Tot op dit moment is het document niet in te zien

RAADSVOORSTEL 11.0032
Rv. nr.: 11.0032
B&W-besluit d.d.: 12-4-2011
B&W-besluit nr.: 11.0396
Naam programma +onderdeel:
Niet van toepassing.
Onderwerp:
Met de geactualiseerde Financiële Verordening regelt de raad op hoofdlijnen de spelregels voor het
financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer.
Aanleiding:
De huidige financiële verordening is aan vernieuwing toe omdat er teveel beperkende regels in zijn
opgenomen. De commissie van de Rekeningen en de accountant dringt aan op een herziene
financiële verordening, ook in het licht van het actieplan Minder & Beter (minder bestuurlijke
lastendruk).
Bij het invoeren van het duale stelsel hebben veel gemeenten de verordening ex artikel 212
Gemeentewet van de Vernieuwingsimpuls gevolgd. Deze verordening was een uitgebreid model. Veel
gemeenten hebben deze verordening integraal overgenomen, zonder nadere toets of regels
daadwerkelijk nodig waren. Er zijn vaak te veel regels in huis gehaald. Dit veroorzaakt onnodige
administratieve lasten en soms problemen bij de accountantscontrole op de rechtmatigheid. Dit is ook
van toepassing op de gemeente Leiden. De VNG heeft naar aanleiding van deze bevindingen nieuwe
voorbeeldverordeningen gepresenteerd. Deze verordening is gebaseerd op de korte
voorbeeldverordening.
Bij b en w - besluit d.d. 28-11-2006 nr. 06.1389 heeft het college het actieplan Minder & Beter
vastgesteld. Er is toen ingezet op vermindering van de bestuurlijke lastendruk. Dit betekende een
vereenvoudiging van interne regels en procedures. De wijze van (samen)werken van raad en college
zou worden doorgelicht en tot verbetering en vereenvoudiging moeten leiden. Deze verbeterslag zou
alleen mogelijk zijn als college en raad de handen ineen slaan, aldus de brief die hierover aan de raad
is gestuurd.
Doel:
In de financiële verordening van de gemeente zijn de spelregels opgenomen voor het financieel
beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. Met deze verordening creëert de raad
waarborgen voor de kwaliteit van de financiële functie van de gemeente. Ook geeft de verordening
een nadere invulling aan de verantwoording van het college aan de raad.
Kader:
Gemeentewet;
Besluit Begroting en verantwoording;
Het actieplan Minder & Beter (B&W besluit d.d. 28-11-2006 nr. 06.1389).
Overwegingen:
1
Een eerste concept van de Financiële verordening is besproken op 1 februari 2011 in de commissie
voor de Rekeningen. Uitkomst van deze bespreking was één wijziging, de raadscommissie verzoekt
namelijk in de financiële verordening op te nemen dat de raad minimaal twee keer geïnformeerd wordt
door het college over de realisatie van de begroting middels een bestuursrapportage. Deze wens is
gehonoreerd en opgenomen in de nu voorliggende financiële verordening.
Artikel 11 en 22: deze artikelen kondigen de volgende beleidskaders aan die er naar de situatie van 1
januari 2011 nog niet zijn:
beleidskader voor prijsvorming voor verhuur en verkoop van vastgoed;
beleidskader voor prijzen van gemeentelijke diensten;
beleidskader voor misbruik en oneigenlijk gebruik.
Artikel 13 somt een aantal beleidskaders op. In voorbereiding zijn de beleidskaders over lokale
heffingen en verbonden partijen. Het beleidskader grondbeleid is aan vernieuwing toe. Er is nog geen
beleidskader bedrijfsvoering. Het beleidskader weerstandsvermogen en risicomanagement is 31
maart jl. vastgesteld door de raad.
Omdat de belangrijkste bepalingen omtrent treasury nu vastgelegd worden in deze financiële
verordening is het hebben van een apart treasurystatuut niet meer nodig. Na vaststelling van de
financiële verordening zullen aanvullende regels omtrent treasury worden aangeboden aan het
college ter vaststelling.
Een toelichting op alle artikelen is opgenomen in bijlage 1.
De wijzigingen in deze voorliggende verordening ten opzichte van de korte voorbeeldverordening van
de VNG en de oude verordening zijn beschreven in bijlage 2.
Financiën:
Geen.
Evaluatie:
Geen.
Bijgevoegde informatie:
- Bijlage 1: Toelichting op de artikelen van de Financiële Verordening;
- Bijlage 2: Verschillen ontwerpverordening en voorbeeldverordening VNG;
- Brief aan het college van Burgemeester en wethouders, van de commissie voor de Rekeningen.
RAADSBESLUIT
De raad van de gemeente Leiden:
Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders (raadsvoorstel 11.0032 van 2011), mede gezien
het advies van de commissie
BESLUIT:
I.
De Financiële Verordening ex artikel 212 Gemeentewet vast te stellen, luidende;
2
FINANCIËLE VERORDENING GEMEENTE LEIDEN EX ARTIKEL 212 GEMEENTEWET
1. INLEIDENDE BEPALINGEN
Artikel 1. Definities en afkortingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
a.
administratie:
het systematisch verzamelen, vastleggen, verwerken en verstrekken van informatie ten
behoeve van het besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen van) de
organisatie van de gemeente Leiden en ten behoeve van de verantwoording die daarover
moet worden afgelegd.
b.
beleidsterreinen (of deelprogramma’s)
onderdelen van een programma met een of meerdere doelen en die bijdragen aan de totale
programmarealisatie. De beleidsterreinen gelden als leidend principe voor de inrichting van de
programma’s.
c.
rechtmatigheid
het in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke
verordeningen, raadsbesluiten en collegebesluiten
d.
BBV: Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincie
Fido: Wet financiering decentrale overheden
GW: Gemeentewet
2. BEGROTING EN VERANTWOORDING
Artikel 2. Programma-indeling
1. De raad stelt bij aanvang van een nieuwe raadsperiode zo nodig een nieuwe programma-indeling
vast.
2. De raad stelt op voorstel van het college per programma prestatie- en effectenindicatoren vast
voor het meten van en het afleggen van verantwoording over de gemeentelijke productie van
goederen en diensten en de maatschappelijke effecten van het gemeentelijk beleid.
Artikel 3. Planning en controlcyclus
Het college informeert jaarlijks vóór 1 november de raad over de inrichting van de planning en
controlcyclus voor het nieuwe jaar en de data voor het aanbieden door het college en het vaststellen
door de raad van de producten van deze cyclus. In de cyclus is opgenomen dat het college jaarlijks
vóór de zomer een nota ter vaststelling aan de raad aanbiedt waarin wijzigingen in het beleid en de
financiële kaders voor de komende jaren zijn opgenomen.
Artikel 4. Inrichting begroting en jaarstukken
1. Bij de begroting wordt een overzicht gegeven van de productenraming ingedeeld naar
programma’s en bij het jaarverslag als onderdeel van de jaarstukken wordt een overzicht gegeven
van de productenrealisatie ingedeeld naar programma’s.
3
2. In de begroting en de jaarstukken wordt inhoudelijke en financiële informatie verstrekt op het
niveau van beleidsterrein.
3. Bij de uiteenzetting van de financiële positie van de begroting wordt ingegaan op de ontwikkeling
van de kapitaallasten.
4. In de jaarrekening wordt van de investeringen de uitputting van de geautoriseerde
investeringskredieten en de actuele raming van de kredieten weergegeven.
5. De begroting en de jaarstukken bevatten naast de verplichte paragrafen een paragraaf subsidies
met daarin een overzicht van de subsidies.
Artikel 5. Autorisatie begroting en investeringskredieten
1. De raad autoriseert met het vaststellen van de begroting de totale lasten en de totale baten per
programma en het overzicht algemene dekkingsmiddelen.
2. Bij de begrotingsbehandeling geeft de raad aan van welke investeringen, niet zijnde
bedrijfsmiddelen, hij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het
investeringskrediet wil ontvangen. De overige investeringen worden bij de vaststelling van de
begroting geautoriseerd.
3. Het college ziet erop toe dat de producten binnen een programma niet dusdanig worden
overschreden dat realisatie van binnen hetzelfde programma geformuleerde doelstellingen in
termen van doelen en prestaties onder druk komt te staan, zonder dat de gemeenteraad hierover
geïnformeerd is.
4. Voor investeringen in de loop van het begrotingsjaar die niet in de begroting zijn opgenomen, legt
het college vooraf aan het aangaan van verplichtingen een voorstel voor het autoriseren van een
investeringskrediet aan de raad voor.
Artikel 6. Tussentijdse bestuursrapportage
1. In de planning en controlcyclus (zie artikel 3) worden tenminste twee bestuursrapportage’s
opgenomen waarin het college de raad informeert over de realisatie van de begroting van de
gemeente over het begrotingsjaar.
2. De bestuursrapportage, die de indeling van de begroting volgt, bevat:
a. een uiteenzetting per programma over de uitvoering en zo mogelijk de bijstelling van het
beleid:
b. een overzicht van de bijgestelde raming van de baten en lasten per programma en van de
algemene dekkingsmiddelen;
c. de realisatie en raming van de uitputting van de investeringskredieten;
d. een begrotingswijziging.
4
3. FINANCIEEL BELEID
Artikel 7. Waardering en afschrijving vaste activa
Er is een actueel beleidskader investeringen. De raad stelt dit beleidskader vast. De volgende
bepalingen zijn in ieder geval van toepassing:
a. Geactiveerde kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief worden in
maximaal 5 jaar lineair afgeschreven.
b. Kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio worden direct ten
laste van de exploitatiebegroting gebracht.
c. Aankoop en vervaardiging van activa met een meerjarig maatschappelijk nut worden onder
aftrek van bijdragen van derden ten laste van de exploitatie gebracht. Indien hiervoor geen
ruimte is in de begroting wordt het actief lineair afgeschreven over de verwachte levensduur
van het actief, zoals in onderstaande tabel aangegeven of een kortere door de raad aan te
geven tijdsduur.en de kapitaallasten in de begroting opgenomen.
d. Investeringen in de aanleg en reconstructie van wegen, bruggen, walmuren, openbare
verlichting en verkeerslichteninstallaties worden aangemerkt als activa met maatschappelijk
nut. Alle overige investeringen betreffen activa met economisch nut (art. 35 BBV).
e. Voor het afschrijven van de activa gelden de volgende maximale termijnen:
60 jaar:
aanleg rioleringen
40 jaar:
nieuwbouw woonruimten en bedrijfsgebouwen;
aanleg wegen, bruggen, walmuren, sportvelden;
volkstuinen en zwembaden;
25 jaar:
renovatie, restauratie en aankoop woonruimten en bedrijfsgebouwen;
reconstructie wegen, bruggen en walmuren;
20 jaar:
stenen bergplaatsen en loodsen;
openbare verlichting;
15 jaar:
centrale verwarming; bijzondere voertuigen als brandweerauto’s;
10 jaar:
houten bergplaatsen en loodsen;
technische- en veiligheidsvoorzieningen, bedrijfsgebouwen;
telefooninstallaties; kantoormeubilair; schoolmeubilair;
verkeerslichteninstallaties,
motorvoertuigen en machines;
5 jaar:
zware transportmiddelen, aanhangwagens, schuiten, personenauto’s,
lichte motorvoertuigen, hardware en software;
niet:
gronden en terreinen.
f. Tenzij gemotiveerd wordt aangegeven waarom een investeringskrediet open moet blijven
staan wordt een verleend investeringskrediet na 3 jaar met het vaststellen van de jaarrekening
afgesloten.
Artikel 8. Reserves en voorzieningen
1. Er is een actueel beleidskader reserves en voorzieningen. De raad stelt dit beleidskader vast. Dit
kader behandelt in ieder geval:
a. de vorming en besteding van reserves;
b. de vorming en besteding van voorzieningen;
c. het waardevast houden van reserves en voorzieningen.
2. Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve wordt minimaal aangegeven:
a. het specifieke doel van de reserve;
b. de voeding van de reserve;
5
c. de maximale hoogte van de reserve;
d. en de maximale looptijd van de reserve.
3. De raad besluit tot het benoemen van specifieke saldi die bij het opmaken van de jaarrekening
ten gunste of ten laste van bestemmingsreserves mogen worden gebracht. Deze mutaties in
reserves bepalen mede het rekeningresultaat.
Artikel 9. Gemeentegaranties
1. Er is een actueel beleidskader gemeentegaranties. De raad stelt dit beleidskader vast. Dit kader
behandelt in ieder geval :
a. doel, werking en vormen van gemeentegaranties;
b. voorwaarden voor verlenen van gemeentegaranties;
c. beheer gemeentegaranties;
d. achterstandsbegeleiding en afwikkeling aanspraken op verleende garanties.
2. Bij het verstrekken van garanties uit hoofde van de publieke taak bedingt het college zo mogelijk
zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het openbaar belang van verstrekkingen van
garanties. Tevens wordt aangegeven waarom de garantstelling niet bij een landelijk opererend
waarborgfonds kan worden ondergebracht.
3. In de begroting en jaarstukken wordt in de risicoparagraaf de gemeentelijke risicopositie ten
aanzien van de garantstellingen opgenomen.
Artikel 10. Kostprijsberekening
1. Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten wordt een
systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe
kosten alleen die indirecte kosten betrokken, die rechtstreeks samenhangen met de door de
gemeente verleende diensten.
2. Bij de indirecte kosten worden betrokken de bijdragen aan voorzieningen voor de noodzakelijke
vervanging van de betrokken activa, de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa en voor
rioolrechten en afvalstoffenheffing de compensabele BTW.
3. De omslagrente voor de rentecomponent van de kapitaallasten wordt bepaald door het rentetotaal
van de opgenomen langlopende leningen waarbij deze omslagrente wordt afgerond en indien
mogelijk bij voorkeur constant wordt gehouden.
Artikel 11. Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en prijzen en prijsvorming
vastgoed
1. Het college doet de raad jaarlijks een voorstel voor de hoogte van de gemeentelijke tarieven voor
de belastingen, heffingen en leges.
2. Er is een actueel beleidskader voor de prijsvorming voor de verhuur en verkoop van vastgoed
(exclusief grond, zie artikel 13). De raad stelt dit beleidskader vast.
3. Er is een actueel beleidskader voor de prijzen van gemeentelijke diensten anders dan genoemd in
het eerste en tweede lid. De raad stelt dit beleidskader vast.
Artikel 12. Financieringsfunctie
1. Het college zorgt bij het uitoefenen van de financieringsfunctie voor:
6
a. het aantrekken van voldoende financiële middelen en het uitzetten van overtollige gelden
om de programma’s binnen de door de raad vastgestelde kaders van de begroting uit te
voeren;
b. het beheersen van de risico’s verbonden aan de financieringsfunctie zoals renterisico’s,
koersrisico’s en kredietrisico’s;
c. het beperken van de kosten van leningen en het bereiken van een voldoende rendement
op uitzettingen;
d. het beperken van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de
geldstromen en financiële posities.
2. Het college neemt bij het uitvoeren van de financieringsfunctie de volgende richtlijnen in acht:
a. het uitzetten van overtollige geldmiddelen gebeurt uitsluitend bij financiële instellingen die
gevestigd zijn in een lidstaat van de eurozone en met minimaal een AA rating afgegeven
door tenminste twee gezaghebbende rating agency of bij instellingen voor wiens
waardepapieren een solvabiliteitseis geldt van 0%;
b. overtollige geldmiddelen worden uitsluitend uitgezet tegen vastrentende waarden, dan wel
in producten waarbij de hoofdsom tenminste aan het eind van de looptijd in tact is;
c. derivaten worden uitsluitend gebruikt voor het beperken van financiële risico’s;
d. voor het aantrekken van financieringen met een looptijd langer dan één jaar worden
tenminste drie prijsopgaven bij verschillende financiële instellingen gevraagd;
e. overeenkomsten voor het aangaan van leningen, het uitzetten van middelen of het
verlenen van garanties luiden in euro.
3. Bij het uitzetten van middelen en het aangaan van financiële participaties uit hoofde van de
publieke taak bedingt het college indien mogelijk zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit
het openbaar belang van dergelijke uitzettingen van middelen en financiële participaties.
4. PARAGRAFEN IN PROGRAMMABEGROTING EN JAARSTUKKEN
Artikel 13. Beleidskaders verplichte paragrafen en de toelichting daarop
Er zijn actuele beleidskaders lokale heffingen, weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen,
financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid.
Artikel 14. Lokale heffingen
In de paragraaf lokale heffingen bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de
verplichte onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. de samenstelling van het pakket van gemeentelijke belastingen en heffingen;
b. de mate van kostendekkendheid van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing;
c. de belastingdruk in vergelijking met die van andere gemeenten.
Artikel 15. Weerstandsvermogen
In de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de
verplichte onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. indien van toepassing de maatregelen om het weerstandsvermogen van de gemeente
weer op niveau te brengen.
Artikel 16. Onderhoud kapitaalgoederen
7
In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en de jaarstukken neemt het college
naast de verplichte onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. de actualiteit van de beleidskaders ter beoordeling van de onderhoudsniveaus en de
hiervan af te leiden beheerplannen met bijbehorende financiële consequenties voor wat
betreft de onderhoudsvoorzieningen;
b. de voortgang van het geplande onderhoud en het eventuele achterstallig onderhoud per
beheerplan.
Artikel 17. Financiering
In de paragraaf financiering bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de verplichte
onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. algemene ontwikkelingen;
b. de rentevisie voor de komende vier jaar;
c. overzicht van de kaslimiet van de laatste vier kwartalen;
d. overzicht van de renterisiconorm;
e. indien van toepassing een passage over duurzaamheid bij beleggingen en uitzettingen.
Artikel 18. Bedrijfsvoering
In de paragraaf bedrijfsvoering bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de
verplichte onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. de personele bezetting en inhuur derden;
b. de huisvesting van het ambtelijk apparaat;
c. de beschikbaar te stellen kredieten voor investeringen in de bedrijfsvoering;
d. de stand van zaken ten aanzien van het informatiebeleid;
e. de stand van zaken van doorlichtingsonderzoeken ex artikel 213a GW;
f. de in control verklaring.
Artikel 19. Verbonden partijen
In de paragraaf verbonden partijen bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de
verplichte onderdelen op grond van het BBV in ieder geval op:
a. de naam en de vestigingsplaats van de verbonden partij;
b. het financieel belang van de gemeente;
c. de zeggenschap van de gemeente;
d. het publiek belang dat wordt gediend met de deelname.
8
5. FINANCIEEL BEHEER EN INTERNE CONTROLE
Artikel 20. Administratie
De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor:
a. het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente als geheel en
in de afdelingen;
b. het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang van activa met
economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen, schulden en
contracten;
c. het verschaffen van informatie over uitputting van de toegekende budgetten en
investeringskredieten en voor het maken van kostencalculaties;
d. het verschaffen van informatie over indicatoren met betrekking tot de gemeentelijke
productie van goederen en diensten en de maatschappelijke effecten van het
gemeentelijke beleid;
e. het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de
begroting en relevante wet- en regelgeving;
f. de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende
informatie, alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de
begroting en relevante wet- en regelgeving.
Artikel 21. Interne controle
1. Het college zorgt ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid
van de baten en lasten en de balansmutaties voor de jaarlijkse interne toetsing van de
getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij
afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel.
2. In de jaarstukken neemt het college ten behoeve van de raad op grond van de interne toetsing
een in control verklaring op (zie artikel 18).
Artikel 22. Misbruik en oneigenlijk gebruik
1. Het college zorgt voor en legt vast de regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.
2. Er is sprake van een actueel door de raad vast te stellen beleidskader misbruik en oneigenlijk
gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen
6. FINANCIELE ORGANISATIE
Artikel 23. Financiële organisatie
1. Het college zorgt voor en legt vast:
a. een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidige toewijzing
van de gemeentelijke taken en te leveren prestaties;
b. een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden, verantwoordelijkheden,
zodat aan de eisen van interne controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de
verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd;
9
c.
de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste
van de toegekende budgetten en investeringskredieten;
d. de regels voor taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende
informatievoorziening van de financieringsfunctie;
e. de afspraken met de afdelingen over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare
middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten
en uitputting van middelen;
f. de kostenverdeelsleutels voor het eenduidig toewijzen van de lasten en baten aan de
producten van de productraming en de productrealisatie;
g. de interne regels voor de inkoop en de aanbesteding van goederen, werken en diensten.
7. SLOTBEPALINGEN
Artikel 24. Inwerkingtreding
1. Deze verordening treedt in werking één dag na publicatie. De in dit jaar en latere begrotingsjaren
uit te brengen stukken voldoen aan de bepalingen van deze verordening.
2. Deze verordening treedt in de plaats van de “Financiële verordening gemeente Leiden ex artikel
212 Gemeentewet” vastgesteld door de raad op 12 december 2006 nr. 06.0165.
Artikel 25. Overgangsbepalingen
In tegenstelling tot het bepaalde in artikel 24 treedt artikel 22 in werking met ingang van het vaststellen
door de raad van het in dit artikel genoemde beleidskader.
Artikel 26. Citeertitel
Deze verordening wordt in de gemeentelijke stukken aangehaald onder de naam “Financiële
verordening gemeente Leiden”.
II. Het Treasurystatuut (RV 01.0111) met ingang van het begrotingsjaar 2011 in te trekken.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 19 mei 2011,
de Griffier,
de Voorzitter,
Dit voorstel is op 19 mei 2011 ongewijzigd vastgesteld.
10
TECHNISCHE INFORMATIE
Opsteller:
M.A. Heringa-Spierings
Organisatieonderdeel: CS/ M&C
Telefoon:
5411
E-mail:
[email protected]
Verantwoordelijk portefeuillehouder:
Wethouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie
Communicatie: Openbaar
11
Bijgevoegde informatie:
ADVIES PRESIDIUM
Doel:
Behandelingsvoorstel:
Opmerkingen/aandachtspunten:
12
B&W.nr. 11.0396 d.d. 12-4-2011
B&W-Aanbiedingsformulier
Onderwerp
Financiële verordening artikel 212 Gemeentewet 2011 (bevindingen
commissie van de Rekeningen verwerkt)
BESLUITEN
Behoudens advies van de commissie
1.
de raad voor te stellen de Financiële Verordening ex artikel 212 Gemeentewet 2011 vast te
stellen, waarmee de spelregels voor het financieel beleid, de financiële organisatie en het
financieel beheer (opnieuw) worden geactualiseerd, de raad waarborgen voor de kwaliteit van
de financiële functie van de gemeente vastlegt en een nadere invulling aan de verantwoording
van het college aan de raad wordt gegeven en;
2.
de raad voor te stellen het Treasurystatuut (RV 01.0111) in te trekken.
Samenvatting
In de financiële verordening van de gemeente zijn de spelregels opgenomen voor het financieel
beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. Met deze verordening creëert de raad
waarborgen voor de kwaliteit van de financiële functie van de gemeente. Ook geeft de verordening
een nadere invulling aan de verantwoording van het college aan de raad.
13
Bijlage 1: Toelichting op de artikelen van de Financiële Verordening
Artikel 1. Definities
Voor de gehanteerde begrippen in de verordening gelden de definities uit de Gemeentewet, de Wet
Fido, het BBV en het Besluit accountantscontrole Provincies en Gemeenten.
De autorisatie van de programmabegroting met bijbehorende budgetten vindt plaats op het niveau van
programma. Het is op grond van artikel 8 BBV mogelijk om programma’s onder te verdelen in
beleidsthema’s, in Leiden beleidsterreinen genoemd. Daartoe heeft de raad besloten (zie toelichting
artikel 2). Beleidsterreinen zijn onderverdeeld in doelen en vervolgens in door afdelingen te leveren
prestaties.
Artikel 2. Programma-indeling
Dit artikel bevat bepalingen over de inrichting van de begroting en de jaarstukken. Indien daartoe
aanleiding is stelt de raad bij aanvang van een raadsperiode een nieuwe indeling van de programma’s
vast. Het BBV bepaalt in aanvulling hierop dat het college de producten aan de programma’s toewijst.
Op grond van artikel 189 GW berust het budgetrecht bij de raad. De raad neemt uiteindelijk de
beslissing welke bedragen hij voor taken en activiteiten op de begroting beschikbaar stelt. Gedurende
het begrotingsjaar kan de raad op grond van artikel 192 GW besluiten de begroting te wijzigen. De
gemeente kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht
(vierde lid artikel 189 GW).
De raad kan op grond van artikel 8 BBV lid 4 kiezen op welk niveau hij budgetten beschikbaar stelt,
b.v. per programma, per beleidsterrein of een samenstel van activiteiten. De verordening bepaalt de
beschikbaarstelling van budget op het niveau van programma’s vast te stellen. In Leiden gelden
beleidsterreinen als leidend principe voor de inrichting van de programma’s (Zie erratum raadsbesluit
08.0015). Op het niveau van beleidsterreinen is financiële informatie beschikbaar maar de autorisatie
vindt op programmaniveau plaats. In deze verordening is deze bestaande praktijk nu ook verankerd.
Op voorstel van het college stelt de raad niet-financiële indicatoren per programma vast.
Artikel 3. Planning en controlcyclus
De informatie aan de raad bestaat uit de planning en controlkalender en de door te voeren
verbeterpunten in de producten van de planning en controlcyclus.
Het college informeert in ieder geval jaarlijks in het voorjaar de raad over de wijzigingen in beleid en
de te verwachten ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Deze informatie biedt het
kader voor nadere uitwerking in de (meerjaren)begroting. Normaliter wordt deze informatie in een
perspectiefnota aan de raad ter vaststelling aangeboden.
Artikel 4. Inrichting begroting en jaarstukken
In dit artikel zijn in aanvulling op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting.
Zo wordt in het eerste lid het college opgedragen het productenoverzicht bij de begroting te voegen en
de productrealisatie bij het jaarverslag. De productrealisatie wordt bij het jaarverslag gevoegd en niet
bij de jaarrekening. Anders gaat deze onderdeel uitmaken van de accountantscontrole, hetgeen niet
de bedoeling van de wet is.
In de uiteenzetting van de financiële positie wordt ingegaan op de ontwikkeling van de kapitaallasten
in het meerjarenbeeld. De bij de begroting beschikbaar te stellen nieuwe investeringskredieten zijn in
14
een apart hoofdstuk in de begroting opgenomen. Het college verzoekt de raad om deze kredieten
beschikbaar te stellen. Zie hierover verder artikel 5.
In de rapportage wordt inzicht geboden in de realisatie van de investeringen en de consequenties
hiervan voor de ontwikkeling van de kapitaallasten. In hoeverre wijken deze af van de geraamde
kapitaallasten en hoe verhoudt zich deze afwijking tot de stelpost onderuitputting kapitaallasten?
De consequenties hiervan voor de nieuwe begroting worden inzichtelijk gemaakt.
Tot slot is op grond van een raadsbesluit de bepaling opgenomen dat de begroting en de jaarstukken
naast de door het BBV verplichte paragrafen een paragraaf subsidies bevatten. De voorkeur gaat uit
extra paragrafen aan de verplichte paragrafen toe te voegen. Ze vallen immers buiten de
accountantscontrole.
Artikel 5. Autorisatie begroting en investeringskredieten en begrotingswijzigingen
Dit artikel bevat nadere regels voor de autorisatie van de begroting en de investeringskredieten. De
autorisatie van de baten en lasten vindt plaats op programmaniveau. Voor begrotingswijzigingen doet
het college gedurende het jaar voorstellen aan de raad volgens afspraken die daarover met de raad
zijn gemaakt.
Ook uitgaven voor investeringen moeten worden geautoriseerd. Investeringskredieten worden bij de
begrotingsbehandeling voor vaststelling aangeboden (lid 2). Wel kan de raad bij de
begrotingsbehandeling aangeven welke investeringskredieten hij op een later tijdstip wenst te
autoriseren. Zo kan de raad de autorisatie van politiek belangrijke investeringen combineren met de
behandeling van de inhoudelijke kant van het investeringsvoorstel. Het bedrag voor een dergelijke
investering blijft wel op de begroting staan als voorziene uitgaaf, maar de raad autoriseert deze uitgaaf
nog niet. Het college is pas tot uitgaven bevoegd als de raad het krediet heeft geautoriseerd.
Investeringen in de bedrijfsvoering worden door het college vastgesteld. In de paragraaf
bedrijfsvoering wordt hierover gerapporteerd (zie artikel 18).
Gedurende het begrotingsjaar kunnen nieuwe investeringsvoornemens op tafel komen die bij het
opstellen van de ontwerpbegroting nog niet waren voorzien. Het laatste lid regelt de autorisatie van de
investeringskredieten voor deze investeringen. Overigens is dit niet van toepassing op de
voorbereidingskosten als aanloop op de investeringsaanvraag. Het college is toegestaan dergelijke
kosten te maken die zo mogelijk tot een investeringsaanvraag leiden.
Artikel 6. Tussentijdse bestuursrapportage
Een belangrijk onderdeel van de planning en controlcyclus is de bestuursrapportage. Op basis van
deze rapportage wordt de raad geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van het beleid en
de uitputting van de exploitatiebudgetten en investeringskredieten. Budgetafwijkingen worden in een
begrotingswijziging aan de raad voorgelegd. In de jaarlijkse brief over de inrichting van de nieuwe
planning en controlcyclus legt het college aan de raad voor hoeveel rapportages worden uitgebracht.
Bij bespreking van de concept financiële verordening gaf de commissie van de rekeningen aan
minimaal twee bestuursrapportages per jaar te willen.
Artikel 7. Waardering en afschrijving vaste activa
In het tweede lid van artikel 212 GW is onder letter a de uitdrukkelijke bepaling opgenomen dat de
financiële verordening in elk geval de regels voor waardering en afschrijving van activa bevat. Hieraan
is in dit artikel invulling gegeven. Voor de materiële vaste activa (met economisch nut) zijn daarbij de
maximale afschrijvingstermijnen als kader opgenomen. Hiervan kan naar beneden worden afgeweken.
Reden hiervoor is dat de economische levensduur van bijvoorbeeld nieuwe riolering langer is dan die
15
van oude riolering. Door het opnemen van de maximale afschrijvingstermijn kan voor oude riolering
een kortere termijn worden toegepast zonder hiervoor in de verordening een aparte bepaling op te
nemen.
De kosten voor het afsluiten van geldleningen worden direct ten laste van de exploitatie gebracht.
Het BBV laat een aanzienlijke beleidsvrijheid aan gemeenten voor het zelf vaststellen van de eigen
afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen. Hierbij geldt het criterium dat de afschrijvingsmethodiek en afschrijvingstermijn van een actief met economisch nut wordt afgestemd op de
verwachte economische levensduur. Indien dit wordt nagelaten, wordt het getrouwe beeld van de
jaarrekening aangetast. Getracht wordt in eerste instantie om investeringen met maatschappelijk nut
rechtstreeks ten laste van de begroting te brengen. Indien dit niet mogelijk is, vindt afschrijving plaats
en worden de kapitaallasten in de begroting opgevoerd.
Artikel 8. Reserves en voorzieningen
Er is een beleidskader reserves en voorzieningen die indien daartoe aanleiding is wordt bijgesteld of
wordt vervangen door een nieuw beleidskader.
Voor bijvoorbeeld een investeringsvoornemen kan de raad een bestemmingsreserve vormen. Een
deel van de algemene reserve wordt hiervoor afgezonderd. Hiermee wordt op de balans van de
gemeente tot uitdrukking gebracht dat een toekomstige investering een beslag op het eigen vermogen
gaat leggen. In het tweede lid zijn de voorwaarden voor een voorstel voor vorming van een
bestemmingsreserve opgenomen.
Diverse saldi in de jaarrekening worden verrekend met reserves. Dit vindt plaats bij
resultaatbestemming. Ten aanzien van een aantal reserves heeft de raad bepaald dat deze
verrekening rechtstreeks zonder raadsbesluit in de jaarrekening kan plaatsvinden. Het dan berekende
rekeningresultaat na bestemming gaat door als het te communiceren rekeningresultaat. Vervolgens
kunnen voorstellen voor verrekeningen met reserves plaatsvinden, waarover de raad een besluit wordt
gevraagd.
Artikel 9. Gemeentegaranties
Er is een beleidskader gemeentegaranties die, indien daartoe aanleiding is wordt bijgesteld of wordt
vervangen door een nieuw beleidskader. De raad stelt met deze nota de kaders vast voor het
garanderen van geldleningen aan te gaan door derden, het beheren van deze garantstellingen en het
tijdig treffen van maatregelen om te voorkomen dat de gemeente voor de garantstelling wordt
aangesproken. In de paragraaf weerstandsvermogen wordt ingegaan op de risico’s van de gemeente
ten aanzien van de garantstellingen.
Artikel 10. Kostprijsberekening
Artikel 212 GW bepaalt in het tweede lid, letter b dat de verordening in ieder geval bevat de
grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en
tarieven voor rechten. De grondslag voor de prijzen en tarieven vormt de samenstelling van de
kostprijs van de diensten waarvoor prijzen en heffingen in rekening worden gebracht. In dit artikel
staan de kaders voor de bepaling van de kostprijzen van de gemeentelijke diensten.
Het eerste lid van het artikel bepaalt dat de kostprijs bestaat uit de directe kosten en de indirecte
kosten die direct met de dienst samenhangen. Het tweede lid bepaalt dat onder de indirecte kosten
ook worden verstaan bijdragen aan voorzieningen en de compensabele BTW. Hiermee wordt invulling
gegeven aan de mogelijkheid die artikel 229b GW biedt.
16
De kaders in het artikel vormen de basis waarbinnen het college haar systematiek van
kostentoerekening kan vormgeven en de kostenverdeelsleutels voor de toerekening van indirecte
kosten kan vaststellen.
Artikel 11. Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en prijzen
Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, rechten en leges is een bevoegdheid van de raad,
die niet kan worden gedelegeerd (artikel 156 GW).
Het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of levering van goederen of werken (welke
niet vallen onder artikel 229 GW) is een privaatrechtelijk besluit. Dergelijke besluiten zijn een
bevoegdheid van het college (eerste lid, letter e artikel 160 GW)
Daar waar bij het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering van goederen of
werken een publiek belang in het geding is en prijzen lager dan marktconform worden vastgesteld, is
het aan de raad om het publiek belang te definiëren en het college kaders mee te geven voor het
afwijken van marktconforme prijzen.
Het tweede lid bepaalt dat er een actueel beleidskader is voor de prijsvorming voor de verhuur en
verkoop van vastgoed. Over de uitvoering van deze nota wordt steeds in het Pril (Programma
Ruimtelijke Investeringen Leiden) gerapporteerd. Voor de prijzen voor de uitgifte van gronden en
erfpachtcanons wordt verwezen naar artikel 13 en de toelichting op dat artikel.
Artikel 12. Financieringsfunctie
De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de
kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 GW de expliciete bepaling dat de financiële
verordening hierover regels voor het beleid en de organisatie bevat. In dit artikel wordt invulling aan
deze wettelijke plicht gegeven. Het eerste lid bevat richtlijnen voor de uitvoering van de
financieringsfunctie.
In het tweede lid staan de kaders voor het financieel beleid, die bij de uitvoering in acht moeten
worden genomen. Leiden hanteert, in afwijking van de wettelijke eisen, een aanscherping van de
geografische en economische beperkingen. Hoewel de wetgever beleggingsmogelijkheden in de
EER1 toelaat, beperkt Leiden zich tot het uitzetten van overtollige geldmiddelen bij financiële
instellingen die gevestigd zijn in een lidstaat van de eurozone. Daarnaast beperkt Leiden zich bij
uitzettingen altijd tot instellingen met minimaal een AA rating afgegeven door tenminste twee
gezaghebbende rating agency, terwijl de wetgever minimaal een A-rating voorschrijft bij uizettingen
korter dan drie maanden. Uitzetten kan ook bij instellingen voor wiens waardepapieren een
solvabiliteitseis geldt van 0%. Dit percentage geeft de status weer die aan het schuldpapier van de
instelling wordt toegekend.
Het verstrekken van leningen en garanties en het aangaan van financiële participaties mogen
gemeenten alleen uit hoofde van de publieke functie (artikel 2 Wet Fido). Daarbij bepaalt het tweede
1 De lidstaten van de EMU / eurozone zijn:
België, Cyprus, Duitsland, Frankrijk, Finland, Griekenland, Ierland. Italië, Luxemburg, Malta, Nederland,
Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje.
Lidstaten van de EER die geen lidstaat van de EMU zijn, zijn:
Bulgarije, Denemarken, Estland, Hongarije, IJsland, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Noorwegen, Polen,
Roemenie, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.
17
lid van artikel 160 GW dat een besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen,
maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen
niet eerder wordt genomen dan nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en hij zijn wensen
en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen.
Het derde lid stelt aanvullende eisen aan dergelijke besluiten. Het publieke belang moet door het
college worden gemotiveerd. Daarbij draagt de verordening het college op bij het aangaan van
dergelijke overeenkomsten zo mogelijk zekerheden te bedingen.
Artikel 13 t/m 19. De paragrafen weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen,
financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen, grondbeleid en lokale heffingen
Het BBV geeft in artikel 9 aan dat in de begroting in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen worden
vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten en de lokale heffingen. Doel van de
paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een
overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van
de begroting. De paragrafen geven daardoor extra informatie voor de beoordeling van de financiële
positie op de korte en lange termijn. In artikel 11 t/m 16 van het BBV wordt weergegeven welke
informatie deze paragrafen in ieder geval bevatten. In aansluiting hierop kan de raad aanvullende
informatiewensen in deze verordening formuleren.
Wij hebben ervoor gekozen om de algemene lijn ten aanzien van deze beheersmatige aspecten en
lokale heffingen in beleidskaders vast te leggen en over de uitvoering van dit beleid informatie te
verstrekken in de verplichte paragrafen in begroting en jaarrekening. In de financiële verordening
artikel 14 t/m 19 is aangegeven welke extra informatie in ieder geval in de paragrafen wordt
opgenomen. Voor de kaders geldt dat deze worden geactualiseerd indien daar aanleiding voor is.
In het beleidskader grondbeleid wordt in ieder geval aandacht geschonken aan de volgende thema’s:
 de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente;
 te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten;
 de verwerving en uitgifte van gronden;
 de uitgangspunten voor prijsstelling van gronden.
Met betrekking tot de uitvoering van de nota grondbeleid kan worden gemeld dat het college jaarlijks
verantwoording aflegt aan de raad over het rekening deel (PRIL De Rekening), alsook de raad een
prioritering voor de korte termijn (vierjarig perspectief) ter besluitvorming voorlegt waarin de ambities
van de gemeente zijn opgenomen die mogelijk zijn binnen het financiële kader (PRIL Perspectief).
De paragraaf betreffende de bedrijfsvoering geeft ten minste inzicht in de stand van zaken en de
beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering, aldus het BBV. Wij hebben aangegeven welke
thema’s wij daar toe rekenen.
Artikel 20. Administratie
In dit artikel zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de gemeentelijke
administratie. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden
vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens moeten voldoen.
Artikel 21. Interne controle
De accountant toetst jaarlijks of de gemeenterekening een getrouw beeld geeft van de gemeentelijke
financiën en of de (financiële) beheershandelingen die eraan ten grondslag liggen rechtmatig zijn
verlopen. Dit artikel draagt het college op maatregelen te treffen opdat gedurende het jaar of vooraf
18
aan de accountantscontrole de gemeente zelf nagaat of de cijfers in de administraties een getrouw
beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten en lasten en de balansmutaties
ten grondslag liggen rechtmatig (zijn) verlopen. Deze controle leidt jaarlijks tot een eigen in control
verklaring van het college in de jaarstukken.
Artikel 22. Misbruik en oneigenlijk gebruik
Dit artikel bepaalt dat in gemeentelijke regelingen en werkprocedures voldoende maatregelen worden
getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen te
beperken. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld het treffen van voldoende verificatiemaatregelen vooraf
van de antecedenten van een aanvrager van een gemeentelijke subsidie, zodat subsidies wel
daadwerkelijk worden verstrekt aan rechthebbenden. Het treffen van afdoende beleid op het gebied
van misbruik en oneigenlijk gebruik maakt deel uit van het rechtmatigheidoordeel van de accountant.
Overigens is het natuurlijk zo dat de afweging om hiervoor in meer of mindere mate regels voor te
stellen een politiek besluit is dat bij de gemeenteraad en het college thuishoort.
Er is sprake van een actueel beleidskader waarin de uitgangspunten zijn opgenomen voor het beleid
voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en
eigendommen.
Artikel 23. Financiële organisatie
Dit artikel geeft de uitgangspunten voor de financiële organisatie. Volgens het eerste lid letter a van
artikel 160 GW is het college bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de
gemeente. Het college wordt onder letter a, b, c en d van het artikel uit de verordening opgedragen
bepaalde van deze regels die de financiële organisatie betreffen, vast te leggen in besluiten. Verder
wordt het college opgedragen de kostenverdeelsleutels voor het toerekenen van kosten aan de
producten vast te leggen.
De regels voor de inrichting van de organisatie van de financieringsfunctie is in een apart
treasurystatuut vastgelegd.
Onder letter f wordt het college opgedragen ook de kostenverdeelsleutels voor het toerekenen van
kosten aan de producten vast te leggen.
Letter g draagt het college op een inkoopreglement op te stellen. Het reglement stemt uiteraard
overeen met nationale en Europese aanbestedingsregels.
Artikel 24. Inwerkingtreding
De verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 212 GW ingestelde
verordening. Het artikel bepaalt dat de verordening van toepassing is op alle stukken van het
genoemde begrotingsjaar en latere jaren. De jaarstukken van het vorige begrotingsjaar moeten nog
voldoen aan de bepalingen uit de oude verordening.
Artikel 25. Citeertitel
Dit artikel geeft de naam, waarmee in de gemeentelijke stukken naar deze verordening wordt
verwezen.
Vaststelling
Binnen twee weken na vaststelling door de raad zendt het college de verordening aan gedeputeerde
staten (artikel 214 GW). Gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar het
beheer en de inrichting van de financiële organisatie en de financiële verordening (artikel 215 GW).
19
De financiële verordening heeft enkel interne werking en is dus niet een besluit van algemene
strekking in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht. De verordening hoeft dan ook niet te worden
gepubliceerd, voordat zij in werking kan treden.
20
Bijlage 2: Verschillen ontwerpverordening en voorbeeldverordening VNG
In deze bijlage geven wij aan waarom wij voorstellen om van de voorbeeldverordeningen van de
VNG af te wijken. Tevens wordt ingegaan op de belangrijkste verschillen met de huidige
verordening en de reden waarom wij sommige bepalingen niet meer opnemen. De voorbeelden
van de VNG treft u bij deze brief aan.
BEGROTING EN VERANTWOORDING
Artikel 2 Programma-indeling
Volgens de voorbeeldverordening stelt de raad bij aanvang van een nieuwe raadsperiode een
programma-indeling vast. In de verordening is dat teruggebracht naar ‘stelt zo nodig een
programma-indeling vast’.
Artikel 3 Planning en controlcyclus
De cyclus wordt niet meer in de financiële verordening uitgeschreven. Ieder jaar wordt de cyclus
voor het nieuwe jaar ingericht en de raad hierover geïnformeerd. Per jaar wordt tenminste één
bestuursrapportage gepresenteerd. Daarnaast kunnen de interne management rapportages
aanleiding geven de raad te informeren.
Artikel 4 Inrichting begroting en jaarstukken
Lid 2 Beleidsterreinen
Er is een samenhang tussen programmabegroting en productenraming. De productenraming is het
begrotingsdocument van het college dat het college zelf vaststelt. Volgens het BBV is een
productenraming en productenrealisatie verplicht, maar hebben de gemeenten vrijheid bij het
invullen van deze documenten. Ze bevatten in ieder geval de volgende informatie:
a. de uitwerking van de programma’s in producten;
b. de begrote respectievelijk gerealiseerde baten, lasten en het saldo per product;
c. het verdelingsprincipe waarmee de producten over de programma’s zijn verdeeld.
De raad heeft besloten de programma’s in de begroting onder te verdelen naar beleidsterreinen.
Beleidsterreinen gelden als leidend principe voor de inrichting van de programma’s (erratum
raadsbesluit 08.0015). De raad autoriseert de lasten en de baten op het niveau van
begrotingprogramma’s.
Naast de programmabegroting en het jaarverslag ontvangt de raad dus ter kennisneming de
informatie zoals hiervoor onder a t/m c is aangegeven. In de programmabegroting en het
jaarverslag wordt inhoudelijke en financiële informatie op beleidsterreinniveau verstrekt. De
autorisatie door de raad vindt echter op programmaniveau plaats.
Lid 3 Investeringskredieten
Volgens de voorbeeldverordening wordt bij de uiteenzetting van de financiële positie in de
begroting van de nieuwe investeringen het benodigde investeringskrediet aangegeven.
De ontwikkeling van de kapitaallasten maakt onderdeel uit van de financiële positie, niet de
kredieten. Informatie over investeringskredieten wordt in een apart hoofdstuk in de begroting
opgenomen. Verder worden kredieten afzonderlijk door de raad beschikbaar gesteld. Het in de
uiteenzetting van de financiële positie verstrekken van informatie over beschikbare kredieten
hebben wij dus niet uit de voorbeeldverordening overgenomen.
21
Voorbeeldverordening: onvoorziene uitgaven in de begroting
De voorbeeldverordening laat de mogelijkheid open om per programma een post voor onvoorziene
uitgaven op te nemen in plaats van een algemene post hiervoor. Ons beleid op de post onvoorzien
laat een dergelijke toedeling niet toe. Indien een overschrijding of extra benodigd budget op
programmaniveau aan de orde is zal primair binnen het programma dekking gevonden moeten
worden. In deze opzet is het mogelijk om de post voor onvoorziene uitgaven centraal en beperkt te
houden. De post wordt veelal uitsluitend ingezet voor extra incidentele uitgaven gedurende het
begrotingsjaar. Structurele uitzettingen worden integraal, hetzij bij de perspectiefnota, hetzij bij de
begroting afgewogen. Uit de jaarrekening blijkt steeds dat de post ‘onvoorzien’ niet volledig wordt
ingezet. Er is geen reden om het beleid aan te passen en de post voor onvoorziene uitgaven over
de programma’s te verdelen.
Voorbeeldverordening: Voorstellen aanpassing van beleid en financiële kaders
Volgens de voorbeeldverordening legt het college jaarlijks een nota aan de raad voor waarin de
hoofdlijnen van het beleid en de financiële kaders voor de volgende (meerjaren)begroting zijn
vastgelegd. Dit hebben wij opgenomen in artikel 3 over de inrichting van de p en c-cyclus.
Voorbeeldverordening: Onderhoudsbudgetten
De voorbeeldverordening kent een bepaling waarin wordt vastgelegd dat onderhoudsbudgetten in
de ontwerpbegroting worden gebaseerd op de meerjarige onderhoudsplannen, zoals die door de
raad zijn vastgelegd.
Deze bepaling hebben wij niet overgenomen. Volgens het beleidskader onderhoud
kapitaalgoederen wordt er per kapitaalgoed een beleidskader met bijbehorend onderhouds-niveau
vastgesteld door de raad. De bijbehorende beheerplannen, vast te stellen door het college, en de
jaarlijkse stortingen in de onderhoudsvoorzieningen worden hiervan afgeleid.
Artikel 5 Autorisatie begroting en investeringskredieten
Lid 2 Investeringen in bedrijfsmiddelen
Wij maken onderscheid in investeringen bedrijfsvoering die wij als college autoriseren en overige
investeringen die de raad autoriseert. De voorbeeldverordening kent een dergelijk onderscheid
niet.
Huidige verordening: Autorisatie baten en lasten
De baten en lasten worden door de raad op het niveau van programma geautoriseerd. Indien
hiervan wordt afgeweken wordt hierover gerapporteerd aan de raad. De raad stelt zo mogelijk extra
budget beschikbaar. De huidige verordening kent de bepaling dat het college de raad direct
informeert als een budget op een programma met 5% of meer wordt overschreden. Een dergelijke
bepaling is niet opgenomen omdat wij geleidelijk meer rapportages in de cyclus inbouwen en wij
de raad dan tijdig over afwijkingen rapporteren.
Artikel 6 Tussentijdse rapportage
Tussenrapportage
Wij rapporteren op afwijkingen. Dat betekent dat wij eenvoudig de “wijziging” op het resultaat voor
en na bestemming kunnen geven. We rapporteren in de rapportages doorgaans niet over standen
van de begroting na wijziging.
Voorbeeldverordening en huidige verordening: Informatieplicht
Ten opzichte van de voorbeeldverordening (en de huidige financiële verordening) nemen wij geen
bepalingen in aansluiting op artikel 169 GW over de informatieplicht op.
22
Volgens de huidige financiële verordening, artikel 7 over de informatieplicht, ‘informeert het college
in ieder geval de raad en neemt pas een besluit nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn
wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voor zover het betreft niet bij
begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen betreffende:
 investeringen groter dan € 500.000
 aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan € 500.000
 het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties groter dan € 500.000.’
Deze bepaling is als volgt toegelicht:
‘Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid art.
169 GW (zie box). Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door
het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente wint het college eerst het gevoelen van de
raad in. De raad schrijft met deze bepaling in de financiële verordening voor welke
privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval aan de raad worden voorgelegd. De raad perkt
hiermee de beoordelingsvrijheid van het college vooraf in door zelf te bepalen wat belangrijk is om
vooraf aan de raad voor te leggen.’
Box Artikel 169 Gemeentewet (Hoofdstuk IX. De bevoegdheid van de raad)
1.
Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over
het door het college gevoerde bestuur.
2.
Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
3.
Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen,
tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.
4.
Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in
art. 160, 1e lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening
ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college
geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter
kennis van het college te brengen.
5.
Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in art. 160, 1e lid, onder f, geen uitstel
kan lijden, geven zij in afwijking van het vierde lid de raad zo spoedig mogelijk inlichtingen
over de uitoefening van deze bevoegdheid en het terzake genomen besluit.
De bepalingen van een dergelijk artikel in de FV ontslaan het college niet van de informatieplicht in
andere gevallen (zie lid 4). Ook moeten besluiten van het college voor het doen van
privaatrechtelijke rechtshandelingen passen binnen de kaders van het beleid dat door de raad is
uiteengezet. Een artikel over informatieplicht schept slechts duidelijkheid tussen college en raad
over wanneer de raad in elk geval vooraf wenst te worden geïnformeerd en in de gelegenheid wil
worden gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college kenbaar te maken. Dit is dan beperkt
tot de omvang van een willekeurig bedrag, terwijl andere redenen tot lagere bedragen aanleiding
kunnen geven de raad te informeren. De accountant toetst of het college zich aan deze bepaling
gehouden heeft.
Wij zijn van mening dat in aansluiting op artikel 169 GW geen extra bepalingen in de financiële
verordening over de informatieplicht noodzakelijk zijn. Afhankelijk van het te nemen besluit bepaalt
het college wensen en bedenkingen bij de raad te inventariseren. Een aparte bepaling hierover in
de verordening achten wij niet meer wenselijk.
23
FINANCIEEL BELEID
Artikel 7 Waardering en afschrijving vaste activa
Actueel beleidskader
Evenals bij reserves en voorzieningen zal er bij activa sprake moeten zijn van een actueel
beleidskader. Er is afgezien van de bepaling om na het verstrijken van een bepaald aantal jaren
een nieuw beleidskader aan de raad aan te bieden. Dit is ook van toepassing op de overige
beleidskaders die in deze verordening zijn opgenomen.
Kosten voor het afsluiten van geldleningen
Wij hebben tevens afgezien van de mogelijkheid om kosten voor het afsluiten van geldleningen
groter dan een bepaald bedrag of een looptijd langer dan een bepaald aantal jaren te activeren en
op af te schrijven.
Afschrijvingstabel
In de voorbeeldverordening is een afschrijvingstabel opgenomen voor materiële vaste activa met
economisch nut. Activa met een meerjarig maatschappelijk nut worden onder aftrek van bijdragen
van derden ten laste van de exploitatie gebracht. Die mogelijkheid zal zich in het algemeen alleen
voor doen als reserves ter dekking kunnen worden ingezet. Normaliter vindt activering plaats
waarop wordt afgeschreven. Om die reden zijn in de afschrijvingstabel ook de maximale
afschrijvingstermijnen voor investeringen met maatschappelijk nut opgenomen.
Inkorting van deze termijnen is alleen mogelijk met toestemming van de raad.
In deze financiële verordening is uitgegaan van de modelverordening van de VNG, welke het
principe hanteert om eerst eenmalige dekking proberen te vinden voor activa met maatschappelijk
nut. Als dat niet lukt dan kan geactiveerd worden. In het beleidskader investeringen staat hierover:
“artikel 14. Ook investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut worden
geactiveerd.” Indien deze financiële verordening wordt vastgesteld dan dient het beleidskader
investeringen daarna aangepast te worden op dit onderdeel.
Voorbeeldverordening: Voorziening voor oninbare vorderingen
Er is afgezien van een artikel over oninbare vorderingen. De accountant controleert bij zijn controle
van het getrouwe beeld van de jaarrekening de hoogte van deze voorziening. Hij zal indien over de
waarderingsgrondslagen geen afspraken zijn gemaakt, mogelijk aandringen op het hanteren van
een methodiek voor het onderbouwen van de hoogte van deze voorziening.
Artikel 8 Reserves en voorzieningen
Lid 3 Resultaatbepaling
Dit artikel bepaalt welke mutaties in reserves bij de vaststelling van het rekeningresultaat na eerste
bestemming worden betrokken.
Voorbeeldverordening: Vrijval van reserves
De voorbeeldverordening kent de bepaling dat een bestemmingsreserve voor een
investeringsvoornemen vrijvalt en aan de algemene reserve wordt toegevoegd indien de
investering niet binnen de aangegeven maximale looptijd is uitgevoerd. Er kunnen vele redenen
zijn waarom een investering niet binnen een bepaalde termijn is uitgevoerd. Wij achten het niet
24
wenselijk om een krediet in te trekken en de middelen ten gunste van de algemene reserve vrij te
laten vallen louter als gevolg van het overschrijden van een bepaalde termijn. Indien een krediet
niet binnen drie jaar na beschikbaarstelling door de raad is uitgegeven wordt de raad hierover
geïnformeerd met verzoek het krediet te handhaven.
Artikel 9 Gemeentegaranties
Wij hebben een artikel over de gemeentegaranties in de verordening opgenomen gelet op de
omvang van de gemeentelijke garantstellingen en de risico’s die hiermee samenhangen. Het
accent bij de garanties ligt primair op het onderbrengen van garantstellingen bij waarborgfondsen
en het vormgeven van het beheer van deze garantstellingen om de risico’s voor de gemeente zo
beperkt mogelijk te houden.
Artikel 11 Vaststelling hoogte belastingen, etc. en prijsvorming vastgoed
Volgens artikel 2 en 3 komen er beleidskaders voor de prijzen van gemeentelijke diensten en voor
de prijsvorming voor de verhuur en verkoop van vastgoed. De raad stelt deze beleidskaders vast.
Voor de prijzen van gronden en erfpachtcanons wordt verwezen naar artikel 13 waarin een actuele
nota over het grondbeleid wordt aangekondigd. De thema’s waaraan in deze nota aandacht wordt
geschonken zijn in de toelichting opgenomen.
PARAGRAFEN IN PROGRAMMABEGROTING EN JAARSTUKKEN
Hier wordt volstaan met een verwijzing naar de algemene toelichting op de bepalingen over de
paragrafen (artikel 13 t/m 19). Per verplichte paragraaf kennen wij een beleidskader. Naast de
bepalingen in het BBV over de in deze paragrafen op te nemen informatie is in de financiële
verordening aangegeven welke extra informatie in de paragrafen wordt opgenomen. De
beleidskaders sluiten hierop aan.
Wij zien in de verordening af van de bepaling om eens in de x-jaren een beleidskader vast te
stellen. Wij hanteren de bepaling dat er sprake is van een actueel beleidskader. Op deze wijze zal
periodiek toetsing plaatsvinden of het beleidskader wijziging behoeft.
FINANCIEEL BEHEER EN INTERNE CONTROLE
Artikel 20 Administratie
De bepalingen uit de voorbeeldverordening ten aanzien van de administratie en de interne controle
zijn in de financiële verordening overgenomen. De voorbeeldverordening kent nog de bepaling dat
het college zorgt voor de systematische controle van registratie en de ontwikkeling van de
bezittingen en het vermogen van de gemeente met dien verstande dat de waardepapieren, de
voorraden, de uitstaande leningen, de (debiteuren-)vorderingen, de liquiditeiten de opgenomen
leningen en de (crediteuren-)schulden jaarlijks worden gecontroleerd en registergoederen en
bedrijfsmiddelen tenminste eenmaal in een nader te bepalen aantal jaren. Bij afwijkingen neemt het
college maatregelen.
Voorbeeldverordening: administratie registergoederen en bedrijfsmiddelen
Op de administratie van registergoederen en bedrijfsmiddelen na vindt er controle plaats op de
bezittingen of wel het kapitaal en het vermogen van de gemeente. Hiertoe dienen de interne
controles en de controle van de accountant. De verantwoordelijkheid ten aanzien van de
registergoederen en bedrijfsmiddelen is belegd bij de afdelingsmanagers.
Artikel 21 Interne controle
25
We groeien naar een situatie waarin het college zelf een verklaring afgeeft of en in welke mate de
organisatie in control is. De accountant gaat na of deze verklaring overeenstemt met de
werkelijkheid.
FINANCIELE ORGANISATIE
Subsidieverlening en steunverlening aan ondernemingen en instellingen
In de voorbeeldverordening is een bepaling opgenomen over subsidieverstrekking en
steunverlening aan ondernemingen en instellingen. Het spreekt voor zich dat dergelijke
verstrekkingen voldoen aan de Europese staatssteunregels, de Europese regels voor diensten van
algemeen economisch belang, de regels uit de AWB en de eigen subsidieverordening. Een
dergelijke bepaling is om die reden niet in de verordening opgenomen.
SLOTBEPALINGEN
In de voorbeeldverordening is onder de overgangsbepalingen de volgende bepaling opgenomen,
die wij niet in de eigen verordening hebben verwerkt:
‘Investeringen in maatschappelijk nut, die zijn geactiveerd vóór de inwerkingtreding van deze
verordening, worden afgeschreven volgens de destijds vastgestelde afschrijvingstermijnen en
methodiek, voor zover de raad niet heeft aangegeven dat deze investeringen vervroegd worden
afgeschreven.’
De voorkeur gaat uit om investeringen in maatschappelijk nut direct ten laste van de exploitatie te
nemen of te dekken door middel van reserves. Dit is veelal niet realiseerbaar gegeven de beperkte
financiële mogelijkheden in de begroting. Dergelijke investeringen worden veelal afgeschreven
volgens de afschrijvingstermijnen in de afschrijvingstabel.
Deze investeringen kunnen zo mogelijk vervroegd worden afgeschreven. Daartoe kan ook
gedurende de afschrijvingsperiode worden overgegaan. Aangezien een dergelijke wijziging van
invloed is op de financiële mogelijkheden binnen de begroting en dus van invloed is op het
budgetrecht van de raad, worden deze wijzigingen aan de raad voor vaststelling aangeboden. Een
extra bepaling hierover achten wij overbodig.
26