Hoofdstuk 6 De overheid in de macro-economie: enkele

Hoofdstuk 6
De overheid in de macro-economie:
enkele uitdiepingen
Dat de overheid een zeer belangrijke speler is in de macro-economie, is
­algemeen gekend. In vele landen, waaronder België, bedragen de overheidsuitgaven en -ontvangsten meer dan 45% van het BBP. Het overheidsbeleid
heeft dan ook een belangrijke invloed op het gedrag van de andere economische agenten en op de werking van de macro-economie. In dit hoofdstuk gaan
we dieper in op een aantal aspecten die voortspruiten uit de aanwezigheid van
de overheid.
Paragraaf 6.1. schetst de evolutie van de belangrijkste overheidsuitgaven
en -ontvangsten in België. Onvermijdelijk komt het problematisch karakter
van de openbare financiën in ons land daarbij even aan bod. Paragraaf 6.2.
bouwt verder op het eenvoudig macro-economisch model van hoofdstuk 4.
We introduceren een systeem van inkomstenbelastingen en stappen daarmee
af van één van de onrealistische veronderstellingen die we in dat hoofdstuk
hadden gemaakt, namelijk dat de belastingen onafhankelijk waren van de economische activiteit. Een belangrijk gevolg van inkomstenbelastingen voor de
werking van de macro-economie is het fenomeen van automatische stabilisatie. Ook dit komt in paragraaf 6.2. aan bod. Een ander gevolg betreft de wijze
waarop het begrotingsbeleid van de overheid dient beoordeeld te worden.
­Inkomstenbelastingen maken het begrotingssaldo immers conjunctuurgevoelig, en daardoor moeilijker door de overheid te controleren. Paragraaf 6.3.
onderzoekt de implicaties hiervan.
Paragraaf 6.4. gaat in op de problematiek van de overheidsschuld. Zoals we
ook in hoofdstuk 1 hebben getoond, is deze gedurende de voorbije 40 jaar in
­België sterk gestegen. Problematisch was daarnaast zeker de steile toename
van de overheidsschuld in zeer veel OESO-landen in 2008-2013. Uitgaande
van het theoretisch concept van de budgetbeperking van de overheid (‘govern­
ment budget constraint’) wordt een vergelijking afgeleid die de dynamiek van
de overheidsschuld beschrijft en de voorwaarden verduidelijkt waaronder de
schuld zich op een explosief versus een stabiel pad bevindt. Belangrijke
­fenomenen als de rentesneeuwbal en het koekoekseffect kunnen dan eenvoudig worden geïllustreerd. Paragraaf 6.5. legt de band met de moderne consumptietheorie die in vorig hoofdstuk werd besproken. Indien de consumen-
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
208
Analyse van de vraagzijde
ten zich inderdaad gedragen zoals de rationele ‘homo economicus’ die in
paragraaf 5.1.2.1. werd voorgesteld, dan heeft dit aanzienlijke implicaties
voor de invloed van het begrotingsbeleid en de overheidsschuld op de economische activiteit. In de meest extreme versie geven deze implicaties aanleiding tot de zogenaamde ‘ricardiaanse equivalentie’. Paragraaf 6.5. bespreekt
en evalueert de equivalentietheorie. We sluiten dit hoofdstuk af in paragraaf
6.6. met een bespreking van actuele ontwikkelingen in het begrotingsbeleid en
de overheidsfinanciën van de OESO-landen na het uitbarsten van de financiële
en economische crisis in 2008.
6.1. Omvang en samenstelling van de overheidssector
in België1
Deze paragraaf wil een globaal beeld schetsen van de overheidssector in
­België. De belangrijkste macro-economische variabelen die resulteren uit de
aanwezigheid van de overheid, werden in hoofdstuk 2 reeds voorgesteld.
Mede als inleiding op de volgende paragrafen gaan we nu concreter in op hun
evolutie in België. Figuur 6.1. geeft het verloop weer van de totale overheidsuitgaven, de overheidsontvangsten en de netto-financieringsbehoefte van de
overheid (het begrotingstekort), telkens uitgedrukt als een percentage van het
BBP. De ontvangsten betreffen in de eerste plaats de verschillende soorten
belastingen en sociale bijdragen. De uitgaven omvatten de overheidsconsumptie, de overheidsinvesteringen, de niet-rente transfers (bijv. sociale
uitkeringen), de subsidies en de rentelasten op de schuld. De figuur toont het
groeiend gewicht van de overheid in de Belgische economie. In 1970 bedroegen zowel haar uitgaven als haar ontvangsten ongeveer 40% van het BBP. (In
1960 was dat nog ongeveer 30%). De overheidsuitgaven bereikten hun maximum ruim 10 jaar later. In 1981 en in 1983 overschreden deze 62% van het
BBP. Nadien stellen we een geleidelijke afbouw van de uitgaven vast tot een
lokaal minimum van 48% in 2007. Vanaf 2008 zette zich evenwel terug een
toename in tot bijna 55% in 2012. De overheidsontvangsten namen gedurende
bijna gans de periode die we in figuur 6.1. beschouwen trendmatig toe. In
procent van het BBP, kenden ze hun laagste niveau in 1970 en hun hoogste
niveau in 2003 en 2012. In dit laatste jaar bereikten ze bijna 51% van het BBP.
Een blik op figuur 6.1. maakt meteen ook de problematische ontwikkeling van
de publieke financiën in België duidelijk. Deze kwam ook in hoofdstuk 1 al
kort aan bod (figuren 1.17. en 1.18.). Tot 1974 kenden de overheidsuitgaven
en -ontvangsten een min of meer gelijke evolutie. Vanaf 1975, toen de econo1 De overheidssector in België omvat de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen,
de lokale overheden (gemeenten en provincies) en de Sociale Zekerheid.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid209
Figuur 6.1. Overheidsuitgaven, overheidsontvangsten en netto-financieringsbehoefte in België (1970-2012, in % van het BBP).
Bron: OECD (2013, Economic Outlook, n° 93).
Noot: De voorgestelde reeksen betreffen nominale gegevens in % van het nominaal BBP.
mische crisis toesloeg, ontspoorden evenwel de uitgaven, terwijl de ontvangsten hun zachte opwaartse trend verder zetten. Jarenlang werden dan ook aanzienlijke begrotingstekorten opgestapeld. In het begin van de jaren 80 waren
deze groter dan 10% van het BBP. Vanaf 1982 werd een sanering ingezet die
tot ongeveer 2000 zou blijven duren. Tot 2008 bleven de uitgaven en de ontvangsten vervolgens min of meer in evenwicht. Nadien ontstonden opnieuw
tekorten.
Figuur 6.2. geeft de evolutie van de belangrijkste categorieën van overheids­
uitgaven weer. We stellen vast dat de sterke stijging in de periode 1974-1981
zich hoofdzakelijk manifesteerde bij de overheidsconsumptie en de sociale-­
zekerheidsuitgaven, die in 1981 respectievelijk 24% en 18% van het BBP
uitmaakten. De andere uitgavencategorieën bleven tot 1979 lager dan 6% van
het BBP. Vanaf dan werd evenwel de last van de in de jaren 70 opgebouwde
overheidstekorten en overheidsschuld duidelijk. In nauwelijks enkele jaren
tijd zagen de rentelasten hun gewicht in het BBP toenemen tot meer dan 10%.
Verder stellen we vast dat de uitgavenbeperking sinds het begin van de jaren
80 zich proportioneel vooral bij de overheidsinvesteringen heeft voorgedaan.
De bruto-investeringen vielen terug van ongeveer 4.5% van het BBP in 19791980 tot minder dan 2% van het BBP vanaf de jaren 90. Ook de overheidsconsumptie werd afgebouwd gedurende de saneringsperiode in de jaren 80,
tot een kleine 20% van het BBP in 1990. Sindsdien zijn de uitgaven voor
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
210
Analyse van de vraagzijde
consumptie evenwel weer trendmatig toegenomen tot opnieuw ongeveer 24%
van het BBP in 2012. De sociale-zekerheidsuitkeringen zijn sinds 1980 blijven fluctueren rond 16 à 17% van het BBP, soms iets hoger, soms iets lager.
Tot slot stellen we vast dat ook de rentelasten als percentage van het BBP sterk
op de terugweg zijn sinds de jaren 90.
Figuur 6.3. schetst de evolutie van de belangrijkste ontvangsten. De figuur
toont hoe het relatief belang van de verschillende categorieën in de loop van
de beschouwde periode is gewijzigd. Terwijl in de beginjaren 70 de indirecte
belastingen het omvangrijkst waren, waren dat in de beginjaren 80 de directe
belastingen op de gezinnen. Sinds het einde van de jaren 80 zijn de sociale
bijdragen gaan domineren. In 2012 maakten de sociale bijdragen ongeveer
17% van het BBP uit. Zowel de directe belastingen op de gezinnen als de
indirecte belastingen waren toen goed voor ongeveer 13%. De directe belastingen op de bedrijven zijn met minder dan 4% van het BBP steeds veruit de
kleinste categorie geweest.
Figuur 6.2. Belangrijkste componenten van de overheidsuitgaven in België
(1970-2012, in % van het BBP).
Bron: OECD (2013, Economic Outlook, n° 93) en Instituut voor de Nationale Rekeningen
(2013, Niet-financiële rekeningen van de overheid).
Noot: De voorgestelde reeksen betreffen nominale gegevens in % van het nominaal BBP.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid211
Figuur 6.3. Belangrijkste componenten van de overheidsontvangsten in ­België
(1970-2012, in % van het BBP).
Bron: OECD (2013, Economic Outlook, n° 93).
Noot: De voorgestelde reeksen betreffen nominale gegevens in % van het nominaal BBP.
6.2. Inkomstenbelasting en de multiplicatoren: automatische stabilisatie
In hoofdstuk 4 werd een forfaitair belastingsysteem verondersteld. De door de
overheid geïnde netto-belastingen (T) waren onafhankelijk van het inkomen.
Zoals ook eerder beklemtoond, was dit een sterke vereenvoudiging. In deze
paragraaf komen we hierop terug. Zowel de directe belastingen op de gezinnen en de sociale bijdragen (samen TH) als de directe belastingen op de bedrijven (TB) en de indirecte belastingen (Tind) zijn immers sterk conjunctureel
gebonden. Een betere conjunctuur gaat doorgaans gepaard met stijgende
werkgelegenheid, stijgende consumptie, stijgende verkoopcijfers en stijgende
winsten voor de bedrijven. Stijgende belastingontvangsten voor de overheid
zijn het evident gevolg daarvan. We mogen dan ook stellen dat zowel TH, TB
als Tind positief afhankelijk zijn van Y.
Wat de transfers (TRA) en de subsidies betreft, is de realiteit minder eenduidig. De meeste transfers zijn eerder onafhankelijk van de conjunctuur.
­Typische voorbeelden zijn de pensioenen, de kinderbijslagen, de s­ tudiebeurzen
en de ziekte- en invaliditeitsuitkeringen. Andere transfers, daarentegen, ­dalen
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
212
Analyse van de vraagzijde
naarmate de conjunctuur verbetert. De werkloosheidsuitkeringen vormen
hiervan het duidelijkste voorbeeld. Nog andere transfers stijgen naarmate de
Ordernr. 041124
economische activiteit aantrekt. Een voorbeeld hiervan zijn de bouwpremies.
Wat de subsidies betreft, hangt alles af van de aard van de subsidies. Subsidies
aan expanderende ondernemingen zullen stijgen in hoogconjunctuur, terwijl
subsidies aan bedrijven in moeilijkheden dan zullen dalen. Voor de eenvoud
zullen we verder veronderstellen dat de transfers en de subsidies samen als
onafhankelijk van de conjunctuur en het inkomen kunnen beschouwd worden.
182zullen hun som gelijkstellen aan TR. Dit alles leidt dan
Analyse
van volgende
de vraagzijde
We
tot de
functie voor de netto-belastingen:
InTdeze
duidt– tSubs
de marginale aanslagvoet van de belastingen
= TH vergelijking
+ TB + Tind – TRA
aan.
zullen
veronderstellen dat, zoals TR, ook t onafhankelijk
T =We
– TR+
tY verder
(1) is
van de hoogte van het inkomen. We kunnen vergelijking (1) dan ook karakteriseren
belastingfunctie. Grafisch wordt deze voorTB +proportionele
Tind
met:
TH +een
tY = als
figuur+ 6.4.
gesteld
TR in
= TRA
Subs3 Het intercept is negatief, maar de helling is positief.
laag inkomen
en 0 < t zal
< 1 er een netto financiële stroom van de overheid
Bij een
t = ΔT/ΔY
naar
de
gezinnen
en
de
zijn (T<0).
De economische
activiteit
In deze vergelijking duidt bedrijven
t de marginale
aanslagvoet
van de belastingen
aan.is
laag,
zodat
de
gezinnen
en
de
bedrijven
weinig
belastingen
zullen
betalen.
We zullen verder veronderstellen dat, zoals TR, ook t onafhankelijk is van de
Ze zullen
en subsidies(1)
ontvangen.
Pas vanaf een
hoogte
van daarentegen
het inkomen.wel
Wetransfers
kunnen vergelijking
dan ook karakteriseren
inkomensniveau
Y0 is belastingfunctie.
er netto een geldstroom
de gezinnen
en de bedrijals
een proportionele
Grafischvan
wordt
deze voorgesteld
in
ven
naar
de
overheid.
De
marginale
aanslagvoet
t
bepaalt
in
welke
mate
de
2
­figuur 6.4. Het intercept is negatief, maar de helling is positief. Bij een
laag
netto-belastingen toenemen bij stijgend inkomen. Grafisch duidt t de helling
van de belastingfunctie aan. Deze helling is, zoals gezegd, constant.
Figuur 6.4. Proportionele belastingen.
Figuur 6.4. Proportionele belastingen.
De invoering van een proportioneel belastingsysteem heeft een aantal be-
gevolgen
voorhetde
werking
demen
economie.
Ten eerste
is er het
2langrijke
Indien t toeneemt
naarmate
inkomen
stijgt, van
spreekt
van een progressief
belastingstelsel.
fenomeen van automatische stabilisatie; ten tweede onstaat een onderscheid
tussen het feitelijk en het structureel begrotingssaldo. Dit laatste aspect, en
de gevolgen ervan voor de beoordeling van de budgettaire politiek, wordt in
Heylen,paragraaf
F., 2014, Macro-economie,
3de In
editie,
Garant,
p. 207-235.
6.3. behandeld.
deze
paragraaf
concentreren we ons verder op
de automatische stabilisatie.
Wanneer macro-economen in het kader van belastingen spreken over
De overheid213
inkomen zal er een netto financiële stroom van de overheid naar de gezinnen
en de bedrijven zijn (T<0). De economische activiteit is laag, zodat de gezinnen en de bedrijven weinig belastingen zullen betalen. Ze zullen daarentegen
wel transfers en subsidies ontvangen. Pas vanaf een inkomensniveau Y0 is er
netto een geldstroom van de gezinnen en de bedrijven naar de overheid. De
marginale aanslagvoet t bepaalt in welke mate de netto-belastingen toenemen
bij stijgend inkomen. Grafisch duidt t de helling van de belastingfunctie aan.
Deze helling is, zoals gezegd, constant.
De invoering van een proportioneel belastingsysteem heeft een aantal
­belangrijke gevolgen voor de werking van de economie. Ten eerste is er het
fenomeen van automatische stabilisatie; ten tweede onstaat een onderscheid
tussen het feitelijk en het structureel begrotingssaldo. Dit laatste aspect, en de
gevolgen ervan voor de beoordeling van de budgettaire politiek, wordt in
paragraaf 6.3. behandeld. In deze paragraaf concentreren we ons verder op de
automatische stabilisatie.
Wanneer macro-economen in het kader van belastingen spreken over auto­
matische stabilisatie bedoelen ze daarmee dat het invoeren van een inkomsten­
belasting de economie minder schokgevoelig maakt, d.w.z. haar stabiliteit
verhoogt. In technische termen leidt het invoeren van een inkomstenbelasting
tot een vermindering van de absolute waarde van de multiplicatoren. Een toename van bijvoorbeeld de autonome consumptie of de autonome geplande
investeringen zal nog wel een positieve invloed uitoefenen op het inkomen,
maar het effect zal zwakker zijn dan in het geval van forfaitaire belastingen.
De inkomstenbelasting is, wat men noemt, een automatische stabilisator.
We tonen dit algebraïsch aan. Het uitgangspunt is het structureel model
voor de goederen-en-dienstenmarkt in de korte en middellange termijn dat in
hoofdstuk 4 werd geïntroduceerd3. De invoering van proportionele inkomstenbelastingen impliceert dat dit model met één vergelijking moet worden
uitgebreid. We bekomen dan:
TV = C+ Ip + G (totale vraag)
C = C0 + cYD (consumptiefunctie)
YD = Y – T (beschikbaar inkomen)
T = – TR + tY (belastingfunctie)
Ip = I0 + aY – bR (investeringsfunctie)
Y = TV (evenwichtsvoorwaarde)
3 De opname van een autonome component in de consumptiefunctie toont het korte- en middel­
lange­termijnkarakter van het model aan. In een model voor de lange termijn zou deze autonome component ontbreken (zie paragraaf 5.1.4.).
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
214
Analyse van de vraagzijde
Het model omvat zes endogene variabelen (TV, C, Ip, YD, T en Y) en logischerwijze zes vergelijkingen. Er zijn drie exogene variabelen (G, TR en R).
Door substitutie van de eerste vijf vergelijkingen in de laatste kan de gereduceerde vorm voor het evenwichtsinkomen afgeleid worden.
Y = C0 + c (Y + TR – tY) + I0 + aY – bR + G
Y– cY + ctY – aY = C0 + cTR + I0 – bR + G
C + cTR + I0 + G
b
(2)
Y
= 0
−
R
1 − c(1 − t) − a
1 − c(1 − t) − a
Naar analogie van vergelijking (11’) uit hoofdstuk 4 geeft deze vergelijking
(2) de IS-curve weer voor een gesloten economie met proportionele belastingen. De goederen-en-dienstenmarkt zal in evenwicht zijn wanneer de reële
output de waarde aanneemt bepaald door het rechterlid van deze vergelijking.
De reële rente oefent een negatieve invloed uit op de evenwichtsoutput, C0, I0,
TR en G een positieve. Zoals eerder aangetoond, laat de gereduceerde-vormvergelijking voor Y ook toe de multiplicatoren te bepalen. We stappen daarbij
meteen over op een concreet voorbeeld, waarin we twee proportionele belastingsystemen vergelijken met een forfaitair systeem. Verder gaan we zoals in
hoofdstuk 4 opnieuw uit van een outputgevoeligheid van de investeringen
a=0.10. We veronderstellen wel een realistischer marginale-consumptiequote
c=0.4 (zie paragraaf 5.1.3.). Tabel 6.1. vat de resultaten samen.
Tabel 6.1. Belastingsysteem en multiplicatorwerking.
c = 0.4, a = 0.1
∆Y = ∆Y = ∆Y =
1
∆C0 ∆I0 ∆G 1 – c (1 – t) – a
∆Y =
c
∆TR 1 – c (1 – t) – a
Forfaitair
t=0
t = 0.3
Proportioneel
t = 0.5
2.0
1.61
1.43
0.8
0.65
0.57
Het hoeft nauwelijks gezegd dat de multiplicatoren in een proportioneel
­belastingstelsel kleiner zijn dan in een forfaitair systeem. De afname van de
multiplicatoren neemt toe naarmate de marginale aanslagvoet van de belastingen (t) stijgt. De verklaring voor deze verkleining van de multiplicatoren
ligt voor de hand. De introductie van proportionele belastingen creëert een
zogenaamd bijkomend lek op de goederen-en-dienstenmarkt. Een inkomens­
toename lekt thans niet alleen weg uit de productie-, inkomens- en
bestedings­kringloop omdat de gezinnen meer willen sparen, maar ook omdat
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid215
ze meer belastingen zullen moeten betalen. Dit remt de vraag- en productietoename af in vergelijking met wat in een forfaitair belastingsysteem zou
gebeuren. Omgekeerd valt één en ander dan weer mee in het geval van inkomensdaling. Een geluk bij dit ongeluk is dat de gezinnen minder belastingen
zullen moeten betalen dan anders het geval was geweest. Dit komt de vraag
en de productie ten goede.
Verhoogde stabiliteit in het beschikbaar inkomen en de consumptie van de
gezinnen wordt algemeen als welvaartsverhogend gezien. Het nadeel dat men
hiervoor moet aanvaarden is evenwel een verhoogde instabiliteit in het overheidsbudget. In vergelijking met een forfaitair belastingsysteem zal de overheid in goede tijden (wanneer ze allicht weinig problemen zal hebben) veel
ontvangen, en in slechte tijden (wanneer ze allicht veel problemen zal hebben)
weinig. Het overheidsbudget vangt dus de schokken in de economie op. De
implicatie hiervan is niet onschuldig. Wie stabiliteit in de reële economie, en
in het beschikbaar inkomen en de consumptie van de gezinnen belangrijk
vindt, kan niet tegelijk de overheid bekritiseren wanneer deze in slechte tijden
slechte(re) budgettaire resultaten behaalt. Wie de overheid dan dwingt om
toch budgettair op het vooraf uitgetekende traject te blijven, vraagt haar eigenlijk om in slechte tijden de belastingvoeten te verhogen, of haar uitgaven af te
bouwen (lees, de automatische stabilisatie terug te schroeven). Het maakt de
economie instabieler (zie verder: procyclisch begrotingsbeleid).
Toepassing 6. Automatische stabilisatie en het overheidsbudget in
2008-2009
In een systeem met inkomstenbelastingen betalen de gezinnen in slechte
tijden minder belastingen, in goede tijden betalen ze meer belastingen. Het
beschikbaar inkomen van de gezinnen wordt daardoor stabieler, wat de stabiliteit van de gezinsconsumptie en van de globale economische activiteit
ten goede komt. Het onvermijdelijke nadeel is instabiliteit in het overheidsbudget. In slechte tijden gaat dit budget automatisch achteruit. Onderstaande figuur illustreert dit automatisme voor een aantal landen tijdens de
recessie in 2008-2009. We plaatsen de achteruitgang in de conjunctuur
(d.w.z. de negatieve wijziging van de outputkloof tussen 2007 en 2009)
naast de hierdoor veroorzaakte achteruitgang in het begrotingssaldo. We
rapporteren ook de verhouding tussen beide. Deze geeft de mate van automatische stabilisatie aan, de mate waarin conjunctuurvertraging tot (vooral)
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
216
Analyse van de vraagzijde
Figuur T6.1.Automatische stabilisatie in 2008-2009: Recessie en daardoor
veroorzaakte wijziging in het begrotingssaldo.
Bron: OECD (2013, Economic Outlook, n° 93), eigen berekening.
Noot: De cijfers geven de wijziging weer in de outputkloof en de daardoor veroorzaakte
wijziging in het begrotingssaldo tussen 2007 en 2009. Later duiden we deze laatste
aan als de wijziging in de conjuncturele component van het begrotingssaldo (zie
paragraaf 6.3.1.). Alle wijzigingen zijn uitgedrukt in % van het potentieel BBP.
lagere belastingontvangsten en (ook) hogere uitgaven (bijv. werkloosheidsuitkeringen) leidt.
Overal zien we dat de recessie van 2008-2009 zich vertaalde in een
daling van het begrotingssaldo van de overheid. In Scandinavië was de achteruitgang het grootst (–4.5% van het potentieel BBP). Dit had niet alleen
te maken met een hele diepe recessie, maar ook met de sterkste graad van
automatische stabilisatie in Scandinavië (0.51). De hoge aanslagvoeten in
de belastingen (cf. de marginale aanslagvoet t) en het sterk uitgebouwd
sociaal systeem verklaren deze sterke automatische stabilisatie. In de VS
was de achteruitgang van het begrotingssaldo het kleinst (–2.1% van het
potentieel BBP), ondanks een hele diepe recessie. De graad van automatische stabilisatie is er veel kleiner (0.29). België leunt zeer dicht aan bij de
Scandinavische landen, met een graad van automatische stabilisatie die ook
bijna 0.5 bedraagt. Figuur T6.1. illustreert meteen een handige vuistregel
voor België. Elke groeivertraging met 1%-punt zal zich in de regel vertalen
in een achteruitgang van het overheidssaldo met ongeveer 0.5% van het
(potentieel) BBP. Bij een BBP van ongeveer 380 miljard euro (2013) is dat
dus 1.9 miljard.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid217
6.3. Het overheidsbudget: structurele en conjuncturele
componenten
Het feit dat belastingen inkomensgebonden zijn, heeft belangrijke implicaties
voor de interpretatie van het begrotingssaldo van de overheid en de evaluatie
van de budgettaire politiek. Dit laatste is een belangrijk thema, niet alleen in
de theoretische analyse, maar ook in de politieke praktijk, zeker in het huidige
Europa. Regeringen worden continu op hun begrotingsbeleid geëvalueerd,
zowel door de Europese Commissie, als door internationale financiële markten, als door de nationale politieke oppositie. Sterk richtinggevend bij deze
evaluatie is de evolutie van het feitelijk begrotingssaldo. Bijvoorbeeld moet
dit sinds het Verdrag van Maastricht (1992) en het Stabiliteits- en groeipact
(1997) onder 3% van het BBP blijven. Zoniet moeten corrigerende maatregelen genomen worden, of volgt een boete. Ook in de ‘stabiliteitsprogramma’s’
die de lidstaten van de eurozone ieder jaar in april indienen bij de Europese
Commissie wordt in de regel een beoogd traject voor het feitelijk begrotingssaldo vooropgesteld4. In politieke discussies speelt dit steevast een belangrijke
rol.
Onze doelstelling in deze paragraaf is aan te tonen dat een beoordeling op
basis van het feitelijk begrotingssaldo erg problematisch kan zijn. De eerste
reden hiervoor is dat het feitelijk begrotingssaldo gedeeltelijk oncontroleerbaar is. Het bevat zowel structurele als conjuncturele (cyclische) componenten, en alleen de eerste liggen in de greep van de politieke beleidsvoerders. De
tweede ontsnappen aan politieke controle. Men kan beleidsvoerders op basis
daarvan dan ook bezwaarlijk correct beoordelen. Een tweede reden is het
risico op zogenaamd procyclisch begrotingsbeleid. We behandelen beide
aspecten in de komende twee paragrafen.
6.3.1.Evaluatie van het begrotingsbeleid
We illustreren de problematiek aan de hand van de evolutie van het lopend
­begrotingssaldo (BS) bij twee grafische experimenten. Voor de eenvoud worden de overheidsinvesteringen constant verondersteld, zodat iedere wijziging
in het totale begrotingssaldo te wijten is aan lopende wijzigingen. Uit hoofdstuk 2 herinneren we ons het lopend begrotingssaldo als het verschil tussen de
netto-belastingen (T) en de overheidsconsumptie (G):
BS = T – G (3)
4 Zo stelde bijvoorbeeld het ‘stabiliteitsprogramma 2012-2015’ dat België in april 2012 indiende
een beoogd feitelijk begrotingstekort van 2.8% in 2012 voorop, 2.15% in 2013 en 1.1% in 2014.
In 2015 zou ons land opnieuw een feitelijk begrotingsevenwicht moeten realiseren.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
218
Analyse van de vraagzijde
Indien het belastingstelsel proportioneel is, wordt dit:
BS = –TR + tY – G
Ordernr. 041124
BS = –(TR + G) + tY (4)
Het begrotingssaldo blijkt dus een positieve functie van het inkomen te zijn.
Grafisch geeft vergelijking (4) aanleiding tot figuur 6.5. Het negatieve intercept van de BS-lijn wordt bepaald door de som van G en TR, haar helling door
de marginale aanslagvoet t. Bij ieder inkomensniveau kan het corresponde186
Analyse van de vraagzijde
rend budgettair saldo afgelezen worden.
Figuur 6.5.
6.5. Het
Figuur
Het lopend
lopend begrotingssaldo.
begrotingssaldo.
Vergelijking
figuur 6.5.
6.5. laten
laten toe
toe het
het onderscheid
onderscheidtussen
tussenconjuncturele
conjunctureVergelijking (4)
(4) en
en figuur
le
en
structurele
componenten
en
wijzigingen
in
het
begrotingssaldo
illusen structurele componenten en wijzigingen in het begrotingssaldo te te
illustretreren.
In
de
veronderstelling
dat
Y
en
t
niet
tegelijk
wijzigen,
kan
uit
vergeren. In de veronderstelling dat Y en t niet tegelijk wijzigen, kan uit vergelijlijking
worden
afgeleid
king (4)(4)
worden
afgeleid
dat:dat:
∆BS=– ∆TR– ∆G+t ∆Y+Y ∆t
(5)
∆BS = – ∆TR – ∆G + t∆Y + Y∆t (5)
Een structurele wijziging van het begrotingssaldo ontstaat indien de overvan het
begrotingssaldo
indien tot
de overheid
Een structurele
heid
G, TR of t wijziging
wijzigt. Deze
autonome
ingrepen ontstaat
leiden telkens
een verG, TR of tofwijzigt.
ingrepen
telkens
verschuischuiving
rotatie Deze
van deautonome
BS-lijn. Ze
geven leiden
aanleiding
tot tot
eeneen
wijziging
in
vingbegrotingssaldo
of rotatie van de
geven aanleiding
tot een wijziging
in het
het
bijBS-lijn.
gegevenZeconjunctuur.
Een conjuncturele
wijziging
begrotingssaldo
bij gegeven
conjunctuur.
Een conjuncturele
wijzigingactiviteit
van het
van
het begrotingssaldo
volgt
uit veranderingen
in de economische
begrotingssaldo
uit veranderingen
de economische
en het
en
het inkomen volgt
Y. Deze
veranderingen inleiden
grafisch totactiviteit
een beweging
inkomen
Y.
Deze
veranderingen
leiden
grafisch
tot
een
beweging
langsheen
langsheen de BS-lijn. In de figuren 6.6. en 6.7. wordt het karakter van wijzide BS-lijn.
In debegrotingssaldo
figuren 6.6. en 6.7.
wordt
het karakter
wijzigingen in het
gingen
in het
verder
toegelicht.
Hetvan
evenwichtsinkomen
begrotingssaldo
verder
toegelicht.
Het
evenwichtsinkomen
wordt
in deze
wordt in deze figuren bepaald aan de hand van de alternatieve
evenwichtsfiguren bepaald
de handeconomie
van de alternatieve
evenwichtsvoorwaarde.
voorwaarde.
Eenaan
gesloten
met overheid
is in evenwicht alsEen
de
lekken gelijk zijn aan de geplande injecties: S+T = Ip +G. Aangezien Ip
positief afhankelijk is van de output, terwijl G onafhankelijk is, zal de lijn
van de geplande injecties opwaarts verlopen. Vermits S = -C0 +s(Y–T) en
Heylen,
2014, Macro-economie,
T =F.,–TR+tY,
geldt dat: 3de editie, Garant, p. 207-235.
S+T = –C0 +sY–s(–TR+tY)+(–TR+tY)
De overheid219
gesloten economie met overheid is in evenwicht als de nationale besparingen
gelijk zijn aan de geplande investeringen: S+T–G = Ip. De geplande investeringen zijn positief afhankelijk van de output. Voor de nationale besparingen
geldt dat S = –C0+s(Y–T) en T = –TR+tY, terwijl G exogeen is. Er volgt dus:
S + T – G = – C0 + sY – s(–TR + tY) + (–TR + tY) – G
S + T – G = – C0 + (s – 1)TR + (s – st + t)Y – G
S + T – G = – C0 – cTR – G + (s + ct)Y
De helling van de nationale besparingen is bijgevolg gelijk aan s+ct. Dit is
groter dan helling van de BS-lijn, zijnde t. Enkel in het onmogelijke geval dat
t=1 hebben beide curven dezelfde helling. Wat het intercept op de verticale as
betreft, kan enkel gesteld worden dat dit zowel voor S+T–G als voor BS negatief is. Welke van beide curven het meest negatieve intercept heeft, is niet
algemeen te bepalen. Dat hangt af van de waarden van TR, G, C0, enz. In wat
volgt gaan we ervan uit dat de BS-lijn het meest negatieve intercept heeft.
Figuur 6.6. Het begrotingssaldo en een daling van de autonome geplande
­investeringen.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
220
Analyse van de vraagzijde
Het uitgangspunt in zowel figuur 6.6. als 6.7. is het inkomensevenwicht Y1,
bepaald bij het snijpunt van S+T–G1 en Ip1. Het begrotingssaldo BS is negatief
(BS1 = –0a < 0). In figuur 6.6. wordt de economie getroffen door een autonome
daling van de gewenste investeringen (Ip2<Ip1). Zowel het evenwichtsinkomen
als het begrotingssaldo dalen. Het tekort wordt bijgevolg groter (–0b<–0a<0).
Mag men de overheid nu terechtwijzen voor laks beleid? Eigenlijk niet. De
vastgestelde wijziging in BS is van zuiver conjuncturele aard. Ze is helemaal
niet te wijten aan autonome ingrepen vanwege de overheid; de overheid heeft
niets gedaan. De verhoging van het tekort heeft alles te maken met automatische stabilisatie. Algebraïsch geldt voor figuur 6.6. dat ∆BS=t∆Y. De loutere
cijfers over het feitelijk begrotingssaldo volstaan dus niet om het budgettair
beleid te beoordelen.
In figuur 6.7. worden de gevolgen van autonoom overheidsingrijpen bestudeerd. Stel dat de overheid het tekort BS1 te hoog vindt en drastisch wil besparen door de overheidsconsumptie terug te dringen van G1 naar G2 (G2<G1).
Grafisch heeft deze ingreep twee effecten. Zowel de (S+T–G)-lijn als de
BS-lijn verschuiven met dezelfde verticale afstand ∆G naar boven. Wanneer
we naar de macro-economische gevolgen van deze ingreep kijken, stellen we
een daling van het evenwichtsinkomen vast (naar Y3), maar een stijging van
het begrotingssaldo. Het begrotingstekort daalt van –0a naar –0c. Opvallend is
wel dat in vergelijking met de omvang van het besparingsprogramma (∆G<0),
de verbetering van BS eigenlijk vrij beperkt uitvalt. Wie zich enkel op de cijfers voor het begrotingssaldo baseert, zou kunnen besluiten dat de overheid te
weinig besparingsijver aan de dag heeft gelegd en daardoor mislukt is in haar
opzet.
Deze conclusie is duidelijk voorbarig. Het verlagen van de overheids­
consumptie kan immers ongunstige conjuncturele effecten hebben: de zogenaamde deflatoire effecten van besparingsprogramma’s. De sterkte van de
multiplicator bepaalt de omvang van deze effecten. Als gevolg hiervan dalen
de belastingontvangsten van de overheid en verslechtert het saldo van de
begroting. De structurele verbetering van de begrotingstoestand komt daardoor te weinig tot uiting en de ware besparingsinspanningen worden onderschat. Opnieuw blijkt dus dat wie de budgettaire politiek zou beoordelen op
basis van de evolutie van het feitelijk begrotingssaldo fouten zou maken.
Gegeven de conjuncturele vertekening van de cijfers van het feitelijk begrotingssaldo, hoe moet de begrotingspolitiek dan wel beoordeeld worden? Na al
wat voorafging moet duidelijk zijn dat een correcte inschatting van het begrotingsbeleid vereist dat:
(i) het begrotingssaldo gezuiverd wordt van conjuncturele invloeden en
(ii)de overheid beoordeeld wordt op basis van de wijzigingen in dit
­conjunctuur-gezuiverd (of structureel) begrotingssaldo.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid221
Figuur 6.7. Besparingsbeleid en begrotingssaldo.
Conjuncturele zuivering bekomt men door zich de vraag te stellen wat het
budgetsaldo zou geweest zijn indien Y onveranderd was gebleven op Y1. In
figuur 6.6. zou dit zoals vóór de investeringsschok -0a geweest zijn, af te lezen
op de onveranderde BS-lijn. Er is dus geen structurele wijziging in het begrotingssaldo. In figuur 6.7. zou dit -0d geweest zijn, af te lezen op de BS2-lijn bij
Y1. Het verschil tussen -0a en -0d in figuur 6.7. is de structurele verbetering
van het begrotingssaldo. Deze stemt overeen met de verticale afstand tussen
de twee BS-lijnen en dus met ∆G. Het is de vraag of deze structurele verbetering groot genoeg is, die de basis moet vormen van een correcte evaluatie van
de begrotingspolitiek. Het verschil tussen -0d en -0c duidt de conjuncturele
component van de verandering in het begrotingssaldo aan. Wil men het
­begrotingsbeleid correct evalueren, dan mag men met deze conjuncturele
component geen rekening houden. Samengevat geldt in figuur 6.7. dus dat
∆BS= +ac= +ad – dc= –∆G+t∆Y, waarbij +ad (of –∆G) de structurele toename
van het saldo aanduidt en –dc (of t∆Y, met ∆Y<0) de conjuncturele afname.
Met betrekking tot de praktijk zijn de berekeningen van de OESO zeer relevant. De OESO publiceert namelijk voor ieder land data voor het structureel
begrotingssaldo. Concreet kan men op basis van de OESO-data afleiden hoe
het begrotingssaldo zou geëvolueerd zijn indien de feitelijke economische
groei steeds gelijk was aan de potentiële economische groei, indien er dus
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
222
Analyse van de vraagzijde
noch hoog- noch laagconjunctuur was geweest5. Figuur 6.8. toont de berekende reeks van het structureel saldo voor België in de periode 1971-2013 en
vergelijkt deze met het feitelijk saldo. De gegevens voor het feitelijk saldo
werden ook reeds in hoofdstuk 1 getoond (figuur 1.17.). Het verschil tussen
beide lijnen laat toe de conjuncturele component van het feitelijk saldo af te
leiden, d.w.z. dat deel van het feitelijk saldo dat aan hoog- of laagconjunctuur
te wijten is. De volgende vaststellingen kunnen worden gedaan:
(i) De verslechtering van het feitelijk begrotingssaldo in de periode tot en
met 1981 kan nauwelijks aan conjuncturele factoren (d.w.z. schommeling
van Y rond Y*) worden toegeschreven. Het overgrote deel van de begrotingsontsporing was het gevolg van de structurele vertraging van de economie (Y*↓) en van autonome beleidsbeslissingen (bijv. maatregelen om
de werkloosheid te bestrijden, communautair geladen beslissingen in de
periode 1977-1981). Tussen 1974 en 1981 daalde het structureel saldo
van –6.9% naar –15.2% van het potentieel BBP. De conjuncturele component van het begrotingssaldo daalde in deze periode van 3.3% naar
–0.8%.
(ii) De periode 1982-1987 kenmerkte zich door strenge budgettaire sanering.
In slechts enkele jaren werd het structureel begrotingstekort met bijna
10% van het potentieel BBP teruggedrongen. Consistent met figuur 6.7.
stellen we vast dat deze structurele ingreep, ingevolge conjuncturele vertraging, gepaard ging met een verslechtering van de conjuncturele component. De daling van het feitelijk tekort viel daardoor kleiner uit dan de
structurele daling.
(iii)Het belang van conjuncturele factoren blijkt ook zeer uitdrukkelijk aanwezig in de periode 1987-1996. De zeer gunstige conjunctuur in 19881990 verklaart waarom het geobserveerde begrotingssaldo toen verbeterde, niettegenstaande het beleid tot grotere structurele tekorten bijdroeg
(bijv. belastingverlaging in 1989). In 1993-1996 verklaart de conjuncturele evolutie waarom de aanzienlijke inspanningen van de overheid tot
verkleining van het tekort zich minder in het feitelijk saldo lieten zien. De
conjuncturele component van het saldo werd en bleef negatief in gans
deze periode. De ongelukkige implicatie hiervan was dat ons land in 1996
structureel aan de Maastrichtnorm voldeed (het structureel tekort bedroeg
slechts 2.9%), maar toch nog fors diende te besparen. Het feitelijk tekort
bedroeg 4%.
5 Sinds enkele jaren rapporteert de OESO ook data voor het structureel saldo waarbij niet enkel
voor de conjunctuur is gezuiverd, maar ook voor eenmalige begrotingsmaatregelen (bijv. opbrengsten uit de verkoop van gsm-licenties of overheidsgebouwen). Het begrip structureel begrotingssaldo wordt ondertussen ook doorgaans op die manier gehanteerd: na correctie voor conjuncturele
effecten én eenmalige maatregelen.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid223
(iv) In de jaren 1999-2007 kwam het begrotingsbeleid in België voor het eerst
sinds lang in iets rustiger vaarwater. Het beleid was hoofdzakelijk gericht
op de realisatie van een feitelijk evenwicht op de begroting. Figuur 6.8.
toont dat deze doelstelling doorgaans ook werd gerealiseerd, behalve in
2005. Desondanks is het oordeel over het beleid in deze periode kritisch,
om twee redenen. Een eerste is dat de regering in gunstige tijden ­naliet
begrotingsoverschotten op te bouwen. De regering kon genieten van
wereldwijd sterk dalende rentevoeten en afnemende rentelasten (zie ook
figuur 6.2.). Ook de conjunctuur was – over gans de periode beschouwd
– voordelig. Toch deed de regering weinig meer dan het in 1999 geërfde
quasi-evenwicht bestendigen. De vergrijzing werd onvoldoende voorbereid. Een tweede punt van kritiek is dat de regering een procyclisch beleid
voerde. Hiervoor verwijzen we naar Toepassing 7 (zie verder).
(v) In 2008 kwam een einde aan de relatieve rust. De financiële en economische crisis sloeg toe, met erg negatieve gevolgen voor het feitelijk begrotingssaldo (zie ook Toepassing 6). Figuur 6.8. toont dat de Belgische
­regering in eerste instantie expansief reageerde op de crisis. Het structuFiguur 6.8. Componenten van het begrotingssaldo in België (1970-2013, in %
van het BBP of het potentieel BBP).
Figuur 6.8.
4
0
-4
-8
-12
-16
1970
1975
1980
feitelijk saldo
1985
1990
1995
structureel saldo
2000
2005
2010
cyclische component
Bron: OECD (2011, Economic Outlook, n° 90), OECD (2014, Economic Outlook, n° 95).
Figuur
Noot: 6.9.
Het feitelijk saldo is uitgedrukt in % van het BBP, het structureel saldo in % van het
potentieel BBP. De conjuncturele component is het verschil tussen het feitelijk en het
structureel saldo. De data voor het structureel saldo zijn vanaf 1986 ook gezuiverd van
14
éénmalige maatregelen.
12
10
8
Heylen,6F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
4
224
Analyse van de vraagzijde
reel begrotingssaldo daalde in 2009 naar –4.3%. Door de conjuncturele
effecten van de crisis op de begroting en door het gevoerde expansief
beleid overschreed ons land evenwel snel de 3%-norm van Maastricht.
Vanaf 2010 – en vooral vanaf 2012 – werd het roer omgegooid, en stapte
ons land in een nieuwe fase van budgettaire sanering en structurele
afbouw van het tekort. Negatieve conjuncturele effecten zorgden er evenwel opnieuw voor dat het feitelijk saldo achterop bleef.
6.3.2. Procyclisch begrotingsbeleid?
Vorige paragraaf toonde aan dat beoordeling van het begrotingsbeleid op b­ asis
van het feitelijk saldo tot foutieve evaluatie van het gevoerde beleid kan leiden. In wat volgt gaan we in op een tweede probleem. Het kan ook tot economische instabiliteit bijdragen, ingevolge zogenaamd procyclisch begrotingsbeleid. Figuur 6.6. kan aantonen waar het om gaat. Stel dat de regering in deze
figuur een norm voor het feitelijk saldo moet respecteren ten belope van –0a.
De terugval in de private investeringen en de effecten daarvan op de conjunctuur en de begroting maken dit evenwel moeilijk. Het saldo tendeert immers
naar –0b. Wil de regering haar norm toch behalen, dan zal ze ofwel de belastingvoet moeten verhogen, ofwel haar uitgaven (G, TR) moeten verminderen.
Grafisch impliceert dit een verplaatsing naar boven van zowel de (S+T-G)-lijn
als de BS-lijn. Vooral de eerste verschuiving is nu van belang. Ze draagt bij tot
een verdere daling van de conjunctuur. Dit is wat we procyclisch begrotingsbeleid noemen. Het gaat erom dat regeringen in tijden van dalende conjunctuur restrictief optreden. Ze verhogen de belastingen of verlagen de overheidsuitgaven, waardoor de conjunctuur verder achteruitgaat. Bemerk dat dit in een
volgende ronde opnieuw op het begrotingssaldo weegt, waardoor mogelijk
weer nieuwe belastingverhoging of uitgavenverlaging nodig is. De economie
loopt dan het risico in een vicieuze cirkel te belanden. Omgekeerd kan je aantonen dat diezelfde regering in goede tijden (bijv. na een toename van de private investeringen) net expansief zou optreden. De goede conjunctuur maakt
dat ze haar feitelijke norm vlot behaalt. Ze krijgt zelfs ruimte voor belastingverlaging of hogere uitgaven. In goede tijden zou ze dus expansief optreden,
procyclisch dus. De regering doet dus net het omgekeerde van wat keynesiaans stabilisatiebeleid (anticyclisch beleid) zou voorschrijven.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid225
Toepassing 7.
Procyclisch begrotingsbeleid onder paars in België
(1999-2007)
Wanneer overheden hun begrotingsbeleid afstemmen op het behalen van
doelstellingen voor het feitelijk saldo, dan worden ze ‘procyclisch’. Dan
zullen ze conjunctuurschommelingen vergroten, eerder dan verkleinen. Het
beleid van de paars-groene en paarse regeringen onder leiding van Guy
Verhofstadt in 1999-2007, illustreert deze wetmatigheid. Tabel T7.1. bevat
de belangrijkste cijfers. Wat leren we?
–– Het begrotingsbeleid van deze regeringen was gericht op het behalen en
behouden van feitelijk begrotingsevenwicht, een nulsaldo dus. De cijfers in de tabel tonen dat deze doelstelling ook quasi werd gerealiseerd.
Het feitelijk saldo bevond zich vanaf 2000 doorgaans tussen -0.2 en 0%
van het BBP. Op het eerste gezicht lijkt dit een bijzonder stabiele, en
voor de economie neutrale situatie. De realiteit was evenwel anders, het
beleid was niet neutraal.
–– De aard van het begrotingsbeleid leiden we af uit de evolutie van het
structureel saldo. We rapporteren hiervoor twee maatstaven. De eerste
maatstaf (a) is het standaard conjunctuur-gezuiverd begrotingssaldo.
De tweede maatstaf (b) is bovendien gezuiverd van éénmalige inkomsten. Deze tweede maatstaf toonden we ook in figuur 6.8. In de jaren
1999-2000 en 2004-2007 was het beleid duidelijk expansief: het structureel saldo daalde substantieel. Terwijl er in 2003 bijvoorbeeld volgens
maatstaf (a) nog een structureel overschot was van 0.4% van het potentieel BBP, eindigde de tweede regering Verhofstadt in 2007 met een
structureel tekort van 1.5% van het BBP. In 2001-2003 was het veeleer
omgekeerd (restrictief). De regering evolueerde toen volgens (a) van
een structureel tekort in 2000 naar een licht structureel overschot.
–– Expansief beleid hoeft op zich niet ongunstig te zijn. In slechte tijden
kan een budgettaire stimulans best te verantwoorden zijn. Ook ­restrictief
­beleid hoeft niet ongunstig te zijn, bijvoorbeeld wanneer de economie
dreigt te oververhitten. De regeringen Verhofstadt deden evenwel
veeleer het omgekeerde. Ze voerden hun expansief beleid in 1999-2000
en 2004-2007 toen de Europese (en de Belgische) economie een hoge
groei kende en de outputkloof in ons land sterk steeg (zie ook figuur
1.2.). Ze namen eerder gas terug in 2001-2003 toen de economie een
zwakke groei kende, en de outputkloof daalde. Een interessante vaststelling hier is wel dat ze de verbetering in het structureel saldo tussen
2000 en 2003 hoofdzakelijk realiseerden door eenmalige inkomsten.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
226
Analyse van de vraagzijde
Wanneer hiervoor gecorrigeerd wordt in maatstaf (b), zien we quasi
geen verbetering meer.
–– De sterke focus van de regering op het feitelijk saldo impliceerde bijgevolg dat ze de conjunctuurschommelingen verder aanblies. Ze deed dit
in ieder geval bij opgaande conjunctuur. Bij neerwaartse conjunctuur
trachtte ze dit te vermijden via het zoeken naar eenmalige inkomsten.
Een verklaring voor dit procyclisch beleid gaven we in de hoofdtekst.
In goede tijden is het gemakkelijk om een norm voor het feitelijk begrotingssaldo te halen. De belastingontvangsten vallen immers spontaan
mee, waardoor ruimte ontstaat voor nieuwe uitgaven of voor verlaging
van de belastingvoeten. De meeste politici zullen deze kans graag grijpen. In slechte tijden is het omgekeerd, en moeten uitgaven veeleer
worden teruggeschroefd, belastingen verhoogd, of eenmalige inkomsten gezocht.
Tabel T7.1. Conjunctuur en begrotingsbeleid in België (1998-2007)
Outputkloof
(in %)
Feitelijk begrotingssaldo
(in % van het BBP)
1998
2000
2003
2007
-0.8
1.8
-1.2
2.8
-1.0
-0.1
-0.2
-0.1
Structureel begrotingssaldo
(in % van het potentieel BBP)
(a)
(b)
-0.4
-1.2
0.4
-1.5
-0.2
-1.0
-0.9
-1.4
Bron: OECD (2014, Economic Outlook, n° 95).
Noot: (a) gerapporteerd conjunctuur-gezuiverd begrotingssaldo; (b) na uitzuivering van
conjuncturele effecten op de begroting en van éénmalige inkomsten.
6.3.3. Afsluitende bedenkingen
We sluiten de analyse in deze paragraaf af met drie bedenkingen. Als eerste
roept deze paragraaf kritische bemerkingen op bij de normering van het begrotingsbeleid in Europa. Ook al menen we te hebben aangetoond dat
­begrotingsnormering op basis van het feitelijk saldo erg bekritiseerbaar is, toch
is dit in belangrijke mate de weg die sinds het Verdrag van Maastricht en het
Stabiliteits- en groeipact bewandeld wordt. We maakten deze bedenking ook in
de vorige editie van dit boek (Heylen, 2004). Ondertussen is voorzichtig wel wat
gewijzigd. Sinds 2005 heeft de beoordeling van het begrotingsbeleid in Europa
zeker meer aandacht gekregen voor structurele, conjunctuurgezuiverde variabelen. Beleidsaanbevelingen worden ondertussen in structurele termen geformuleerd. Ze worden vertaald als vereiste verbeteringen van het structureel
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid227
saldo. Maar toch blijft het een gegeven dat tot op vandaag (april 2014) vooral
de ontwikkeling van het feitelijk saldo bepaalt of bijsturing nodig is, en in
welke richting die bijsturing moet gaan. De 3%-norm voor het feitelijk begrotingssaldo blijft onaantastbaar. De doelstellingen voor het feitelijk saldo die
landen in hun stabiliteitsprogramma inschrijven, blijven de discussie domineren. De kritiek dat dit beleid procyclisch werkt, en de aanslepende laagconjunctuur die Europa sinds 2009 kent alleen maar aanwakkert, is dan ook (en
terecht) nooit weggeweest (zie bijv. Krugman en Layard, 2012; De Grauwe,
2013). Net dit procyclisch, groeiverlagend karakter zou volgens velen verklaren waarom dit beleid faalt in zijn ambitie om de overheidsschuld af te bouwen. In paragraaf 6.6. gaan we verder in op deze actuele thematiek. Het belang
van economische groei voor schuldafbouw staat centraal in paragraaf 6.5.
Als tweede bedenking beklemtonen we dat voorgaande paragrafen op geen
enkele manier een pleidooi tegen begrotingsdiscipline zijn, of tegen de nood
aan effectief beleid gericht op schuldafbouw. Ze zijn wel een pleidooi voor
correcte evaluatie en normering. Een grote stap vooruit zou zijn het begrotingsbeleid enkel te normeren en te evalueren aan de hand van structurele
cijfers. Het gaat er dan om een traject voorop te stellen voor het structureel
saldo, gericht op schuldafbouw op middellange en lange termijn6. Voor hogeschuldlanden moet dit traject strenger zijn. Wat de korte termijn betreft, moet
er ruimte zijn voor anticyclisch beleid. In jaren van laagconjunctuur moeten
landen met lagere schulden de mogelijkheid hebben de structurele norm te
versoepelen. In jaren van hoogconjunctuur moet de structurele norm strenger,
het doel op langere termijn moet immers gehaald worden.
Een derde bedenking blikt vooruit naar latere paragrafen en hoofdstukken.
De analyse van het begrotingsbeleid tot nu toe veronderstelde exogene rente­
voeten en een gesloten economie. Het dient gezegd dat de outputeffecten van
dat beleid (de multiplicator) zoals gemodelleerd in vergelijking (2) en in figuur
6.7. dan relatief sterk zijn. Bijvoorbeeld werd in figuur 6.7. nog geen rekening
gehouden met de mogelijkheid dat ingevolge het streng begrotingsbeleid de
rente zou kunnen dalen, wat de investeringen (de Ip-lijn) zou verhogen, en
vervolgens de economische activiteit en de belastingontvangsten. Evenmin
werd rekening gehouden met de mogelijkheid dat gezonder begrotingsbeleid
het vertrouwen van de consumenten zou kunnen verhogen (en dus C0), waardoor de (S+T–G)-lijn naar onder zou schuiven, met opnieuw gunstige gevolgen voor de economie en het overheidsbudget. Ook de wisselkoers en de concurrentiekracht zouden ten gunste kunnen wijzigen. Later houden we wel
rekening met die mogelijke bijkomende effecten (zie paragrafen 6.5., 9.2.,
10.2.). Een realistischer inschatting van de effecten van begrotingsbeleid
wordt dan mogelijk.
6 Vooruitlopend: vergelijking (9’) in volgende paragraaf kan zo’n oefening sturen.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
228
Analyse van de vraagzijde
6.4. De budgetbeperking van de overheid en de dynamiek van de overheidsschuld
De problematische ontwikkeling van de overheidsschuld in België in de laatste vier decennia werd reeds in paragraaf 1.2.7. getoond. Toen werd ook de
relatie gelegd met de economische groei en de rente. Nog frappanter is de
recentere steile toename van de overheidsschuld in zeer veel OESO-landen. In
2007 bedroeg de brutoschuld over alle OESO-landen beschouwd 74% van het
BBP. In 2013 was dat meer dan 110%. In deze paragraaf willen we de determinanten van de dynamiek van de overheidsschuld van naderbij bestuderen
(paragraaf 6.4.2.). We leggen daarbij ook de band met bekende begrippen als
de rentesneeuwbal en het koekoekseffect. Onze analyse vangt evenwel aan
met een bespreking van de zogenaamde budgetbeperking van de overheid
(paragraaf 6.4.1.).
6.4.1. De ‘government budget constraint’
Eenvoudig uitgedrukt legt de budgetbeperking aan de overheid op dat indien
ze uitgaven wil doen, ze daarvoor ook de nodige inkomsten dient te verzamelen, ofwel via belastingen ofwel via lening. Vergelijking (6) stelt de budget­
beperking voor.
Bt – Bt-1 = Rn,tBt-1 + PDEFt (6)
met: Bt: nominale uitstaande overheidsschuld op het einde van jaar t
Rn,t : nominale rentevoet op de uitstaande overheidsschuld in jaar t
Rn,tBt-1: betaalde rentelasten in jaar t
PDEFt : nominaal primair deficit in jaar t
Rn,tBt-1+PDEFt: nominale netto-financieringsbehoefte (begrotingstekort)
in jaar t.
Het primair deficit (PDEF) geeft het verschil weer tussen alle niet-rente­
uitgaven van de overheid en alle belastingen7. De niet-renteuitgaven omvatten
de gekende categorieën overheidsconsumptie, investeringen, subsidies, en
gewone transfers. Indien we hier ook de rentelasten aan toevoegen, bekomen
we het totaal begrotingstekort van de overheid of de netto-financierings­
behoefte. Dit is het bedrag dat de overheid moet lenen, en dus de aangroei van
de overheidsschuld (Bt–Bt-1). De overheid kan zich hiervoor tot verschillende
partijen richten: de privésector in het binnenland, de privésector in het buiten7 Omgeerd is het primair overschot (of primair saldo) het verschil tussen de belastingontvangsten
en alle niet-renteuitgaven.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid229
land en de centrale bank. Dit laatste onderscheid modelleren we niet verder.
We verwijzen daarvoor naar bijv. Heylen (2004, par. 18.2.)8.
6.4.2. De dynamiek van de overheidsschuld
Uit de budgetbeperking van de overheid kan vrij gemakkelijk een vergelijking
worden bekomen die de dynamiek van de overheidsschuldgraad beschrijft.
Wanneer we Bt-1 volledig naar het rechterlid brengen, en vervolgens alle variabelen delen door het nominaal BBP in jaar t (Yn,t), volgt uit vergelijking (6)
dat:
Bt
PDEFt (1 + R n,t ) Bt −1 =
+
Yn,t
Yn,t
(1 + g n,t ) Yn,t −1
(7)
Hierbij gebruiken we de gelijkheid dat Yn,t=Yn,t-1(1+gn,t), waarbij gn,t staat voor
de groeivoet van het nominaal BBP in jaar t. Vergelijking (7) kan rechtstreeks
worden herleid tot:
(1 + R n , t )
b(8)
b t −1
t = pdef t +
(1 + g n , t )
met:bt: overheidsschuld in procent van het nominaal BBP (b=B/Yn) op het
einde van jaar t
pdeft : primair overheidstekort in procent van het nominaal BBP in jaar t
Vermindering van beide leden van vergelijking (8) met bt-1 geeft tot slot de
vergelijking voor de dynamiek van de overheidsschuldgraad.
(R n,t − g n,t )
b(9)
b t −1
t − b t −1 = ∆b t = pdef t +
(1 + g n,t )
Vergelijking (9) duidt de toename van de schuldgraad aan. De schuld van een
land zal sneller stijgen naarmate het een hoger primair tekort heeft, naarmate
de rente hoger is en de economische groei zwakker. Vooral deze laatste mani8 Vergelijking (6) houdt op één punt een vereenvoudiging in t.o.v. de realiteit. In de praktijk kan de
toename van de overheidsschuld afwijken van het overheidstekort ingevolge zogenaamde ‘stockflow adjustments’ (SF). Exacter zou dus zijn: Bt–Bt-1 = Rn,tBt-1+PDEFt+SFt. Stock-flow adjustments omvatten alle factoren die tot wijziging in de bruto-overheidsschuld leiden, maar niet opgenomen zijn in het overheidstekort. Eén voorbeeld betreft het verwerven van financiële activa door
de overheid (bijv. aandelen van banken). Deze activiteit dient volgens Europese regels niet bij de
uitgaven in de begroting te worden opgenomen. De overheid zal er wel meer door lenen dan
anders het geval zou zijn, wat de overheidsschuld verhoogt. Een ander voorbeeld heeft te maken
met wisselkoerswijzigingen. Indien een deel van de overheidsschuld in buitenlandse munt is aangegaan, kan wisselkoersfluctuatie de tegenwaarde hiervan in eigen munt wijzigen los van het
overheidstekort.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
230
Analyse van de vraagzijde
festeert zich in vergelijking (9). Naast de dubbele rechtstreekse aanwezigheid
van gn,t in de meest rechtse term van de vergelijking, is de groei immers ook
bepalend voor de hoogte van (de conjuncturele component van) het primair
tekort. Hogere groei zorgt voor hogere belastingontvangsten en lagere werkloosheidsuitkeringen, en vandaar dus een lager primair tekort. In vergelijking
(9’) maken we dit expliciet. We splitsen het primair tekort op in zijn structurele component (pdefstr) en zijn conjuncturele component (pdefcc). De eerste
is bepaald door het structureel begrotingsbeleid9, de tweede door de groei. Of
de uit het verleden geërfde schuld (bt-1) op zich bijdraagt tot verdere schuld­
opbouw, is niet met zekerheid te zeggen. Dit zal zo zijn indien de rente uitsteekt boven de groei. Enkel dan geldt dat ∂ (∆b t ) / ∂b t −1 > 0 .
− + +
+
−
(R − g n,t )
(9’)
b t = pdefstrt (t,G, IG ,TR ′) + pdefcc t (g n,t ) + n,t
b t −1
∆
(1 + g n,t )
met: pdefstrt:structurele component van het primair overheidstekort in procent van het nominaal BBP in jaar t
pdefcct: conjuncturele component van het primair overheidstekort in
procent van het nominaal BBP in jaar t
6.4.3. Sneeuwbalmechanisme en koekoekseffect
De rente, de economische groei, en de schuldgraad van vorig jaar bepalen samen
de zogenaamde ‘sneeuwbalcomponent’ in de schulddynamiek beschreven door
vergelijking (9). Wiskundig gaat het over de term ((Rn,t–gn,t)/(1+gn,t))bt-1. De
idee is eenvoudig. Stel even dat het primair begrotingssaldo van een land nul
is. Het land kan dan alle niet-renteuitgaven via belastingen betalen. Daarvoor
moet het niet lenen. Wat er met de schuldgraad (b=B/Yn) gebeurt, is dan enkel
afhankelijk van de rente en de groei. De rente bepaalt de aangroei van de teller
van de schuldgraad. De enige reden waarom het land moet lenen, is immers
zijn rentelast. Des te hoger de rentevoet, en des te hoger de al aanwezige
schuld, des te zwaarder die rentelasten zullen zijn, en dus des te hoger de extra
schuld10. De economische groei bepaalt de evolutie van de noemer van de
schuldgraad. Daar vinden we het nationaal inkomen en de draagkracht van het
land. Meteen is duidelijk dat de verhouding van de rente tot de economische
groei cruciaal is. Als de rente uitsteekt boven de groei, zal de teller van de
schuldgraad sneller toenemen dan de noemer. In verhouding tot zijn nationaal
inkomen zal het land dan jaar na jaar een hogere schuld torsen. Net zoals een
9 Naast de gekende variabelen, staat TR’ voor de som van subsidies en transfers, uitgezonderd de
rentebetalingen.
10Zie ook vergelijking (6). Als PDEFt = 0, volgt ∆Bt = Rn,tBt-1, en dus Bt= (1 + Rn,t)Bt-1.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid231
sneeuwbal die van een helling rolt, en alsmaar aandikt. Jaar na jaar zal ook het
gewicht van de rentelasten in het BBP toenemen, en zo ook de verhouding van
de rentelasten tot de overheidsontvangsten. De enige mogelijkheid om dit
sneeuwbalmechanisme tegen te gaan, is dat het land een voldoende hoog primair overschot realiseert (pdef<0). Het land moet meer belastingen heffen dan
nodig voor alle niet-renteuitgaven, zodat het daarmee alvast een deel van de
rentelasten kan betalen. De absolute noodzaak voor de overheid om een voldoende hoog primair overschot te realiseren, veroorzaakt het koekoekseffect.
De realisatie van een primair overschot betekent immers dat overheidsgelden
niet langer gebruikt kunnen worden om klassieke uitgaven te doen. De rentelasten verdringen dan andere uitgaven: publieke dienstverlening, overheids­
investeringen, enz. De analogie met een koekoek die haar eieren in het nest
van andere vogels legt en daardoor de kleintjes van deze andere vogels verdringt of in hun ontwikkeling remt, is evident.
Het vereist primair overschot voor schuldstabilisatie als de rente hoger is dan
de groei, kan gemakkelijk uit vergelijking (9) worden bepaald. Voor ∆bt = 0 is
noodzakelijk dat:
(R n,t − g n,t )
(10)
pdef
b t −1
t =−
(1 + g n,t )
Des te hoger het verschil tussen de rente en de groei, en des te hoger de schuldgraad uit het verleden (bt-1), des te hoger het vereist primair overschot. Vergelijking (10) toont meteen ook dat indien de rente kleiner is dan de groeivoet
van het BBP, schuldstabilisatie consistent is met het bestaan van een primair
deficit (pdef > 0). Overheidstekorten leiden dan niet tot onhoudbare schuld­
situaties. Sinds het midden van de jaren 70 is zo een gunstige groei – rente
verhouding echter veeleer uitzonderlijk (zie ook figuur 1.19.).
De figuren 1.19., 6.2. en 6.9. illustreren bovenstaande beschouwingen voor
België. In figuur 1.19. werd voor het eerst de nauwe band tussen de evolutie
van de schuldgraad en de verhouding van de rente tot de groei aangetoond.
Deze figuur toonde reeds aan dat de schuldgraad typisch stijgt wanneer de
rente uitsteekt boven de groei. Figuur 6.9. is exacter. De figuur toont de evolutie van het feitelijk primair saldo in procent van het BBP, het vereist primair
saldo in procent van het BBP, berekend volgens vergelijking (10)11, en de
toename van de schuldgraad in procent van het BBP. De cijfers betreffen de
brutoschuldgraad. Vier perioden kunnen worden onderscheiden. In het begin
van de jaren 70 was de economische groei hoog en de rente relatief laag. Het
11De gebruikte rentevoet is de impliciete rente op de uitstaande schuld. Deze werd voor ieder jaar
t berekend als de verhouding van de door de overheid betaalde rentelasten in dat jaar tot de uitstaande brutoschuld in het voorgaande jaar.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
-8
-12
-16
1970
232
1975
1980
1985
feitelijk saldo
1990
1995
structureel saldo
2000 Analyse
2005
2010
van de vraagzijde
cyclische component
Figuur 6.9. Feitelijk en vereist primair begrotingssaldo en wijziging van de
schuldgraad in België (1970-2013).
Figuur 6.9.
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
1970
1975
1980
1985
feitelijk primair saldo
1990
1995
vereist primair saldo
2000
2005
2010
wijziging in de schuldgraad
Bron: Eigen berekening en OECD (2014, Economic Outlook, n° 95).
vereist primair saldo was dan ook negatief: schuldstabilisatie was mogelijk
met een primair tekort. Aangezien de overheid in deze periode nauwelijks een
primair tekort had, daalde de schuld: de wijziging van de schuldgraad was
negatief. Vanaf het midden van de jaren 70 keerde de situatie echter om: de
economische groei daalde en de rente steeg. Voor schuldstabilisatie was dan
ook een groeiend primair overschot vereist. Tot en met 1987 slaagde de overheid er evenwel niet in dit vereist overschot te halen, zodat de schuld ononderbroken groeide en de rentesneeuwbal aan het rollen ging. In de periode 19882007 (behalve in 1990-1993 en 1996) slaagde de overheid hier wel in, zodat
de schuldgraad daalde en de rentesneeuwbal smolt12. Wat deze sneeuwbal
betreft, verwijzen we naar figuur 6.2. Deze figuur toont het ­groeiend ­gewicht
van de rentelasten in het BBP in de periode 1975-1986 en de duidelijke daling
ervan sinds 1994. De evolutie van de overheidsinvesteringen in deze figuur
illustreert het koekoekseffect op de meest duidelijke wijze. Zoals ook eerder
gezegd, waren de overheidsinvesteringen het belangrijkste slachtoffer van de
noodzaak voor de overheid om een voldoende hoog primair surplus te realiseren. De vierde periode is de meest recente. De forse terugval in de economi12Bemerk dat in 1996 het feitelijk primair saldo kleiner was dan het vereist primair saldo, en toch
daalde de schuldgraad. Zoals we eerder opmerkten (zie voetnoot 8), kunnen stock-flow adjustments
dit verklaren.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
1
De overheid233
sche groei in de jaren na 2008 deed tegelijk het primair saldo dat vereist is
voor schuldstabilisatie stijgen, en het feitelijk primair saldo dalen. (De rentedaling in deze periode kon dit effect niet neutraliseren). Een opnieuw stijgende schuldgraad was onvermijdelijk.
Toepassing 8. Economische groei, rente en schuldexplosie in Zuid-­
Europa
Reeds meermaals verwezen we naar steile toename van de overheidsschulden in vele OESO-landen na het uitbarsten van de financiële crisis in 2008.
Het meest dramatisch was de situatie in Ierland en de Zuid-Europese landen
(zie ook paragraaf 6.6.). Griekenland zag zijn overheidsschuld exploderen
van 119% van het BBP in 2007 tot 179% in 2011. In 2012 daalde de schuld
er, maar dit was enkel te danken aan een gedeeltelijke schuldkwijtschelding
die het land bekwam. In Portugal nam de overheidsschuld continu toe van
75% van het BBP in 2007 tot 139% in 2012. In Spanje ging het ondertussen
van 42% naar 90%. Een kentering in gunstige zin is op dit moment (april
2014) niet in zicht, en dit niettegenstaande jaren van zware besparings­
programma’s.
In paragraaf 6.4.2. leerden we wat de dynamiek van de schuldgraad
drijft. We passen de vergelijkingen (9), (9’) en (10) nu toe op Griekenland
in 2009-2011 en Portugal en Spanje in 2010-2012. Tabel T8.1. toont de
belangrijkste cijfers. Onze bespreking hieronder beperken we tot Griekenland en Portugal, de twee meest extreme gevallen. We moedigen iedereen
aan om zelf de cijfers en ontwikkelingen in Spanje in te schatten.
De start van het verhaal is de zeer diepe recessie en laagconjunctuur
waarin de Zuid-Europese landen vanaf 2008 terechtkwamen. Niet alleen de
reële economische groei, maar zelfs de nominale groei was in meerdere
jaren negatief. In tegenstelling tot de kern van de eurozone, konden deze
landen bovendien niet genieten van dalende rentevoeten. Er ontstond dan
ook een aanzienlijke kloof tussen de nominale rente en de groei. Het meest
dramatisch was de situatie in Griekenland in 2011. De rente op de uitstaande
schuld bedroeg toen gemiddeld 4.3%, terwijl de nominale groei -6.1% was.
Portugal belandde in een gelijkaardige situatie in 2012, zij het minder
extreem. Tenzij de overheid in een dergelijke situatie een voldoende hoog
primair overschot kan boeken, rolt de schuldsneeuwbal en groeit de verhouding van de overheidsschuld tot het BBP. Tabel T8.1. geeft het berekende vereist primair overschot weer. (Ga dit ook zelf na). We zien hoe dit
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
234
Analyse van de vraagzijde
zeer snel opliep tot meer dan 17% in Griekenland in 2011 en bijna 9% in
Portugal in 2012. Beide landen bespaarden wel drastisch. Bijvoorbeeld zien
we dat Griekenland de structurele component van zijn primair begrotingssaldo terugbracht van -11.4% van het BBP in 2009 tot -0.7% in 2011. Noch
Griekenland, noch Portugal slaagde er evenwel in om het hoge en toenemende vereiste overschot te realiseren. Een factor die daarbij zeker speelde
was dat de besparingen de economische groei verder ondermijnden, met
een verslechtering van de conjuncturele (of niet-structurele) component
van het begrotingssaldo tot gevolg. De cijfers in tabel T8.1. bevestigen
daarmee het patroon dat we theoretisch ook in figuur 6.7. zagen. Omdat het
feitelijk primair saldo onvoldoende toenam, was verdere aangroei van de
schuldgraad niet te vermijden. Op de financiële markten leidde dit meteen
tot de vrees dat deze landen finaal niet in staat zouden zijn hun schulden
terug te betalen. Stijgende risicopremies waren het gevolg (zie ook ToepasTabel T8.1. Overheidsschuldencrisis in Zuid-Europa.
Griekenland
2009 2010 2011
2010
Portugal
2011 2012
Nominale groei van
-0.9
-3.9
-6.1
2.6
-1.0
-3.3
het BBP (%)
Impliciete nominale
4.2
4.1
4.3
3.1
3.8
3.5
rente (%) 1
Overheidsschuld138.3 156.9 178.9 105.5 121.6 138.8
graad (% van BBP)
6.3 11.5 17.4
0.5
5.1
8.6
Vereist primair saldo
(% van BBP) 2
Feitelijk primair saldo
-10.7
-5.2
-2.8
-7.2
-0.6
-2.5
(% van BBP)
-Structurele
-5.0
-0.7
-4.7
-0.9
0.5
-11.4
component (pdefstr)
-Niet-structurele
0.7
-0.2
-2.1
-2.5
0.3
-2.9
component
Toename schuldgraad 15.9 18.6 22.0 11.6 16.1 17.2
(%-punt) 3
2010
Spanje
2011 2012
0.1
1.4
-1.1
3.1
3.7
3.8
67.8
77.1
90.5
1.9
1.5
3.9
-8.1
-7.5
-8.1
-5.5
-4.4
-1.8
-2.6
-3.1
-6.2
4.9
9.3
13.4
Bron: OECD (2013, Economic Outlook, n° 93) en eigen berekeningen.
Noot: 1. De impliciete rente in een bepaald jaar is berekend als de verhouding van de door
overheid betaalde rentelasten in dat jaar tot de uitstaande bruto-overheidsschuld in
het voorgaande jaar.
2. Het vereist primair saldo is berekend volgens vergelijking (10) op basis van de
nominale rente en groei van het lopende jaar en de schuldgraad van het vorige jaar.
In 2008 bedroeg de schuldgraad in Griekenland 122.4%. In 2009 bedroeg ze in
Portugal 80.8% en in Spanje 47.8%.
3. De feitelijke toename van de schuldgraad zal niet exact gelijk zijn aan de uitkomst van
vergelijking (9) omwille van zogenaamde ‘stock-flow adjustments’ (zie voetnoot 8).
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.
De overheid235
sing 1), wat meteen verklaart waarom we in Zuid-Europa niet de dalende
impliciete rente op de uitstaande overheidsschuld zien die er in de kern van
de eurozone wel was. De dramatische snelheid waarmee de schuld in Griekenland toenam, maakte een gedeeltelijke schuldkwijtschelding in 2012
onvermijdelijk. De versneld aangroeiende schuld in Portugal maakt duidelijk dat ook dit land in een onhoudbare situatie lijkt te komen. Niet toevallig
is Portugal één van de landen die sinds 2011 financiële steun behoefden van
de Europese noodfondsen.
6.5. Ricardiaanse equivalentie
In vroegere hoofdstukken hebben we reeds gesteld dat vele economen niet
geloven in een beleid van budgettaire expansie, d.w.z. een verhoging van de
overheidsuitgaven of een verlaging van de belastingen, om de economie te
stimuleren en laagconjunctuur te bestrijden. Het keynesiaans argument dat zo
een beleid via de toename van de autonome bestedingen en de multiplicatorwerking de productie en het inkomen meervoudig doet toenemen (significante
verschuiving van de IS-curve naar rechts), wordt door deze economen in twijfel getrokken.
Eén punt van kritiek werd aangehaald bij de bespreking van de alternatieve
consumptietheorie in vorig hoofdstuk. Wanneer consumenten niet zeker zijn dat
de inkomensstijging die ze ervaren na een budgettaire expansie, blijvend is, zal
hun reactie inzake bijkomende consumptie zeer zwak zijn: de MCQ(KT) <
MCQ(LT). Concreet, de toename in het beschikbaar inkomen dankzij een belastingverlaging wordt niet nu geconsumeerd, maar gespreid over alle resterende
perioden van het leven. De multiplicatorwerking zal daardoor zwakker uitvallen
dan de keynesianen voorhouden. Zoals in vorige paragrafen gezien, zal ook de
inkomstenbelasting, die in Europa hoog is, de multiplicator verzwakken. In
latere hoofdstukken zullen hier nog andere punten van kritiek aan toegevoegd
worden. Zo zal ook de invoer van goederen en diensten in een open economie
het multiplicatoreffect ondermijnen (hoofdstuk 7). Verder is er het ‘crowding
out’-probleem. Budgettaire expansie kan tot rentestijging leiden en daardoor de
private investeringen verdringen. Dit probleem komt aan bod in hoofdstuk 9.
Het verst van al gaat echter de kritiek van Robert Barro en de aanhangers
van de zogenaamde ‘ricardiaanse equivalentie’ (zie bijv. Barro, 1974; Barro,
1989)13. Hun stelling luidt dat het voor de economie geen verschil maakt of de
13 Barro ontleende de equivalentie-idee aan de bekende 19de eeuwse Britse econoom David Ricardo.
Allicht interessant is er op te wijzen dat Ricardo zelf niet echt in deze idee geloofde, maar ze
eerder naar voor bracht als een theoretische mogelijkheid.
Heylen, F., 2014, Macro-economie, 3de editie, Garant, p. 207-235.