Graan voor Rome - UvA-DARE

Graan voor Rome
De voedselvoorziening in een periode van politieke verandering
67 BCE – 14 CE
Anna Kreuger
0611204
Masterscriptie Oude Geschiedenis
Scriptiebegeleider: Dr. J.A. van Rossum
Universiteit van Amsterdam
April 2015
2
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1
1.1 Inleiding
5
1.2 Hoofdvraag en hypothese
8
1.3 Historiografie
11
Hoofdstuk 2
2.1 Historische context graanvoorziening
15
2.2 Organisatie van de graanvoorziening
20
2.3 Voedselcrises: oorzaken
26
2.4 Voedselcrises bestrijden
30
2.5 Graanuitdeling
32
Hoofdstuk 3
3.1 Pompeius 67 – 64 BCE
40
3.2 Cato en Clodius 62 – 58 BCE
45
3.3 Pompeius 58 – 53 BCE
48
3.4 Caesar 50 – 44 BCE
50
3.5 Octavianus 44 – 31 BCE
54
3.6 Het begin van het principaat. Augustus 31 BCE – 14 CE
57
Conclusie
64
Bibliografie
66
3
4
Hoofdstuk 1
1.1 Inleiding
Toen Rome in het jaar 67 BCE te kampen had met voedselschaarste en een woedende
menigte het senaatsgebouw bestormde om de senatoren te dwingen tot een oplossing,
bleek duidelijk dat het volk niet met zich liet sollen: de bestuurlijke elite werd
verantwoordelijk gehouden voor de hoge voedselprijzen en het tekort aan graan.
Volgens de antieke historicus Cassius Dio moesten de senatoren rennen voor hun
leven. Deze volksopstand leidde ertoe dat de senaat zich genoodzaakt zag Pompeius
het opperbevel te geven om de problemen met de graanvoorziening op te lossen.1 Ook
de princeps zag zich met regelmaat genoodzaakt in te grijpen in dergelijke
crisissituaties om het volk te beschermen tegen een tekort aan voedsel. Toen Rome in
een periode geteisterd werd door natuurrampen en dit resulteerde in een hongersnood,
stuurde Augustus alle gladiatoren en onverkochte slaven weg uit de stad om de druk
op de beschikbare hoeveelheid graan te verminderen.2
Bovenstaande anekdotes illustreren de wisselwerking die er in het antieke
Rome bestond tussen de publieke zaak (res publica) en het latere principaat enerzijds
en de graanvoorziening en de bevolking anderzijds. Rome groeide in de eerste eeuw
BCE
uit tot een stad van ongekende grootte van één miljoen inwoners. Graan vormde
het hoofdbestanddeel van het antieke dieet.3 Het was een publieke taak om de
graanmarkt te bevoorraden om aan de hoge vraag van alle consumenten te kunnen
voldoen. Rome betrok haar graan uit de overzeese graanprovincies in de vorm van
belasting en was vrijwel volledig afhankelijk van deze import. De keten van
producent tot consument was echter lang en de kans op verstoringen was hoog.
1
Cassius Dio, Historia Romana, 36.24.1.
Cassius Dio, 55.22.3.
3
De termen 'graan' en 'voedsel' worden in dit onderzoek door elkaar heen gebruikt
zonder intentioneel verschil in betekenis. Onder 'graan' wordt 'tarwe' verstaan, de
graansoort die het hoofdbestanddeel van het dieet vormde. Gerst vormde tot de vijfde
eeuw BCE de belangrijkste graansoort, maar werd vervangen door tarwe omdat deze
graansoort zich beter leent voor het bakken van brood. Voor een overzicht van het
antieke dieet en de rol die graan daarin speelde, zie onder andere: G. Rickman, The
Corn Supply of Ancient Rome (Cambridge 1980); J.Wilkins, Harvey and M. Dobson,
eds., Food in Antiquity (1995); P. Garnsey, Food and Society in Classical Antiquity
(1999); A. Dalby, Food in the Ancient World from A to Z (2003); N. Purcell, ‘The
way we used to eat. Diet, community, and history at Rome’, American Journal of
Philology 124 (2003), 329-358; J. Wilkins and S. Hill, Food in the Ancient World
(Oxford, 2006).
2
5
Problemen in de voedselvoorziening konden leiden tot een tijdelijk tekort aan graan
of konden, als het tekort langere tijd aanhield, resulteren in hongersnood. De
Romeinse bevolking beschouwde het hebben van toegang tot voldoende graan als een
vast gegeven en hield de publieke zaak hiervoor verantwoordelijk. Kwam deze
vanzelfsprekendheid echter in het nauw door een tekort of hoge graanprijzen en
ontstond er een voedselcrisis, dan kon deze onvrede leiden tot volksprotesten die in
sommige gevallen uitmondden in hevige voedselrellen. Het volk maakte gebruik van
zijn collectieve macht om de gezagsdragers te dwingen het tekort aan voedsel en hoge
prijzen terug te dringen. Publieke interventie was nodig – zoals beide anekdotes laten
zien – om verdere escalatie van de voedselcrisis en verstoring van de openbare orde te
voorkomen. Ook de politiek had een grote invloed op de graanvoorziening. De
graanvoorziening van Rome werd gefinancierd met staatsinkomsten. De verdeling
van de staatskas was het onderwerp van verhitte politiek discussie.
Het verschaffen van voldoende graan voor de groeiende bevolking was een
grote uitdaging voor de verantwoordelijke magistraten. Het feit dat de
graanvoorziening een publieke taak was met een complex karakter, impliceert dat er
sprake moest zijn van een bepaalde mate van publieke aansturing of inmenging. De
mate en wijze van publieke aansturing of inmenging zijn vervolgens afhankelijk van
de heersende politieke opvattingen. Hiervan uitgaande zullen veranderingen in de
politieke structuur een directe weerslag hebben op de uitvoering van publieke taken
en dus ook op de graanvoorziening.
Deze aanname vormt de basis van deze scriptie, die zich richt op de
voedselvoorziening en de gevolgen hiervoor bij een grote politieke ommekeer. De
onderzoeksperiode 67 BCE – 14 CE vormt hiervoor een goede casus. In een tijdsbestek
van slechts enkele decennia deden zich grote veranderingen voor in de
overkoepelende politieke structuur van het Romeinse rijk. Met de heerschappij van
keizer Augustus (27 BCE – 14 CE) kwam er een einde aan de staatsvorm zoals men die
eeuwenlang gekend had. Vanaf de traditionele datum 509 BCE, het jaar waarin er een
einde kwam aan de heerschappij van de laatste Romeinse koning Lucius Tarquinius
Superbus, vormde het Romeinse rijk een republiek. De hoogste uitvoerende en
bevelende macht in de republiek was in handen van jaarlijks gekozen consuls en
praetoren.
Samen
met
volkstribunen,
aediles
en
quaestoren
waren
zij
verantwoordelijk voor het dagelijks bestuur van het Romeinse rijk. De senaat,
bestaande uit magistraten en oud-magistraten, vormde het belangrijkste adviesorgaan.
6
Hoewel de senaat geen uitvoerende bevoegdheden bezat, werd het gegeven advies
vrijwel altijd opgevolgd door de volksvergadering(en).4 In 27 BCE was de Romeinse
republiek definitief ten einde. Na een periode van burgeroorlogen, waarin de waarden
van de Romeinse republiek onder druk kwamen te staan, bleef Octavianus als enige
heerser over en werd hij de eerste princeps van het latere keizerrijk. Gedeelde,
tijdelijk macht maakte plaats voor permanente macht in de handen van één persoon.
De basis voor een keizerrijk werd gelegd.
Om de relatie tussen de heersende politieke structuur en de graanvoorziening
te onderzoeken, zal gekeken worden naar voedselcrises en andere incidenten die
betrekking hadden op de voedselvoorziening. In dergelijke episoden werd de
verhouding tussen voedsel, volk en politiek op scherp gezet. Op deze manier kan
inzichtelijk worden hoe een samenleving een voedselcrisis het hoofd biedt en hoe de
politieke besluitvorming in crisissituaties werkt. Elke samenleving beschikt over een
reeks aan coping mechanisms die, afhankelijk van de aard van de crisis, ingezet,
aangepast of bedacht moeten worden. Beschrijvingen van voedselcrises bieden dus
informatie over de manier waarop men de voedselvoorziening onder normale
omstandigheden functioneerde en eventueel wilde herstellen.
Om hiernaar onderzoek te kunnen doen, is het van belang dat er bronnen
beschikbaar zijn die informatie leveren. Er is slechts een beperkt aantal primaire
bronnen beschikbaar dat melding maakt van de graanvoorziening. De belangrijkste
primaire bron die gebruikt wordt in deze scriptie is het werk van de antieke
historiograaf Cassius Dio (155 – 235 CE). In zijn Historia Romana beschrijft hij in
tachtig de boeken de gehele geschiedenis van Rome. Niet alle boeken zijn echter
overgeleverd. De boeken die relevant zijn voor dit onderzoek zijn, op een enkele
fragment na, volledig overgeleverd. Hoewel Dio’s werk dateert uit een periode van
bijna twee eeuwen na de onderzoeksperiode van deze scriptie, bieden zijn
nauwkeurige beschrijvingen veel inzicht met betrekking tot de graanvoorziening. De
redevoeringen en brieven van Cicero (106 – 43 BCE) vormen de andere primaire bron
die informatie verschaft over de voedselvoorziening. Cicero onderhield een
uitgebreide correspondentie en veel van zijn redevoeringen en overige geschriften zijn
overgeleverd. Hij schreef ten tijde van de roerige jaren van de Romeinse republiek.
4
Voor een gedetailleerder overzicht van de bestuurlijke indeling van het Romeinse
rijk ten tijde van de republiek, zie L. De Blois en R. van der Spek, Een Kennismaking
met de Oude Wereld (Bussum, 2004), 163-171.
7
Cicero was een belangrijke politieke speler en tegelijkertijd ook redenaar. Zijn
geschriften en redevoeringen geven sterk zijn persoonlijke opvattingen weer en zijn
dan ook subjectief van aard. Desondanks kan er algemene informatie met betrekking
tot de graanvoorziening uit gedistilleerd worden.
1.2 Hoofdvraag en hypothese
Het centrale probleem in de voedselvoorziening van Rome in de periode 67 BCE – 14
CE
was het ongekend grote belang van voedselimport. De productie van het
achterland was niet meer toereikend om de snelgroeiende bevolking te voeden. De
benodigde hoeveelheid graan werd daarom uit overzeese gebieden geïmporteerd.
Rome stond voor de moeilijke opgave om een constante graantoevoer te garanderen.
Een
stabiele
voedselvoorziening
was
door
uiteenlopende
redenen
niet
vanzelfsprekend. Een belangrijke vraag die gesteld moet worden, is of het Romeinse
bestuur in voldoende mate een stabiele voedselvoorziening kon faciliteren. Deze
scriptie zal daarom ingaan op de overkoepelende organisatorische structuur die de
graanvoorziening diende te waarborgen.
Zoals geschetst in de inleiding, waren voedsel en politiek in Rome nauw met
elkaar verweven. Het valt daarom te verwachten dat de manier waarop de
graanvoorziening gefaciliteerd werd in een bepaalde periode samenhing met het op
dat moment heersende politieke klimaat. Uitgaande van dit verband is het vervolgens
interessant om na te gaan of – en zo ja, op welke wijze – het faciliteren van
graanvoorziening werd aangepast bij verandering in overkoepelende politieke
structuur. De overgang van republiek naar principaat vormt hiervoor een uitgelezen
moment. Grote veranderingen vonden plaats in een relatief korte periode. Op deze
manier wordt de factor ‘tijd’ – waarin ontwikkelingen immers van nature geleidelijk
kunnen plaatsvinden – zoveel mogelijk buiten beschouwing gelaten. Doordat er in
korte tijd grote politieke veranderingen plaatsvonden, is de verwachting dat eventuele
veranderingen in de graanvoorziening voornamelijk kunnen worden teruggevoerd op
veranderingen in het overkoepelende politieke systeem. In deze scriptie staat daarom
de volgende vraag centraal:
In hoeverre vond er een verandering plaats in de manier waarop
graanvoorziening werd gefaciliteerd met de overgang van republiek naar
principaat?
8
Bij het beantwoorden van de hoofdvraag moet worden benadrukt dat ‘faciliteren’ in
deze scriptie een tweeledig aspect heeft. Enerzijds is er het faciliteren van noodhulp in
tijden van acuut tekort. Anderzijds omvat faciliteren het aanbrengen van structurele
verbeteringen
in
de
organisatorische
structuur
om
hiermee
een
stabiele
graanvoorziening te garanderen en nieuwe voedseltekorten te voorkomen.
In deze scriptie wordt ervoor gekozen de hoofdvraag te beantwoorden aan de
hand van gedocumenteerde momenten waarop de politieke verhoudingen rond de
voedselvoorziening op scherp bleken te staan.
In de eerste plaats kan hierbij worden gedacht aan voedselcrises. Een
voedselcrisis dwingt tot ingrijpen om verdere escalatie van de noodtoestand te
voorkomen. Als leidraad voor de term ‘voedselcrisis’ wordt in deze scriptie de
definitie van Garnsey gehanteerd: ‘Food crisis is a consequence of the breakdown of
the system of production, distribution and consumption of essential foodstuffs.’5 Uit
de definitie spreekt het besef dat een voedselcrisis uiteenlopende oorzaken kan
hebben, gelegen in de voor voedselvoorziening intrinsieke factoren productie,
distributie en consumptie. Hoewel richtinggevend, lijkt de definitie van Garnsey nog
te eng geformuleerd. Deze formulering lijkt er immers aan voorbij te gaan dat niet
alleen een daadwerkelijke ineenstorting van het systeem van de voedselvoorziening
tot crisis leidt. Ook wanneer het systeem naar behoren functioneert, kan er een
voedselcrisis ontstaan. In dit laatste geval is er sprake van andere, externe factoren
dan productie, distributie en consumptie die leiden tot een vermeend tekort aan
voedsel. De intrinsieke en externe factoren tezamen vormen een systeem van
voedselvoorziening
dat
kan
functioneren
(voldoende
voedsel),
dan
wel
disfunctioneren (voedselcrisis).
Niet alleen voedselcrises zetten de verhoudingen tussen voedsel en politiek op
scherp. Ook onderlinge politieke strijd kon zijn weerslag hebben op de
voedselvoorziening. In dergelijke situaties was het niet zozeer een tekort aan voedsel
dat spanningen bracht. Veeleer was het de strijd om de verdelingsvraag die de
politieke verhoudingen op scherp zette. Er zal daarom binnen de te onderzoeken
periode ook worden stilgestaan bij tekenen van politieke strijd omtrent
voedselvoorziening dan wel –verdeling. Dergelijke casus kunnen goed worden
5
P. Garnsey, Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World. Responses to
risk and crisis (Cambridge, 1988), ix.
9
omschreven met de term ‘voedselpolitiek’, om zo het verschil met een daadwerkelijk
voedseltekort te verduidelijken.
Gezamenlijk
kunnen
voedselcrises
en
politieke
strijd
omtrent
voedselvoorziening worden gevat in de overkoepelende term ‘voedselproblematiek’.
Een episode van voedselproblematiek biedt een uitgelezen mogelijkheid om data te
verzamelen waarmee de hoofdvraag kan worden beantwoord. Crises en politieke
strijd zijn immers aanleiding geweest voor antieke historiografen om te
documenteren. Zo wordt er voorzien in het benodigde primaire bronmateriaal
waarmee inzicht verkregen kan worden in de voedselvoorziening. In het bijzonder
kan hieruit de mate van publieke interventie in het waarborgen van een continue
voedselvoorziening worden opgemaakt. Een episode van voedselproblematiek kan
daarom informatie leveren over de gehele keten van voedselvoorziening en de
besluitvorming daaromtrent.
Voorafgaande aan het onderzoek kan een verwachting worden uitgesproken
over het antwoord op de hoofdvraag. Op basis van enkele aannames kan een
hypothese worden geformuleerd. Ervan uitgaande dat voedsel en politiek nauw
verweven zijn, is een eerste aanname dat graanvoorziening een bepaalde mate van
politiek-bestuurlijke invulling kent. Een tweede aanname is dat er een ingrijpende
verandering in staatsvorm zoals die zich voordeed in de transitie van republiek naar
principaat zich ook zal weerspiegelen in de organisatie van de graanvoorziening. Ten
derde kenmerkte het principaat zich door meer continuïteit van bestuur ten opzichte
van de republiek, omdat het principaat het einde betekende van een lange periode van
politieke strijd. Er kan daarom worden verondersteld dat er meer publieke aansturing
en continuïteit zal zijn in graanvoorziening als onderdeel van het waarborgen van de
nieuwe politieke en maatschappelijke stabiliteit. Hieruit volgt de volgende hypothese
ten aanzien van de hoofdvraag:
Met de overgang naar principaat zal de aansturing van de graanvoorziening
een meer permanent en publiek karakter krijgen ten opzichte van de republiek.
Met deze hoofdvraag en hypothese kan hopelijk worden aangetoond dat verandering
in politieke structuur ook op de graanvoorziening een weerslag heeft.
10
1.3 Historiografie
Vanzelfsprekend staat dit onderzoek naar de voedselvoorziening in het antieke Rome
niet op zichzelf. Het bouwt voort op tientallen eerdere onderzoeken die de afgelopen
decennia verschenen zijn en die zich alle bezighouden met (een bepaald aspect van)
de relatie tussen voedsel en politiek in de oudheid. Voor deze scriptie zijn drie
specifieke onderzoeken van belang. Elk onderzoek heeft zijn eigen benadering en
focus, waardoor bepaalde aspecten van de voedselvoorziening wel of niet belicht
worden. Het eerste onderzoek waar deze scriptie op verder bouwt, is de publicatie van
Geoffery Rickman The Corn Supply of Ancient Rome (1980). Het vormt een van de
eerste onderzoeken die zich richten op de gehele graanvoorziening met als
uitgangspunt de vraag op welke manier Rome in de oudheid werd voorzien van
voedsel. Rickman beargumenteert dat de Romeinse bestuurlijke elite wat betreft de
graanvoorziening sterk leunde op middelen in private handen. De graanhandel werd
bestierd door particulieren, waarbij er incidenteel sprake was van publieke inmenging:
‘private enterprise was the backbone of the whole business, but the state could and did
interfere at some times and in some ways.’6 Volgens Rickman ontbrak het Rome aan
voldoende en gespecialiseerde magistraten die zich met de graanvoorziening
bezighielden: ‘the magistrates were few and dealt with whatever executive needs
there might be.’7 De publieke inmenging in de graanvoorziening uitte zich met name
in tijden van crisis, als het nodig was om de stad te voorzien van noodvoorraden.8 Met
de overgang van republiek naar principaat ziet Rickman een toename in publieke
inmenging in de graanvoorziening en de mate van publieke aansturing. De rol en het
belang van private partijen bleef echter gehandhaafd. Hij betoogt dat de publieke
graanvoorziening en de vrije graanmarkt naast elkaar bestonden. Ook onder het
principaat werd de publieke graanmarkt bevoorraad door private partijen. En hoewel
er volgens hem in toenemende mate sprake was van publieke centralisatie onder het
principaat, betekende dit geenszins een grote verandering in de organisatie van de
graanvoorziening: ‘imperial responsibility did not yet mean constant imperial
interference.’9
6
G. Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome (Oxford, 1980), 27-28.
Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 34.
8
Rickman, Corn Supply, 2.
9
Rickman, Corn Supply, 186.
7
11
Historicus Peter Garnsey zet met zijn toonaangevende boek Famine and Food
Supply in the Graeco-Roman World (1988) het onderzoek voort. Waar Rickman de
focus legt op de instituties en organisatie van de graanvoorziening, trekt Garnsey het
in een breder perspectief. Ook de natuurlijke, sociale en politieke aspecten van
voedsel(voorziening) worden mede onderzocht. Een belangrijke uitgangspunt van het
onderzoek is dat voedseltekorten veelvoorkomend waren in de oudheid. Garnsey
onderzoekt aan welke factoren een voedselcrisis kan worden toegeschreven. Hij
beargumenteert dat de oorzaak niet zozeer lag in een daadwerkelijk tekort aan
voedsel, maar in verstoringen in de manier waarop voedsel werd gedistribueerd en
verdeeld.10 Rome was sterk afhankelijk van de import van graan en was daardoor
kwetsbaar voor voedselcrises. Garnsey betoogt dat de publieke zaak tijdens de
republiek echter weinig deed om dit te voorkomen: ‘(...) [it] offered too little
protection to the mass of ordinary people of Rome against price fluctuations, hunger
and starvation.’11 De vraag naar graan en de daarbij behorende problemen toonden de
‘inadequacy of the traditional ad hoc response to the problems of food supply and
food crisis in Rome.’12 Garnsey toont meer dan Rickman duidelijk het verband aan
tussen voedsel en politiek en de gevolgen die deze afhankelijkheid had voor de
Romeinse bevolking. Met de opkomst van het principaat ziet Garnsey, in navolging
van Rickman, weinig verandering in de manier waarop voedselcrisis bestreden
werden: ‘[under the principate] there were no important innovations in the
mechanisms for coping with food crisis.’13 Voedselcrises bleven zich voordoen,
hoewel de relatieve rust die hiermee gepaard ging – geen burgeroorlogen meer – meer
zekerheid met betrekking tot de voedselvoorziening tot gevolg had.14
Van recenter datum is het onderzoek van Paul Erdkamp The Grain Market in
the Roman Empire. A social, political and economic study (2005). Erdkamp schrijft in
zijn inleiding dat hij zijn focus legt op de economische aspecten van de
voedselvoorziening, want ‘(...) that aspect seems missing from most publications on
10
P. Garnsey, Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World (Cambridge,
1988), 271.
11
Garnsey, Famine and Food Supply, 275.
12
Garnsey, Famine and Food Supply, 197.
13
Garsey, Famine and Food Supply, 275.
14
Garnsey, Famine and Food Supply, 276.
12
food supply in antiquity'.15 In tegenstelling tot Rickman en Garnsey richt dit
onderzoek zich op het functioneren van de graanmarkt, waarbij de ‘markt’ als
economisch concept centraal staat.16 Hoewel de titel vermeldt dat ook de sociale en
politieke aspecten onderzocht zullen worden, is de focus vrijwel volledig gericht op
het economische aspect. Waar met name Rickman beargumenteert dat de
graanvoorziening grotendeels een private aangelegenheid vormde met weinig
publieke aansturing, betoogt Erdkamp dat er wel degelijk sprake was van publieke
inmenging. Volgens hem was er sprake van een samenwerking, waarin publieke en
private partijen opereerden: ‘a public system, in which private enterprise co-operated
with state officials, largely sustained Rome.’17 Erdkamp beargumenteert dat de
‘markt’ niet in staat was om verstoringen zoals tekorten en hoge prijzen tegen te gaan,
waardoor publieke regulering en interventies noodzakelijk waren.18 Het duidelijkste
voorbeeld van grote publieke inmenging is de graanbelasting die geheven werd in de
provincies. Dit was de ‘most reliable way to ensure a stable and adequate supply of
the Roman capital’.19 Dat dit graan via private partijen Rome bereikte, doet hier
volgens Erdkamp niets aan af. Sterker nog, het impliceert dat er ook sprake is van een
uitgebreid administratief systeem, waarvan bekend is dat er publieke controle op
was.20
Er blijkt een scherp contrast tussen Rickman en Garnsey enerzijds en Erdkamp
anderzijds als het gaat om hun conclusies over de mate van publieke interventie in de
graanvoorziening. Waar Rickman concludeert dat de graanvoorziening in grote mate
tot stand kwam door de samenwerking tussen private partijen, komt Erdkamp tot een
tegenovergestelde conclusie. Erdkamp stelt dat publieke aansturing zowel aanwezig
als noodzakelijk was om de kwetsbare graanmarkt te beschermen tegen verstoringen.
De visie van Garnsey sluit meer aan op die van Rickman. Volgens hem getuigen de
voedselcrises die zich onder het principaat voordoen ervan dat er geen wezenlijke
verandering was opgetreden ten opzichte van de republiek.21 Hierbij dient rekening te
worden gehouden met het feit dat Erdkamp de situatie op de graanmarkt vanaf het
15
P. Erdkamp, The Grain Market in the Roman Empire. A social, political and
economic study (Cambridge, 2005), 2.
16
Erdkamp, The Grain Market in the Roman Empire, 3.
17
Erdkamp, The Grain Market, 255.
18
Erdkamp, Grain Market, 7.
19
Erdkamp, Grain Market, 256.
20
Ibid.
21
Garnsey, Famine and Food Supply, 275.
13
principaat beschrijft. Dit in tegenstelling tot Rickman en Garnsey, die een ruimere
onderzoeksperiode hanteren en de graanvoorziening tijdens de laatste vier eeuwen
van de republiek en het daaropvolgende principaat onderzoeken.
Met name de onderzoeken van Garnsey en Erdkamp zijn relevant voor deze
scriptie. De focus van dit onderzoek ligt op de eventuele verandering die plaatsvond
in de organisatie van de graanvoorziening bij de overgang van republiek naar
principaat. Garnsey betoogt dat er nauwelijks verandering werden aangebracht in de
graanvoorziening met de komst van het nieuwe principaat. Publieke interventie bleef
incidenteel van karakter en de graanvoorziening bleef een kwetsbare aangelegenheid,
waarbij crises zich nog steeds voordeden. De verandering in overkoepelende politieke
structuur had volgens Garnsey vrijwel geen weerslag op de graanvoorziening en de
mate waarin voedselcrises werden bestreden. De publicatie van Erdkamp toont echter
aan dat er vanaf het principaat wel degelijk sprake was een grote mate van publieke
inmenging in de graanvoorziening. Publieke interventie in de vorm van
graanbelasting stelde een stabiele graanmarkt in Rome veilig. Er kon worden
samengewerkt met private partijen omdat er een publieke organisatiestructuur bestond
waarbinnen alle partijen functioneerden.
De onderzoeken van Garnsey en Erdkamp overlappen elkaar gedeeltelijk in
onderzoeksperiode maar komen beide tot een andere conclusie. Juist de discrepantie
tussen de beide onderzoeken is interessant voor deze scriptie. De verwachting is dat
de mate van publieke inmenging tijdens de republiek bescheiden van aard is en dat
deze groter wordt met de komst van het principaat. Omdat Erdkamp zijn
onderzoeksperiode begint met Augustus, is niet duidelijk hoe deze mate van publieke
aansturing tot stand is gekomen. Deze scriptie richt zich specifiek op de
overgangsperiode van republiek naar principaat en kan hierop misschien een
antwoord bieden. Op deze manier vult dit onderzoek de leemte die Garnsey en
Erdkamp hebben overgelaten. Het doel van deze scriptie is om meer inzicht te bieden
in de graanvoorziening bij verandering van overkoepelende politieke structuur.
14
Hoofdstuk 2
In dit hoofdstuk wordt het kader geschetst waarbinnen de graanvoorziening
functioneerde.
Hiervoor
dienen
alle
aspecten
die
samenhangen
met
de
graanvoorziening nader bekeken te worden. Eerst zal de manier waarop de
voedselvoorziening tot stand kwam onderzocht worden, gevolgd door de
organisatorische aspecten. Vervolgens zal worden bekeken welke factoren konden
resulteren in voedselcrises en welke methoden er voor handen waren om dergelijke
noodsituaties te bestrijden. Ook wordt de politieke strijd die gepaard ging met de
voedselvoorziening beschreven en de reacties van het volk op problemen op de
graanmarkt.
2.1 Historische context graanvoorziening
Steden in de oudheid kenmerkten zich wat betreft hun voedselvoorziening door hun
agrarische, zelfvoorzienende karakter. De inwoners voorzagen grotendeels zelf in de
productie van de meeste goederen die noodzakelijk waren om te kunnen overleven. In
pre-industriële samenlevingen waren steden klein en ze werden in hun omvang
begrensd door het producerend vermogen van het achterland. De mate waarin de
productiviteit kon toenemen was gering en daardoor ook het beschikbare overschot
dat nodig was om te kunnen voldoen aan een eventuele toenemende vraag.22 Het
achterland strekte zich uit binnen een straal van waaruit voedseltransporten naar de
stad nog rendabel waren. Voedseltransport naar dergelijke steden vond plaats over
land en werd gelimiteerd door de aard van het vervoer – karren getrokken door
trekdieren of vee dat in sommige gevallen zelf naar de stad kon lopen – en de
bederfelijkheid van het product. Om te kunnen groeien, was het dus van belang dat er,
naast de gebruikelijke hoeveelheid voedsel die geproduceerd werd door het
achterland, aanvullende voorraden werden ingevoerd vanuit andere gebieden.
Transport over land leende zich hiervoor niet goed. De Romeinen gebruikten ossen
als trekdieren, wat betekende dat het vervoer zeer langzaam ging, met een gemiddelde
snelheid van drie kilometer per uur. Tot in de dertiende eeuw CE was de os het
voornaamste dier dat ingezet werd voor landbouwproductie. Paarden waren duur in
onderhoud en waren in de Romeinse tijd ‘greatly inferior in strength’ ten opzichte van
22
N. Morley, Metropolis and Hinterland. The city of Rome and the Italian economy
200 B.C.-A.D.200 (Cambridge, 1996), 4.
15
ossen, waardoor ze minder gewicht konden trekken.23 De snelheid van het vervoer lag
laag, waardoor de prijs van de te vervoeren goederen snel steeg of zelfs verdubbelde.
Het edict van Diocletianus, het Edictum de Pretiis Rerum Venalium, dat keizer
Diocletianus uitvaardigde in 301 CE om inflatie tegen te gaan door maximumprijzen
voor diensten en goederen vast te stellen, illustreert dit. Een lading graan die werd
vervoerd op een wagen over een afstand van zo'n vijfhonderd kilometer, verdubbelde
in prijs. 24
Een groeiend aantal inwoners betekende dus dat er naast vervoer over land
ook andere mogelijkheden moesten zijn om aan de toenemende vraag naar voedsel en
goederen te kunnen voldoen. Een ligging aan het water was een cruciale factor in de
uitbreidingsmogelijkheden van een stad. In de oudheid waren alle grote steden,
waaronder Alexandrië en Antiochië, gelegen aan een rivier of zee. Ligging aan het
water stelde een stad in staat om bulkvoorraden te importeren uit andere gebieden die
ook aan het water gelegen waren. Transport was een dure aangelegenheid in preindustriële samenlevingen en het vervoeren van bulkgoederen over land was naast
traag ook ‘prohibitively expensive’.25 Het vervoeren van goederen over water was
goedkoper dan transport over land waardoor de prijs lager gehouden kon worden. Ook
Rome was gelegen aan het water. De rivier de Tiber verbond de stad met de
Middellandse Zee, waardoor goederen per schip naar de stad vervoerd konden
worden.
Rome was een uitzonderlijke stad. Qua omvang, invloed en functie week de
stad sterk af van alle andere steden in de oudheid. Rome groeide gedurende de laatste
twee eeuwen van de republiek uit tot een metropool met een inwonertal van een
miljoen ten tijde van de heerschappij van Augustus. De stad vormde het hart van het
Romeinse rijk en was het belangrijkste politieke en economische centrum. Deze groei
werd veroorzaakt door de Romeinse expansiedrift die begon in 338 BCE, na de
opstand van de Latijnse bond en de Latijnse oorlog, waarbij Rome als overwinnaar uit
de strijd kwam. Rome kon hiermee haar machtspositie op het Italische vasteland
uitbreiden en Midden-Italië viel voortaan onder de directe Romeinse invloedsfeer. In
de laatste twee eeuwen van de republiek breidde de Romeinse macht zich uit tot het
23
N. Morley, Metropolis and Hinterland, 119; J. Langdon, ‘The economics of horses
and oxen in medieval England’, Agricultural History Review 30 (1982), 31-40.
24
G. Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 13-14.
25
Morley, Metropolis and Hinterland, 5.
16
gehele Middellandse Zeegebied. Dit had als gevolg dat er steeds meer gebieden onder
Romeins bewind werden gebracht. Africa, Hispania, Achaea, Provincia Romana en de
gebieden ten oosten van de Middellandse Zee waren de nieuwe provincies van het
Romeinse rijk. Deze reeks aan veroveringen leverde grondstoffen, slaven, handel en
mogelijkheden op die ten goede kwamen aan Rome als ‘head of empire and therefore
one of the chief beneficiaries of the spoils of empire.’26
Deze nieuwe provincies werden verplicht belasting te betalen die ten goede
kwam aan de Romeinse staatskas. Met deze inkomsten financierde Rome haar eigen
onderhoud en was zij als stad niet afhankelijk van de eigen productie en opbrengsten,
zoals in het gangbare pre-industriële model. Het zelfvoorzienende karakter verdween
als gevolg hiervan en maakte plaats voor een stad die omschreven kan worden als een
‘consumer city’: een stad die weinig goederen produceerde en exporteerde, veel
consumeerde en dit financierde door middel van inkomsten uit niet-economische
bron, namelijk belasting. De inwoners van de stad consumeerden wat anderen in
buiten Rome gelegen gebieden produceerden in de vorm van belasting zonder daar
zelf diensten of de productie van goederen tegenover te stellen.27 Deze toenemende
welvaart werd geïnvesteerd in de stad door grootschalige bouwprojecten en de aanleg
van infrastructuur, waardoor de vraag naar goederen en diensten toenam. De welvaart
van Rome groeide hierdoor; ook de aantrekkingskracht die van een stad uitging, de
pull factor, nam toe en versterkte zichzelf: de mogelijkheden en werkgelegenheid
stegen door urbanisatie, wat leidde tot een aanwas van mensen uit andere delen van
het rijk op zoek naar betere omstandigheden of fortuin. Al deze immigranten moesten
worden gehuisvest en gevoed, wat leidde tot een vicieuze cirkel van toenemende
werkgelegenheid en groei. Naast werkgelegenheid en immigratie leidde de
expansiedrift tot een toename van het aantal slaven. Grootgrondbezitters breidden hun
huishoudingen uit door grote aantallen slaven te importeren die allen onderhouden
moesten worden. Door deze factoren breidde Rome zich in de laatste twee eeuwen
van de republiek uit tot een stad van ongekende grootte met een heterogene
bevolking. Overzicht en coördinatie ontbraken bij de toenemende verstedelijking, wat
resulteerde in ‘a rather drab and unplanned urban sprawl next to the river Tiber.’28
26
N. Morley, Metropolis and Hinterland, 6.
N. Morley, Metropolis and Hinterland, 13ff.
28
M. Goodman, The Roman World 44BC-AD 180 (Londen 1997), 10.
27
17
Deze exceptionele groei in de omvang van de stad betekende dat de druk op
de voedselvoorziening evenredig toenam. Het was dus zaak dat er voldoende graan
beschikbaar was. Als gevolg van de toenemende vraag vond er ook in de
graanvoorziening van Rome een verandering plaats. In de eerste eeuwen van de
republiek betrok Rome het benodigde graan uit haar eigen achterland. Italië was bij
uitstek een gebied waarin graan verbouwd kon worden. De gebieden Etrurië, Latium
en Campanië waren de graanleveranciers van de stad.29 Deze gebieden waren door
middel van een goed netwerk van wegen verbonden met de overige gebieden in Italië.
Dit wegennet was in de eerste plaats bestemd voor het vervoer van de legioenen.
Bijkomend gevolg was een toenemende handel doordat handelaren hiervan handig
gebruik maakten en de mogelijkheden voor verder weg gelegen afzetmarkten zagen
toenemen. De verovering en annexatie van Sicilië in 210 BCE, gevolgd door de
verovering van Sardinië en Noord-Afrika in de tweede eeuw BCE, bracht verandering
in de rol die de gebieden op het Italische vasteland vervulden. Deze drie nieuwe
provincies werden verplicht om hun jaarlijkse belasting aan Rome gedeeltelijk in de
vorm van graan te betalen. Dit tributum stelde Rome in staat om te kunnen voldoen
aan de toenemende vraag naar graan. De ligging van deze gebieden was gunstiger ten
opzichte van de gebieden op het vasteland van Italië. In plaats van het langzame en
dure vervoer over land, waarbij ook het gewicht van graan een remmende factor
vormde, kon het graan vanuit deze provincies over water naar Rome getransporteerd
worden. Graan per schip vervoeren had als voordeel dat het in grote hoeveelheden
tegelijk geïmporteerd kon worden wat noodzakelijk was door de toenemende vraag.
Het importeren van graan uit andere gebieden betekende echter niet dat het
achterland van Rome als landbouwproducent en economische factor wegviel. Hoewel
de benodigde graanproductie werd overgenomen door de overzeese provincies, bleef
het achterland een belangrijke economische factor voor Rome vervullen door zich toe
te leggen op het produceren van andere landbouwproducten. Doordat deze gebieden
hun aandeel in de graanvoorziening zagen teruglopen en hier niet meer
verantwoordelijk voor waren, deden zich mogelijkheden voor om zich te specialiseren
in uiteenlopende vormen van landbouw, zoals fruit, groente, pluimvee, visvijvers en
slakkenboerderijen met Rome als afzetgebied. De omslag in productie van met name
bederfbare waar die logischerwijs van dichtbij moest worden aangevoerd en de vraag
29
P. Garnsey, Famine and Food Supply, 189-190.
18
naar dergelijke luxe goederen, konden worden toegeschreven aan het consumerende
karakter van de stad. Rome beïnvloedde sterk de vraag naar allerhande goederen door
de niet-aflatende vraag van alle inwoners naar voedsel, (bederfelijke) waar en
diensten. De geografische verschuiving van de graangebieden en de mogelijkheden
die hierbij ontstonden voor het Romeinse achterland toonden aan welk effect Rome
als stad had op de omringende gebieden.30
Omdat de inwoners van Rome als consumers niet in hun eigen
levensonderhoud voorzagen, waren ze afhankelijk van de import van voedsel. Het
voorzien in deze primaire behoefte werd door de bevolking gezien als een publieke
zaak. Er zijn twee redenen aan te dragen waarom dit als een publieke aangelegenheid
werd
beschouwd.
Ten
eerste
vormde
voedselvoorziening
het
fundament
van
het
de
garanderen
van
noodzakelijke
een
stabiele
politieke
en
maatschappelijke stabiliteit die nodig is om een samenleving te laten functioneren.
Ten tweede zag de bevolking de organisatie van de graanvoorziening en de
graansubsidies als een publieke taak. Dat de stad moest worden voorzien van
voldoende graan werd als een vanzelfsprekendheid gezien. Naast het bevoorraden van
de stad, werd er aan een vastgesteld aantal inwoners een graansubsidie verstrekt. Deze
subsidie, de frumentationes, werd beschouwd als een recht waarop iedere Romeinse
burger aanspraak kon maken. Het recht op deze frumentationes kwam voort uit het
feit dat alle Romeinse burgers hadden bijgedragen aan de opbouw van het Romeinse
rijk. Hun bijdrage hieraan betaalde zich onder andere uit in een recht op de publieke
graanuitdeling. Op deze manier deelden alle burgers in de rijkdom die Rome door alle
veroveringen ten goede kwam. Deze graanuitdeling was geenszins bedoeld als
armenzorg. Het graan kwam alleen inwoners toe die het Romeins burgerrecht bezaten.
Degenen die buiten deze groep vielen, waren genoodzaakt zelf in hun
levensonderhoud te voorzien en waren aangewezen op de vrije markt.
Doordat Rome groeide door het imperialisme en de toestroom van
immigranten en doordat de beschikbaarheid van graan als vanzelfsprekend werd
gezien, was het van belang dat er voldoende graan beschikbaar was om aan de vraag
te kunnen voldoen. Aan de import van graan kleefden echter veel risico’s waardoor
een stabiele toevoer niet altijd gegarandeerd kon worden. Problemen in de
graanvoorziening konden de beschikbaarheid van de benodigde hoeveelheid graan om
30
N. Morley, Metropolis, 85ff.; Plinius, Naturalis Historia 17.1.8
19
te overleven in gevaar brengen. Als de vanzelfsprekendheid van graanvoorraden
onder druk kwam te staan en er niet voldoende graan beschikbaar was om aan de
vraag tegemoet te komen, kon dit ontaarden in een voedselcrisis. Publieke onvrede
over een tekort kon maatschappelijke instabiliteit tot gevolg hebben die zelfs kon
omslaan in een hevige voedselrellen. Om de maatschappelijke stabiliteit terug te
brengen en het evenwicht in de graanvoorziening te herstellen, was publieke
interventie noodzakelijk.
2.2 Organisatie van de graanvoorziening
De manier waarop interventie in pre-industriële samenlevingen plaatsvond, hing nauw
samen met de aard van de crisis en de politieke structuur en instituties van een
samenleving. In de volgende paragrafen zal de organisatorische structuur van de
graanvoorziening in Rome inzichtelijk gemaakt worden. De knelpunten die zich
konden voordoen en die tot een voedselcrisis konden leiden, worden hierdoor
inzichtelijk gemaakt. Vervolgens zal nader worden bekeken welke (algemene)
maatregelen er getroffen konden worden en welke eventuele voorwaarden daarvoor
nodig waren om in pre-industriële samenlevingen een crisis op te lossen.
2.2.1 De graanprovincies en belasting
Naarmate het Romeinse rijk zich steeds verder uitbreidde, verdween het achterland
van Rome langzamerhand als voornaamste graanleverancier. De verovering van
nieuwe provincies was het gevolg van deze transformatie. Het eiland Sicilië, rijk aan
graan en landbouwproducten, werd in 241 BCE aan het einde van de Eerste Punische
oorlog de eerste provincie van Rome. In 210 BCE veroverden de Romeinen na een
belegering het koninkrijk Syracuse, het laatste gebied op het eiland dat tot die tijd niet
onder Romeins bewind viel. Door deze verovering kreeg Rome volledige beschikking
over het eiland. De Romeinen verbeterden de graanproductie op Sicilië waardoor de
opbrengst snel toenam. Livius beschrijft dat het resultaat van de inspanningen van de
Romeinse ambtenaren zo groot was dat al het land werd bebouwd en dat het eiland
voor het Romeinse volk in vrede en oorlog een betrouwbare graanleverancier werd.31
Sardinië volgde in 238 BCE en in 146 BCE werd Africa aan het Romeinse rijk
toegevoegd. Deze drie nieuwe provincies werden door hun landbouwproductie en hun
31
Livius, Ab Urbe Condita, 27.5.1-5.
20
voor Rome gunstige ligging aan zee de voornaamste graanleveranciers, de provinciae
frumentariae.
De nieuwe provincies werden verplicht belasting te betalen aan Rome. De
vorm waarin de belasting betaald werd, kon verschillen. Afhankelijk van de lokale
omstandigheden en de wensen van de staat, moest de belasting, het tributum, in de
vorm van geld of in goederen worden afgedragen.32 Een tiende deel van de jaarlijkse
opbrengst, een decuma, moest aan Rome worden afgedragen. Bij monde van Brutus
vermeldt Appianus dat Rome veroverde gebieden belasting oplegde in de vorm een
tiende deel van hun opbrengst.33 De belasting die in de vorm van graan werd
afgedragen, kende twee bestemmingen: de stad Rome en de legioenen die door het
hele rijk verspreid gelegerd waren.34 Bovenop deze afdracht, die niet voldoende was
om aan de vraag te voldoen, zag de staat zich genoodzaakt extra graanvoorraden aan
te kopen. Dit resulteerde in gedwongen verkopen voor de graanprovincies. De
aankoop van graan voor het bevoorraden van de legioenen en het verstrekken van
graansubsidies in Rome vormde een zware aanslag voor de staatskas. De belasting die
werd betaald in de vorm van graan was dan ook ‘an important means for the Roman
government to meet its requirements’.35 Niet al het graan dat geproduceerd werd in
de graanprovincies was bestemd voor de publieke zaak. De opbrengst was vele malen
hoger dan het deel waarop beslag werd gelegd.36 Naast het tributum en het door de
staat aangekochte graan, was er ook een gedeelte dat bestemd was voor de vrije markt
en tegen marktprijzen via private handelaren op de markt werd gebracht.
2.2.2 Transport
Het graan dat voor Rome bestemd was, bereikte de stad over water. Aan transport
over water kleefden in de oudheid echter vele risico’s. Weersomstandigheden waren
hierin alles bepalend. De afhankelijkheid van wind kon een reis over de Middellandse
32
Erdkamp, The Grain Market, 220.
Appianus, Bellum Civile, 2.140.
34
Het graan dat voor de legioenen bestemd was, werd direct vanuit de provincies naar
het betreffende legioen gedistribueerd en getransporteerd. Rome fungeerde hierin niet
als centraal distributiepunt. Zie P. Erdkamp, ‘The corn supply of the Roman armies
during the third and second centuries B.C.’, Historia 44 (1995), 168-191.
35
Erdkamp, Grain Market, 221.
36
Rickman, Roman Granaries and Store Buildings (Cambridge, 1971), 307-311.
33
21
Zee aanzienlijk vertragen of bespoedigen.37 Ook waren er perioden in het jaar waarin
er niet gevaren kon worden. In de wintermaanden werd als regel niet gevaren, omdat
de verslechterde weersomstandigheden in deze periode de navigatie bemoeilijkten.38
De sterren en de zon dienden goed zichtbaar te zijn voor een veilige overtocht.
Onverwachte stormen, met name in de winter, leidden dan ook regelmatig tot het
vergaan van schepen compleet met hun lading. De grote hoeveelheid scheepswrakken
op de bodem van de Middellandse zee daterend uit de Romeinse republiek en
principaat getuigen hiervan.39 Daarnaast waren schepen en havens met regelmaat het
doelwit van aanvallen. Hoewel de Romeinen de suprematie over de zeeën rondom
Italië bezaten, liepen hun schepen het risico aangevallen te worden door piraten.
Het graan dat bestemd was voor Rome kon echter niet direct naar de stad
vervoerd worden. Door haar ligging meer landinwaarts beschikte Rome niet over een
haven die geschikt was voor het aanmeren van grote schepen. Graanschepen die een
lading konden vervoeren van tenminste 50.000 modii, omgerekend tussen de 340 en
400 ton40, meerden af in Puteoli in Campanië, waar overslag plaatsvond op kleinere
schepen die koers zetten naar de havenstad Ostia aan de monding van de Tiber.41
Ook deze rivier was te ondiep om te bevaren voor zwaarbeladen schepen, waardoor
een tweede overslag noodzakelijk was om de reis naar Rome te kunnen voorzetten.
Te Ostia werd het graan overgeladen op de naves codicariae, lichte schepen die
37
Romeinse zeilschepen waren uitgerust met vierkante zeilen wat een snelle,
aandewindse koers bemoeilijkte doordat er niet hoog aan de wind gevaren kon
worden. Hierdoor kon bij een ongunstige wind een tocht aanzienlijk langer duren. Een
voordewindse koers was gunstig en kon een reis flink bespoedigen. Zie Rickman,
Corn Supply, 128.
38
Volgens Vegetius (vierde eeuw CE) waren de zeeën waren zeer gevaarlijk
gedurende acht maanden (september - mei) en niet bevaarbaar in de winterperiode
van half november tot half maart. Zie Vegetius, 4.39; Cod. Theod. 13.9.3.
39
K. Hopkins, ‘Taxes and trade in the Roman empire’, Journal of Roman Studies 70
(1980), 101-125, 105-106 en R. Geraghty, ‘The impact of globalization in the Roman
empire’, Journal of Economic History 67 (2007), 1036-1061, 1045.
40
Een modius is een antiek Romeinse volume-eenheid, waarbij 1 modius aan droge
inhoud overeenkomt met 8.73 liter of ongeveer 6 kilogram.
41
De havenstad Ostia vormde in de periode 67 BCE - 9 CE nog niet de voornaamste
toevoerhaven die het in het principaat zou gaan vervullen. Hoewel Julius Caesar
plannen had om de haven van Ostia uit te breiden om de graantoevoer te
vergemakkelijken, zou de haven pas onder keizer Claudius aangepast worden. Deze
werkzaamheden waren gedeeltelijk succesvol omdat de haven door de stroming en de
wind al snel dicht slibde. Pas onder keizer Trajanus werd Ostia de haven waarin grote
schepen konden aanleggen en hun lading konden overladen. Zie Rickman, The Corn
Supply, 17-18.
22
ongeveer 68 ton aan ruimlading konden vervoeren en die geschikt waren om de
ondiepe en meanderende Tiber op te varen.42 Deze schepen beschikten over een klein
zeil maar werden in het algemeen voortgetrokken over jaagpaden aan weerszijden van
de rivier. Deze tocht vanuit Ostia naar het havengebied van Rome waar alle goederen
die voor de stad waren bestemd werden gelost en opgeslagen, het Emporium, besloeg
zo'n vijfendertig kilometer en duurde drie dagen.43
2.2.3 Graanopslag
Om graan te kunnen importeren en distribueren, was het noodzakelijk dat de juiste
organisatie en voorzieningen aanwezig waren. Het importen van overzeese voorraden
betekende dat er nieuwe (haven)faciliteiten aangelegd moesten worden om het graan
en andere goederen te kunnen verwerken. Het aanleggen van jaagpaden, kades en
opslagfaciliteiten verschafte een grote werkgelegenheid, evenals inspecties,
betalingen, distributie en logistiek.44 Een andere belangrijke factor in de
voedselvoorziening was de manier waarop het graan werd opgeslagen. Aan het
importeren van graan kleefde een nadeel omdat de voorraden slechts in een korte
tijdsspanne ingevoerd konden worden. In de oogsttijd moest al het benodigde graan
worden vervoerd en naar opslagfaciliteiten worden gedistribueerd om ervoor te
zorgen dat er tot aan de volgende oogst voldoende graan beschikbaar was. Daarom
was het van essentieel belang om over de juiste methode van opslag te beschikken.
Het importeren van graan was niets waard zonder de goed georganiseerde
opslagmogelijkheden:
‘the succesful transport of adequate supplies of corn to Rome was meaningless
if it could not be stored in sufficient bulk and with complete security once it
had arrived in the city. The proper organization of any food supply depends
ultimately on the ability to store the produce of one year's harvest to satisfy all
needs until the harvest of the next year is ready. The survival of the capital
rested upon it.’45
42
L. Casson, ‘Harbour and river boats of ancient Rome’, Journal of Roman Studies 55
(1965), 31-39, met name 36-39.
43
G. Rickman, Roman Granaries and Store Buildings, (Cambridge, 1971), 8;
Rickman, Corn Supply, 19.
44
Rickman, Roman Granaries and Store Buildings, 9-11.
45
Rickman, Corn Supply, 20.
23
De havengebieden in Ostia en Rome beschikten daarom over geavanceerde
graanopslagfaciliteiten, de horrea, die zodanig waren gebouwd dat het graan
gedurende een lange periode kon worden opgeslagen.
Graan vereiste een specifieke manier van opslaan. Dit had in de eerste plaats
te maken met het gewicht. In grote hoeveelheden was graan heel zwaar waardoor het
een aanzienlijke zijwaartse kracht uitoefende, die ongeveer twee derde was van de
verticale druk. Dit betekende dat de graanschuren extra versteviging in de muren
nodig hadden om niet te bezwijken onder het gewicht. De horrea waren verdeeld in
kleinere compartimenten om het gewicht beheersbaar te houden. Ten tweede was
klimaatbeheersing van groot belang aangezien graan snel ongedierte aantrok of
beschimmelde als het te warm en te vochtig werd. Een temperatuur van ≤ 15.5ºC en
een luchtvochtigheid van 10-15% was nodig om het graan in goede conditie te
houden. Een constante ventilatie doormiddel van roosters en schachten zorgde voor
de juiste omstandigheden. Als laatste was het belangrijk dat de pakhuizen goed
toegankelijk waren voor het lossen van de lading. De mogelijkheid van externe
schade door misdaad moest voorkomen worden door een goede beveiliging.46
2.2.4. Organisatie
De gehele organisatie en instituten van de graanvoorziening en alles wat hiermee
samenhing, werd samengevat in de term annona. De graanimport werd gecoördineerd
vanuit Ostia, waar de quaestor Ostiensis verantwoordelijk was voor het algemene
toezicht op de graanvoorziening. Onder zijn verantwoordelijkheid vielen het toezicht
op de haven, het transport van het graan van Ostia naar Rome en mogelijk ook voor
het overzien van de aankoop van graan.47 In Rome werd toegezien op de graanmarkt
door
twee
aediles.48
Deze
magistraten
waren
enerzijds
belast
met
de
verantwoordelijkheid voor het uitdelen van het publieke graan, de cura annonae. Hun
taak bestond anderzijds uit het toezicht houden op en het handhaven van de orde op
de graanmarkt te Rome. Deze aediles hielden toezicht op de graanprijzen,
46
Zie voor een gedetailleerde beschrijving van graanopslag Rickman, Corn Supply,
134-138; en voor een zeer uitgebreid onderzoek naar horrea Rickman, Roman
Granaries and Store Buildings (Cambridge, 1971).
47
D. Chandler, ‘Quaestor Ostiensis’, Historia 27 (1978), 328-335, aldaar 330-332.
48
Garnsey, Famine and Food Supply, 211.
24
controleerden maten en gewichten en hadden de bevoegdheid om boetes uit te delen
bij malafide praktijken, zoals speculatie.49
Weinig is echter bekend over de precieze manier waarop graan verhandeld en
vervoerd werd voordat het de plaats van bestemming bereikte. Uit onderzoek hiernaar
komt een aantal punten naar voren. Graanhandel werd beschouwd als een risicovolle
onderneming die vroeg om grote financiële investeringen voor zowel het opkopen van
graanvoorraden als voor transport en opslag. Daarbij was de graanmarkt onzeker en
alle factoren samen konden leiden tot grote verliezen.50 Dit had als gevolg dat rijke
handelaren dit risico wel konden nemen. Deze handelaren opereerden in veel
gebieden en verbonden deze met elkaar over grote afstand.51 Om hun handelswaar –
graan – te vervoeren, maakten ze gebruik van tussenpersonen. Private partijen werden
ingehuurd om het transport af te handelen. Scheepseigenaren (navicularii) konden een
kapitein (gubernator of magister navis) en bemanning inhuren op basis van
kortlopende contracten. In sommige gevallen vervulden de navicularii ook de rol van
handelaar (negotiator).52
Ook het publieke graan werd op instigatie van de consuls of praetoren
verhandeld en vervoerd via tussenpersonen. Rome beschikte niet over een officiële
handelsvloot, waardoor zowel publieke als private partijen een aandeel hadden in de
totstandkoming van de graanvoorziening. Deze samenwerking gold ook voor de
opslagfaciliteiten. De horrea waren ten tijde van de republiek in private handen – te
zien aan de familienamen die deze gebouwen vaak droegen, zoals de Horrea Galbana
en de Horrea Lolliana te Rome, gebouwd door respectievelijk de families Sulpicii
Galbae en Lollii. Publiek graan werd in private, gehuurde faciliteiten opgeslagen.53 Er
bestonden echter ook publieke horrea, al was ten tijde van de republiek het merendeel
in particuliere handen. De eerste publieke horrea te Rome waar melding van wordt
gemaakt, was de horrea Sempronia, waarschijnlijk gebouwd ten behoeve de graanwet
uit 123 BCE.54 De grote, publieke horrea dateren uit het principaat. Vanaf dat moment
kwamen de private horrea steeds meer in publieke handen.55 Door hun verwevenheid
49
Rickman, Corn Supply, 34-36.
P. Erdkamp, Grain Market, 107.
51
Ibid.
52
Rickman, Corn Supply, 124-127.
53
Rickman, Corn Supply, 22-23.
54
Plutarchus, G. Gracchus, 6.3.
55
Rickman, Corn Supply, 23.
50
25
was de scheidslijn tussen publiek en privaat vaak lastig van elkaar te onderscheiden.56
De antieke bronnen geven inzicht in het begin van de logistieke keten (de
graanprovincies) en het einde ervan (de graanmarkt in Rome), maar ‘the various
stages in between and the middlemen involved remain relatively in the dark’.57
Geconcludeerd kan worden dat er een mate van publieke aansturing bestond van in de
vorm van de quaestor Ostiensis en de twee aediles, in combinatie met de uitbesteding
van het verhandelen, transport en opslag aan private tussenpersonen.
2.3 Voedselcrisis: oorzaken
Hoewel de graanvoorziening geen strak georganiseerde, overkoepelende aansturing
kende en het een keten aan publieke en private partijen vormde, functioneerde het in
goede tijden naar behoren. Echter door de toenemende vraag werd het steeds meer
van belang dat de continuïteit van de toevoer bleef gehandhaafd. Een kleine
verstoring in de graanvoorziening kon leiden tot een tijdelijk voedseltekort of kon, als
het tekort langere tijd aanhield, resulteren in een hongersnood, een 'major hardship for
the mass of the population'.58 Rome had zichzelf door de sterke groei in een zodanige
positie gemanoeuvreerd dat het voor de graantoevoer vrijwel volledig afhankelijk was
van overzeese import. Zoals voor alle pre-industriële samenlevingen gold, was de
kans op een verstoring die kon leiden tot een voedseltekort aanzienlijk.
2.3.1 Oorzaken voedselcrisis
Hoewel voedselvoorziening en transport kwetsbare aangelegenheden waren, ontstond
een tekort of een hongersnood niet vanuit het niets. Er zijn aanwijsbare factoren die
aan een voedselcrisis ten grondslag lagen en die de graanvoorziening onder druk
zetten. Voor pre-industriële samenlevingen kunnen deze factoren ingedeeld worden in
twee categorieën: natuurlijke en externe oorzaken.59 Onder natuurlijke oorzaken valt
alles wat niet door menselijk toedoen veroorzaakt wordt. Droogte, hevige neerslag,
ziektes en plagen die de gewassen aantasten en klimatologische veranderingen
56
P. Temin, ‘The economy of the early Roman empire’, Journal of Economic
Perspectives 20 (2006), 133-151, 138.
57
Erdkamp, Grain Market, 106.
58
W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply in preindustrial Europe’, in: P. Halstead en J. O'Shea, eds., Bad Year Economics. Cultural
Responses to Risk and Uncertainty (Cambridge, 1989), 115.
59
W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply in preindustrial Europe’, 115.
26
konden alle verantwoordelijk zijn voor het mislukken van een oogst. Dergelijke
omstandigheden konden tot gevolg hebben dat de totale opbrengst voor een heel jaar
minder groot was. Een misoogst leidde dan ook direct tot een tekort aan graan dat
bestemd was voor de export, aangezien dit gedeelte van de opbrengst betrekking had
op graanoverschotten. Een gedeelte van het graan was bestemd voor eigen gebruik
van de producent en diende als zaaigraan voor het nieuwe seizoen. Het overschot
ervan was bestemd voor belasting of de vrije markt.60 Het grootste probleem van een
misoogst bestond uit het niet adequaat inspelen op het tekort, waardoor de dreiging
van een voedselcrisis toenam.
De oorzaak van een crisis kon ook het resultaat zijn van externe factoren:
factoren die niet te wijten waren aan natuurlijke condities. Voedselcrisis in het
Romeinse rijk kenmerkten zich door hun multicausale karakter. Veel van de
voedselcrises waren dan ook te wijten aan een combinatie van factoren. Er is een
aantal externe factoren te onderscheiden dat met regelmaat de aanleiding vormde van
een voedselcrisis. Deze factoren brachten de veiligheid van de graanvoorziening in
gevaar. De grootste bedreiging voor de voedselvoorziening was oorlog. In de
republiek vormde dit meerdere malen de aanleiding van voedselcrises. Vijanden van
Rome zetten de voedselvoorziening in als wapen door de aanvoerroutes over zee te
blokkeren met als doel Rome uit te hongeren. Naast oorlog vormde misdaad een
factor die tot 67 BCE herhaaldelijk tot problemen leidde in de voedselvoorziening.
Graanschepen hadden te kampen met aanvallen van piraten die vanuit hun basis in
Cilicië aan de zuidoostkust van Asia Minor opereerden. Ook steden waren met
regelmaat het doelwit van plunderingen, waarbij de piraten het gemunt hadden op het
roven van slaven.
Deze natuurlijke en externe oorzaken konden direct resulteren in een
voedselcrisis waarbij er daadwerkelijk een tijdelijk tekort aan graan bestond. De
graanmarkt kon echter ook zodanig gemanipuleerd worden dat de indruk werd gewekt
dat er sprake was van een crisis, terwijl dit in werkelijkheid niet het geval was.
Dergelijke vermeende voedselcrises waren het gevolg van het moedwillig
manipuleren van de informatievoorziening, wat opzettelijk hoge voedselprijzen en
60
P. Erdkamp, ‘The corn supply of the Roman armies during the third and second
centuries B.C.’, 189.
27
daarmee onrust veroorzaakte.61 Het achterhouden van voorraden in tijden van
schaarste vormde een serieus probleem voor de bevolking. Door de schijn van een
voedseltekort op te houden, konden handelaren de graanprijs kunstmatig hoog
houden. De hoge voedselprijzen impliceerden voor de bevolking immers schaarste.
Speculeren met de graanprijzen was alleen effectief als de bevolking van Rome geen
toegang had tot informatie over de beschikbare hoeveelheid graan. Geruchten van een
op handen zijnde voedseltekort werd versterkt door hoge graanprijzen, die
impliceerden dat er een daadwerkelijk tekort was. Gebrek aan informatie of het
missen van toegang hiertoe was een kenmerk van een pre-industriële samenleving. In
combinatie met een kwetsbaar transport- en distributiesysteem kon dit leiden tot
vermeende crisissituaties met grote gevolgen. Handelaren hadden tussenpersonen in
dienst in de graanprovincies die over de benodigde informatie konden beschikken,
maar de afstand en lange reistijd bemoeilijkten de coördinatie en communicatie.
Transport verliep langzaam en het kon weken duren voordat er nieuws was over een
schip. Onjuiste informatie en het gebrek aan toegang hiertoe kon daarom leiden tot
paniek onder de bevolking en angst voor een voedselcrisis.
Hoge voedselprijzen waren niet ongewoon in de oudheid. Een kenmerk van
pre-industriële samenlevingen was de hoge mate en het tempo waarin voedselprijzen
konden stijgen of dalen.62 Hoge graanprijzen konden het gevolg zijn van een tekort of
manipulatie, maar kenden ook een jaarlijkse cyclus. Dit hield in dat vlak na de oogst
de prijzen laag waren, maar dat naarmate de voorraad slonk en de nieuwe oogst nog
op zich liet wachten, de prijzen stegen.63 Handelaren probeerden een grotere winst te
behalen door hierop in te spelen. Zij probeerden een kunstmatige schaarste te creëren
om zo de prijzen op te drijven en het graan op een voor hen gunstig gekozen moment
vrij te geven op de markt.64 Hoge graanprijzen konden resulteren in een vermeend of
daadwerkelijk voedseltekort voor de bevolking, omdat de consument de vraag naar
61
Deze alinea is gebaseerd op het artikel van D. Kessler and P. Temin, ‘The
organization of the grain trade ine the early Roman empire’, Economic History
Review 60 (2007), 313-332.
62
Erdkamp, Grain Market, 147.
63
Erdkamp, Grain Market, 149.
64
Een daadwerkelijke voedselcrisis creëren door middel van het achterhouden van
voorraden lijkt niet mogelijk. Om dit te bereiken, diende het grootste deel van de
beschikbare voorraad in handen te zijn van de speculanten en dit zal
hoogstwaarschijnlijk niet het geval zijn geweest. De indruk van een tekort kon echter
wel voorgewend worden. Zie W. Jongman and R. Dekker, ‘Public intervention in the
food supply’, 115-116.
28
voedsel maar ten dele kon reduceren. Een kleine vermindering in de minimaal
benodigde hoeveelheid graan kon al leiden tot grote fluctuaties in de prijzen.65 Dit
was het gevolg van een lage prijselasticiteit van vraag en aanbod. Dit houdt in dat bij
prijsverandering van een product, de vraag ernaar niet verandert. De consument kan
de vraag naar graan bij hoge voedselprijzen niet of nauwelijks terugbrengen. Dit is
evident in het geval van graan, dat de eerste levensbehoefte vormde. Een minimale
hoeveelheid graan was simpelweg nodig om in leven te kunnen blijven. Dit hield in
dat het armere deel van bevolking de gevolgen van schaarste direct voelde doordat zij
de hoge prijzen nauwelijks konden betalen. Dat niet alle leden van een samenleving in
dezelfde mate onder een voedselcrisis leden, is evident:
‘the level of vulnerability will vary from person to person based upon such
factors as occupation, wealth, amount of land, political connections and family
size. Collectively, these factors establish individuals' entitlement to food
supplies during a crisis. (...) certain sectors of a society could establish a claim
to available food supplies, whereas others could not and thus suffered
more.’66
Interventie door de staat was dan ook noodzakelijk om hongersnood en sterfte in
tijden van voedselcrises onder de armere bevolkingslaag te voorkomen. Het behoorde
onder andere tot de taak van de twee aediles om prijsspeculatie op te sporen en te
bestraffen. Een wet die prijsspeculatie door graanhandelaren aan banden legde, werd
aangenomen in 50 BCE. De voedselcrises die in de voorafgaande jaren hadden
plaatsgevonden, waren mede veroorzaakt door het manipuleren en kunstmatig hoog
houden van de graanprijzen. Hoewel speculatie nooit de directe oorzaak vormde van
een voedselcrisis, bleek herhaaldelijk dat het achterhouden van graanvoorraden
doelbewust werd ingezet en dat de hoge voedselprijzen tot nood leidden. De lex Iulia
de annona uit 50 BCE verbood dergelijke speculatie en hoge boetes werden uitgedeeld
aan eenieder die de graanmarkt opzettelijk manipuleerde..
65
Zie voor een uitvoerig overzicht van economische principes die ten grondslag
liggen aan de graanmarkt in pre-industrieel Europa K. Persson, ‘The seven lean years,
elasticity traps and intervention in grain markets in pre-industrial Europe’, Economic
History Review 49 (1996), 692-714.
66
T. Gallant, ‘Crisis and response. Risk-buffering behavior in hellenistic Greek
communities’, Journal of Interdisciplinary History 19 (1989), 393-413, 395.
29
2.4 Voedselcrises bestrijden
Voedselcrises vormden een serieuze bedreiging voor de inwoners van Rome en zij
brachten de noodzakelijke politieke en maatschappelijke stabiliteit in gevaar. Het was
dus van belang dat er bij een (op handen zijnde) voedselcrisis adequaat werd
gereageerd. De verantwoordelijkheid hiervoor was in handen van de publieke zaak. In
tijden van voedselcrisis diende de staat in te grijpen in de heersende situatie van de
graanmarkt om verdere escalatie te voorkomen. Om een crisis te bestrijden, bestond
een aantal mogelijke coping mechanisms die in een pre-industriële samenleving kon
worden ingezet.67 Tot welke vorm van maatregelen men overging, was afhankelijk
van de oorzaak en de aard van het probleem. De manier van interventie kende een
tweeledig karakter: de maatregelen konden uit noodhulp of crisismanagement bestaan
of kenden een duurzame aanpak. Daarnaast konden er zowel aan de vraagkant als aan
de aanbodkant maatregelen genomen worden. Om tot een succesvolle aanpak te
komen, was het van belang dat een samenleving beschikte over een zeker
onderliggend organisatieniveau. De heersende politieke en maatschappelijke structuur
bepaalde mede de mate waarin een crisis bestreden kon worden. 68
2.4.1 Crisismanagement
Om een daadwerkelijke voedselcrisis het hoofd te bieden, diende er gezocht te
worden naar direct toepasbare oplossingen. De tijdsdruk was hoog en de gevolgen bij
vertraging of mislukking konden desastreus zijn. Om een crisis effectief te bestrijden,
was de meest voor de hand liggende methode het direct aanwenden van noodhulp. De
gebruikelijke manier hiervoor was het bijeenbrengen en veiligstellen van
noodvoorraden. Door graan uit andere, minder gebruikelijke gebieden te importeren,
kon het tekort worden aangevuld tot de reguliere graantoevoer weer de benodigde
hoeveelheden kon leveren. Het aanstellen van een persoon belast met de taak om
noodvoorraden aan te leggen werd met regelmaat toegepast in het Romeinse rijk.
Hoewel
dergelijke
benoemingen
tijdelijk
van
aard
waren
en
een
hoog
slagingspercentage kenden, waren Romeinen huiverig voor macht in handen van één
persoon. Deze angst was terug te voeren op de tirannieke heerschappij van de
67
Garnsey, Famine and Food Supply, 69. Voor een gedetailleerd overzicht van de
methodes waarop voedselcrises in pre-industriële samenlevingen bestreden konden
worden, zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention in the food supply in preindustrial Europe’, 117-120.
68
Jongman and Dekker, ‘Public intervention’, 117.
30
Romeinse koningen.69 Om alleenheerschappij en mogelijk machtsmisbruik te
voorkomen, werd de macht na beëindiging van de koningstijd institutioneel verdeeld
tussen twee consuls die bovendien jaarlijks werden gekozen.
Een andere mogelijke maatregel die met name tijdens het principaat werd
benut om de druk van beschikbare graanvoorraad af te halen, was het tijdelijk
uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen van de graanmarkt. Deze maatregel kon
betrekking hebben op het uitsluiten van bepaalde groepen in een stad, zoals
vreemdelingen of atleten. Daarnaast konden ook bepaalde groepen gevraagd worden
om de stad te verlaten voor de duur van de crisis en zich op het platteland te vestigen.
2.4.2 Structurele aanpassingen
Naast het inschakelen van directe maatregelen om een voedselcrisis te bestrijden,
konden
er
ook
langer-termijnmaatregelen
genomen
worden.
Om
de
voedselvoorziening duurzaam te verbeteren en op deze manier de risico’s op
toekomstige voedselcrises te beperken, konden op verschillende manieren
veranderingen worden doorgevoerd.
Om de kans op misoogsten te verkleinen,
konden er aanpassingen worden gedaan in de manier waarop gewassen werden
geproduceerd. Een methode hiervoor van het aanplanten van resistente gewassen die
minder tot nauwelijks vatbaar waren voor ziekten en plagen. De spreiding van een
gewas over verschillende stukken land deed de kans op een misoogst ook verkleinen
doordat men voor de oogst minder afhankelijk was van de lokale omstandigheden.
Regionale spreiding van zowel productie als distributie was een goede manier om het
wegvallen van een lokale graanoogst op te vangen. Door het imperialisme had Rome
onder andere haar kansen gespreid en was het niet afhankelijk van een enkele
graanproducent en daardoor minder vatbaar voor lokale misoogsten.70
Een andere mogelijke methode volgens Jongman en Dekker was het duurzaam
verminderen van de vraag naar voedsel. Dit kon gerealiseerd worden door een deel
van de bevolking weg te sturen naar andere gebieden. Het stichten van nieuwe
koloniën verminderde de druk op de beschikbare lokale voedselvoorraden en bood de
mogelijkheid tot het stichten van nieuwe landbouwgebieden die de moederstad ten
69
Cicero, De Rep. 2.47-49.
Zie Jongman and Dekker, ‘Public intervention’, 117-118 voor een uitgebreide
beschrijving van mogelijke coping mechanisms.
70
31
goede kwamen.71 In 123 BCE werd deze methode onder andere toegepast door
zesduizend kolonisten vanuit Rome naar het vernietigde Carthago te sturen voor de
wederopbouw van de stad en het cultiveren van de verwaarloosde landbouwgronden.
Ook Caesar nam tijdens zijn heerschappij zijn toevlucht tot deze maatregel door
vrijgelaten slaven en proletariërs een nieuw bestaan te bieden in overzeese koloniën.
Daarnaast vestigden zich ook duizenden veteranen zich in de nieuwe koloniën zodat
zij een nieuw bestaan konden opbouwen na hij actieve dienst. De vraag is echter of de
druk op de voedselvoorziening en de gestegen publieke uitgaven de directe aanleiding
vormden om tot kolonisatie over te gaan. Noy meent echter dat de kolonisatie door
Caesar een oorsprong heeft in de voedselcrises die Rome teisterden.72 Het lijkt er
meer op dat de nieuwe kolonisten de druk op alle beschikbare middelen in Rome
verminderden en dat de voedselvoorziening hier ook – maar slechts tijdelijk – baat bij
had.
Het voordeel van duurzame maatregelen was het feit dat hiermee de kans op
verstoringen op de lange termijn afnam. Tegelijkertijd vormden dergelijke
maatregelen ook een nadeel. Het nadeel van bovenstaande coping mechanisms was
het duurzame karakter. Structurele aanpassingen in de manier van produceren wierpen
in het beste geval hun vruchten pas af in het eerstvolgende oogstseizoen. Om een
acute crisis te bestrijden, was het niet effectief. Het gevolg van kolonisatie voor de
graanvoorziening was in ieder geval een tijdelijke afname van de druk.
Desalniettemin bleef Rome een grote aantrekkingskracht uitoefenen waardoor het
aantal inwoners bleef groeien, getuige de grote omvang van een miljoen onder
Augustus. Hierdoor kan geconstateerd worden dat kolonisatie waarschijnlijk niet
voortkwam uit voedselcrises – immers, het was ook mogelijk om groepen mensen
tijdelijk uit te sluiten van de graan markt – maar dat, in tegenstelling tot wat Jongman
en Dekker beweren, het in de Romeinse tijd niet leidde tot een permanente
vermindering van de druk op de voedselvoorziening.
2.5 Graanuitdeling
De annona was een publieke aangelegenheid en werd gefinancierd uit publieke
middelen. Daarnaast was de publieke zaak ook verantwoordelijk voor maandelijkse
graanuitdelingen. Deze graanuitdelingen vormden de aanleiding van politieke strijd
71
72
Garnsey, Famine and Food Supply, 69.
D. Noy, Foreigners at Rome. Citizens and strangers. (London, 2000), 27-39.
32
tot gevolg tussen de optimaten en de popularen. De optimaten wilden het recht hierop
wilde verminderen of terugdraaien, met hier tegenover de popularen, die dit recht
wilden uitbreiden. De ontvangers van dit graan vormden een selecte groep binnen de
Romeinse bevolking. Problemen in de annona vormden met regelmaat de aanleiding
voor onrust en voedselrellen in Rome.
2.5.1 De graanuitdeling: een controverse
Een belangrijk keerpunt in de voedselvoorziening vond plaats in het jaar 123 BCE. De
aanname van de lex Sempronia frumentaria bracht verandering in het tot dan toe
incidentele karakter van graanuitdelingen dat vaak op persoonlijke titel werd gedaan.
De graanuitdelingen kregen door de aanname van deze wet een permanent karakter.
Aan de basis van deze wet stond de populaire volkstribuun Gaius Gracchus (154 –
121 BCE), die hiermee een aanval deed op de macht van de nobiles en onder andere de
positie en leefomstandigheden van het proletariaat in Rome wilde verbeteren.73 De lex
Sempronia frumentaria schreef voor dat alle vrijgeboren Romeinse burgers die in
Rome woonden in aanmerking kwamen voor graan dat gesubsidieerd werd door de
staat, de frumentationes. De staat werd ertoe verplicht graan te importeren vanuit
Sicilië en Noord-Africa en deze tegen een lage prijs te verkopen. Ieder Romeins
burger had vanaf nu het recht om maandelijks een vastgestelde hoeveelheid van 5
modii graan te kopen tegen een prijs die lager lag dan de marktwaarde van 6⅓ as per
modius.74 De graanuitdeling werd gezien als een recht dat toekwam aan alle Romeinse
nazaten van diegenen die het Romeinse rijk hadden helpen opbouwen.75 Dit hield in
dat de frumentationes geen sociale voorziening vormden om de zwakkeren uit de
samenleving te beschermen en het kende dan ook geen oorsprong in crisissituaties.
Dit betekende dat grote groepen inwoners – vrouwen, slaven, immigranten, Romeinen
zonder burgerrecht - hiervan uitgesloten waren.76 Zij moesten noodgedwongen in hun
eigen onderhoud voorzien en waren aangewezen op het graan dat op de vrije markt
beschikbaar was tegen marktprijzen.
73
Plutarchus, C. Gracchus, 5.1-3.
De hoeveelheid van vijf modii was niet voldoende om een gezin van te
onderhouden. Om aan de noodzakelijke hoeveelheid graan te komen, diende er graan
te worden bijgekocht op de vrije markt.
75
T. Africa, ‘Urban violence in imperial Rome’, Journal of Interdisciplinary History
2 (1971), 3-21, 6.
76
Garnsey, Famine and Food Supply, 213.
74
33
De wet van Gracchus kon niet rekenen op de steun van de elite, een standpunt
dat sterk naar voren komt in de antieke bronnen. De graanuitdeling zou volgens
Cicero leiden tot gemakzucht onder het volk. Daarnaast vormde het een grote aanslag
op de publieke financiële middelen.77 Omdat deze subsidie gold voor alle Romeinse
burgers woonachtig te Rome, betekende dit dat ook de Romeinse elite aanspraak
hierop kon maken. Hoewel de conservatieve elite zich verzet had tegen de invoering
van deze wet, weerhield dit haar niet om gebruik te maken van deze regeling. Een
ontmoeting tussen Gaius Gracchus en senator Calpurnius Piso Frugi illustreerde dit:
want hoewel Piso fel gekant was tegen de lex Sempronia frumentaria, weerhield dit
hem niet om aanspraak te maken op zijn rechtmatig deel. Toen Gracchus hem in de rij
zag staan voor zijn portie graan en hem hierop aansprak, antwoordde Piso dat nu al
zijn bezittingen door Gracchus werden verdeeld, hij zijn deel kwam opeisen.78
De wet van Gracchus vormde het begin van jarenlange politieke strijd tussen
de optimaten en de popularen. Het twistpunt was de verdeling van de beschikbare
publieke middelen. De toenemende aankopen van het publieke graan vormden een
zware last voor de staatskas. Over de manier waarop de publieke financiële middelen
moesten worden ingezet, verschilden de optimaten en de popularen van mening. Naar
de mening van de optimaten, waartoe de leden van de senaat behoorden, was armoede
onderdeel van de maatschappij en in sommige gevallen een eigen keuze. Volgens
Cicero waren er twee groepen te onderscheiden onder arme mensen: zij die arm waren
maar hun leven wilden verbeteren en diegenen die niets aan hun ellendige situatie
wilden veranderen. Waar de eerste groep aangemoedigd en ondersteund diende te
worden door de elite, hadden de laatstgenoemden hun armoede aan zichzelf te
danken.
79
Deze opvatting hield dus in dat de publiek zaak niet of slechts ten dele
verantwoordelijk was voor het levensonderhoud van economisch en sociaal
zwakkeren. Haaks hierop stonden de opvattingen van de popularen. Zij
representeerden de belangen van het volk bij monde van een democratisch gekozen
magistraat, de tribunus plebis. Via landhervormingen, uitbreiding van het Romeins
burgerrecht en verbeterde graanuitdelingen deden zij een aanval op de conservatieve
macht die de elite voorstond. De voedselpolitiek en de strijd tussen de optimaten en
de popularen had een directe weerslag op de frumentationes.
77
Cicero, Pro Sestio, 103.
Cicero, Tusc. 3.48.
79
Cicero, De Officiis, 2.61-2.
78
34
2.5.2 Plebs frumentaria
Over de ontvangers van het graan, de plebs frumentaria, die onder deze wet vielen, is
weinig bekend. Dit geldt voor zowel het aantal ontvangers dat in aanmerking kwam
voor de frumentationes als voor de selectiecriteria die hieraan vooraf gingen. Over het
aantal recipientes geven de antieke bronnen weinig prijs. Volgens Appianus was de
lex Sempronia frumentaria in 123 BCE van toepassing op alle burgers in Rome.80
Bekend is dat in de jaren die volgden het aantal ontvangers afnam, met zelfs geen
ontvangers in de periode 81 – 73 BCE.81 In 73 BCE werd een nieuwe wet aangenomen
met betrekking op de graanuitdelingen. De lex Terentia et Cassia frumentaria,
aangenomen op instigatie van de consuls M. Terentius Varro Lucullus en C. Cassius
Longinus, herintroduceerde de maandelijkse frumentationes. Cicero impliceert in zijn
redevoering tegen Verres dat slechts 40.000 burgers recht hadden op deze uitdeling,
die bestond uit 5 modii per maand.82
Het is bekend dat in de daaropvolgende jaren het aantal recipientes aanzienlijk
kon fluctueren. Schattingen lopen uiteen van 100.000-200.00 recipientes vanaf 62
BCE
tot 320.000 op het hoogtepunt in 46 BCE, voordat het door Caesar werd
teruggebracht naar 150.000.83 Het feit dat het aantal recipientes kon toenemen of
worden gereduceerd, impliceert dat er in eerste instantie een schifting plaatsvond
onder de Romeinse burgers. Niet iedere burger kwam dus automatisch in aanmerking
voor publiek graan. Dit impliceert een aantal selectiecriteria om te bepalen wie er in
aanmerking kwamen voor de frumentationes. Onduidelijk is echter op welke gronden
een inwoner hierop recht had. Het Romeins burgerschap en domicilium te Rome
waren strikte voorwaarden waar niet van afgeweken werd. Het aantal van 40.000
ontvangers is te laag om betrekking te hebben op alle Romeinse burgers in Rome. Dit
impliceert dat er, om tot het plebs frumentaria te mogen behoren, extra voorwaarden
golden. Over deze voorwaarden is echter vrijwel niets bekend.
De toename in het aantal recipientes vanaf 62 BCE valt toe te schrijven aan de
invoering van de lex Porcia en de lex Clodia frumentaria. Duidelijk is dat de criteria
80
Appianus, Bellum Civile, 1.21.
Garnsey, Famine and Food Supply, 212.
82
Cicero, In Verrem II, 5.52; 3.163-164; 3.72. Zie ook Garnsey, Famine and Food
Supply, 211-214; Rickman, Corn Supply, 161-169.
83
Garnsey, Famine and Food Supply, 212. Hierbij dient aangetekend te worden dat er
nauwelijks kwantitatieve data uit de oudheid beschikbaar zijn. Deze aantallen worden
door alle secundaire bronnen gehanteerd. Zie voor de discussie Rickman, Corn
Supply, 169-172; Garnsey, Food Supply, 211-214;
81
35
om in aanmerking te komen voor de graanuitdeling, werden verruimd. Naast mannen
met het Romeins burgerrecht kwamen nu ook vrijgelaten slaven in aanmerking voor
deze subsidie. Dit resulteerde in een forse toename van het aantal ontvangers tot
320.000. De graanuitdeling werd op deze manier onbeheersbaar en vormde een zware
aanslag op de staatskas. Dio suggereert dat het probleem te wijten was aan ontvangers
die zich op illegale wijze tot ontvanger hadden gemaakt.84 Julius Caesar bracht dit
aantal dan ook weer terug naar 150.000. Het aantal recipientes werd gereduceerd door
middel van een drastische recensus. Dit lijkt te impliceren dat alle illegale ontvangers
van de lijst werden geschrapt. Caesar deed dit door in alle Romeinse districten een
herziening van de rechtmatige ontvangers door te voeren. Met behulp van de domini
insularum, de beheerders van grote wooneenheden, stelde hij een nieuwe lijst aan
recipientes op.85
Een vaststaand aantal ontvangers was ook gebruikelijk onder Augustus om op
deze manier de graanuitdeling beheersbaar te houden. Opnieuw is er weinig
informatie over de voorwaarden waaraan men moest voldoen om hiertoe te mogen
behoren. Een loting lijkt hieraan ten grondslag te liggen. Volgens Suetonius vond er
elk jaar een loting plaats (subsortitio) onder burgers die niet op de lijst stonden, om op
deze manier de plaatsen van overleden recipientes (in demortuum locum) op te vullen.
Hoe deze subsortitio precies in zijn werk ging, is onduidelijk.86 Deze aanname roept
vervolgens de vraag op op welke gronden burgers werden gekozen om deel uit te
maken van de plebs frumentaria. Hier is echter vrijwel niets over bekend, al doet
Morley een voorzichtige poging tot het zoeken van een verklaring. Morley (1996) legt
een verband tussen het inwoneraantal, het sterftecijfer en de kans op reproductie. Het
hebben van toegang tot de graanuitdeling zou de kans op een huwelijk en kinderen
vergroten voor vrijgeboren, volwassen, mannelijke burgers. Rome was een ongezonde
plaats, met slechte sanitaire voorzieningen en een hoge bevolkingsdichtheid waardoor
ziekten zich snel verspreidden. Ondanks de toestroom van migranten kampte Rome
met een hoog sterftecijfer. Om de bevolkingsaantallen op peil te houden, was er
84
Cassius Dio, 43.21.4.
Rickman, Corn Supply, 176.
86
Suetonius, Caes. 41. Rickman merkt echter op dat een dergelijk systeem naar alle
waarschijnlijkheid niet lang kon bestaan omdat het impliceert dat er sprake moest zijn
van twee soorten burgerschap: een met graan en een burgerschap zonder. Rickman,
Corn Supply, 179.
85
36
voldoende aanwas nodig. Om de kans hierop te vergroten, vormde de graanuitdeling
wellicht een middel om het de doelgroep makkelijker te maken.87
2.5.3 Voedselproblematiek: de reactie van het volk
Een verstoring in de voedselvoorziening kon desastreuze gevolgen hebben voor een
groot deel van de Romeinse bevolking. Snel stijgende voedselprijzen, al dan niet
gepaard met een voedseltekort, deed de overlevingskans van het armere deel van de
bevolking dalen. Dergelijke problemen vormden dan ook een serieuze bedreiging
voor de openbare orde, aangezien het volk hiertegen in verweer kwam. Protesten en
voedselrellen, die ook wel beschreven worden als ‘one of the oldest forms of
collective action’, werden aangewend om de gezagsdragers te dwingen actie te
ondernemen.88 Aan een collectieve volkswoede en rellen lag een grote volkspaniek
ten grondslag. Twee factoren waren hierop van toepassing. In de eerste plaats kon er
paniek en een crisissituatie ontstaan doordat de gebruikelijke toegang van het volk tot
graan niet meer beschikbaar was, zij het door een tekort of door hoge voedselprijzen.
Toegang tot een goed functionerende graanmarkt werd immers beschouwd als een
recht waarop het volk aanspraak kon maken. De tweede factor was de manier waarop
men tot actie overging met als doel het afwenden van de noodsituatie. Het volk had
echter geen wettelijke mogelijkheden om de balans te herstellen. Omdat de
graanvoorziening een publieke zaak was, moest het volk de politici duidelijk maken
dat de problemen in de voedselvoorziening niet getolereerd werden. Hoewel Rome
een democratie was en het volk stemrecht had ten tijde van de republiek, lag het
nemen van initiatieven in handen van de politici. Het volk kon dus zelf geen
initiatieven ondernemen. Dit had tot gevolg dat bij maatschappelijke onvrede het volk
de autoriteiten hierop luidruchtig en hardhandig attendeerde. Collectieve actie in de
vorm van voedselprotesten en -rellen waren het gevolg. 89
De eisen van het volk waren bij voedselprotesten eenvoudig te duiden. Het
volk eiste het herstel van de graanvoorziening, met voldoende bevoorrading van de
87
N. Morley, Metropolis and Hinterland, 39-46, met name 44.
P. Patel and P. McMichael, ‘A political economy of the food riot’, Review
(Ferdinand Braudel Centre), 32 (2009), 9-35, 9.
89
Patel and McMichael, ‘A political economy of the food riot’, 25. Zie ook L. Tilly,
‘Food entitlement, famine, and conflict’, Journal of Interdisciplinary History 14
(1983), 333-349 voor een bespreking van voedselrellen in pre-industriële
samenlevingen.
88
37
markt en lage graanprijzen. De gebruikelijk manier waarop men maatschappelijke
onvrede uitte, was door middel van een volksprotest dat gericht was tegen diegenen
die men verantwoordelijk hield voor de crisis – senatoren, prefecten en vanaf
Augustus de princeps. Hoewel voedseltekort de onderliggende reden was, voerde het
gevoel van onrecht volgens Erdkamp de boventoon als het aankwam op rellen.90 Niet
alleen vonden er publieke protesten plaats op openbare plekken of tijdens politieke
bijeenkomsten, ook geweld werd ingezet om de verantwoordelijk gehouden personen
onder druk te zetten.91 Plunderingen, brandstichting en vernielingen werden hierbij
niet geschuwd. Het geweld dat hierbij gepaard ging, moest worden afgewend om
grotere chaos en onvoorziene gevolgen te voorkomen. De Romeinse republiek
beschikte niet over een politiemacht, uit angst dat een dergelijk instituut misbruikt
kon worden voor politieke doeleinden. De vraag is hoe deze woedende menigte in
bedwang gehouden kon worden. Volgens Brunt is de verklaring hiervoor het feit dat
het volk geen wapens mocht dragen en slechts bewapend met stokken en stenen het
conflict opzocht. De bestuurlijke elite werd beschermd door hun vele cliënten, die
tegen het geweld optraden.92 Het overgaan tot noodmaatregelen zoals het veiligstellen
van noodvoorraden door één persoon was dan de gebruikelijke methode om tegemoet
te komen aan de eisen van het volk.
Vanaf het principaat had de princeps in tegenstelling tot de republiek wel
beschikking over een leger. Dit maakte dat bij hevige rellen incidenteel de hulp van
gewapende soldaten werd ingezet om de orde te herstellen. De Romeinse principes
waren echter terughoudend in het inzetten van het leger om volksopstanden te
beëindigen. Seneca beschrijft dat de voorkeur uitging naar het kalmeren van een
woedende menigte op milde en gematigde wijze en dat in de laatste plaats het leger en
geweld mochten worden ingezet.93 Ook mochten er geen drastische strafmaatregelen
90
P. Erdkamp, ‘A starving mob has no respect. Urban markets and food riots in the
Roman world 100 B.C.-400A.D.’ in: L. de Blois and J. Rich, eds., The
Transformations of Economic Life under the Roman Empire, (Amsterdam, 2002), 93115. Accessed via
www.academia.edu/4752281/_A_starving_mob_has_no_respect_._Urban_markets_a
nd_food_riots_in_the_Roman_world_100_BC_-_AD_400, 1-19, 9-10.
91
T. Africa, ‘Urban violence in imperial Rome’, Journal of Interdisciplinary History
2 (1971), 3-21, 9-10.
92
P. Brunt, ‘The Roman mob’, Past & Present 35 (1966), 3-27, 10-11.
93
Seneca, Clem. 1.14.1
38
genomen worden na de beëindiging van een voedselrel.94 Het doen van een
persoonlijk beroep op de demonstranten verdiende de voorkeur.95 Was dit niet
succesvol, dan kon er worden overgegaan tot hardere maatregelen. De volksprotesten
naar aanleiding van hoge graanprijzen waren in de meeste gevallen effectief; er werd
vrijwel altijd actie ondernomen om de orde te herstellen en de graanvoorraden aan te
vullen.
94
B. Kelly, ‘Riot control and imperial ideology in the Roman empire’, Phoenix, 61
(2007), 150-176, 160-167.
95
Cassius Dio, 69.8.1.
39
Hoofdstuk 3
Rome in de laatste eeuw voor Christus kenmerkte zich door politieke instabiliteit die
leidde tot verschillende burgeroorlogen. Het einde van het republikeinse systeem dat
eeuwenlang had gefunctioneerd, begon barsten te vertonen. Dit resulteerde
uiteindelijk in een radicale ommekeer: de Romeinse republiek transformeerde tot het
principaat. Ook voedselcrises droegen bij aan de maatschappelijke onrust. De
graanuitdeling bleef onderwerp van politieke strijd tussen de optimaten en de
popularen en werd ingezet voor politieke doeleinden. In dit hoofdstuk zullen de
verdere onderzoeksgegevens gepresenteerd worden die nodig zijn voor het
beantwoorden van de hoofdvraag: in hoeverre er een verandering plaatsvond in de
manier waarop graanvoorziening werd gefaciliteerd met de transitie van republiek
naar principaat. Hiervoor zullen op chronologische volgorde de gedocumenteerde
graancrises en episodes van voedselpolitiek worden besproken die hebben
plaatsgevonden in de periode 67 BCE – 14 CE.
3.1 Pompeius 67 – 64 BCE
In 67 BCE vond er een ernstige verstoring plaats in de voedselvoorziening die leidde
tot grote paniek onder de Romeinse bevolking en grootschalige publieke interventie.
De voedselvoorziening raakte in de eerste eeuw BCE steeds vaker in de problemen
door piraterij. Schepen en kustgebieden op en rond de Middellandse Zee liepen het
risico aangevallen te worden. De piraten opereerden vanuit hun basis Cilicië aan de
zuidoostkust van Asia Minor en deden aanvallen op vrachtschepen. Ook werden er
overvallen gepleegd in kustgebieden met als doel inwoners buit te maken. Deze
geroofde inwoners werden vervolgens als slaven verkocht op het eiland Delos, dat
fungeerde als slavenmarkt. Dat de piraten vrij spel hadden, viel toe te schrijven aan
een aantal factoren. De ambigue houding van de senaat ten opzichte van de piraten
werkte hun opkomst in de hand. De slavenhandel vormde een lucratieve handel voor
zowel
de
Romeinse
elite
als
piraten.
Romeinse
senatoren
waren
de
grootgrondbezitters en dienden te beschikken over voldoende personeel om hun
landgoederen en huishouding te onderhouden. Zij vormden bij uitstek kopers van de
geroofde slaven en hadden belang bij een ruime keus en een regelmatige aanvoer. Dit
had als gevolg dat dergelijke roofexpedities oogluikend werden toegestaan. De schade
40
die hiermee gepaard ging, werd op de koop toegenomen.96 De aanvallen op Romeinse
schepen werden bovendien extra aangemoedigd door tegenstander koning Mithridates
VI van Pontus, die sinds 74 BCE in oorlog was met de Romeinen.97
Dit probleem bereikte een dieptepunt in 68 BCE, toen er een aanval werd
gedaan op de haven van Ostia. Piraten plunderden het havengebied, staken schepen in
brand en roofden inwoners.98 Deze gebeurtenis zaaide grote paniek onder de
bevolking doordat het Italische grondgebied direct doelwit was van de piraten. De
overval op Ostia had ook gevolgen voor de voedselvoorziening en de bevolking.
Volgens Cassius Dio had de graantoevoer sterk te lijden onder de daden van de
piraten en was er zelfs sprake van een volledig afgesneden toevoer.99 Deze aanval
leidde ertoe dat de graanprijs sterk toenam.100 Door de aanval op Ostia werd door het
volk verondersteld dat ook de graanvoorraden verwoest waren. Handelaren speelden
hierop in door de prijzen sterk te verhogen. Om de schaarste en onrust te bestrijden
diende er een snelle oplossing gevonden te worden. Eerdere pogingen vanuit de staat
om op grote schaal de piraterij aan te pakken, waaronder in 102 – 100 BCE en 74 – 71
BCE,
waren echter alle mislukt.101 Drastischer maatregelen waren dit keer nodig om
de acute voedselcrisis en het probleem van de toenemende piraterij op te lossen.102
De opkomst en het succes van de piraten was mede toe te schrijven aan de
lakse houding van de senatoren, die de aanvallen hadden gedoogd.103 Ook na de
aanval op Ostia bleven de senatoren terughoudend in het vinden van een oplossing.
De hoge kosten en de grote omvang van een dergelijke operatie weerhielden de
senatoren om tot een consensus te komen over de aard van de interventie. Hun
aarzelende houding leidde tot grote woede onder de bevolking en resulteerde in een
96
Strabo, Geographika, 14.5.2. Zie ook W. Harris, ‘Towards a study of the Roman
slave trade’, Memoirs of the American Academy in Rome 36 (1980), 117-140, 121122; M. Finley, ‘The Black Sea and Danubian regions and the slave trade in
antiquity’, Klio 40 (1962), 51-59, 58.
97
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 82.
98
Cassius Dio, 36.22.1-3.
99
Cassius Dio, 36.23.1.
100
Cicero, De Imperio Cn. Pomp. 15.44.
101
Marcus Antonius Orator verkreeg in 74 BCE het gezag (imperium infinitum) om de
piraten op de Middellandse zee te bestrijden. Deze taak ging hem echter niet goed af
en leidde uiteindelijk tot een nederlaag in 71 BCE, toen hij verslagen werd door de
Kretenzer piraten. Zie Garnsey, Famine and Food Supply, 200.
102
Zie P. de Souza, 'Rome's contribution to the development of piracy', Memoirs of
the American Academy in Rome 6 (2008), 71-96.
103
Cassius Dio, 36.22-24.
41
wetsvoorstel van volkstribuun Aulus Gabinius.104 Hij bewoog in 67 BCE de
volksvergadering ertoe de lex Gabinia aan te nemen waarmee ex-generaal Gnaeus
Pompeius het opperbevel kreeg in een militaire campagne tegen de piraten. Deze wet
werd aangenomen zonder instemming van de senaat, die zich hiertegen hevig verzette
en vreesde voor machtsmisbruik doordat de macht in de handen van één persoon lag.
Gabinius en Pompeius wisten zich echter van steun voor het wetsvoorstel te voorzien
door in te spelen op de angst van hun aanhang en de ridders.105 De druk vanuit het
volk was te groot om te weerstaan en vormde een groot politiek pressiemiddel.106
Popularis Gnaeus Pompeius werd aangesteld om het probleem van de piraterij
definitief te beëindigen. Voor drie jaar kreeg Pompeius het opperbevel over de gehele
zee, met tot zijn beschikking vijfhonderd schepen, een leger, afgezanten (legati) en
een grote som geld. Pompeius bleek uitermate succesvol in het bestrijden van de
piraterij. In plaats van de drie jaren die hem voor deze taak gegeven waren, had
Pompeius slechts een aantal maanden nodig om zich van zijn taak te kwijten. Het
grote aantal schepen stelde hem in staat om op zee te patrouilleren om op deze manier
de piraten te verslaan. Het leger zette hij in om ook aan land de piraten te verslaan.107
Zijn succes berustte echter niet alleen op geweld en militair machtsvertoon. Volgens
Plutarchus gaf Pompeius de piraten die zich overgaven kans op een nieuw bestaan,
wetende dat aan de basis van crimineel gedrag een socio-economisch probleem ten
grondslag lag.108 Pompeius bood hen braakliggende stukken grond aan en verplaatste
hen naar steden die te weinig inwoners hadden, zodat ze niet meer uit armoede hun
heil hoefden te zoeken in criminaliteit.109 In de daaropvolgende jaren (66 – 64 BCE)
versloeg Pompeius ook Mithridates VI en kwam er een einde aan de georganiseerde
piraterij.110 Zijn overwinning '(...) guaranteed one of the conditions, the safety of the
104
Cassius Dio, 36.23-24.
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 83.
106
M. Tröster, ‘Roman hegemony and non-state violence. A fresh look at Pompey's
campaign against the pirates’, Greece & Rome 56, (2009), pp. 14-33, 22.
107
Cassius Dio, 36.37.3.
108
Plutarchus, Pomp. 28.5.
109
Cassius Dio, 36.37.4-6
110
Het valt overigens niet aan te nemen dat na Pompeius' campagne de piraterij
volledig verdwenen was, maar georganiseerde piraterij van een dergelijke omvang
zou niet meer ontstaan. Zie Cicero, Flacc. 27-33, die opmerkte dat de dreiging van
piraten nog steeds aanwezig was en dat Pompeius’ campagne niet afdoende was om
de piraterij definitief uit te roeien; en ook Cassius Dio, 39.56.1; 39.59.2, die melding
maakte van piraten in Syrië halverwege de jaren vijftig BCE.
105
42
seas, necessary for the proper functioning of the supply system.'111 Niet alleen op zee
waren de effecten van zijn campagne voelbaar. Pompeius’ benoeming tot
opperbevelhebber leidde direct tot een daling van de hoge graanprijs waar de
bevolking zwaar onder leed.112 Cicero beschrijft de daling van de graanprijs als volgt:
Op de dag dat Pompeius werd aangesteld als opperbevelhebber daalde het
graan, waar een groot tekort aan was, in prijs door de hoop die iedereen op
hem had gevestigd en vanwege zijn reputatie. 113
Handelaren zagen waarschijnlijk hun hoop op hoge prijzen vervliegen bij Pompeius'
benoeming en de hoge verwachtingen die zijn aanstelling teweeg bracht onder de
bevolking.
Dit fragment geeft een opmerkelijk detail prijs van de aard en de omvang van
de crisis die ontstaan was. Als Cicero de feiten juist weergeeft, werd de crisis mede
veroorzaakt door prijsspeculatie. Voordat er door militair ingrijpen daadwerkelijk
meer aanbod van graan kon zijn, bleek de prijs al te kunnen dalen. Dit suggereert dat
er sprake was van achtergehouden graanvoorraden. In tegenstelling tot wat de antieke
bronnen suggereren, viel de ernst het daadwerkelijke graantekort derhalve
mogelijkerwijs mee.
Er zijn meer vraagtekens te plaatsen bij verschillende aspecten van deze crisis.
Met name de omvang van het probleem dient in twijfel worden getrokken. De eerste
kwestie die zich aandient, is de tijdsspanne waarin Pompeius zijn taak tot een goed
einde bracht. De vraag is of een militaire campagne van een dergelijke omvang
noodzakelijk was, gezien de maanden in plaats van jaren die nodig waren om de
piraterij definitief te elimineren. Het lijdt geen twijfel dat de aanwezigheid van piraten
een bedreiging vormde voor schepen en kuststeden maar hun aantal, de mate van
organisatie en dreiging was waarschijnlijk kleiner dan wordt gesuggereerd. Een
‘Mediterranean-wide menace’ lijkt een gechargeerde omschrijving.114
Het tweede aspect dat problematisch is, vormt het legitimeren van een
grootscheepse militaire campagne. Hoewel de indruk wordt gewekt dat de piraten een
111
Rickman, The Corn Supply of Ancient Rome, 52.
Appianus, Bell. Mith. 14.93-6.
113
Cicero, De Imperio Cn. Pomp. 15.44. Vertaling: AK.
114
R. Ridley, ‘The extraordinary commands of the late republic. A matter of
definition’, Historia 30 (1981), 280-297, 293.
112
43
serieuze bedreiging vormden voor Rome en de voedselvoorziening, kan het stempel
‘piraten’ en de mate waarin zij de zee en kusten onveilig maakten in twijfel worden
getrokken. De Souza suggereert in een verhelderend artikel over Rome en de manier
waarop piraten afgeschilderd werden, dat er inderdaad aanvallen plaatsvonden op
schepen en het kustgebied door piraten, maar dat hun impact niet zo groot was als de
antieke bronnen doen voorkomen.115 Het etiket ‘piraat’ zou eerder een politiek excuus
vormen voor de Romeinen om autonome steden op een legitieme manier te kunnen
veroveren en toe te voegen aan hun territorium.116 Het vermeende piratennest Cilicië
vormde mogelijk een economisch belangrijk gebied door de aanwezigheid van vele
grondstoffen. De lex de provinciis praetoriis uit 100 BCE maakte het mogelijk om
steden die niet wilden buigen voor de Romeinse heerschappij op wettelijke gronden
als vijand te bestempelen en te annexeren.117 Het woord ‘piraat’ was de minachtende
benaming voor eenieder die een tegenstander vormde. Ook zou het beeld van piraten
dat zowel antieke als moderne bronnen hanteren sterk geënt zijn op de beschrijvingen
die Cicero geeft in zijn redevoeringen, waaronder I Verr. 1.13, Leg. Man. 55, en
Flacc. 31.118 Deze argumenten plaatsen de dreiging van piraten en de schaal van de
interventie in een ander perspectief. Het lijkt plausibel om aan te nemen dat de aanval
op Ostia werd aangewend om imperialisme – de annexatie van vijandige kustgebieden
door middel van een grootscheepse militaire campagne – te legitimeren onder het
mom van piratenbestrijding.
Met betrekking tot de hoofdvraag van dit onderzoek kan een aantal zaken
geconcludeerd worden. Uit de bespreking van deze crisis kan worden opgemaakt dat
graanvoorziening voorafgaand aan en in 67 BCE niet de hoogste prioriteit had onder
de bestuurlijke elite. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de graanvoorziening in
gevaar kwam door de lakse houding van de senatoren die hun slaventoevoer door
piraten verkozen boven een aanpak van dezelfde piraten om hiermee handelsroutes –
onder andere voor graan – veiliger te maken. Na de aanval op Ostia was er druk
vanuit de bevolking nodig om de crisis te bestrijden. Opnieuw blijkt dat het herstellen
van de graantoevoer geen eerste prioriteit had. Cassius Dio beschrijft de
terughoudende opstelling van de senaat wat betreft het bestrijden van de voedselcrisis.
115
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, Memoirs of the
American Academy in Rome 6 (2008), 71-96.
116
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 77-78.
117
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 78-82..
118
De Souza, ‘Rome’s contribution to the development of piracy’, 85-89.
44
Hij benoemt hierbij specifiek de hoge kosten en de grote omvang van een
grootschalige campagne tegen de piraten. De door de volkstribuun ingevoerde lex
Gabinia blijkt nodig om de besluiteloosheid van de senaat te doorbreken. Met deze
wet kon een grootschalige, militaire campagne tegen piraterij worden geïnitieerd. De
inzet van het leger roept vraagtekens op. De oorzaak en de omvang van het probleem
die gesuggereerd wordt door onder andere Cicero en Cassius Dio, dienen in het licht
van imperialisme en verbetering van leefomstandigheden te worden bezien.
Interessant hierbij is de persisterende afkeuring van de senaat voor dit plan. De door
Cassius Dio genoemde reden is de angst onder de senatoren voor machtsmisbruik
wanneer macht in handen van een persoon zou komen te liggen. Dit blijkt uit de
compromis die bereikt werd door Pompeius wel het opperbevel over de
voedselvoorziening toe te kennen maar slechts voor een vooraf vastgestelde periode.
Ook het feit dat de graanmarkt werd gemanipuleerd met kunstmatig hoge graanprijzen
impliceert dat er weinig publieke inmenging plaatsvond op de graanmarkt. Er was dus
geen centrale autoriteit of wetgeving die erop toezag dat al het graan bestemd voor
Rome ook daadwerkelijk op de markt werd gebracht tegen een betaalbare prijs. De
hoge graanprijzen vormden de aanleiding voor angst voor een voedselcrisis en woede
onder de bevolking. Deze crisis ontstond dan ook niet door een daadwerkelijk tekort
aan graan – het feit dat de graanprijzen plotseling konden dalen impliceert dit – maar
door de paniekreactie vanuit het volk, dat hiermee publieke interventie afdwong.
3.2 Cato en Clodius 62 – 58 BCE
In 62 en 58 BCE vormde voedselpolitiek de aanleiding voor een ommekeer in de
voedselvoorziening. In 62 BCE deed zich de eerste verandering voor in
graanvoorziening. Na de onrust die de Catilinarische samenzwering teweeg had
gebracht, volgde een 'major turning-point in the history of the food distribution
system of Rome'.119 Volkstribuun Marcus Porcius Cato Uticensis (95 – 46 BCE), ook
wel bekend als Cato Minor, voerde de lex Porcia in. Deze wet schreef een verlaging
van de prijs voor gesubsidieerd graan voor en maakte mogelijk het aantal recipientes
uit te breiden. Deze wet kwam niet voort uit een voedselcrisis maar uit de onrust die
de Catilinarische samenzwering had veroorzaakt. De angst die deze samenzwering
teweeg had gebracht, leidde ertoe dat de conservatieve Romeinse elite het voorstel
119
Garnsey, Famine and Food Supply, 212.
45
van Cato steunde om verdere onrust en revolutionaire ideeën te voorkomen. Hun
steun stond haaks op hun gebruikelijke weerstand tegen de graanuitdelingen en de
hoge kosten die ermee gemoeid waren. De steun voor de graanuitdeling was van korte
duur en werd teniet gedaan door de gebeurtenissen uit de daaropvolgende jaren.120
Eenzelfde soort verandering in de graanvoorziening als in 62 BCE, maar een
met een veel grotere impact en zonder steun van de senaat, volgde in 58 BCE. De lex
Clodia frumentaria werd aangenomen door volkstribuun Tribuun Publius Clodius
Pulcher (93 – 52 BCE). Voor de maandelijkse graanuitdelingen diende altijd te worden
betaald, zij het tegen een lagere prijs dan de marktwaarde. Hierin kwam nu
verandering. De wet van Clodius schreef voor dat de graanuitdeling gratis werd en dat
de voorwaarden om deze te ontvangen waren gewijzigd. Naast de traditionele groep
van Romeinse burgers, konden nu ook vrijgelaten slaven aanspraak maken op
staatsgraan. De invoering van deze wet bracht een aantal onvoorziene gevolgen met
zich mee. Doordat vrijgelatenen nu ook aanspraak konden maken op de
frumentationes, lieten veel slaveneigenaren hun slaven vrij onder speciale contracten.
Met deze contracten waren slaven nog steeds verplicht arbeid en diensten te leveren
aan hun vroegere eigenaar, maar was deze niet meer verantwoordelijk om hen te
voorzien in hun levensonderhoud. Deze verplichting, die tot op dit moment bij de
slaveneigenaren had gelegen, schoven zij nu af op de staat met behoud van de
productiviteit van hun voormalige slaven.121 Naast het gestegen aantal vrijgelaten
slaven, nam het aantal ontvangers ook toe door de toestroom van burgers uit andere
delen van Italië, aangetrokken door de gratis graanuitdelingen. Hoewel dit fenomeen
niet nieuw was, mag aangenomen worden dat de invoering van Clodius' wet een
grotere trek naar de stad tot gevolg had dan voorheen.122 Bovendien verlaagde
Clodius met deze wet ook de leeftijd waarop burgers recht hadden op graan, wat ook
meer ontvangers als gevolg had. De gebruikelijke leeftijd van veertien jaar werd
verlaagd naar – waarschijnlijk – tien jaar.123
Clodius handelde echter niet uit filantropische motieven. Hij gold als een
geducht politiek tegenstander van Cicero en de invoering van zijn wet was een aanval
op diens machtspositie. Clodius was van oorsprong een patriciër maar trad uit het
120
Garnsey, Famine and Food Supply, 210.
Dionysius van Halicarnassus, Antiquitates Romanae 4.24.5.
122
Rickman, Corn Supply, 174; Sallustius, Cat. 37.4-7.
123
Suetonius, Aug. 41.
121
46
patriciaat om de status van plebejer te kunnen verkrijgen. Hij deed dit om tot
volkstribuun verkozen te worden om op deze manier zijn machtspositie te verstevigen
door middel van de steun van het plebs. Cassius Dio beschrijft Clodius'
achterliggende bedoelingen, dat ‘als hij de senaat en de ridders en het volk voor zich
won, hij [Cicero] snel klein zou krijgen. Hij verdeelde gratis graan, het uitdelend aan
de onbemiddelden’.124 Deze maatregel werd door de Romeinse elite sterk veroordeeld
en gekarakteriseerd als een demagogische en buitenproportionele daad.125 Door
Clodius’ maatregel nam het aantal ontvangers sterk toe. Tien jaar na invoering van de
wet was het aantal ontvangers gestegen tot driehonderdtwintigduizend. Deze
verdubbeling vormde een zware aanslag voor de graanprovincies, die ruim negentien
miljoen modii graan per jaar moesten opbrengen.126 Klachten van senatoren over de
grote aanslag op staatskas waren holle frases: volgens Garnsey werden de gestegen
uitgaven aan graan ruimschoots gecompenseerd door de inkomsten die de
veroveringen van Pompeius in het oosten hadden opgeleverd.127 Daarnaast kampte
Rome met het wegblijven van handelaren die hun lading alleen tegen hoge prijzen
wilden afzetten, wat de prijzen op de graanmarkt in gevaar bracht.128
De veranderingen in de graanvoorziening in 62 BCE en 58 BCE waren
verantwoordelijk voor een verdubbeling van het aantal recipientes en het feit dat vaste
prijs van de graanuitdeling werd afgeschaft. De basis van de beide wetten was
voedselpolitiek en geen voedselcrisis. Hoewel de lex Porcia werd aangenomen met
steun van de senatoren, mag niet geconcludeerd worden dat er een verandering had
plaatsgevonden in de manier waarop de conservatieve elite tegen dergelijke
maatregelen aankeek. De wet kon slechts op steun rekenen door de angst die de
Catilinarische samenzwering teweeg had gebracht en was niet het gevolg van een
omslag in denken van de optimaten. De lex Clodia frumentaria was volgens Cassius
Dio het resultaat van de persoonlijke ambities van Clodius en diens vete met Cicero.
Beide gevallen tonen aan dat de voedselvoorziening dus ook voor politieke
doeleinden kon worden ingezet. Hoewel met name de lex Clodia frumentaria een
aantal
onvoorziene
gevolgen
kende
die
ondanks
Pompeius’
veroveringen
waarschijnlijk toch zwaar op de staatskas drukte, vonden er geen veranderingen plaats
124
Cassius Dio, 38.13.1-4. Vertaling: AK.
Cicero, Dom, 25.
126
Garnsey, Famine and Food Supply, 216.
127
Cicero, Sest. 103; Off. 2.72; Garnsey, Famine and Food Supply, 216.
128
Rickman, Corn Supply, 53.
125
47
in de mate van prioriteit of in de manier waarop de graanvoorziening was
georganiseerd.
3.3 Pompeius 58 – 53 BCE
In de jaren 58 – 56 BCE fluctueerden de graanprijzen hevig door grote tekorten. Het
dieptepunt werd bereikt in 57 BCE, toen de hoge graanprijs leidde tot het belegeren
van de senatoren op de Palatijn. Een woedende menigte, wellicht opgehitst door
Clodius, dreigde hen levend te verbranden.129 Indachtig Pompeius’ eerdere succes ten
aanzien van de piraterij, werd hij opnieuw aangesteld om orde op zaken te stellen. De
consuls P. Cornelius Lentulus Spinther en Q. Caecilius Metellus Nepos namen, na
overgehaald te zijn door Cicero, een wet aan waarbij Pompeius opnieuw het
opperbevel kreeg over de cura annonae.130 In tegenstelling tot zijn benoeming in 67
BCE,
was het hoofddoel van deze campagne het structureel verbeteren van de
graantoevoer.131 Deze bevoegdheid, de procuratio de annona, verkreeg hij voor vijf
jaar en was, anders dan in 67 BCE, van kracht in het gehele Romeinse rijk. Pompeius
kreeg 'het grootste gezag (omnis potestas) met betrekking tot het graan (rei
frumentariae) op aarde (toto orbe terrarum).'132 Hij kreeg wederom beschikking over
legati, waaronder Cicero en diens broer Quintus en de benodigde financiële middelen,
waaronder veertig miljoen sestertiën die hem zes maanden na aanvang van zijn
campagne werden toegekend als beloning voor zijn inzet.133 Pompeius’ prioriteit van
zijn tweede opperbevel was het vinden en veilig stellen van noodvoorraden om de
heersende voedselcrisis in Rome te bestrijden. Hiervoor zeilde hij naar de drie grote
graanleveranciers Sardinië, Sicilië en Africa om ter plaatse het graan bijeen te
129
Cicero, Dom. 11-12. De vraag is of Clodius daadwerkelijk het volk had opgehitst
en zo ja, met welke reden. Deze opmerking is afkomstig uit Cicero’s redevoering De
Domo Sua, waarin hij zijn tegenstander Clodius aanvalt en afschildert als vijand van
de Romeinse republiek. Het is Cicero dan ook alles aangelegen om Clodius in een
kwaad daglicht te stellen. Hoewel hij de mogelijkheid open laat dat het volk ook uit
zichzelf in opstand was gekomen, is het inzetten volgens Cicero een kenmerk van het
verdorven karakter van Clodius. Het voedseltekort zou hij daarom aangegrepen
kunnen hebben om geweld te kunnen gebruiken. Zie ook Cassius Dio, 39.9.3, 24.1.
130
Cicero, Dom. 39.9.2-3.
131
Garnsey, Famine and food supply, 216.
132
Cicero, Epistulae Ad Atticum, 4.1.6-7. Vertaling: AK.
133
Cicero, Ad. Q.F., 2.5.1.
48
brengen en te verschepen naar Rome.134 Cicero beschrijft hoe het volk leed onder de
hoge graanprijzen, die volgens hem veroorzaakt werden door bestaande tekorten.
Opvallend is dat men verwachtte dat de graanprijzen in 57 BCE konden dalen, iets wat
Cicero toeschrijft aan zijn terugkeer uit zijn ballingschap en de hoop die het met zich
meebracht.135 Dit lijkt net als in 67 BCE te impliceren dat de voedselcrisis mede werd
veroorzaakt door hoge voedselprijzen, al benadrukken zowel Cicero als Cassius Dio
het feit dat er sprake was van een daadwerkelijk voedseltekort.136
Naast het bestrijden van de acute schaarste, deed Pompeius een poging om
duurzame veranderingen door te voeren. Om de graanvoorziening van een steviger
fundament te voorzien, stuurde Pompeius zijn gezanten naar de graanprovincies om te
lobbyen onder handelaren en reders.137 Door het afsluiten van meerjarencontracten en
de belofte van het verkrijgen van het Romeins burgerschap bij bewezen diensten
probeerde hij particuliere scheepseigenaren en handelaren aan zich te binden. Rome
was als consumer city geen aantrekkelijke stad voor handelaren en reders. Er werden
vrijwel geen goederen geproduceerd die een schip nadat het gelost was, mee kon
nemen op de terugweg. Op deze manier probeerde Pompeius het aantrekkelijker te
maken voor handelaren om Rome als afzetmarkt te kiezen.138 Naast het verstevigen
van continuïteit, probeerde Pompeius ook het aantal recipientes omlaag te brengen.
Het grote aantal en de voorwaarden tot delen in het publieke graan sinds de invoering
van Clodius’ wet, maakten de graanuitdeling onoverzichtelijk en onbeheersbaar. Om
het overzicht terug te brengen, organiseerde Pompeius een census onder vrijgelaten
slaven om orde op zaken te stellen.139 Al deze maatregelen vormden een eerste
voorzichtige poging om de graanvoorziening structureel te reorganiseren om op deze
manier de kans op toekomstige verstoringen te verkleinen.
Hoewel Pompeius maatregelen had getroffen, bleef de voedselvoorziening een
kwetsbare zaak. In 54 BCE zette een hevige overstroming van de Tiber de lager
134
Deze campagne ontlokte Pompeius de uitspraak ‘navigare necesse est, vivere non
necesse’, een uitspraak die nog lang voort zou klinken in de scheepvaart, toen
Pompeius tegen de zin van zijn bemanning bij slecht weer wilde uitvaren. Plutarchus,
Pomp. 50.
135
Cicero, Dom, 15-17. De opmerking is wederom afkomstig uit de redevoering tegen
Clodius en daarom sterk gekleurd.
136
Cicero, Dom, 11-12; Cassius Dio, 39.9.2.
137
Cicero, Ad. Q. F. 2.1-6; Ad Fam., 13.75; Pro Scauro, 43.
138
Erdkamp, Grain Market, 194.
139
Cassius Dio, 39.24.1-2.
49
gelegen delen van Rome onder water. Een groot deel van het opgeslagen graan werd
vernietigd waardoor er een voedseltekort ontstond. Wederom ging Pompeius op zoek
naar noodvoorraden om de schaarste te verlichten.140 Ondanks zijn successen werd na
afloop van de vijf jaren zijn opperbevel over de graanvoorziening niet verlengd en
werden zijn inspanningen niet voortgezet.
De periode 58 – 56 BCE kent de aanname van een wet met betrekking tot de
graanvoorziening op instigatie van de twee consuls. Dit keer stemde de conservatieve
elite wel in met het toekennen van grote macht aan één persoon. Interessant hierbij is
dat de toegekende bevoegdheden verder gingen dan uitsluitend het oplossen van de
voedselcrisis, in tegenstelling tot de macht die hij kreeg toebedeeld in 67 BCE. De
pogingen die Pompeius deed om de graanvoorziening te verbeteren, getuigen van een
langetermijnvisie en van publieke inmenging. Met name de publieke stimulans van
het verkrijgen van het Romeins burgerschap toont dit duidelijk aan, evenals het
verstevigen van netwerken door het hele rijk. Hoewel succesvol, bleef men echter
vasthouden aan de termijn van vijf jaar en werd zijn opperbevel in 53 BCE niet
verlengd.
3.4 Caesar 50 – 44 BCE
Pompeius' verrichtingen om structurele veranderingen door te voeren, kwamen onder
druk te staan door de snel veranderende politieke situatie in Rome. De opkomst van
Julius Caesar bracht de Romeinse republiek aan het wankelen. Popularis Gaius Julius
Caesar (100 – 44 BCE) bekleedde het proconsulschap in Gallië en legde in 50 BCE een
bevel van de consuls naast zich neer. Hij weigerde zijn legers te ontbinden en terug te
keren naar Rome. Deze spanning ontaardde in een burgeroorlog nadat Caesar met zijn
legers in 49 BCE de Rubicon overstak en het pomerium betrad. De burgeroorlog werd
uitgevochten tussen de optimaten onder aanvoering van Pompeius die werd
aangesteld tot dictator, en de popularen met Caesar aan het hoofd.141
Deze burgeroorlog bracht de graantoevoer ernstig in gevaar. Pompeius nam al
snel zijn toevlucht in Griekenland, van waaruit hij met steun uit Asia Minor de strijd
wilde aanbinden met Caesar. Om Caesar in Rome onder druk te zetten, sneed
140
Cassius Dio 39.63.3.
Pompeius behoorde oorspronkelijk tot de popularen, maar schaarde zich vanaf 52
BCE onder de optimaten, uit angst voor de snelle opkomst van de nieuwe politieke
speler Julius Caesar.
141
50
Pompeius met behulp van een vloot de graantoevoer af en bezette hij de provinciae
frumentariae in Africa. Om massale hongersnood onder de Romeinse bevolking te
voorkomen, werden de graanprovincies Sicilië en Sardinië van levensbelang voor
Rome. Het merendeel van zijn militaire vloot moest Caesar inzetten om aanvallen op
beide eilanden af te weren om de graantoevoer veilig te stellen.142 De strijd tussen
Pompeius en Caesar eindigde in 48 BCE in de slag bij Pharsalus. Pompeius werd
verslagen en vluchtte naar Egypte waar hij vermoord werd door Ptolemaeus XIII, die
hoopte op een gunstig gezinde houding van Caesar.
In 47 BCE werd Caesar benoemd tot dictator en in 44 BCE zelfs dictator
perpetuo. Tijdens zijn heerschappij begon Caesar met het doorvoeren van een aantal
hervormingen om de annona structureel te verbeteren. Het voornaamste probleem
bestond uit het grote aantal recipientes die beslag legden op een groot deel van de
publieke middelen. Om hier verandering in te brengen, bracht Caesar het aantal
graanontvangers terug van driehonderdtwintigduizend naar een vast aantal van
honderdvijftigduizend. Volgens Cassius Dio was het aantal ontvangers op illegitieme
wijze toegenomen door de chaotische tijden.143 Romeinen die niet het burgerschap
bezaten of eigenlijk niet in Rome woonden, onder voorwaarden vrijgelaten slaven en
buitenlanders werden van de lijst geweerd door middel van een recensus in alle
Romeinse districten.144 Caesar verbeterde ook het publieke toezicht op de graanmarkt.
Om meer controle te krijgen op de graanvoorziening breidde hij het aantal
magistraten uit dat hiermee belast was. De twee aediles die verantwoordelijk waren
kregen versterking van twee aediles Cereales om de groeiende graanmarkt en
bijbehorende problemen het hoofd te kunnen bieden. Deze benoeming was een
'sensible move', aangezien de oorspronkelijke taken van de magistraten steeds meer
onder druk kwamen te staan door de urbanisatie en groeiende populatie.145 Caesar
ging ook over tot kolonisatie en stuurde duizenden veteranen, vrijgelaten slaven en
proletariërs weg voor de wederopbouw van steden zoals Corinthe en Carthago.
Volgens Garnsey stond deze maatregel in het teken van een herziening van de
publieke voedselvoorziening, maar de vraag is of de druk op de annona en de
142
Appianus, Bell. Civ. 2.54.
Cassius Dio, 43.21.4.
144
Rickman, Corn Supply, 176.
145
Rickman, Corn Supply, 59.
143
51
staatskas hierdoor ook daadwerkelijk afnam.146 Een laatste idee was het verbeteren
van de havenfaciliteiten in Ostia. De havenstad was ten tijde van de republiek niet
veel meer dan de monding van een rivier en was te klein en te ondiep om in te kunnen
spelen op de schaalvergroting. Grote schepen konden daardoor niet aanmeren in
Ostia. Daarnaast had Caesar plannen om een kanaal te laten graven om zo de Tiber te
verbinden met de zee bij Terracina. Schepen met een aanvoerroute vanuit het zuiden
konden dan profiteren van een kortere en directe waterwegverbinding naar Rome. De
realisatie van deze plannen vond echter niet plaats tijdens Caesars leven. Pas onder
keizer Claudius werd Ostia een haven die diep genoeg was zodat ook grote schepen
konden aanmeren en keizer Nero liet een kanaal graven van Lacus Avernus naar
Ostia.147
Caesars plannen om de graanvoorziening een steviger basis te geven, raakten
evenals bij Pompeius ondergeschoven door de roerige politieke situatie. In 44 BCE
werd Caesar vermoord door de optimaten Marcus Junius Brutus en Gaius Cassius
Longinus en hun aanhangers. Deze groep, die zich de liberatores noemden, waren
gekant tegen Caesars alleenheerschappij en hoopten met deze daad de traditionele
Romeinse republiek te herstellen. Caesars aanhangers grepen echter de macht onder
aanvoering van Marcus Aemilius Lepidus, Marcus Antonius en Gaius Julius Caesar
Octavianus, de postuum geadopteerde zoon van Caesar. Deze drie mannen vormden
samen het tweede triumviraat en hadden zich als doel gesteld de moord op Caesar te
wreken. De moord op Caesar bracht de Romeinse samenleving opnieuw op de rand
van een burgeroorlog. Cicero maakt in zijn brieven melding van het feit dat werklui
van zijn villa in Tusculum naar Rome waren gegaan met de intentie om graan te
kopen, maar met lege handen terugkeerden. Ook ging volgens hem het gerucht dat
Marcus Antonius zijn huis gebruikte als graanopslag ter voorbereiding op een nieuwe
burgeroorlog.148 Om het graantekort aan te pakken, werden Brutus en Cassius
aangesteld om noodvoorraden te kopen in Asia en Sicilië. Hoewel zij de moordenaars
waren van Caesar, werd hen door de consuls deze taak toegekend om hen een
waardige uittocht uit de stad te kunnen garanderen. Mogelijk wilden zij hiermee ook
146
Garnsey, Famine and Food Supply, 217.
Plutarchus, Caesar, 58.10; Suetonius, Claud., 20.1; Nero, 31.3.
148
Cicero, Att. 14.3.1.
147
52
de bron van onrust uit Rome verwijderen. Overigens hebben Brutus en Cassius hun
opdracht waarschijnlijk niet volbracht.149
Het afsnijden van de graantoevoer door Pompeius en het dictatorschap van
Caesar hadden hun sporen nagelaten. De senatoren oordeelden dat het te riskant was
om grote macht te verlenen aan één persoon, in plaats van de gebruikelijke twee. In
43 BCE werd daarom besloten dat een opperbevel niet meer mocht worden verleend
aan één persoon en dat alle machtsposities slechts voor de periode van een jaar
mochten worden bekleed. Cassius Dio noemt expliciet dat dit besluit met name gold
voor de graanvoorziening, om hierin misbruik te voorkomen.150 Pompeius had
immers laten zien dat hij in de strijd met Caesar zijn jarenlange ervaring en kennis
van de graanvoorziening had ingezet tegen Rome, in een poging Caesar uit te
hongeren. Dergelijke situaties, waarbij de graanvoorziening als wapen kon worden
gebruikt, dienden in de toekomst te worden vermeden.
Tijdens zijn heerschappij had Caesar zowel te kampen met problemen in de
graantoevoer als met de publieke graanvoorziening en -uitdeling, waar overzicht en
beheersbaarheid ontbraken. De voedselcrisis die ontstond tijdens de oorlog met
Pompeius was echter niet te wijten aan een falende voedselvoorziening. De
graantoevoer werd afgesneden doordat de voedselvoorziening als wapen werd
ingezet, met voedseltekorten als gevolg. Caesar bracht geen veranderingen aan in de
manier waarop de graantoevoer was georganiseerd. De plannen om Ostia uit te
breiden, getuigen van een langetermijnvisie. Echter door zijn vroegtijdige dood kwam
hier een voorlopig einde aan. De aanpassingen die hij doorvoerde, hadden betrekking
op de publieke graanvoorziening. Door de lijst aan recipientes te herzien en hun
aantal drastisch te reduceren, probeerde hij het overzicht en de omvang beheersbaar te
maken. Hij vergrootte zijn grip op de graanmarkt in Rome door het aantal magistraten
dat hiervoor verantwoordelijk was te vergroten. Door de controle op de graanmarkt te
verstevigen en de graanontvangers terug te brengen, probeerde Caesar wel de annona
beheersbaar te maken. Een maatregel die betrekking had op de voedselvoorziening en
die werd aangenomen met instemming van de senaat, bracht verandering in de manier
waarop tot dan toe voedselcrises werden bestreden. Als algemene reactie op de onrust
die gepaard ging met de opkomst van Caesar en diens vete met Pompeius, werden in
43 BCE de bevoegdheden van een dictator wettelijk aan banden gelegd. Dit besluit
149
150
Cassius Dio, 44.51.4; Appianus, Bell. Civ. 4.57.
Cassius Dio, 46.39.2-3.
53
betekende dat het toekennen van een meerjarig opperbevel over de graanvoorziening
niet meer mogelijk was. Het feit dat Pompeius veel kennis had van de graantoevoer,
had het mogelijk gemaakt om dit als wapen tegen Rome in te zetten. Met het besluit
hoopte men misbruik van de voedselvoorziening te voorkomen.
De mate van directe publieke interventie in de voedselvoorziening beperkte
zich tot het veiligstellen van de graantoevoer in oorlogstijd. In de organisatie hiervan
bracht Caesar geen veranderingen aan. Na de moord op Caesar werd het voedseltekort
bestreden door noodvoorraden veilig te stellen. Onduidelijk is echter wie hiermee
belast werd. De benoeming van Brutus en Cassius lijkt immers slechts een
voorwendsel om hen een veilige uittocht uit de stad te verlenen en lijkt niet bedoeld
om daadwerkelijk in te grijpen in de graanvoorziening.
3.5 Octavianus 44 – 31 BCE
Na de moord op Caesar was de rust niet wedergekeerd in Rome. Een conflict tussen
Marcus Antonius en Octavianus over de erfenis van Caesar bracht Rome opnieuw op
de rand van chaos en strijd. Deze twist werd uiteindelijk beslecht door de oprichting
van het tweede triumviraat, bestaande uit Antonius, Lepidus en Octavianus. Via de
volksvergadering eigenden zij zich allerlei volmachten toe die van kracht waren in het
hele rijk. In deze periode waren hun ogen minder gericht op het bestrijden van
Caesars vijanden. Dit gaf de tegenstanders van Caesar de kans om hun positie en
macht uit te bouwen. Sextus Pompeius Magnus Pius (67 – 35 BCE) was evenals zijn
vader Pompeius Magnus fel tegenstander van Caesar. In 45 BCE, na de slag bij Munda
in Hispania waarbij Caesar definitief de tegenstand van de Pompeianen overwon, was
Sextus Pompeius naar Sicilië gevlucht. Hoewel Sextus bestempeld werd als vijand
van het pas opgerichte triumviraat, ging hun aandacht in eerste instantie uit naar het
straffen van Cassius en Brutus. Dit gaf Sextus de gelegenheid om een leger en een
vloot op te bouwen op Sicilië en zijn invloed in Africa en Sardinië te vergroten. Na de
slag bij Philippi in 42 BCE waar Cassius en Brutus verslagen werden, richtte het
triumviraat de aandacht op Sextus. Deze bood echter felle tegenstand en zette zijn
vloot in om de graantoevoer naar Rome te blokkeren. Zijn blokkade resulteerde in een
groot tekort aan graan onder de bevolking in Rome, mede omdat ook het achterland
van Rome verwoest was door oorlogen uit de voorafgaande periode. Toen in 41 BCE
bleek dat het beschikbare graan was voorbehouden aan soldaten en dus niet het volk
ten goede kwam, ontaardde de onvrede van de bevolking in voedselrellen. Dit
54
resulteerde in chaos en geweld. Misdaden gepleegd door soldaten en nachtelijke
overvallen vonden plaats en bleven onbestraft. Uit angst voor een nieuwe
burgeroorlog sloten winkeliers hun deuren en dreven zij magistraten bijeen in een
poging hen te dwingen om de nood te verlichten.151
In 40 – 39 BCE bereikte de crisis een dieptepunt, toen het voedseltekort
dreigde om te slaan in een hongersnood. Handelaren uit het oosten van het Romeinse
rijk durfden hun lading niet naar Rome te brengen uit angst voor Sextus Pompeius.
Opnieuw braken er rellen uit toen het volk in opstand kwam tegen het voedseltekort
en de hoge voedselprijzen. De hoge graanprijs ging bovendien gepaard met
verhoogde belastingen en plunderingen en leidde tot collectieve woede. De bevolking
was van mening dat het recht had op de beschikbare publieke middelen. Zij
veroordeelde het gebruiken van publieke middelen voor persoonlijke doeleinden en
kwamen in opstand tegen het triumviraat. De menigte dreigde diegenen die zich niet
bij hen aansloten te stenigen en huizen in brand te steken van hen die zich afzijdig
hielden.152 In een poging de opstand te bezweren en het volk tot inkeer te brengen,
sprak Octavianus de bevolking toe op het forum. De woedende massa bekogelde hem
echter met stenen, evenals Antonius, toen deze tussenbeide wilde komen. De
toespraak van Octavianus mocht niet baten om de rust te herstellen. De hulp van het
leger, die zich buiten de stadsmuren ophielden, werd door Antonius ingeroepen om de
volkswoede te beteugelen. Het leger trad met harde hand op wat leidde tot veel
slachtoffers onder de bevolking.153 De oorzaak van de hongersnood werd door het
volk door het uitblijven van passende maatregelen bij het driemanschap gelegd. Dit
had als gevolg dat men sympathie begon op te vatten voor Sextus, mede door het
geweld dat het driemanschap had ingezet om de opstand neer te slaan.
Deze ontwikkelingen hadden tot gevolg dat Octavianus met tegenzin gehoor
gaf aan de bevolking en onder grote maatschappelijke druk toenadering zocht tot
Sextus. Deze ontmoeting resulteerde in het sluiten van het verdrag van Misenum in 39
BCE.
Onder dit verdrag behield Sextus de controle over Sardinië en Sicilië en werd
zijn grondgebied uitgebreid met de provincies Corsica en Griekenland. In ruil
hiervoor diende hij de blokkade tegen Rome op te heffen, te stoppen met aanvallen op
Romeinse
graanschepen
en
graanvoorraden
te
sturen
naar
Rome.
Het
151
Appianus, Bell. Civ. 5.18.
Appianus, Bell. Civ. 5.67.
153
Appianus, Bell. Civ. 5.68.
152
55
toenaderingspoging had echter niet het beoogde effect. Ondanks het verdrag hielden
de schaarste en conflicten tussen Sextus en Octavianus aan. Octavianus beschuldigde
Sextus van aanvallen op Italische steden en deed tot twee keer toe een poging hem te
verslaan. Pas in 36 BCE tijdens de slag van Naulochus onder aanvoering van generaal
Marcus Vipsanius Agrippa, werd Sextus' tegenstand gebroken, zijn vloot vernietigd
en Sicilië heroverd. Sextus deed een poging tot vluchten maar werd in 35 BCE zonder
proces geëxecuteerd.154
Het tweede triumviraat begon te wankelen en hield geen stand. Door interne
conflicten, jaloezie en ambitie viel het driemanschap uiteen aan het einde van hun
tweede termijn in 33 BCE, hoewel de leden officieel hun verkregen bevoegdheden niet
neerlegden.155 Octavianus behield hierdoor de invloed die hij bezat uit de tijd van het
driemanschap in het westelijke deel van het Romeinse rijk. Antonius heerste in het
oostelijke deel als een absolute koning, waar hij samenwerkte met de Egyptische
koningin Cleopatra. Door middel van propaganda bewerkstelligde Octavianus dat
heel Italië en het westelijke deel van het rijk zich achter hem schaarden tegenover zijn
rivaal Antonius, die een bedreiging voor zijn machtspositie vormde. De overwinning
op Antonius vond plaats in 31 BCE. Octavianus versloeg zijn rivalen Antonius en
Cleopatra in de slag bij Actium en veroverde het jaar daarop Egypte. Deze
overwinning maakte dat Octavianus als enige leider van het gehele Romeinse rijk
overbleef. De verovering van Egypte leverde de staatskas nieuwe belastinginkomsten
en een nieuwe graanprovincie op. Egypte beschikte over een goed georganiseerd en
gecentraliseerd graandistributiesysteem, een erfenis van de Ptolemaeën. De
graangebieden bevonden zich alle langs de rivier de Nijl waardoor het graan
eenvoudig naar Alexandrië en vandaaruit naar Rome getransporteerd kon worden.156
In de periode 44 – 31 BCE was er sprake van een voedselcrisis en werd de
voedseltoevoer opnieuw ingezet als wapen. Niet kennis van de graantoevoer maar de
inzet van militaire middelen leidden tot ernstige verstoringen. De blokkades van
Sextus leidde tot wantoestanden in Rome en een gewelddadige confrontatie tussen
bevolking en driemanschap. Voor het eerst werd het leger ingezet om de voedselrellen
154
Cassius Dio, 48.181; 48.31; Appianus, Bell. Civ. 5.67-8.
Wanneer de leden van het triumviraat hun bevoegdheden aflegden, is onderwerp
van discussie door onduidelijkheid en gebrek aan antieke bronnen. Zie voor een
uitvoerig overzicht C. H. Lange, Res Publica Constituta. Actium, Apollo and the
accomplishment of the triumviral assignment (Leiden, 2009), met name 53-60.
156
Rickman, Corn Supply, 69.
155
56
neer te slaan. De grote maatschappelijke druk en de sympathie die het volk begon op
te vatten voor Sextus bewogen Octavianus ertoe toenadering te zoeken tot Sextus, zij
het met tegenzin. De publieke interventie in deze crisis bestond uit het sluiten van een
verdrag, hoewel pas in een laat stadium en onder grote maatschappelijke druk. Het
driemanschap deed geen poging om veranderingen door te voeren in zowel de
organisatie van graantoevoer als de annona. Een aspect dat echter van grote invloed
was op de voedselvoorziening was de annexatie van Egypte, waarmee een nieuwe
graanprovincie aan het rijk kon worden toegevoegd. Het motief voor deze verovering
valt echter te zoeken in de vijandschap tussen Octavianus en Antonius en kwam niet
voort uit problemen gerelateerd aan voedsel.
3.6 Het begin van het principaat. Augustus 31 BCE – 14 CE
Na de slag bij Actium kwam er een einde aan de burgeroorlogen die Rome gedurende
decennia geteisterd hadden. Octavianus kwam als overwinnaar uit de strijd en was de
enige overgebleven leider van het Romeinse rijk. Terugkeer naar de oude normen en
waarden van de republiek was niet meer mogelijk. Er diende een nieuwe vorm van
bestuur gevonden te worden om de recent verworven vrede en eenheid te handhaven.
Omdat Octavianus nog de bevoegdheden van het tweede driemanschap bezat en een
aantal jaren achter elkaar tot consul werd gekozen, kon hij op een wettige manier aan
de macht blijven. Zijn machtspositie werd breed gedragen en berustte op twee pijlers:
algemene aanvaarding door de bevolking en de steun van het leger. Omdat
Octavianus een einde had gemaakt aan de burgeroorlogen, had dit als gevolg dat men
hem zag als de aangewezen persoon om het rijk te besturen. Deze opvatting werd
gedeeld door alle lagen van de bevolking en verleende hem daardoor een sterk
informeel gezag. De nalatenschap van Caesar en de verovering van Egypte voorzagen
Octavianus van de financiële middelen die hem in staat stelden zich te verzekeren van
de gunst van het leger. Hij kocht de steun van de soldaten door hen stukken land toe
te bedelen waardoor ze in tijden van vrede of pensioen konden voorzien in hun eigen
levensonderhoud. De ideeën over zijn leiderschap, de financiële middelen die hij
bezat en de steun van het leger voorzagen zijn machtspositie van een stevige basis.
Hoewel de politieke en maatschappelijke rust zich herstelde, bleef de
graanvoorziening een complexe aangelegenheid. Al vrij snel kreeg Octavianus, die in
27 BCE de titel Augustus kreeg, te maken met zijn eerste voedselcrisis. De eerste
gedocumenteerde voedselschaarste onder het nieuwe principaat deed zich voor in de
57
jaren 23 – 22 BCE. Het voedseltekort sloeg al snel om in een hongersnood die veel
slachtoffers eiste. Volgens Cassius Dio vormden een verwoestende brand in de
graanschuren en zware overstromingen – het water stond zo hoog dat de stad
bevaarbaar werd gedurende drie dagen – de directe oorzaak van de crisis.157 Niet
alleen eiste het voedseltekort veel slachtoffers, de uitbraak van een epidemie in
dezelfde periode verergerde de situatie aanzienlijk, zowel in Rome als in de gebieden
daarbuiten. In heel Italië bleven 'de velden onbebouwd, en naar grote
waarschijnlijkheid ook in de buitenlandse delen van het rijk'.158 In een poging
Augustus te dwingen maatregelen te treffen om de hongersnood te verlichten, bezette
een kwade menigte het senaatsgebouw. Welke maatregelen Augustus als reactie
hierop trof, beschrijft hij in zijn Res Gestae: hij droeg er zorg voor dat hij 'in zijn elfde
termijn als consul twaalf graandistributies deed toekomen uit persoonlijk (privatim)
gekocht (coempto) graan (frumento)'.159 Veelzeggend is dat Augustus in zijn Res
Gestae divi Augusti, een door hem zelf opgesteld overzicht van zijn leven en
verdiensten, geen melding maakt van een volksopstand, in tegenstelling tot Cassius
Dio. De voedselcrisis en de epidemie bleven echter aanhouden. Het volk zette
vervolgens de senaat onder druk om Augustus verantwoordelijk te maken voor de
graanvoorziening met het dreigement hen levend te verbranden bij weigering.160 De
senaat zwichtte en met tegenzin nam Augustus in 22 BCE de leiding over de cura
annonae op zich, in navolging van Pompeius.161 Augustus bleek effectief in het
bestrijden van de voedselcrisis, want Rome was – naar eigen zeggen – al na een paar
dagen vrij van honger en ziekte. De getroffen maatregelen betaalde hij uit eigen
middelen.162 De bronnen vermelden echter niets over de manier waarop Augustus dit
deed. Het feit dat Augustus de crisis in slechts korte tijd wist op te lossen, impliceert
157
Cassius Dio, 53.33.4-5. Garnsey denkt dat naast het bederf en vernietiging van
graan er ook problemen waren in de graantoevoer waardoor het directe tekort moeilijk
aangevuld kon worden. Zie Garnsey, Famine and Food Supply, 219.
158
Cassius Dio, 54.1.1-4.
159
Augustus, Res Gestae, 15: (...) (et) consul undecimum duodecim frumentationes
frumento privatim coempto emensus sum. Vertaling: AK.
160
Cassius Dio, 54.1.3f.
161
Cassius Dio, 54.1.4. Waarschijnlijk ging het om een doorlopende functie (in
tegenstelling tot Pompeius’ benoeming) en betrof het alleen de graanvoorziening.
Tacitus maakte melding van een opmerking van Tiberius, die aangaf dat de
voedselvoorziening de taak van de princeps was. Zie hiervoor Tacitus, Ann. 3.54.6-8.
In tegenstelling tot Pompeius weigerde Augustus echter de bevoegdheden van een
dictator.
162
Augustus, R.G. 5.1-2.
58
dat hij beschikking had over voorraden dicht bij huis. Onduidelijk is of dit publiek
graan of aangekocht particulier graan betrof. Het is mogelijk dat hij dat op dezelfde
manier deed als in 18 BCE. In de Res Gestae vermeldt Augustus dat in tijden waarin
inkomsten uit graanbelastingen niet voldoende waren, hij graan en geld uitdeelde,
afkomstig uit zijn eigen graanschuren en vermogen.163 Zijn stiefzoon en latere
opvolger Tiberius Julius Caesar Augustus verleende hem hulp bij het bestrijden van
de crisis. Tiberius was aangesteld als quaestor Ostiensis. Hij had daarbij als taak het
controleren en coördineren van de graanimport en was verantwoordelijk voor de
aankoop van graan. Volgens Velleius Paterculus kweet Tiberius zich uitstekend van
zijn taak in het bestrijden van de crisis door op bekwame wijze stappen te
ondernemen en toonde hij hierin zijn kwaliteiten als toekomstig keizer.164 Velleius
vermeldt echter niet welke maatregelen Tiberius trof.
In deze zelfde periode bracht Augustus een verandering aan in de organisatie
van de graanvoorziening. Het aantal magistraten dat belast was met de
graanvoorziening werd uitgebreid. Augustus creëerde een nieuwe functie, die vervuld
werd door twee ex-praetoren. Deze kregen de titel praefecti frumenti dandi en werden
aangesteld voor een periode van een jaar.165 Zij kregen de verantwoordelijkheid over
de graandistributie. De praefecti frumenti dandi vormden een aanvulling op het
takenpakket van de reeds bestaande aediles Cereales.
In 2 BCE verminderde Augustus het aantal recipientes. Het vaste aantal van
honderdvijftigduizend dat Julius Caesar had ingesteld, was in de loop der tijd weer
toegenomen. Augustus bracht dit aantal in 2 BCE terug tot tweehonderdduizend en
later zelfs tot honderdvijftigduizend.166 De voorwaarden voor de graanuitdeling
werden aangescherpt door middel van een herziening, de recensus. Er werd een lijst
opgesteld met daarop alle Romeinse burgers die in aanmerking kwamen voor
gesubsidieerd graan. Onduidelijk is hoe deze vaststelling in zijn werk ging en hoe
vrijgekomen plaatsen werden opgevuld.167 In hetzelfde jaar nam Augustus de lex
163
Augustus, R.G. 18.
Velleius Paterculus, Historia Romana, 2.94. Bij deze passage dient aangetekend te
worden dat Velleius een vertrouweling was van Tiberius. Dit kwalificeert zijn
uitspraken met betrekking tot Tiberius als uiterst subjectief. Hieruit spreekt een grote
bewondering voor diens persoon en daden. Zie G. Conte, Latin Literature. A history
(Baltimore, 1994), 380-381.
165
Cassius Dio, 54.1.4; Suetonius, Aug. 37.
166
Rickman, Corn Supply, 181.
167
Zie voor een uitgebreidere beschrijving paragraaf 2.5.2.
164
59
Fufia Caninia aan, waarmee de voorwaarden voor het vrijlaten van slaven werden
beperkt. De lex Clodia frumentaria uit 58 BCE had geleid tot een groot aantal
vrijgelaten slaven die aanspraak konden maken op publiek graan. Hierdoor was het
aantal ontvangers sterk gestegen. De timing van deze wet viel waarschijnlijk niet voor
niets samen met de recensus.168 Ook in 4 CE werd een soortgelijke wet aangenomen,
de lex Aelia Sentia.169 Deze wet schreef nog strengere restricties voor het vrijlaten van
slaven voor. Hoewel deze wetten niet bedoeld waren om de druk om de
graanvoorziening te verminderen, is het mogelijk dat hierdoor het aantal slaven dat in
aanmerking kwam voor de graanuitdelingen, afnam.
Een uitvoerig gedocumenteerde voedselcrisis volgde in de jaren 5 – 9 CE. In
het jaar 5 CE deden zich enkele natuurrampen voor die het begin vormden van een
langere periode van crises. Aardbevingen, hevige overstromingen in Rome die tot
zware verwoestingen leidden doordat de Tiber buiten zijn overs trad en een
gedeeltelijke zonsverduistering worden door Cassius Dio genoemd als oorzaken van
een nieuwe voedselcrisis.170 Het daaropvolgende jaar kende opnieuw een ernstig
voedseltekort dat duurde tot het voorjaar van 7 CE. Om deze crisis te bestrijden, nam
Augustus een aantal opvallende maatregelen. Om de druk op de beschikbare
hoeveelheid graan weg te nemen, probeerde hij zoveel mogelijk mensen de stad uit te
sturen. Augustus verordende dat alle gladiatoren en onverkochte slaven moesten
worden geweerd binnen een straal van honderd mijl rond de stad. Hij ontsloeg
tijdelijk een groot deel van zijn keizerlijke gevolg en stuurde senatoren de stad uit om
zich voor de duur van de crisis te vestigen op hun buitenverblijven. Ook verbood hij
het houden van publieke banketten op zijn verjaardag en waren buitenlanders niet
welkom in de stad, op artsen en leraren na. Ex-consuls werden aangesteld om streng
toezicht te houden op de graanuitdelingen. Daarnaast deelde Augustus gratis graan uit
aan de recipientes van de annonae, zodat zij twee keer zoveel graan ontvingen.171
Deze maatregelen waren echter niet voldoende om de vraag naar graan te
verminderen. Het voedseltekort bleef onverminderd aanhouden en samen met het
hoge sterftecijfer ontaardde de situatie in rellen en chaos. Deze situatie hield aan tot
168
Rickman, Corn Supply, 62; 184-185.
T. Wiedemann, ‘The regularity of manumission at Rome’, Classical Quarterly 35
(1985), 162-175, 168.
170
Cassius Dio, 55.22.3.
171
Suetonius, Aug. 42.3.
169
60
het einde van de crisis. De toevoer van nieuwe voorraden in het voorjaar van het jaar
7 CE maakten een einde aan de crisis.
Hoewel de crisis in het voorjaar van 7 CE opgelost leek, brak er later dat jaar
opnieuw een voedseltekort uit. De oorzaak was niet bekend, maar Augustus deed er
alles aan om het volk tevreden te houden door ‘maatregelen te treffen die hij nodig
achtte’.172 Hij stelde de graanvoorziening onder verscherpt toezicht, door opnieuw
twee ex-consuls hiervoor verantwoordelijk te maken.173 Augustus leek in dezelfde
periode het plan te hebben opgevat om de maandelijkse graanuitdeling definitief af te
schaffen. Als reden droeg hij aan dat het volk te veel vertrouwen stelde in de
uitdelingen waardoor de velden onbebouwd bleven. Hij zag echter af van dit
voornemen met als reden dat de graanvoorziening op een later tijdstip gebruikt kon
worden als middel om het volk te bespelen.174
In het jaar 9 CE brak de laatste gedocumenteerde voedselcrisis uit onder
Augustus’ heerschappij. De oorzaak is onduidelijk; volgens Dio was de voedselcrisis
te wijten aan voortdurende oorlogen die Italië teisterden.175 Hoe deze crisis opgelost
werd, is onduidelijk door gebrek aan antieke bronnen. De belangrijkste antieke bron,
Cassius Dio’s Historia Romana, vertoont een lacune juist voor deze periode en pakt
de draad weer op bij gebeurtenissen in het jaar 11 CE.176 In de Res Gestae wordt geen
melding gemaakt van deze periode van crisis.
In 14 CE voerde Augustus een verandering door die de organisatie van de
graanvoorziening een meer permanent karakter gaf. De tot die tijd jaarlijks gekozen
praefecti annonae werden vervangen door één vast aangestelde praefectus annonae.
Deze praefectus was verantwoordelijk voor de gehele graanvoorziening en onderhield
contact met alle graangebieden en -leveranciers van het Romeinse rijk. Dit contact
verliep via ambtenaren die aangesteld waren in de graanprovincies. Van belang waren
met name de contacten die hij onderhield met reders die hun graan naar Rome
vervoerden. Daarbij stelde hij contracten op, hield hij toezicht op alle activiteiten
aangaande de graandistributie en overzag hij de aankoop van noodvoorraden.177 C.
Turranius werd aangesteld als eerste praefectus annonae. Hij had ervaring opgedaan
172
Cassius Dio, 55.31.4.
Cassius Dio, 55.31.3-4.
174
Suetonius, Aug. 42.3.
175
Cassius Dio, 56.12.1.
176
Garnsey, Famine and Food Supply, 222.
177
Garnsey, Famine and Food Supply, 233; Rickman, Corn Supply, 79-82.
173
61
in Egypte waar hij ook de hoge functie van praefectus bekleed had. Turranius behield
deze positie tot 48 CE en werd toen op negentigjarige leeftijd gedwongen om zijn
functie neer te leggen.178
Augustus voerde ook veranderingen door in de logistiek van de graantoevoer.
Om het vervoer over zee te vergemakkelijken, vergrootte hij de haven van Puteoli en
liet graanschepen tussen Alexandrië en Puteoli via vaste routes varen om de reis en de
kosten efficiënter te maken. Augustus stimuleerde daarbij handelaren om deze route
te nemen en werd hierdoor gezien als hun weldoener.179 Een andere maatregel die ook
de graanvoorziening ten goede kwam, was het aanstellen van brandweerlieden. Deze
vigiles fungeerden als nachtwakers en hadden als voornaamste taak het blussen van
branden die Rome regelmatig teisterden. Ook in Ostia waren vigiles gestationeerd,
waar een brand in de graanopslag grote consequenties kon hebben. Naast deze
structurele aanpassingen bleef Augustus in tijden van tekort teruggrijpen op de
largitio (vrijgevigheid), het financieren van een graan- of gelduitdeling uit eigen
middelen. Deze uitdelingen werden ook tijdens de republiek gedaan, maar dan door
privépersonen. De connotatie van largitio tijdens de republiek was negatief; het stond
voor het verkrijgen van iemands gunst. Deze bijklank veranderde in de loop der tijd
tot het tijdens het principaat werd gezien als een belangrijke deugd van de princeps.180
In 14 CE overleed Augustus en werd hij opgevolgd door zijn stiefzoon Tiberius.
Onder het nieuwe principaat onderging de voedselvoorziening een aantal
veranderingen. Het bestrijden van voedselcrises en de cura annonae werden de
permanente verantwoordelijkheid van de princeps, hoewel Augustus deze functie
node accepteerde. In de beginjaren van zijn heerschappij bestreed hij voedseltekorten
door het uitdelen van graan en geld. De erfenis van Caesar en de spolia die zijn
veroveringen hem opleverden, stelden hem in staat deze uitdelingen te financieren uit
eigen middelen. In de Res Gestae benadrukt Augustus deze largitiones veelvuldig.
Naast deze uitdelingen, die nagenoeg vast onderdeel gingen vormen van
178
Seneca, De Brevitate Vitae, 20.3.
Garnsey, Famine and Food Supply, 234; Suetonius, Aug. 98.2; 42.3. Suetonius
vermeldt echter niet op welke wijze Augustus dit deed.
180
M Corbier and H. Schneider, ‘Liberalitas, largitio.’ Brill’s New Pauly. Brill
Online, 2015.
<http://referenceworks.brillonline.com.proxy.uba.uva.nl:2048/entries/brill-s-newpauly/liberalitas-largitio-e703670>
179
62
crisisbestrijding, ging Augustus incidenteel over op het tijdelijk uitsluiten van
bepaalde groepen op de graanmarkt, wat van strikt crisismanagement getuigt.
De nieuwe princeps voerde echter ook structurele veranderingen door in de
organisatie van de graantoevoer. Het incidentele karakter verdween door nieuwe,
permanente functies in te stellen. De praefectus annonae en het netwerk dat hij
hierdoor in de loop der tijd kon opbouwen, toont een aanzienlijke mate van publieke
inmenging in de graanvoorziening. Ook het feit dat Augustus handelaren stimuleerde
om Rome aan te doen, duidt op een grote mate van publieke aansturing waaruit een
langetermijnvisie spreekt. Opvallend is dat Augustus met het idee speelde om de
publieke maandelijkse graanuitdelingen af te schaffen. Dit staat in ogenschijnlijk
contrast met de uitdelingen die hij op eigen titel deed. Mogelijkerwijs wilde hij een
graanuitdeling instellen die voldeed aan zijn eigen criteria. Het beperken van het
aantal recipientes lijkt een compromis tussen beide.181
181
Garnsey, Famine and Food Supply, 236-238.
63
Conclusie
Na analyse van de graanvoorziening in de periode 67 BCE – 14 CE kan worden
geconcludeerd dat er een verschil zichtbaar is in de mate van publieke aansturing
tussen begin- en eindpunt van de onderzoeksperiode. Met de overgang van republiek
naar principaat is er een toename zichtbaar in de mate van publieke aansturing van de
graanvoorziening. Hoewel voedselcrises zich bleven voordoen, lijkt er met de komst
van Augustus een definitieve keuze te zijn gemaakt om permanente publieke
aansturing van de graanvoorziening toe te staan in tegenstelling tot de republiek.
Allereerst moet dus worden vastgesteld dat voedselcrises zich in de gehele
onderzoeksperiode bleven voordoen. De transitie van republiek naar principaat bracht
hierin geen verandering. De manier waarop crises werden bestreden, kenmerkte zich
ten tijde van de republiek door een incidentmatig karakter. Directe publieke
interventie vond slechts is crisissituaties plaats. Met de komst van het principaat
bleven zich nog steeds voedselcrises voordoen, waardoor nog steeds incidentmatig
publiek ingrijpen nodig was. Een voedselcrisis bleef immers een acute verstoring in
de continuïteit van de graanvoorziening die op dat moment moest worden opgelost.
Hoewel voedselcrises zich bleven voordoen, lijkt er met de komst van het
principaat wel degelijk een verandering zichtbaar in de organisatiestructuur van de
graanvoorziening. De organisatie ten tijde van republiek kenmerkte zich door een
minimale publieke structuur waarbij een groot aandeel van graantoevoer in handen
was van private partijen. Onder het principaat werd het aantal magistraten dat belast
was met de organisatie van de graanvoorziening uitgebreid. In tegenstelling tot de
jaarlijks gekozen magistraten ten tijde van de republiek, kregen deze magistraten
onder Augustus permanente functies en aanstellingen.
Een verklaring voor de terughoudendheid in het ingrijpen in de
graanvoorziening ten tijde van de republiek, kan worden gevonden in de angst voor
machtsconcentratie die kenmerkend was voor de republiek. Hoewel het toekennen
van grote bevoegdheden in de graanvoorziening aan één persoon meermaals een
succesvol besluit bleek, bleef men in de republiek vasthouden aan de vooraf
vastgestelde beperkingen van een verleend mandaat. Het einde van de burgeroorlogen
en de opkomst van Octavianus maakten een eind aan deze terughoudendheid. De
bronnen vermelden hoe, mede onder druk van het volk, de senaat de
verantwoordelijkheid voor de graanvoorziening voor het eerst definitief in handen van
64
één persoon plaatste. De verantwoordelijkheid van de graanvoorziening was vanaf dat
moment in handen van de princeps. Met de komst van Augustus verdween tevens de
mogelijkheid om voedselvoorziening in te zetten als middel in de politieke strijd
tussen optimaten en popularen. De weg was nu vrij voor Augustus om de
voedselvoorziening structureel te hervormen, op een manier die in de republikeinse
tijd ondenkbaar was.
Concluderend moet het verschil tussen republiek en principaat wat betreft de
organisatie van graanvoorziening en de mate van publieke aansturing hiervan in
sterke mate worden gezien in het licht van een ommekeer in denken die de
burgeroorlogen en de uitkomst hiervan – de roep om stabiliteit in de vorm van één
leider – hadden veroorzaakt. Met betrekking tot de hoofdvraag en de hypothese van
dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de verandering in overkoepelende
politieke structuur een directe weerslag had op de manier waarop graanvoorziening
werd gefaciliteerd.
65
Bibliografie
Primaire bronnen
Appianus
Bellum Civile
Bellum Mithridaticum
Augustus
Res Gestae
Cassius Dio
Historia Romana
Cicero
Ad Familiares
De Imperatore Cn. Pompei
De Domo Sua
De Officiis
De Republica
Epistulae Ad Atticum
Epistulae Ad Quintum Fratrem
In Verrem
Pro Flacco
Pro Lege Manilia
Pro Scauro
Pro Sestio
Tusculanae Quaestiones
Codex Theodosianus
Dionysius van Halicarnassus
Antiquitates Romanae
Edictum Diocletiani et Collegarum de Pretiis Rerum Venalium
Livius
Ab Urbe Condita
Plinius
Naturalis Historia
Plutarchus
Bíoi Parállēloi / Parallel Lives
C. Gracchus
Pompeius
Caesar
Sallustius
Catilinae Coniuratio
66
Seneca
De Clementia
De Brevitate Vitae
Strabo
Geographika
Suetonius
De Vita Caesarum
Tacitus
Annales
Historia
Vegetius
De Re Militari
Velleius Paterculus
Historia Romana
67
Secundaire bronnen
Africa, T., ‘Urban violence in imperial Rome’, Journal of Interdisciplinary History 2
(1971), 3-21
Bang, P., ‘Trade and empire. In search of organizing concepts for the Roman
economy’, Past & Present 195 (2007), 3-54
De Blois, L. en R. van der Spek, Een Kenninsmaking met de Oude Wereld (Bussum,
2004)
Brunt, P., ‘The Roman mob’, Past & Present 35 (1966), 3-27
Casson, L. ‘Harbour and river boats of ancient Rome’, Journal of Roman Studies 55
(1965), 31-39
Casson, L., ‘The role of the state in Rome's grain trade’, Memoirs of the American
Academy in Rome (1980), 21-33
Chandler, D., ‘Quaestor Ostiensis’, Historia 27 (1978), 328-335
Conte, G., Latin Literature. A history (Baltimore, 1994)
Davies, R., ‘The Roman military diet’, Britannia 2 (1971), 122-142
Erdkamp, P., ‘The corn supply of the Roman armies during the third and second
centuries B.C.’, Historia 44 (1995), 168-191
Erdkamp, P., ‘A starving mob has no respect. Urban markets and food riots in the
Roman world 100 B.C.-400A.D.’, in: L. de Blois and J. Rich, eds., The
Transformations of Economic Life under the Roman Empire, (Amsterdam,
2002), 93-115
Erdkamp, P., The Grain Market in the Roman Empire. A social, political and
economic study (Cambridge, 2005)
Favro, D.,‘Pater urbis. Augustus as city father of Rome’, Journal of the Society of
Architectural Historians, 51 (1993), 61-84
Finley, M., ‘The Black Sea and Danubian regions and the slave trade in antiquity’,
Klio 40 (1962), 51-59
Gabba, E., ‘The Perusine war and triumviral Italy’, Harvard Studies in Classical
Philology 75 (1971), 139-160
Gallant, T., ‘Crisis and response. Risk-buffering behavior in hellenistic Greek
communities’, Journal of Interdisciplinary History 19 (1989), 393-413
Garnsey, P. and C.R. Whittaker, Trade and Famine in Classical Antiquity
(Cambridge, 1983)
68
Garnsey, P., ‘Famine in Rome’, in: P. Garnsey and C. Whittaker, eds., Trade and
Famine in Classical Antiquity (Cambridge, 1983), 56-65
Garnsey, P., Famine and Food Supply in the Graeco-Roman World (Cambridge,
1988)
Geraghty, R., ‘The impact of globalization in the Roman empire, 200 BC-AD 100’,
Journal of Economic History 67 (2007), 1036-1061
Goodman, M., The Roman World 44BC-AD 180 (Londen, 1997)
Harris, W., ‘Towards a study of the Roman slave trade’, Memoirs of the American
Academy in Rome 36 (1980), 117-140
Hopkins, K., ‘Taxes and trade in the Roman empire (200 B.C.-A.D.400)’,
Journal of Roman Studies 70 (1980), 101-125
Hopkins, K., 'Models, ships and staples', in: P. Garnsey and C.R. Whittaker, eds.,
Trade and Famine in Classical Antiquity, (Cambridge, 1983), 84-105
Jongman, W. and R. Dekker, ‘Public intervention in the food supply in pre-industrial
Europe’, in: P. Halstead and J. O'Shea, eds., Bad Year Economics. Cultural
responses to risk and uncertainty (Cambridge, 1989)
Kelly, B., ‘Riot control and imperial ideology in the Roman empire’, Phoenix 61
(2007), 150-176
Kessler, D. and P. Temin, ‘The organization of the grain trade in the early Roman
empire’, The Economic History Review 60 (2007), 313-332
Langdon, J., ‘The economics of horses and oxen in medieval England’, Agricultural
History Review 30 (1982), 31-40
Lange, C. H., Res Publica Constituta. Actium, Apollo and the accomplishment of the
triumviral assignment (Leiden, 2009)
Lo Cascio, E., ‘The Roman principate. The impact of the organization of the
empire on production’, in: E. Lo Cascia and D. Rathbone, eds., Production
and Public Powers in Classical Antiquity (Cambridge, 2000)
Millar, F., ‘The Mediterranean and the Roman revolution: politics, war and the
economy’, Past & Present 102 (1984), 3-24
Morley, N., Metropolis and Hinterland. The city of Rome and the Italian economy
200 B.C.- A.D. 200 (Cambridge, 1996)
Morley, N., ‘The transformation of Italy, 225-28 B.C.’, Journal of Roman Studies 91
(2001), 50-62
Morley, N., Theories, Models and Concepts in Ancient History (New York, 2004)
69
Morley, N., ‘The poor in the city of Rome’, in: M. Atkins and R. Osbourne,
eds., Poverty in the Roman World (Cambridge, 2009), 21-39
Noy, D., Foreigners at Rome. Citizens and strangers (London, 2000)
O’Shea, J., ‘Coping with scarcity. Exchange and social storage’, in: A. Sheridan and
G. Bailey, eds., Economic Archaeology. Towards an intergration of
ecological and social approaches (Oxford, 1981), 167-183.
Patel, R. and P. McMichael, ‘A political economy of food riot’, Review (Fernand
Braudel Centre) 32 (2009), 9-35
Patterson, J., ‘The city of Rome revisited: fron mid-republic to mid-empire’, Journal
of Roman Studies 100 (2010), 210-232
Persson, K., ‘The seven lean years, elasticity traps and intervention in grain markets
in pre- industrial Europe’, Economic History Review 49 (1996), 692-714
Raaflaub, K. and M. Toher, Between Republic and Empire. Interpretations of
Augustus and his principate (Berkeley, 1990)
Rickman, G., Roman Granaries and Store Buildings (Cambridge, 1971)
Rickman, G., The Corn Supply of Ancient Rome, (Oxford, 1980)
Rickman, G., ‘The grain trade under the Roman empire’, Memoirs of the American
Academy in Rome 36 (1980), 261-275
Ridley, R., ‘The extraordinary commands of the late republic. A matter of definition’,
Historia 30 (1981), 280-297
Ridley, R., ‘Pompey's command in the 50's: how cumulative?’, Rheinisches Museum
für Philologie 126 (1983), 136-148
Rowe, G., ‘The emergence of a monarchy’, in: D. Potter, ed., The Companion to the
Roman Empire (Malden, 2006).
Scheidel, W., ‘A model of real income growth in Roman Italy’, Historia 56 (2007),
322-346
Scheidel, W.,‘Human mobility in Roman Italy, II. The slave population’, Journal of
Roman Studies 95 (2005), 64-79
Scheidel, W.,‘Human mobility in Roman Italy, I. The free population’, Journal of
Roman Studies 94, (2004), 1-26
de Souza, P., ‘They are the enemies of all mankind. Justifying Roman imperialism in
the late republic’, in: J. Webster and N. Cooper, eds., Roman Imperialism.
Post-colonial perspectives (Leicester, 1996), 125-133
70
de Souza, P., ‘Rome's contribution to the development of piracy’, Memoirs of the
American Academy in Rome 6 (2008), 71-96
Temin, P., ‘The economy of the early Roman empire’, Journal of Economic
Perspectives 20 (2006), 133-151
Tilly, L., ‘Food entitlement, famine, and conflict’, Journal of Interdisciplinary
History 14, (1983), 333-349
Tröster, M., ‘Roman hegemony and non-state violence. A fresh look at Pompey's
campaign against the pirates’, Greece & Rome 56, (2009), 14-33
Vitelli, G., ‘Grain storage and urban growth in imperial Ostia. A quantitative study’,
World Archaeology 12 (1980), 54-68
Wiedemann, T., ‘The regularity of manumission at Rome’, Classical Quarterly 35
(1985), 162-175
Wilkins, J. and S. Hill, Food in the Ancient World (Oxford, 2006)
Online databases
Academia.edu
Brill’s New Pauly
71