Het gebruik van explosieve wapens heeft vérstrekkende
gevolgen voor burgers. Door de ontploffing en de resulterende fragmentatie lopen burgers een vergroot risico
slachtoffer te worden. Om deze reden neemt de roep
zowel onder mensenrechten- en vredesorganisaties als
binnen de VN toe om het gebruik van explosieve wapens in bevolkte gebieden te onderzoeken. Het voorkomen van burgerslachtoffers verdient hoge prioriteit
op de internationale agenda. In het bijzonder zware explosieve wapens, of de langdurige inzet van explosieve
wapens, eisen een zware tol van burgers. De verdragen
en conventies die op dit gebied bestaan, zijn een belangrijke aanwijzing dat een gezamenlijke wil bestaat
om explosieve wapens in bevolkte gebieden aan stringente voorwaarden te verbinden. Onder veel staten is
er echter een hoge acceptatie van het risico dat het gebruik van deze wapens meebrengt. Te vaak worden burgerslachtoffers geaccepteerd als weliswaar te betreuren,
maar vanzelfsprekend bijverschijnsel van conflictsituaties. Ook de publieke opinie is soms gelaten, wat nog
versterkt wordt door het gebruik van technische termen
als ‘collateral damage’. Deze gelatenheid wordt in het
rapport van IKV Pax Christi de ‘moral outrage gap’ genoemd.
Door transparantie te ontwikkelen over de humanitaire gevolgen wordt de impact van explosief geweld in
bevolkte gebieden duidelijker. Dit kan leiden tot betere
toetsing aan geldende regels binnen het Internationaal
Humanitair Recht en bescherming van burgers. Staten
moeten data verzamelen over het menselijk leed dat is
veroorzaakt door het gebruik van explosieve wapens in
dichtbevolkte gebieden. Door gedetailleerde informatie
te verzamelen over de humanitaire impact van hun gebruik en door staten te herinneren aan hun juridische
verplichting dit te doen, kunnen staten en andere actoren de risico’s analyseren en toetsen aan de principes van
het Internationaal Humanitair Recht.
Door vragen te stellen over de manier waarop explosieve wapens in dichtbevolkte gebieden zijn gebruikt en
te vragen naar een rechtvaardiging van deze keuze, kan
Jaargang 65 nr. 6 | Juni 2011 Internationale Spectator
de internationale gemeenschap staten hun verantwoordelijkheid laten nemen voor gemaakte keuzen en de gevolgen van het gebruik van explosieve wapens.
Dat een dergelijk discours complex is, beseffen we
terdege. Daarnaast zijn we ons bewust van het feit dat
het gebruik van explosieve wapens soms noodzakelijk
kan zijn om burgers te beschermen. Desalniettemin is
een reality check hard nodig. Hopelijk leiden discussie en
transparantie over de gevolgen tot beter inzicht en tot
maatregelen die een verschil zullen maken voor burgers
in conflictgebieden.
Roos Boer en Miriam Struyk zijn werkzaam voor het
team ‘Veiligheid en Ontwapening’ bij IKV Pax Christi.
Ze hebben bijgedragen aan de totstandkoming van het
Clustermunitie-verdrag. Lenneke Sprik studeert militair
recht en werkt als stagiaire bij IKV Pax Christi. De auteurs
zijn mede-oprichter van het International Network on
Explosive Weapons (INEW).
Noten
1 Dit netwerk bestaat naast IKV Pax Christi uit NGO’s als
Action on Armed Violence (AOAV), Save the Children UK, Handicap
International, Human Rights Watch, Norwegian People’s Aid en
Oxfam International.
2 UN Secretary-General, ‘Report of the Secretary-General on the
protection of civilians in armed conflict’, 29 mei 2009 (S/2009/277).
3 UN Secretary-General, ‘Report of the Secretary-General on
the protection of civilians in armed conflict’, 11 november 2010
(S/2010/579).
4 Action on Armed Violence, Explosive Violence Update: Cote
d’Ivore, 1 april 2011, blz. 1.
5 Roos Boer, Bart Schuurman & Miriam Struyk, Protecting civilians from explosive violence. Defining the humanitarian problem,
Utrecht: IKV Pax Christi, 2011 (dit rapport is na te lezen op http://
www.ikvpaxchristi.nl/themas_bescherming_van_burgers_explosieve_wapens_in_dichtbevolkte_gebieden.htm).
6 Explosieve wapens veroorzaken (dodelijke) verwondingen en
schade door de explosieve knal en fragmentatie voortkomende uit
de ontsteking van een explosief. Tot explosieve wapens behoren
artilleriegranaten, bommen (o.a. vliegtuigbommen en zelfgefabriceerde bommen), granaten, landmijnen, mortieren en raketten. Zie
Richard Moyes, Explosive violence. The problem of explosive weapons,
Londen: Landmine action, 2009.
7 Boer e.a., a.w. noot 5, blz. 11.
8 Moyes, a.w. noot 6, blz. 23.
9 Ibid., blz. 22.
10 Action on Armed Violence, 100 incidents of humanitarian
harm, explosive weapons in populated areas 2009-2010, Londen,
maart 2011.
11 Boer e.a., a.w. noot 5.
12 Ibid., blz. 20.
13 Ibid., blz. 20.
14 Ibid., blz. 19; zie ook http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/195.
15 http://www.icrc.org/ihl.nsf/7c4d08d9b287a42141256739003
e636b/f6c8b9fee14a77fdc125641e0052b079.
16 Charli Carpenter schreef hierover in haar artikel ‘Collateral
damage control’, in: New York Times, 11 augustus 2010: ‘[W]hen in
doubt, military forces should assume the targets are civilians and
that some number of combatants among a civilian population
does not render that civilian population a legitimate target.’ (http://
www.nytimes.com/2010/08/12/opinion/12iht-edcarpenter.html).
17 http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/500?OpenDocument.
18 Boer e.a., a.w. noot 5, blz. 22.
331