Het procesmodel Integrale Veiligheid

‘Het Integraal veiligheidsmodel’
Een lokale blauwdruk voor ketengerichte aanpak van
veiligheidsvraagstukken
Elk bereikt doel is weer het begin van een
nieuwe tocht, en zo tot in het oneindige.
A. Schopenhauer (1788 – 1860)
Afstudeeropdracht Gerard de Jong
Hogeschool ’s-Hertogenbosch
Academie voor management
Deeltijdopleiding Integrale Veiligheid
Studentnummer: 9932209
augustus 2005
2
Ik moet volgen
want ik ben hun leider!
A.L. Law
Woord vooraf
Voor u ligt de onderzoeksrapportage ‘Het integraal veiligheidsmodel, een lokale blauwdruk voor ketengerichte aanpak van veiligheidsvraagstukken.’ Het betreft mijn afstudeeropdracht als laatste fase
van mijn studie Integrale Veiligheid aan de Avans Hogeschool in Den Bosch. Het onderzoek is gericht op de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in de gemeente, in het bijzonder met betrekking
tot het veiligheidsthema Jongerenoverlast. Onderzoeker is als seniorbeleidsadviseur openbare orde
en veiligheid werkzaam bij de gemeente Wijchen en onder meer belast met vraagstukken op het
terrein van fysieke en sociale veiligheid.
Voor een structurele aanpak van onveiligheid is samenwerking met andere spelers op het veiligheidsveld van essentieel belang. De regierol bij het lokaal veiligheidsbeleid ligt bij de gemeente.
Burgemeester G.H.W. Noordewier van de gemeente Wijchen heeft aangegeven dat deze rol nadrukkelijker moet worden opgepakt. Hij heeft mij gevraagd om een methodiek te ontwikkelen die tot
verbetering moet leiden van de integrale aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in de gemeente.
Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrekking tot sociale veiligheid. Deze
bestuurlijke vraag is het uitgangspunt geweest voor dit onderzoek.
Het voltooien van dit onderzoek kon ik alleen door de liefdevolle ondersteuning van mijn echtgenote
Alexandra, die maandenlang de zorg voor ons gezin op zich genomen heeft tijdens mijn ‘afwezigheid’ door studie of werk. Ook mijn kinderen Laura, Anouk en Carlijne hebben menigmaal vergeefs
gevraagd om mijn aandacht.
Ik ben daarnaast veel dank verschuldigd aan mijn afstudeerbegeleiders Henk Veenhuysen en Matthijs van der Beem, die mij tijdens het onderzoek en het schrijven van de teksten leerzame suggesties aan de hand hebben gedaan. Hun scherpe commentaren hebben mij geholpen tot het resultaat
te komen dat voor u ligt.
Ik wil burgemeester Noordewier en afdelingsmanager Ton Roes bedanken voor het faciliteren van
de studie en de mentale ondersteuning. Daarnaast wil ik de burgemeester van de gemeente Heumen, de heer drs. J. van Zomeren, bedanken voor zijn bereidheid om als extern deskundige op te
treden bij mijn mondelinge verdediging.
Ik wens u inspirerend leesplezier.
Gerard de Jong
3
Inhoudsopgave
1
Inleiding 5
1.1 Aanleiding tot het onderzoek 5
1.2 Doelstelling 6
1.3 Onderzoeksvragen 7
1.4 Onderzoeksafbakening 7
1.5 Methode van onderzoek 7
1.6 Leeswijzer 8
2.
De gemeente Wijchen 9
2.1
Gemeentelijke veiligheidsthema’s 9
2.2
Veiligheidsthema Jongerenoverlast 11
2.2.1 Beleidskader aanpak jongerenoverlast 11
2.2.2 Overlegvormen en actorenveld 11
2.2.3 Aanpak knelpunten lokale jongerenoverlast 12
2.2.4 Schets actuele situatie 13
2.2.5 Knelpunten in Wijchense aanpak jeugdproblematiek 14
3.
Sturingsinstrumenten 15
3.1
Ketens en netwerken 15
3.1.1 Ketens 15
3.1.2 Netwerk in de context van ketens 16
3.1.3 Public governance 17
3.1.4 Publiek-private samenwerking en burgerparticipatie 18
3.2
Regie 19
3.3
Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg 21
3.3.1 Procesmanagement 21
3.3.2 Projectmanagement 22
3.3.3 Kwaliteitszorg: INK en Deming cirkel 22
3.4
Convenanten 25
3.5
Samenvatting 26
4
4
Interviews 28
4.1
Interview Nijmegen 28
4.2
Interview Groesbeek 29
4.3
Interview Millingen aan de Rijn 30
4.4
Interviews Wijchen 31
4.5
Conclusies interviews 32
5
Knelpunten veiligheidsthema Jongerenoverlast 34
5.1
Ketens en netwerken 34
5.2
Regie 34
5.3
Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg 34
5.4
Convenanten 35
5.5
Algemene conclusie 35
6
Aanbevelingen aanpak Jongerenoverlast 36
6.1
Uitgangspunten 36
6.2
Bestuurlijke component 36
6.3
Inhoudelijke component 37
6.4
Projectcomponent 37
6.5
Kwaliteitscomponent 37
Bijlage 39
Literatuurlijst 41
5
1. Inleiding
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Veiligheid
Veiligheid staat hoog op de publieke en politieke agenda’s. Burgers kennen immers aan veiligheid
een grote waarde toe. Op tal van terreinen is sprake van een gezamenlijke inspanning en verantwoordelijkheid van rijksoverheid, gemeenten en lokale partners op het terrein van veiligheid. De
rijksoverheid bepaalt vaak de kaders voor gemeenten én maatschappelijke instanties en vraagt tegelijkertijd de gemeenten op lokaal niveau gezamenlijk met deze instanties samenhangend beleid
tot stand te brengen1. In de handreiking ‘Kernbeleid Veiligheid’ (2003) van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) staat: ‘Zowel burgers als mede-overheden en lokale
veiligheidspartners verwachten van de gemeente dat zij de regierol op integraal veiligheidsbeleid
steviger oppakken’. Hieruit blijkt dat de gemeente een belangrijke regisserende, coördinerende en
stimulerende rol in de aanpak van lokale veiligheidsproblemen speelt.
Veiligheid is een veelomvattend begrip. Veiligheid heeft immers betrekking op fysieke veiligheid
(gevaarlijke stoffen, brandveiligheid, verkeerssituaties enz.), op veiligheid in de leef- en woonomgeving, op het uitgaansleven (d.a. geweld), maar ook op probleemjongeren. In het lokale veiligheidsbeleid is er echter niet alleen aandacht voor inbreuken op veiligheid, maar wordt ook gezocht naar
oplossingen en maatregelen. Toezicht in het publieke domein, zoals door gemeentelijk toezichthouders en stadswachten, publiek-private samenwerking, zoals georganiseerd via Regionale Platforms
Criminaliteitsbeheersing, en het afsluiten van convenanten met bijvoorbeeld ondernemers, zoals op
het gebied van (het Keurmerk) Veilig Ondernemen en overlast in uitgaansgebieden, zijn daarvan
sprekende voorbeelden.
Veiligheidsprogramma
Het vorige kabinet (Balkenende I) presenteerde in 2002 het Veiligheidsprogramma 2002-2006 onder de werktitel ‘Naar een veiliger samenleving’. Voor de realisatie van dit programma, dat onder
meer ten doel heeft de criminaliteit en overlast te verminderen, zijn landelijke prioriteiten geformuleerd en worden jaarlijks landelijke prestatieafspraken gemaakt tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Justitie enerzijds en de politiekorpsen en het
openbaar ministerie (OM) anderzijds. Daarnaast is het uitgangspunt dat het veiligheidsbeleid op lokaal niveau, onder regie van de gemeente, vorm en inhoud moet krijgen. Maatwerk en betrokkenheid van alle lokale veiligheidspartners zijn daarbij de steekwoorden. In het Veiligheidsprogramma
2002-2006 worden geen eisen gesteld aan de wijze waarop de gemeenten vorm en inhoud moeten
geven aan hun verantwoordelijkheid voor het lokaal veiligheidsbeleid. In het programma wordt benadrukt dat maatwerk en integraliteit belangrijk zijn en dat maatwerk inhoudt dat het beleid is afgestemd op de lokale veiligheidssituatie. Dit impliceert dat het veiligheidsbeleid wat inhoud en organisatie betreft door de gemeente als regisseur verschillend kan worden vormgegeven. Integraliteit
houdt volgens het Veiligheidsprogramma in dat activiteiten en projecten goed op elkaar worden afgestemd en dat de veiligheidspartners goed met elkaar samenwerken en overleggen.
Tijd, ruimte en netwerk
Integrale veiligheid betekent dat men een bepaald veiligheidsprobleem in een breder perpectief
plaatst langs drie verschillende lijnen: in tijd, in ruimte en in sociale netwerken.2
In het opleidingskader Integrale Veiligheid van de Avans Hogeschool in Den Bosch beschrijft men
dat een veiligheidsprobleem ten eerste geen momentopname is, maar altijd een onderdeel van een
proces, van een oorzaak-gevolg keten. Integrale veiligheid betekent dat men ook nadenkt over het
voorkómen van incidenten en over herstel van schade naderhand en de nazorg voor slachtoffers.
1
Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht. Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie. www.partnersenpropper.nl, Vught 23 april 2004
2
ontleend aan opleidingskader Integrale Veiligheid Avans Hogeschool Den Bosch
6
In dit verband wordt gesproken over een keten met vijf schakels of fasen: proactie, preventie, preparatie,repressie en nazorg.
Figuur 1.1
De bestuurlijke veiligheidsketen
Proactie
Preventie
Preparatie
Repressie
Nazorg
De tweede manier om veiligheid in een breder perspectief te plaatsen is te kijken naar de ruimtelijke
dimensie ervan. Het opleidingskader daarover: ‘Veiligheidsproblemen zijn zelden, en misschien wel
nooit, uitsluitend een lokale aangelegenheid. Een veiligheidsprobleem overschrijdt bijvoorbeeld al
snel wijk- en gemeentegrenzen, maar vaak ook provincie- en zelfs landsgrenzen. Zodra een probleem bepaalde grenzen overschrijdt, hebben ook andere bestuurslagen een verantwoordelijkheid
in de aanpak. Een veiligheidsprobleem is dus geen moment maar een proces. Het is ook geen punt
op een vaste locatie maar strekt zich uit over geografische lijnen. Deze kenmerken brengen ons als
vanzelf bij de derde en belangrijkste dimensie van integrale veiligheid. Een veiligheidsprobleem is
niet het probleem van een enkele persoon of zelfs maar van een enkele organisatie. Veiligheidsproblemen zijn problemen die moeten worden aangepakt door samenwerkende personen en organisaties, door coalities en veiligheidspartners. Daarmee is integrale veiligheid ook een kwestie van informatie-uitwisseling, want samenwerken staat of valt met het delen van informatie.’
Gemeentelijke veiligheidszorg
De gemeenteraad van Wijchen wil werk maken van de gemeentelijke kerntaak op het gebied van
veiligheidszorg en een meer gestructureerd beleid voeren rondom veiligheid. Alhoewel deze koers
al enkele jaren geleden is ingezet en de verbrokkelde aanpak daardoor meer structuur kreeg, is er
behoefte om nog evenwichtiger keuzes te maken om tot een goede werkverdelingsstructuur met interne en externe partners te komen. De resultaten van de ketenaanpak van veiligheidsthema’s moeten meer zichtbaar en meetbaar zijn en bijdragen aan het genereren van oplossingen voor eventuele knelpunten. In haar beleidsvoering zal dit met name effect hebben op politiek-bestuurlijke beleidsbepaling en op ambtelijke beleidsontwikkeling.
Als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid heeft burgemeester Noordewier aangegeven dat
de gemeentelijke regierol nadrukkelijker moet worden opgepakt. Hij heeft gevraagd om een methodiek te ontwikkelen die tot verbetering moet leiden van de integrale aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in de gemeente. Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrekking tot sociale veiligheid.
Vertrekpunt onderzoek
Het (praktijkgericht) onderzoek wordt vanuit gemeentelijk perspectief (regiefunctie) gevoerd. Aan de
hand van het veiligheidsthema ‘Jongerenoverlast’ wordt gekeken naar kritische succesfactoren in
de aanpak van veiligheidsvraagstukken binnen de gemeente. De uitkomsten vormen de bouwstenen voor de methodiek van integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken. De oplossingen zijn gericht op de gemeente én maatschappelijke instanties, die als ketenpartner participeren in de aanpak
van jongerenoverlast. Door de jaren heen zijn vele onderzoeken gewijd aan de (regie)rol van gemeenten op het terrein van veiligheidszorg en zijn tal van publicaties uitgebracht rond het thema
‘jeugd’. Het empirische onderzoek maakt gebruik van deze theorievorming, visies en inzichten.
1.2 Doelstelling
Voor het vaststellen van het resultaat (concrete beschrijving uitkomst onderzoek) is het relevant
precies te weten wat het doel is van dit onderzoek: welke verandering wil ik met behulp van het onderzoek bereiken?
De doelstelling van dit onderzoek is:
Het ontwikkelen van een blauwdruk voor een integrale aanpak van lokale veiligheidsproblemen.
7
1.3 Onderzoeksvragen
Voor het onderzoek is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:
•
Op welke wijze kan de gemeente Wijchen in samenwerking met ketenpartners de effectiviteit
van de integrale aanpak rondom (sociale) veiligheidsvraagstukken vergroten en tot een
slagvaardig beleid komen in het beteugelen van jongerenoverlast?
Daarnaast geeft het onderzoek antwoord op de volgende deelvragen:
1. Hoe kan inzicht worden verkregen in de actuele gemeentelijke knelpunten (bij de ketenaanpak) inzake het veiligheidsthema jongerenoverlast?
2. Welke instrumenten kunnen vanuit de ketenbenadering helpen om tot optimalisering en borging van de aanpak van veiligheidsthema’s te komen?
Onderzoeksbasis
Voor het empirisch onderzoek wordt gebruik gemaakt van de huidige theorievorming, gebaseerd op
reeds uitgevoerde onderzoeken, notities en (vak)literatuur. Op basis van dit theoretische kader zijn
semi-gestructureerde onderzoeksvragen voorgelegd aan de geïnterviewden.
1.4 Onderzoeksafbakening
Veiligheid is een veelzijdig en complex onderwerp met een veelheid van deelterreinen en relevante
partijen. De VNG heeft voor de aanpak van het lokaal veiligheidsbeleid de handreiking ‘Kernbeleid
Veiligheid’ (2003) opgesteld. In deze handreiking voor gemeenten wordt onderscheid gemaakt tussen veiligheidsvelden en veiligheidsthema’s. De thema’s worden in de handreiking gezien als aspecten of onderwerpen binnen de veiligheidsvelden. Deze indeling wordt ook als uitgangspunt gebruikt voor dit onderzoek omdat ze een goed en volledig overzicht geeft van de (gemeentelijke) veiligheidsproblematiek. Het onderzoek richt zich specifiek op het veiligheidsthema ‘Jongerenoverlast’
binnen het veiligheidsveld Jeugd en veiligheid. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft immers
Jongerenoverlast (2004/2005) aangewezen als hoogst geprioriteerde veiligheidsthema en vereist
nadrukkelijk een gestructureerde aanpak verankerd in integraal beleid. De kritische succesfactoren
ter verbetering van de integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken in gemeenten zullen de bouwstenen vormen voor de methodiek . Na de onderzoeksperiode dient het ontwikkelde model in de
gemeente Wijchen getoetst en geïmplementeerd te worden aan de hand van het veiligheidsthema
Jongerenoverlast. Daarna kan eventueel verdieping of verbreding naar andere thema’s plaatsvinden.
1.5 Methode van onderzoek
Dataverzameling
In de verschillende fasen van het onderzoek zijn verschillende methoden van dataverzameling gebruikt. In de eerste fase is literatuurstudie gedaan om te komen tot een theoretisch kader. De aanbevelingen in de VNG-handreikingen ‘Kernbeleid Veiligheid’ en ‘Ontwikkeling van een plan van
aanpak Jeugd en Veiligheid’ zijn uiteindelijk richtinggevend geweest voor de structuur van het onderzoek. De handreiking ‘Kernbeleid Veiligheid’ helpt gemeenten te komen tot integraal veiligheidsbeleid. De gemeentelijke regierol en de kaderstellende taak van de gemeenteraad in het duale bestel krijgen in de handreiking volop aandacht. Kernbeleid is een methode voor het ontwikkelen van
integraal veiligheidsbeleid3. De handreiking ‘Ontwikkeling van een plan van aanpak Jeugd en Veiligheid’ is bedoeld als een instrument voor beleidsvorming, om zo een start te maken (zowel inhou-
3
Kernbeleid veiligheid, Handreiking voor gemeenten, VNG 2003
8
delijk als procesmatig) met de integratie van de beleidsthema’s in het veiligheidsveld Jeugd en Veiligheid. Door de structuur van deze handreikingen te volgen, werden ook ankerpunten gevonden
voor nader literatuuronderzoek.
Semi-gestructureerde interviews
Om de vraag te beantwoorden welke factoren praktisch gezien relevant zijn voor een succesvolle
aanpak van jongerenoverlast, is vervolgens semi-gestructureerd praktijkonderzoek verricht. Teneinde die informatie te completeren zijn daarom specifieke, inhoudelijk gerichte vragen gesteld aan
personen die vanuit hun professie nauw betrokken zijn bij de aanpak van jongerenproblematiek. Het
gaat zowel om hun mening over wat de oorzaak is of kan zijn van falende ketenaanpak van jongerenoverlast, alsook om hun beleving daarvan. De interviews zijn semi-gestructureerd in de zin dat
tevoren een vijftal topics leidend was, die met doorvragen werden uitgediept. Deze topics, te weten
visie, analyse, prioriteiten, borging en resultaten, zijn vaak de bouwstenen voor beleidsnotities
rondom veiligheidsvraagstukken en zijn bekend bij veiligheidscoördinatoren. Daarnaast biedt het interview gelegenheid voor inbreng van eigen gevoelens, observaties en opvattingen van en door de
geïnterviewden. Bij de uitnodiging voor het interview is aangegeven wat het doel van het interview
is, hoe lang het ongeveer zal duren en wat van de geïnterviewde verwacht wordt.
Betrouwbaarheid en validiteit
De betrouwbaarheid van de uitkomsten, ofwel het streven om de onderzoeksresultaten zo min mogelijk afhankelijk te laten zijn van het toeval, en de validiteit, dus het meten wat je beoogt te meten,
wordt vergroot door de triangulatie van onderzoeksgegevens: schriftelijke verslagen, literatuuronderzoek en mogelijkheid tot doorvragen tijdens interviews. Deze bronnen vullen elkaar aan en vormen tegelijkertijd een controle op elkaar. Gezien de hoeveelheid aan (wetenschappelijke) bronnen
(boeken, internet en met name verscheidene onderzoeken naar knelpunten in de regiefunctie bij
gemeenten) en de interviews met experts uit het IV-veld geeft het onderzoek een voldoende betrouwbaar en valide beeld van de situatie.
1.6 Leeswijzer
Deze afstudeeropdracht heeft de volgende opzet.
In hoofdstuk 2 worden de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente Wijchen beleidsprioriteit hebben, toegelicht. Ook wordt ingegaan op de ondersteuning die de VNG-handreiking Kernbeleid Veiligheid biedt bij de vorming van lokaal veiligheidsbeleid. Daarnaast wordt ingegaan op het hoogst
geprioriteerde veiligheidsthema in Wijchen: Jongerenoverlast. Hoofdstuk drie benoemt vanuit de literatuur instrumenten die van invloed worden geacht op een succesvolle integrale sturing en aanpak van lokale veiligheidsproblemen. In hoofdstuk 4 wordt beschreven wat vanuit de praktijk bezien
van invloed is (geweest) op succes- en faalfactoren bij de ketenaanpak op het terrein van jongerenoverlast. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste knelpunten samengevat die zich voordoen bij de
aanpak van veiligheidsthema’s, met specifieke aandacht voor het thema Jongerenoverlast.
Hoofdstuk 6 bevat aanbevelingen voor de wijze waarop de gemeente Wijchen in samenwerking met
ketenpartners de effectiviteit van de integrale aanpak rondom (sociale) veiligheidsvraagstukken kan
vergroten en tot een slagvaardig beleid kan komen in het beteugelen van jongerenoverlast.
9
2 De gemeente Wijchen
In dit hoofdstuk ga ik in op de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente Wijchen beleidsprioriteit
hebben en de ondersteuning die de VNG-handreiking Kernbeleid Veiligheid biedt bij de vorming van
lokaal veiligheidsbeleid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen veiligheidsvelden en veiligheidsthema’s. Daarnaast wordt ingegaan op het hoogst geprioriteerde veiligheidsthema’s binnen de gemeente Wijchen: jongerenoverlast.
2.1 Gemeentelijke veiligheidsthema’s
De keuze voor en prioritering van veiligheidsthema’s is geen daad van willekeur maar wordt binnen
de gemeente Wijchen in samenspraak met lokale veiligheidspartners bepaald. In deze paragraaf
wordt de rol daarin van de politiek uiteengezet en de methode die gebruikt wordt om te komen tot
integraal veiligheidsbeleid, toegelicht.
Kaderstellende raad
De laatste jaren is niet alleen landelijk maar ook binnen de gemeente Wijchen de discussie gevoerd
over de vraag welke onderwerpen onder het gemeentelijk veiligheidsbeleid moeten vallen. Veiligheid wordt nog al te vaak aan de hand van concrete incidenten op de politieke agenda gezet. In de
vergadering van 22 mei 2003 heeft de gemeenteraad van Wijchen ingestemd met de notitie ‘Balans
in Veiligheid’, waarin op basis van de gemeentelijke veiligheidsscan 2000-2002 tien gemeentebrede
veiligheidsthema’s zijn benoemd4. Het daarin opgenomen advies met betrekking tot prioritering van
een zestal veiligheidsthema’s5 werd overgenomen. Lokaal veiligheidsbeleid begint bij het vaststellen
van politieke kaders door de gemeenteraad. Het is uiteindelijk de gemeenteraad die de beslissing
neemt wélke veiligheidsproblemen als eerste aangepakt moeten worden. In commissie- en raadsvergaderingen hebben college en raad de afgelopen jaren regelmatig over integrale aanpak van veiligheidsproblemen gesproken. Een aanzet voor een meer gerichte aanpak werd, op basis van een
ambtelijk advies van de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid, in een Brief van het college van 23 november 2004 als volgt aan de raad verwoord:
“Voor u als gemeenteraad en voor ons als college is het van belang om een controle-instrument in
handen te krijgen. Een instrument waarmee we nauwgezet kunnen volgen of de veiligheidsinspanningen effectief zijn geweest of dat bepaalde veiligheidsproblemen intensiever aangepakt moeten
worden. Met andere woorden: We willen een actueel veiligheidsbeeld krijgen, zodat gerichtere sturing mogelijk is. Dit willen we bereiken met een viermaandelijkse gemeentelijke rapportage, volgend
op de managementsrapportage van de politie. In deze rapportage zijn per onderwerp de regionale
en lokale politiecijfers en prestatie-indicatoren weergegeven. Daarnaast geeft de gemeentelijke rapportage per veiligheidsthema inzicht in de doelstellingen die door zowel gemeente als politie zijn geformuleerd. Ook zijn de daaraan gekoppelde acties nauwkeurig beschreven. Uiteraard vereist de
aandacht voor deze veiligheidsthema’s tevens inzet van andere partners. Ook deze inspanningen
zullen zoveel mogelijk in het schema inzichtelijk worden gemaakt. Als lokale overheid zullen we afstemming tussen de betrokken organisaties moeten faciliteren en stimuleren, en bovendien zullen
we voorwaarden moeten scheppen voor een ‘aanpak op maat’. Kortom, de aanpak moet structureel, samenhangend en integraal zijn en leiden tot vergroting van de veiligheid. Maar de last van de
veiligheidsproblemen kan niet uitsluitend op de schouders van politie en andere partners gelegd
worden. Partijen hebben een eigen verantwoordelijkheid. Daarnaast is dwingende beïnvloeding niet
mogelijk. Ook als gemeente zullen we kritisch moeten kijken naar onze rol en inzet. Uw gemeenteraad dient zich daarom uit te spreken over de problemen die de aandacht verdienen, welke prioritei4
- Vernieling c..q zaaksbeschadiging, - diefstal van brom-, snor-, fietsen, - diefstal uit/vanaf motorvoertuigen, - verkeersongevallen/-veiligheid, - overlast, - burengerucht, - betrokkenheid, communicatie en participatie van burgers, - veiligheid in het uitgaansleven, - buurtvoorzieningen, - normen en waarden
5
- vernieling c.q. zaaksbeschadiging, - diefstal van brom-, snor-, fietsen, - diefstal uit/vanaf motorvoertuigen, - verkeersongevallen/-veiligheid, - overlast, - burengerucht
10
ten gesteld moeten worden en in welke volgorde. De beschreven bestuurlijke controlemethodiek
kan ons daarom helpen bij het sturen, beheersen, verantwoorden en controleren. Het heeft alles te
maken met transparantie, doeltreffendheid en rekenschap. Wij willen u vragen of u zich kunt vinden
in deze opzet en in de keuze van de veiligheidsthema’s?”
Voor 2005 heeft de raad op basis van het geactualiseerde veiligheidsbeeld, waarbij de politiecijfers
leidend waren, de volgende zeven veiligheidsthema’s geprioriteerd:
1. Jongerenoverlast
2. Vernieling (tevens vandalisme)
3. Geweld (mishandeling, bedreiging, straatroof, overval, huiselijk geweld)
4. Diefstal uit woning (woninginbraak, insluiping)
5. Fietsendiefstal
6. Diefstal uit/vanaf motorvoertuigen
7. Overlast drank/drugs
Handreiking VNG
De VNG-handreiking Kernbeleid Veiligheid (2003) biedt ondersteuning bij de totstandkoming of actualisering van het lokale veiligheidsbeleid. De handreiking geeft in een overzichtelijk stappenplan
rond 25 kernvragen het proces tot lokaal veiligheidsbeleid weer en biedt gemeenten een beoordelingskader ter effectuering van het eigen bestaande veiligheidsbeleid. De methode gaat uit van een
‘integrale’ definitie van veiligheid. Zowel fysieke als sociale veiligheid en subjectieve en objectieve
veiligheid vallen erbinnen. In deze handreiking voor gemeenten wordt onderscheid gemaakt tussen
veiligheidsvelden en veiligheidsthema’s. De thema’s worden in de handreiking gezien als aspecten
of onderwerpen binnen de veiligheidsvelden. In totaal worden 24 veiligheidsthema’s op vijf veiligheidsvelden onderscheiden6. Deze indeling wordt ook als uitgangspunt gebruikt voor dit onderzoek
omdat ze een goed en volledig overzicht geeft van de (gemeentelijke) veiligheidsproblematiek.
De vijf in de handreiking te onderscheiden gemeentelijke veiligheidsvelden zijn:
1. Veilige woon- en leefomgeving
De thema’s binnen dit veld hebben te maken met de kwaliteit van wonen. Te denken valt aan overlast (algemeen), sociale weerbaarheid van buurten maar ook onveiligheidgevoelens.
Ook de in Wijchen geprioriteerde veiligheidsthema’s vernieling, geweld, diefstal uit woning, fietsendiefstal en diefstal uit/vanaf motorvoertuigen zijn hieraan gekoppeld.
2. Bedrijvigheid en veiligheid
De thema’s binnen deze categorie spelen in wisselende mate een rol in gemeenten, afhankelijk van
eventuele problematiek op bedrijventerreinen en bijvoorbeeld de aanwezigheid van grootschalige
evenementen.
3. Jeugd en veiligheid
Thema’s binnen deze categorie hebben een duidelijk veiligheidsprofiel; accenten zijn dan bijvoorbeeld (allochtone) jongeren, uitgaan (en overlast) en hardekernproblematiek.
Ook de in Wijchen geprioriteerde veiligheidsthema’s jongerenoverlast en drugsoverlast zijn hieraan
gekoppeld.
4. Fysieke veiligheid
Hierbij moet gedacht worden aan thema’s als brandveiligheid, verkeersveiligheid en milieurisico’s.
5. Integriteit en veiligheid
6
Kernbeleid Veiligheid, Handreiking voor gemeenten, VNG 2003
11
Hierbij gaat het om verschijnselen als organisatiecriminaliteit, georganiseerde criminaliteit en integriteit van het lokaal bestuur.
De aanpak op deze veiligheidsthema’s is omvattend, laat staan het aanbrengen van samenhang.
Twee veiligheidsvelden vragen, gezien de koppeling met de in Wijchen geprioriteerde veiligheidsthema’s, om gerichte aandacht, namelijk: Veilige woon- en leefomgeving en Jeugd en veiligheid.
Het beleid op het veiligheidsveld Veilige woon- en leefomgeving is gericht op versterking van sociale cohesie en buurtnetwerken, zoals leefbaarheidsgroepen. Daarnaast worden allerlei fysieke maatregelen getroffen ter verbetering van de openbare ruimte. Te denken valt aan groenvoorzieningen,
verlichting en infrastructuur. Dit verhoogt niet alleen het woon- en leefklimaat, maar ook de veiligheid in zowel objectieve als subjectieve zin.
Op het veld Jeugd en Veiligheid zijn vooral ketenaanpak en participatie sturend. Het veiligheidsveld
Jeugd en Veiligheid raakt zowel het gemeentelijk veiligheidsbeleid als het jeugdbeleid.
2.2 Veiligheidsthema jongerenoverlast
Om de kernpunten van het veiligheidsbeleid tegen het licht te kunnen houden, is een gezamenlijke
inhoudelijke opvatting over de kernpunten van belang. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe deze keuzes in de gemeente Wijchen tot stand komen.
2.2.1 Beleidskader aanpak jongerenoverlast
Evenals voor het veiligheidsbeleid het geval is, ligt ook voor het jeugdbeleid de regierol bij de gemeente7. Deze uitgangspositie is respectievelijk verwoord in de (veiligheids)notitie Balans in Veiligheid en in de nota Jeugdbeleid van de gemeente Wijchen. Doelstelling van het lokale jeugdbeleid is
het scheppen van voorwaarden om jeugdige medeburgers met uiteenlopende talenten en mogelijkheden toe te rusten voor een volwaardige deelname aan de samenleving. Het gaat dan om zelfredzaamheid, sociale binding en sociale weerbaarheid. In het geval van sociale weerbaarheid raakt het
preventieve jeugdbeleid het veiligheidsbeleid8. Over preventie en repressie met betrekking tot
jeugdbeleid is in de notitie ‘Balans in Veiligheid’ het volgende opgenomen:
’In Wijchen worden enerzijds projecten opgezet om de veiligheid van jongeren te vergroten, anderzijds wordt aandacht besteed aan het begeleiden en het bieden van kansen aan jongeren, zodat zij
minder kans zullen lopen om overlast te geven of crimineel gedrag te vertonen. Aangezien preventie (meestal vallend onder jeugdbeleid) en curatieve initiatieven (veelal vallend onder veiligheidsbeleid) dicht bij elkaar liggen is een goede samenwerking tussen de beleidsmedewerker jeugd (afdeling Welzijn) en de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid (afdeling bestuurs- en managementondersteuning) van groot belang. Een voorbeeld uit het verleden, waarbij zij gezamenlijk de
regierol hadden, is het Theaterproject in Wijchen-Zuid. Doelstelling van dit project was de jeugdoverlast te verminderen en de communicatie tussen jeugdigen en volwassen bewoners te verbeteren.’
2.2.2 Overlegvormen en actorenveld
In Wijchen vindt op het terrein van jeugd op verschillende niveaus samenwerking en afstemming
plaats met betrokken instellingen. In de Stuurgroep Jeugdbeleid vindt op strategisch niveau afstemming plaats tussen gemeente, de instelling voor Sociaal Kultureel Werk (SKW), maatschappelijk werk (NIM), jeugdgezondheidszorg (JGZ), het onderwijs en op afroep de politie. Ook worden
voorstellen gedaan voor ontwikkeling van jeugdbeleid.
Op coördinatie- en tactisch niveau is het Netwerkoverleg Jeugd actief. Dit team komt eens per
maand bij elkaar om overlastsituaties veroorzaakt door (groepen) jongeren en specifieke risicolocaties, met elkaar te bespreken. Het team bestaat uit vertegenwoordigers van de gemeente, politie, de
woningcorporatie Talis, bureau Halt en SKW. Het (gemeentelijk) Casusoverleg Jeugd richt zich op
specifieke risicojongeren (individuen). Dit casusoverleg vindt maandelijks plaats en bestaat uit vertegenwoordigers van gemeente, politie en SKW. Op verzoek schuiven andere partijen aan tafel.
7
8
Gids voor Veiligheid, Ministerie van BZK, 1998
Nota Jeugdbeleid en notitie Balans in Veiligheid, gemeente Wijchen 2003
12
Figuur 2.2.a
Overlegvormen gemeente Wijchen m.b.t. jeugd en veiligheid
Stuurgroep
Jeugd
gemeente
SKW
NIM
JGZ
Onderwijs
politie
Netwerkoverleg
Jeugd
gemeente
politie
Talis
SKW
Halt
Casusoverleg
Jeugd
gemeente
politie
SKW
2.2.3 Aanpak knelpunten lokale jongerenoverlast
De wisselwerking tussen jeugd en omgeving is van sterke invloed op de veiligheid(beleving) in de
wijk of buurt. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft zorg om de jaarlijkse toename van het aantal
meldingen van jongerenoverlast in Wijchen. Ook het regionale beeld (Gelderland-Zuid) geeft een
toename te zien, met een lichte daling in 2004 ten opzichte van 2003.
In onderstaand schema is het aantal meldingen in Gelderland-Zuid en Wijchen over de afgelopen
vijf jaar weergegeven.
Figuur 2.2.b
Meldingen jongerenoverlast afgelopen vijf jaar (schema)9:
2000
2001
2002
2003
2004
Regionaal
Meldingen
2027
2615
3162
4115
3984
Wijchen
Meldingen
224
310
280
390
438
11,1%
11,9%
8,9%
9,5%
11,0%
Percentage t.o.v.
meldingen regiobreed
Door de jaren heen zijn er in Wijchen uiteenlopende maatregelen genomen om de jongerenoverlast
9
GIDS-gegevens politie Gelderland-Zuid, 2005
13
te beteugelen. Op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau acht men een vroegtijdige en passende
aanpak in het belang van zowel jeugdigen als samenleving. In een brainstormsessie van het netwerkoverleg Jeugd op 8 januari 2004 zei de (toenmalige) voorzitter, de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid, daarover:
‘Dit Netwerkoverleg Jeugd zal, in tegenstelling tot de voormalige werkgroep Jongerenoverlast, niet
slechts overlastgerelateerde jeugdonderwerpen ter tafel moeten brengen, maar ook onderwerpen
die buiten de categorie ‘overlast’ vallen. Als netwerkoverleg moeten we, naast interventie in overlastsituaties, in de toekomst daadkrachtiger aan de ‘voorkant’ investeren. Gedacht moet worden aan
het inspelen op trends/ontwikkelingen en ‘bewegingen’ van jongeren die, als men niet alert genoeg
is, uiteindelijk tot overlastsituaties kúnnen leiden. Mocht dit vragen om bijstelling van beleid of
ontwikkeling van nieuw beleid, dan zal dit voorgelegd worden aan de Stuurgroep Jeugd, die eens in
de drie maanden bijeenkomt.’
Ook de burgemeester van Wijchen, dhr. G.H.W. Noordewier, sprak zich uit over de aanpak met betrekking tot jongeren. In een overleg met de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid en
de teamchef van de politie Wijchen op 1 december 2003 sprak hij zich daarover als volgt uit:
‘Graag zou ik gedetailleerde kennis verkrijgen over de aard en omvang van overlastgevende en
criminele jeugdgroepen in Wijchen. Ook zou ik graag de mogelijkheid onderzocht hebben om dergelijke groepen al dan niet collectief aan te pakken. Ik zal daarover ook met de gebiedsofficier van het
openbaar ministerie in gesprek gaan’.
Ook ‘overlast door hangjongeren en niet goed weten hoe daarmee om te gaan’, werd door hem als
knelpunt aangegeven.
Uit het voorgaande blijkt wel dat de onderlinge afstemming over verschillende typen maatregelen
van even groot belang wordt geacht als de invulling van maatregelen.
Met betrekking tot de aanpak van gemeentelijke veiligheidsthema’s in 2005 gaf de gemeenteraad
de hoogste prioriteit aan Jongerenoverlast. Als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid heeft
burgemeester Noordewier opdracht gegeven om een methodiek voor een ketengerichte aanpak van
lokale veiligheidsproblemen te ontwikkelen en instrumenten aan te reiken om tot optimalisering en
borging van de aanpak te komen. Omdat het terugdringen van Jongerenoverlast hoog prijkt op de
politieke agenda, is gevraagd specifiek met betrekking tot dit thema inzicht te geven in de actuele
gemeentelijke knelpunten.
2.2.4 Schets actuele situatie
Vanaf het najaar 2003 vervult onderzoeker binnen de gemeente Wijchen de functie van seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid en is hij bekend met het fenomeen jongerenoverlast.
Vanuit deze ervaring schetst hij de actuele situatie met betrekking tot de jongerenproblematiek als
volgt:
In de gemeente Wijchen zijn meerdere jongerengroepen actief. Regelmatig worden groepen door
burgers als hinderlijk of overlastgevend ervaren. In een aantal jongerengroepen vertonen individuele leden crimineel gedrag. In de zomerperiode van 2004 is er sprake geweest van een verontrustende toename van overlast door jongerengroepen in de wijken Kraaijenberg en Abersland. Ook in
de aanloop naar de zomerperiode van 2005 is er een stijging geweest van het aantal overlastmeldingen. De huidige aanpak bestaat uit een combinatie van groepsgerichte en situationele interventies. Individuele of dadergerichte (preventieve) maatregelen komen weinig voor. De meeste maatregelen en interventies hebben een reactief karakter. Ze zijn niet gericht en worden volgtijdelijk ingezet. Over het rendement van de maatregelen en interventies is vooralsnog zeer beperkte (sturings)informatie beschikbaar. In overleggen op het veiligheidsveld Jeugd en Veiligheid (o.a. Netwerkoverleg Jeugd en casusoverleg Jeugd) hebben diverse ketenpartners uitgesproken dat het
ontbreken van het zicht op de dynamiek en samenstelling van (overlastgevende) jongerengroepen
als een knelpunt wordt gezien. Ketenpartners zouden graag zien dat de interventie die op de jongerengroep wordt toegepast beter is afgestemd op de aard en de ernst van de overlast. Alhoewel in
het Netwerkoverleg Jeugd een vijftal hotspots is benoemd, waarop de ketenpartners extra inzet plegen, ontbreekt het aan een duidelijke regie en richtlijnen bij het maken van keuzen. Er is niet duide-
14
lijk gedefinieerd welk type problematiek of welke groep prioritair moet worden aangepakt of welke
interventies het meest passend zijn, waardoor toepassing van verbeterbeleid niet goed mogelijk is.
Politie en Jongerenwerk hebben een redelijk beeld van (potentiële) overlastgevende jongerengroepen, doch het ontbreekt nog aan ordening en gezamenlijke analyse van informatie. Ook aan de toegankelijkheid van informatie valt nog veel te verbeteren.
2.2.5 Knelpunten in Wijchense aanpak jeugdproblematiek
Concluderend kan worden gesteld dat het voorkomen van jeugd- en veiligheidsproblemen in een zo
vroeg mogelijk stadium uitgangspunt van het Wijchense jeugdbeleid moet gaan vormen. Daarom is
het nodig dat er naast preventie een adequate ketengerichte aanpak van jeugd- en veiligheidsproblematiek ontwikkeld wordt, waarbij de regierol nadrukkelijker moet worden opgepakt. De huidige
aanpak sluit nog onvoldoende aan op de problemen die in de gemeente spelen. Ondanks de bestaande samenwerkingsverbanden bepalen de intern georiënteerde doelen nog teveel de koers van
de afzonderlijke partners. Naast preventie en interventie, zoals repressieve maatregelen, moet er
ook meer aandacht komen voor de nazorg in het jeugd- en veiligheidsbeleid.
15
3 Sturingsinstrumenten
Direct na de introductie van het begrip Integrale veiligheid in de jaren ’90 zijn gemeenten op diverse
manieren aangespoord om hieraan invulling te geven. In dit verband kunnen Het stappenplan integraal veiligheidsbeleid (publicatie van het Rijk, 1994) en Gemeentelijk veiligheidsbeleid (publicatie
VNG, 1994) genoemd worden. In de VNG-nota Gemeentelijk veiligheidsbeleid wordt minder op het
concept integrale veiligheid ingegaan, maar wordt meer de nadruk gelegd op een aantal elementen
die onderdeel van een dergelijk beleid uit zullen moeten maken, namelijk:
•
Het is belangrijk om over een nota veiligheidsbeleid te beschikken
•
Gemeenten moeten de regierol vervullen
•
Een gebiedsgerichte wijkaanpak heeft de voorkeur
•
Het beleid moet starten vanuit een duidelijke omschrijving van de vigerende problemen
•
Om de problemen goed te kennen is het wenselijk dat gemeenten investeren in een gedegen informatievoorziening over de bestaande onveiligheid
Het begrip ‘integraal’ kan vanuit meerdere invalshoeken worden ingevuld, namelijk:
•
De te betrekken beleidsterreinen
•
De verschillende fasen in de bestuurlijke veiligheidsketen
•
De te betrekken externe partners
•
De wijze waarop de samenwerking wordt ingericht
Binnen de gemeente Wijchen worden al deze invalshoeken van belang geacht bij de uitvoering van
integraal veiligheidsbeleid.
In dit hoofdstuk zijn vanuit de literatuur instrumenten benoemd die van invloed worden geacht op
een succesvolle integrale sturing en aanpak van lokale veiligheidsproblemen. Dit zijn:
1. ketens en netwerken
2. regie
3. proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg
4. convenanten
Deze instrumenten zijn niet willekeurig gekozen, doch sluiten aan bij de (gemeentelijke) uitgangspunten m.b.t. integrale veiligheid. Dit theoretisch kader is de basis voor het in hoofdstuk 4 beschreven empirisch onderzoek. In het empirisch onderzoek zal worden onderzocht of de instrumenten uit
het theoretisch kader in de praktijk (kunnen) helpen om tot optimalisering en borging van de aanpak
van veiligheidsthema’s te komen.
3.1 ketens en netwerken
De samenwerkingsvorm op het terrein van de veiligheidszorg binnen de gemeente Wijchen wordt
door verschillende partners benoemd als ‘keten’, door anderen weer als ‘netwerk’. Rond deze termen is in de literatuur een veelheid aan begrippen en uitwerkingen te vinden, waaronder bijvoorbeeld public governance en publiek-private samenwerking. In deze paragraaf worden deze begrippen onder de loep genomen, waarbij de overeenkomsten en verschillen worden verduidelijkt.
3.1.1 ketens
In de INK-uitgave ‘Ketenmanagement’ (2005) wordt met betrekking tot het begrip ‘keten’ gerefereerd aan een aantal publicaties. Een keten wordt onder meer omschreven als:
“…een samenwerkingsverband tussen ten opzichte van elkaar zelfstandige maar tegelijk ook wederzijds afhankelijke partijen. De samenwerking is erop gericht om een zekere afstemming van activiteiten te bewerkstelligen, waarbij de ordening van partijen en hun activiteiten in die samenwerking
16
vorm krijgen vanuit de invalshoek van het primaire proces. Dat wil zeggen: in de opeenvolging van
contactmomenten die ook de cliënt van de partners in de keten ervaart10.
Binnen een keten zijn dus verschillende partijen actief. Ze staan los van elkaar, maar zijn ook met
elkaar verbonden aan een gemeenschappelijk doel. Men zal echter ook oog moeten hebben voor
elkaars doelen.
Voor ketens in de publieke omgeving kan een en ander afgedwongen worden door de politiek of de
maatschappelijke omgeving. De INK-uitgave daarover:
“In de publieke sector zien we verschillende aanleidingen die dwingen tot samenwerking in de keten: nieuwe wetgeving, de wens tot het afleggen van verantwoording, de ontwikkeling van interorganisationele informatisering, de veranderende rol van de overheid als randvoorwaardenstellende
en toezichthoudende actor, de mondiger rol van de burger. Misschien nog wel het belangrijkste is
dat in de publieke sector beseft wordt dat vraagstukken in de samenleving (veiligheid, beschikbaarheid van zorg, kwaliteit van onderwijs) de beïnvloedingsmogelijkheden van de verschillende afzonderlijke ketenschakels overstijgen.”
In het boek “Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling, het ontwikkelen van transparante en
flexibele samenwerkingsverbanden in netwerken” (2004), zien de auteurs Anja van der Aa en Theo
Konijn ketens als “…een specifieke vorm van interorganisatorische samenwerking.” Volgens de auteurs verbinden ketens de handelingen van organisaties die samen iets kunnen betekenen voor een
cliënt, waarbij het doel is een sluitende aanpak van handelingen te bereiken die de cliënt nodig
heeft of wenst. De auteurs benadrukken dit als volgt:
“Cliënten hebben vaak te maken met meerdere instanties of professionals die hun activiteiten en
werkprocessen niet op elkaar hebben afgestemd. Daardoor kunnen activiteiten dubbel of juist helemaal niet worden uitgevoerd of met elkaar tegenstrijdig zijn. Het resultaat is inefficiency en ineffectiviteit. Ketens willen verantwoordelijkheden die over autonome organisaties versnipperd zijn, verbinden tot een sluitend en werkend geheel.”
Hieruit is op te maken dat, wil men samenwerking bevorderen, activiteiten op ketenniveau in kaart
moeten worden gebracht. Hiermee worden activiteiten transparant en krijgt men meer zicht op verschillende handelingen en werkprocessen. Binnen vele sectoren van de samenleving worden ketens gericht als werkverband georganiseerd. Te denken valt aan de gezondheidszorg, het bedrijfsleven of het onderwijs. Maar ook binnen de overheid is ketensamenwerking actueel vanwege complexe maatschappelijke vraagstukken en complexe organiseervraagstukken11. Wat uit de vele publicaties naar voren komt is dat een keten een gebrek heeft aan eigen identiteit.
3.1.2 Netwerk in de context van ketens
Ketens hebben belangrijke overeenkomsten met netwerken, maar er zijn ook noemenswaardige
verschillen. De INK-uitgave ‘Ketenmanagement’ (2005) daarover:
“In netwerken ontmoeten belanghebbenden elkaar rondom een bepaald thema. Een netwerk is vrijblijvend georganiseerd. Bij een keten staat de onderlinge functionele relatie binnen het primaire proces centraal, terwijl bij een netwerk ook de sociale relatie speelt.”
De INK-uitgave sluit aan bij de brede definitie van Van Aken 12 13 van een netwerk als ‘een systeem
van (semi-) autonome organisaties, verbonden door semi-stabiele relaties’.
Volgens van der Aa en Konijn (2004) zijn netwerken primair ‘een verband van maatschappelijke
partijen, gericht op het maatschappelijk formuleren van integrale visies en complexe besluitvorming’. Van der Aa en Konijn zien netwerken verder als ‘conditionele verbanden voor ketens en ketenontwikkeling’. Netwerken hebben volgens deze auteurs echter ‘een meer vrijblijvend karakter en
een losse structuur.’ Van der Aa en Konijn: ‘Als er in een netwerk al afspraken worden gemaakt, is
10
Naar een methodisch kader voor Ketenregie in het Openbaar Bestuur, Anja van der Aa, Frank Beemer, Theo Konijn,
Marijke van Roost, Herma de Ruigh en Mark van Twist, 2002
11
Ketens en netwerken, een zoektocht naar samenhang, Poorthuis e.a., Lemma B.V. Utrecht, 2003
12
Organisatienetwerken en de onderliggende instrumentatie, Milou van Hagen, 2001
13
Bondgenoten in Concurrentie, G. Berendsen, Han University Press, 2004
17
dat meestal in de vorm van een samenwerkingsconvenant. Ketens zijn een poging om ordening aan
te brengen binnen deze netwerken. Met behulp van ketens kunnen de uitkomsten van netwerken
(zoals een toekomstvisie, een beleid of prioriteiten) worden vertaald naar het resultaat- en effectenniveau. Ook op dit niveau moeten afspraken worden gemaakt. Omdat het bij ketens gaat om het
onderling afstemmen van producten en diensten, hebben afspraken bij ketens vaak het karakter van
leverancierscontracten.’
Kort, Van Twist en In ’t Veld (2000) zien als belangrijke overeenkomst tussen het denken in ketens
en netwerken dat ‘het uitnodigt tot een accentverschuiving, waarbij een overwegend interne gerichtheid van het organisatieconcept wordt ingeruild voor een externe oriëntatie, gericht op andere partijen in de omgeving14.’
Meer in detail kijkend vallen de volgende verschillen op (Van Eeten, 1993):
’Terwijl een keten focust op functionele relaties gaat men bij de voorstelling van een netwerk doorgaans uit van sociale relaties. Het gaat niet om concrete interactiepatronen tussen actoren, maar
slechts om functionele relaties. Functionele relaties kunnen sociaal zijn, maar dat hoeft niet. De
vaststelling welke actoren deel uitmaken van een netwerk vindt plaats aan de hand van hun feitelijke, concrete betrokkenheid bij een bepaald beleidsprobleem of beleidsprogramma. Bij de bepaling
van de schakels in de keten wordt veel meer uitgegaan van de vooraf vastliggende functioneel gegeven relaties tussen actoren. Een keten is sequentieel en gericht in de tijd. Dit is een verschil dat
door de typische eigenschappen van de keten als metafoor wordt aangegeven. Anders dan het
denken in termen van netwerken nodigt de keten als metafoor direct uit tot het aanbrengen van een
sequentiële ordening. De interactie tussen actoren, bijvoorbeeld bij de opstelling van een beleidsnota heeft bij een voorstelling als keten, een richting in de tijd. Hoewel in het netwerkconcept steeds
vaker een relatie wordt aangebracht met dynamiek, is het in zijn zuivere vorm een statisch begrip,
zonder richting in de tijd.’
Geconcludeerd kan worden dat het ketenconcept aan het ontwerp en management van processen
een belangrijke bijdrage kan leveren. Het brengt immers een zekere ordening aan in de positie die
actoren in complexe situaties ten opzichte van elkaar vervullen, doordat zij hun onderlinge, functionele relaties centraal stellen. Organisaties hebben evenwel een eigen identiteit. Ze zijn autonoom,
zijn een geheel en maken tegelijkertijd deel uit van een keten. De INK-uitgave over de machtsdistributie:
‘Binnen de keten van onderling afhankelijken is er sprake van een zekere machtsdistributie. Niet iedere schakel heeft dezelfde invloed. De partij met de meeste invloed kan in beginsel de rol van ketenregisseur oppakken. Invloed kan worden ontleend aan marktaandeel, uniciteit van de toegevoegde waarde van de schakel, positie in de wetgeving en politieke rol’.
3.1.3 public governance
Public Governance is de laatste jaren een veel gehoord begrip als invalshoek voor effectief bestuur
en management in de publieke sector. Op tal van plaatsen wordt aan de kwaliteit van het bestuur
gewerkt, vanuit verschillende invalshoeken, maar met een zelfde achterliggende doelstelling.
Governance verwijst naar een stijl van besturing die gericht is op samenwerking en waarvan de samenwerkende actoren afkomstig zijn uit de staat, markt en maatschappelijk leven (samenleving).
In de publicatie ‘Public Governance, leidraad voor goed bestuur en management’ van universiteit
Nyenrode (2003), wordt aangegeven dat veel van de inspanningen erop gericht zijn om specifieke
instrumenten te ontwikkelen ‘waarmee zicht wordt geboden op beleidsterreinen en organisaties
waar verbeteringen op het punt van doelmatigheid en effectiviteit mogelijk zijn.’ In de publicatie is
verder te lezen:
‘Vele begrippen en termen zijn in omloop als het gaat om governance, te denken valt bijvoorbeeld
aan: corporate governance (in de UK de gebruikelijke term, ook voor de publieke sector), government governance (governance gericht op overheden) en het bredere public governance. Aan de
14
Ketenmanagement in de publieke sector, Hein van Duivenboden, Mark van twist, Maarten Veldhuizen, Roel in ’t Veld,
Lemma 2000
18
basis van alle governance issues ligt de filosofie van corporate governance, die reeds geruime tijd
onderwerp van aandacht is. De ontwikkelingen gaan hierbij in de richting van een steeds groter
wordende vraag naar verantwoording en transparantie en een steeds groter wordend bewustzijn
voor de noodzaak van het hebben van ‘checks and balances’. Expliciet en impliciet zijn governance
en daarmee verwante onderwerpen een belangrijk aandachtspunt geworden voor het bedrijfsleven,
de overheid, de politiek, en niet te vergeten ook het publiek. Zowel in de private als in de publieke
sector dient governance een belangrijk doel: borging van de effectiviteit van de organisatie.’
Een veel gehanteerde omschrijving is:
‘governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze sturen, beheersen en
toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.’ (zie: Min. Van Fin., 2001)
Uit deze definitie blijkt dat governance zich niet alleen richt op belanghebbenden van de organisatie
maar ook op de daarmee samenhangende doelstellingen van deze organisatie. Daarnaast wijst
governance op de verantwoordelijkheid van de leiding van deze organisatie om de doelstellingen te
verwezenlijken. Een organisatie bestaat immers om ten behoeve van belanghebbenden bepaalde
doelen te verwezenlijken.15
3.1.4 publiek-private samenwerking en burgerparticipatie
Zowel de keten-, netwerk- als public governance benadering zijn gericht op samenwerking. De laatste jaren neemt de betrokkenheid van verschillende maatschappelijke sectoren bij de aanpak van
veiligheidsvraagstukken toe. Daarnaast wordt een steeds groter belang gehecht aan samenwerking.
Geleerden zijn het erover eens dat Nederland als verzorgingsstaat, met zijn nadruk op centraal ingrijpen, grootschaligheid, uniformiteit en gelijkheid, niet meer past bij de veranderde maatschappelijke verhoudingen. Tegen de achtergrond dat ingrijpende maatschappelijke ontwikkelingen de overheid noopten tot herpositionering, heeft de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling in het advies
‘Aansprekend burgerschap’ (2000) drie belangrijke dimensies onderscheiden voor de rol van de
overheid in de samenleving: schaal, samenhang en sturing. In het advies ‘Bevrijdende kaders’
(2001) aan het kabinet heeft de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling twee ontwikkelingslijnen
geformuleerd voor een ander besturingsparadigma, namelijk kaderstelling en horizontalisering. Het
gaat om een mix van optreden en terugtreden van de overheid. Volgens de Raad leidt deze mix tot
een overheid die zich terugtrekt en herpositioneert op essentiële stellingen en die van daaruit actief
in de maatschappij staat.
In de kabinetsvisie ‘Andere Overheid’ is het standpunt op het advies ‘Bevrijdende kaders’ verwoord.
In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet onder het motto “Meedoen, meer werk, minder regels” is
de noodzaak van een grondige herstructurering onderkend en wordt onderschreven dat modernisering van de overheid hoge prioriteit geniet. De inleiding van het hoofdlijnenakkoord geeft weer dat
deze modernisering in de eerste plaats moet worden gezocht in een wezenlijke hervorming van de
rolverdeling tussen burgers en overheid. Dit betekent dat burgers meer zelf verantwoordelijkheid
moeten nemen, terwijl de overheid minder regels moet stellen. Het is dus noodzakelijk dat burgers
en hun organisaties de vrijheid krijgen om zelf het goede te doen en te regelen. Het kabinet juicht
initiatieven op dat vlak van burgers en maatschappelijke organisaties dan ook van harte toe.
Dat vraagt het nodige van burgers èn van de overheid. Waar op vele terreinen al langer sprake is
van samenwerking tussen publieke en private partijen, blijkt in de uitvoering samenwerking echter
tot tal van, vaak onverwachte, problemen te leiden. Zo hebben Terpstra en Kouwenhoven ((2004)
onderzoek gedaan naar een bijzondere vorm van publiek-private samenwerking, namelijk participatie door burgers aan lokale veiligheidsnetwerken. In hun studie is als uitgangspunt gehanteerd dat
het functioneren van burgers in de lokale veiligheidszorg geplaatst moet worden tegen de achtergrond van de netwerken waaraan zij deelnemen. Zij concluderen dat de wijze van betrokkenheid
van burgers of ondernemers bij een lokaal veiligheidsnetwerk sterk uiteen loopt, soms zelfs binnen
één netwerk. De mate van betrokkenheid en de ‘bevoegdheden’ waarover burgers of ondernemers
15
Public Governance, ‘leidraad voor goed bestuur en management’, Nyenrode 2003
19
binnen het netwerk beschikken, hangen volgens Terpstra en Kouwenhoven voor een groot deel
samen met de functie die aan de betrokkenheid van burgers wordt toegeschreven. Zij maken onderscheid in vier varianten van betrokkenheid, die kunnen worden opgevat als vier modellen van
burgerparticipatie, weergegeven in figuur 3.1.16
Bij de eerste twee bestaat de bijdrage van burgers of ondernemers vooral uit (mee)praten. Bij de
overige twee bestaat die bijdrage uit verschillende soorten activiteiten oftewel (mee)doen.
Figuur 3.1 Typen van betrokkenheid van burgers/ondernemers in lokale veiligheidsnetwerken
Beperkt
Uitgebreid
‘(mee)praten’
Uitwisseling van informatie (I)
Burgers als adviseurs of deelnemers in besluitvorming (II)
‘(mee)doen’
Bevordering van zelfredzaamheid (III)
In zelfbeheer (IV)
In hun onderzoek komen Terpstra en Kouwenhoven tot de slotsom dat er drie categorieën factoren
zijn die van invloed zijn op het functioneren van burgers in deze netwerken:17
1. de wijze waarop de netwerken ontstaan (en burgers daarbij betrokken raken). De latere
positie van burgers in het netwerk is vaak afhankelijk van de rol die zij in eerste instantie toegewezen krijgen (informatiebron of zelfredzaamheid).
2. de interdependenties (onderlinge afhankelijkheid of samenhang) binnen de netwerken (en
de invloedsmogelijkheden die burgers hebben). Daarbij zijn burgers en ondernemers vaak in
het nadeel. De betrokken instanties, waaronder gemeentelijke afdelingen en diensten, welzijnsinstellingen en politie, hebben een grote voorsprong in informatie, deskundigheid, formele bevoegdheden en vaardigheden. Bovendien zijn burgers voor hun bijdrage aan de veiligheidsnetwerken vaak afhankelijk van de middelen van anderen, zoals de politie.
3. de bijdrage van burgers aan lokale veiligheidsnetwerken wordt sterk beïnvloed door het feit
dat de verwachtingen over hen vaak tegenstrijdig zijn. Dit is een bron van fricties rond het
functioneren van burgers en ondernemers. Bovendien worden in de praktijk de verschillende
rollen vaak onvoldoende van elkaar onderscheiden. De veelheid aan verwachtingen en hun
onderlinge tegenstrijdigheid dragen de kiem in zich van het falen door burgers als deelnemers aan lokale veiligheidsnetwerken. Op deze wijze valt participatie door burgers aan lokale veiligheidsnetwerken altijd tegen, is het niet op het ene punt, dan is het wel op het andere.
3.2 regie
Binnen de lokale overheid wordt de term regie veelvuldig gebruikt. Dit vraagt om een goede definitie
vooraf. Een citaat uit het artikel ‘Regie in het integrale veiligheidsbeleid’ in het Tijdschrift voor de politie, nr. 10, oktober 2004:
“Van het begrip ‘regie’ is geen eenduidige definitie te geven. De betekenis ervan verschilt, afhankelijk van de context of omgeving waarin de regierol wordt vervuld. Willen gemeenten bewuster kunnen omgaan met hun regierol in het integrale veiligheidsbeleid, dan moet per situatie worden bekeken wat de interventiemogelijkheden zijn jegens hun partners in het veiligheidsvraagstuk’.
Het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper deed in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek naar de manier waarop gemeenten hun regierol invullen en de wijze waarop de rijksoverheid de gemeenten daarin kan faciliteren.
Partners+Pröpper geeft in haar rapport ‘Lokale regie uit macht of onmacht?, onderzoek naar de op16
17
ontleend aan Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, pagina 8, maart 2005
ontleend aan Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, pagina 14, maart 2005
20
timalisering van de gemeentelijke regiefunctie’ het volgende overzicht van definities:
De Raad voor het Openbaar bestuur (1999) definieert de regierol in twee notities als:
‘Het faciliteren en beheersen van de samenwerking tussen de betrokken partijen, het bewaken van
het algemeen belang (i.c. samenhang aanbrengen tussen beleidsonderwerpen) en het zorgen voor
een eerlijke verdeling van de aangeboden dienst.’
In een bijlage bij de offerteaanvraag beschouwt het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties regievoering als:
‘Een samenwerkingsbegrip, waarbij geen sprake is van gezag, wettelijke ondergeschiktheid (hiërarchie), zeggenschap, verantwoording of beleidsverantwoordelijkheid van de regisseur over de andere partijen.’ (22 juli 2003)
Een bijzondere vorm van regie is ‘ketenregie’. De bureaus Berenschot, BMC en de Verbinding omschrijven dit als:’Het ontwikkelen van (betere) dienstverlening zoals ervaren door de cliënt door de
(potentiële) ketenpartners te verleiden tot (meer) afstemming van hun activiteiten.’ (2002:14)
In een rapportage over digitale regie over (persoons)gegevens definieert Berenschot regievoering
als:
‘Inzicht en invloed hebben op het verwerken van persoonsgegevens en op de relatie tussen de burger/klant en de overheid.’ (2003:5)
Uit dit overzicht blijkt dat regie tal van vormen en definities kent. Een algemene noemer en een algemene omschrijving ontbreken. Regie gaat zowel om sturen als coördineren of afstemmen gericht
op een ‘geheel’.
Partners+Pröpper definiëren regie als volgt: ’Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht
op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat.’
Partners+Pröpper onderscheiden verschillende typen regiefunctie. Zij doen dit aan de hand van de
volgende (twee) invalshoeken:
•
Beschikt de regisseur over doorzettingsmacht? Met andere woorden: in hoeverre kan de regisseur de andere relevante betrokken partijen zijn wil opleggen?
•
Volgt de regisseur zijn eigen ‘script’? Met andere woorden: in hoeverre stippelt de regisseur
zijn eigen koers uit en kan hij zijn eigen beleidskader vormgeven?
Daarnaast onderscheiden Partners+Pröpper een viertal algemene componenten waaraan de feitelijke invulling van regie kan worden afgemeten – ongeacht van welk type regisseur sprake is, namelijk:
1. overzicht over de gehele situatie
2. verantwoording voor het geheel afleggen
3. het uitzetten of organiseren van beleidslijnen ten aanzien van het geheel
4. het organiseren van samenwerking met het oog op het geheel
Voor iedere component zijn er bijpassende activiteiten om deze ook feitelijk te kunnen invullen.
In opdracht van de directie Strategie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Andersson Elffers Felix (AEF) een quick scan uitgevoerd naar de regierol van gemeenten
op het gebied van integrale veiligheid, vooral gericht op het in beeld brengen van knelpunten waar
gemeenten in de praktijk tegenaan lopen. Een van de conclusies uit het rapport (2005) is18:
“Veel gemeenten vinden dat zij onvoldoende sturingsmogelijkheden hebben om de partners aan te
sturen. Achterliggend knelpunt is dat gemeenten vaak denken in termen van hiërarchische sturings-
18
Regie in de uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen, Andersson Elffers Felix, Utrecht 23 februari 2005
21
relaties en miskennen dat het bij integrale veiligheid gaat om horizontale regie. In de praktijk zijn
gemeenten vaak onvoldoende in staat om partners te committeren aan de aanpak en aan te sturen
als zij niet beschikken over formele sturingsinstrumenten. Horizontale regie vraagt andere competenties, waar de veiligheidscoördinatoren niet altijd in voldoende mate over beschikken. Daarbij
komt dat de bestaande sturingsmogelijkheden – zoals subsidievoorwaarden, vergunningen, convenanten, de gezagsrol richting de politie en prestatieafspraken – onvoldoende benut worden.”
3.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg
Procesmanagement moet niet worden verward met projectmanagement. Titus Bekkering, Huub
Glas, Daniëlle Klaassen en Jaap Walter ((2004, blz. 9) stellen dat een projectmanager veelal een
concreet plan tot uitvoering moet brengen en dat de procesmanager veelal wordt geconfronteerd
met een scala van onzekerheden, tegenstrijdige meningen en weerstanden, die hij zodanig op een
rij moet zien te krijgen dat er toch een zinvol besluitvormingstraject kan worden afgelopen. De procesmanager begeleidt een zoekproces om een bepaald plan of idee binnen een gegeven krachtenveld tot uitvoering te brengen. In hun boek beschrijven zij naast de procesmatige en projectmatige
aanpak, ook de routineaanpak en de improvisatieaanpak. Roel Grit (2005, blz. 18) behandelt in zijn
boek ‘Projectmanagement’, naast de projectmatige aanpak, eveneens de routinematige en de improvisatieaanpak. Gezien het feit dat de denkwijze bij routinematig werken wordt gekarakteriseerd
door denken in termen van standaard producten en de werkwijze gekenmerkt wordt door standaardisatie, ligt het niet voor de hand om voor deze aanpak te kiezen bij het beteugelen van jongerenoverlast. Bij improvisatie is volgens Bekkering, Glas, Klaassen en Walter de denkwijze gericht op
individuele fantasieën en kan de werkwijze daarbij gekenmerkt worden als ‘Doe (maar) wat’. Ook
deze aanpak ligt voor de Wijchense situatie niet voor de hand. Binnen een integrale of ketengerichte benadering van veiligheidsproblemen lijken, zeker bij een complex probleem als jongerenoverlast
en gezien de bestuurlijke opdracht, een projectmatige of een procesmatige aanpak het meest voor
de hand te liggen. In deze paragraaf beperk ik mij dan ook tot het beschrijven van deze managementvarianten.
3.3.1 Procesmanagement
Ervaringen van partners in ketens in de aanpak van veiligheidsthema’s zijn nogal eens teleurstellend. De beoogde verandering, zoals het terugdringen van het aantal overlastmeldingen of vermindering van het aantal vernielingen, kan gezien worden als een veranderingsproces. Vaak blijkt dat
aan het einde van dit proces weinig over is van het inhoudelijk ontwerp bij aanvang. De Bruijn, Ten
Heuvelhof en In ’t Veld (2002) geven hiervoor een aantal verklaringen19:
•
Men verkeert veelal in een netwerk van afhankelijken
•
Soms zijn problemen zo complex, dat er geen eenduidige inhoudelijke oplossing is
•
Projectmatig opgezette veranderingen hebben een beperkte betekenis als partijen de probleemdefinitie, doelen en planningen niet voetstoots accepteren
Voor de auteurs betekent een procesbenadering van verandering dat:
•
er vooraf tussen de betrokken partijen afspraken worden gemaakt over de manier waarop
het besluitvormingsproces zal verlopen
•
het accent in deze afspraken vooraf verschuift van de inhoud van de verandering naar de
manier waarop deze tot stand zal komen
•
deze procesafspraken voor elk van de betrokken partijen voldoende ruimte bieden om de eigen belangen te dienen
Het centrale onderscheid tussen een inhoudelijke en een procesmatige benadering van verandering
19
Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld,
Academic service 2004
22
laat zich volgens de auteurs als volgt samenvatten20:
“Een inhoudelijke benadering van verandering vertoont veel gelijkenis met de wetenschappelijke
werkwijze en begint met een inhoudelijk ontwerp: een inhoudelijke probleemanalyse en een inhoudelijke oplossing. Hierop volgt een proces van invoering van het inhoudelijk ontwerp, dat geslaagd
is op het moment dat het inhoudelijk ontwerp is gerealiseerd. Het veranderingsproces wordt aangestuurd door personen of organisaties die een inhoudelijke oriëntatie hebben. Het ontwerp hiervan is
gebaseerd op inhoudelijke regels; er is maar beperkte aandacht voor procesregels.
Een procesmatige benadering van verandering begint met een aantal procesafspraken tussen partijen. Hierop volgt een besluitvormingsproces conform de afspraken, dat resulteert in een inhoudelijk
ontwerp. Het veranderingsproces wordt aangestuurd door personen of organisaties die een procesoriëntatie hebben. Het ontwerp en de invoering hiervan is gebaseerd op procesregels; er is maar
beperkte aandacht voor inhoudelijke regels. In een proces heeft overigens ieder van de betrokkenen natuurlijk voor zichzelf wel een inhoudelijke oriëntatie.”
3.3.2 Projectmanagement
Om te achterhalen of opdrachten in de aanpak van veiligheidsvraagstukken zich vertalen naar projecten, is gezocht naar een in Nederland algemeen gehanteerde definitie van een project. Deze definitie luidt21:
‘Een project is een reeks van (samenhangende) activiteiten en taken die:
•
een concreet omschreven eindresultaat moet opleveren;
•
een duidelijk gedefinieerd begin en einde heeft;
•
en gerealiseerd moet worden binnen gestelde beperkende randvoorwaarden;
•
met een opdrachtgever of klant, die zich aan het eindresultaat heeft verbonden.’
Deze definitie beschrijft waar een project minimaal aan moet voldoen om project genoemd te worden. Daarnaast zijn volgens Gevers en Zijlstra (2004) de volgende kenmerken van belang:
•
projecten bevatten unieke (of niet vaak voorkomende) elementen;
•
projecten vragen de inzet van meerdere deskundigheden: medewerkers van verschillende
disciplines en afdelingen werken samen om een gemeenschappelijk resultaat te bereiken;
•
projecten brengen risico’s en onzekerheid met zich mee: ze zijn nieuw en men is er niet zeker van of het resultaat gehaald zal worden.
Een project is dus ‘…een nieuw, tijdelijk samenwerkingsverband, dat bedoeld is om eenmalig een
vernieuwing, verbetering of verandering te realiseren. Deze wordt vaak weer opgenomen in routineoperaties.’22
Een groot aantal elementen uit de definities zijn van toepassing op de aanpak van veiligheidsvraagstukken. In het empirisch onderzoek zal worden onderzocht in hoeverre de ‘eindigheid’ van een project ketengerichte aanpak in de weg staat.
3.3.3 Kwaliteitszorg: INK en Deming Cirkel
Kwaliteitszorg is een ingeburgerd begrip bij overheidsorganisaties. In de dagelijkse praktijk wordt
hieraan in velerlei vormen inhoud gegeven, denkend in termen van klantgerichtheid en proceskwaliteit. Veel overheidsorganisaties hebben zich de afgelopen jaren georiënteerd op de mogelijke
toepassing van het managementmodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). Dit model
geeft organisaties handvatten om organisatieontwikkeling op de langere termijn vorm en inhoud te
geven. Management, control en kwaliteitsdenken zijn zaken die vooral uit het bedrijfsleven
20
Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld,
Academic service 2004
21
Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, Ten Gevers
& Tjerk Zijlstra, Academic Service 2004
22
Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, Ten Gevers
& Tjerk Zijlstra, Academic Service 2004
23
Management, control en kwaliteitsdenken zijn zaken die vooral uit het bedrijfsleven stammen. Het
kwaliteitsdenken stamt van de Amerikaan Deming, die na aanvankelijk succes in het Japanse bedrijfsleven vervolgens wereldwijd furore heeft gemaakt, zowel in het bedrijfsleven als in het (semi)publieke domein. In deze paragraaf wordt het INK-model en de Deming-cirkel nader toegelicht.
Deming-cycle
De grondgedachte achter het continu verbeteren is de zogenaamde Deming-cirkel, oftewel de plan–
do–check–act cirkel (PDCA-cirkel), die vernoemd is naar Deming maar ontwikkeld is door Shewart.
Met de PDCA-cirkel wordt aangegeven dat ‘..voor het bereiken van doelstellingen een continue cyclus op gang moet worden gebracht van het plannen van acties, het ten uitvoer brengen van de geplande acties, het checken of de resultaten van de acties werkelijk zijn zoals was beoogd, en het
bijsturen of bijstellen van de uitvoering of plannen naar aanleiding van de checkresultaten.’23
Figuur 3.3 Deming-cirkel
Deming-cirkel
Act
Plan
Check
Do
De Deming-cirkel bestaat dus uit de vier onderdelen:
Plan
Do
Check
Act
: plannen van activiteiten en het stellen van doelen
: uitvoeren van de geplande activiteiten
: nagaan in hoeverre de afgesproken doelen zijn gerealiseerd
: analyse van afwijkingen en aanpassen van het proces
Het succes van een organisatie ‘…wordt bepaald door de mate waarin het management erin slaagt
deze PDCA-cirkel als een automatisme in alle lagen van de organisatie toe te passen en de organisatiecultuur daarop af te stemmen.’24
INK-model
Het ontstaan van het INK-model heeft te maken met het feit dat eind jaren tachtig de continuïteit van
het Europese bedrijfsleven werd bedreigd, met name door de industrie in het Verre Oosten. Het
topmanagement van 14 grote Europese organisaties - uit Nederland waren dat KLM en Philips -
23
Management van processen, identificeren, besturen, beheersen en vernieuwen, Prof. Dr. Ing. T.W. Hardjono en Ing.
R.J.M. Bakker, 2004
24
www.elo.nl
24
sloeg de handen ineen om te komen tot een Europese benadering van kwaliteitsmanagement en
richtten in 1988 de European Foundation for Quality Management (EFQM) op. De centrale gedachte achter het EFQM was en is: ‘Hoe kunnen we er voor zorgen dat een organisatie niet alleen participeert op wat er in haar omgeving gebeurt, maar ook voortdurend aandacht heeft voor de wijze
waarop de organisatie is ingericht en wordt aangestuurd’.25 Door deze gezamenlijke aanpak ontstond als het ware een gemeenschappelijke Europese voertaal van concepten en aandachtsgebieden die van belang zijn voor een sterke concurrentiepositie. Eind 1991 werd in Nederland, op initiatief van het Ministerie van Economische Zaken, de Stuurgroep Nederlandse Kwaliteit26 opgericht
met als doelstelling ‘Bevorderen van de kwaliteit van de bedrijfsvoering in organisaties zonder
winstoogmerk’. Al snel werd besloten het EFQM-model en de bijbehorende aanpak als uitgangspunt
te nemen voor een op Nederland gericht model: het INK-model. Tot op de dag van vandaag zijn er
grote overeenkomsten tussen het huidige EFQM-model en het INK-model. De onderliggende filosofie en de negen aandachtsgebieden zijn vrijwel identiek.
Het INK-model is gebaseerd op vier uitgangspunten:
•
praktijkgerichte aandachtsgebieden
•
ontwikkelingsfasen
•
PDCA als regelkring
•
Richten op excellentie
Figuur 3.3 INK-model 27
Leiderschap
Medewerkers
Waardering
door
medewerkers
Strategie &
beleid
Waardering
door klanten
en
leveranciers
Middelen
Processen
Eindresultaten
Waardering
door de
maatschappij
ORGANISATIE
RESULTAAT
Leren & verbeteren
Het INK-model bestaat uit negen aandachtsgebieden: vijf organisatiegebieden en vier resultaatgebieden. In de vier resultaatgebieden worden de belangrijkste kwaliteitsnormen, waaraan producten
moeten voldoen, benoemd. Vervolgens wordt gemeten of deze kwaliteitsnormen ook daadwerkelijk
worden gehaald. Het hokje ‘Leren & Verbeteren’ geeft aan dat de organisatie moet leren van de uitkomsten om op koers te blijven, te verbeteren of te vernieuwen.28
Bij processen draait het om het aanbrengen van feedbackloops, dus in dit aandachtsgebied kan de
PDCA-cirkel worden ingevoegd.
25
INK-uitgave ‘Introductie· Filosofie, inhoud en toepassing van het INK-managementmodel, 2004
Later is uit deze stuurgroep het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) voortgekomen.
27
Bron: www.ink.nl
28
bron: www.elo.nl
26
25
Kwaliteitscirkels
Als concrete invulling van de trits mens-werk-organisatie kan, wat de betrokkenheid van mensen bij
hun eigen werkzaamheden betreft, worden gewezen op kwaliteitscirkels (ook wel kwaliteitskringen
genoemd ofwel ‘quality control circles’). Deze Japans/Amerikaanse methode wordt ook in Nederland toegepast, zoals bij het Afval Overleg Orgaan (AOO) in Utrecht in het kader van het Stimuleringsprogramma afvalscheiding en afvalpreventie, en is gericht op het verbeteren van motivatie. Dr.
D. Keuning en dr. D.J. Eppink (2004, blz. 205) beschrijven in hun boek Management & Organisatie
dat kwaliteitskringen in de jaren vijftig van de vorige eeuw ontstonden in Japan toen men zich daar
onder invloed van ideeën van Deming, Juran en Ishikawa ging toeleggen op totale of integrale kwaliteitszorg. In het kader daarvan ontstonden er in bedrijven met name op de werkvloer werkgroepjes
(cirkels) die kwaliteitsproblemen op de eigen afdeling gingen analyseren en oplossen. Daarbij leerden ze om technieken van kwaliteitscontrole toe te passen op het eigen werk. In een later stadium
zijn deze kwaliteitscirkels zich bezig gaan houden met het analyseren van problemen in de eigen
werksituatie, die samenhangen met de kwaliteit van het product, zoals veiligheid, communicatie en
samenwerking. Dit bleek motiverend te werken.
Volgens Keuning en Epping is het doel van kwaliteitscirkels ‘…het verbeteren van de kwaliteit in de
ruime betekenis van het woord: van het product of de dienst die wordt voortgebracht, van de werkmethode, maar zeker ook van de samenwerking, het te verrichten werk als zodanig en de veiligheid
ervan.’ In kwaliteitscirkels worden medewerkers betrokken bij het oplossen van problemen in de eigen werksituatie. Dit bevordert de motivatie. Training en opleiding in het gebruik van methoden en
technieken en een zorgvuldige planning van en begeleiding bij de invoering zijn volgens Keuning en
Epping noodzakelijk. Bij toepassing van kwaliteitscirkels gaan kostenbesparingen in het algemeen
gepaard met een grotere betrokkenheid en meer plezier in het werk.
3.4 convenanten
Het gebruik van convenanten heeft in Nederland een hoge vlucht genomen. Het instrument is in
veel gevallen geschikt om de samenwerking tussen overheden te bekrachtigen. Maar ook tussen
overheden en andere partijen. De handreiking ‘Convenanten: naar goed gebruik’ van de BANSWerkgroep Convenanten beoogt de opstellers van convenanten - vooral de beleidsambtenaren een handvat te bieden voor het opstellen van convenanten in (inter) bestuurlijke samenwerkingsrelaties. Het is enerzijds een hulpmiddel om de keuze voor het instrument convenant versus andere
instrumenten beargumenteerd te kunnen maken, en anderzijds een (op inhoud én procedure gericht) hulpmiddel bij het opstellen van de feitelijke convenanttekst.
In de BANS-handreiking wordt aan convenanten een aantal belangrijke voordelen toegedicht:
•
de relatieve vormvrijheid van het convenant, waardoor zeer uiteenlopende afspraken op
flexibele wijze en op korte termijn te regelen zijn;
•
het feit dat de aanvaardbaarheid van het beleid wordt vergroot door zelfbinding en commitment van de deelnemers;
•
het feit dat convenanten passen binnen de overlegeconomie en de eigen verantwoordelijkheid van betrokkenen onderstrepen;
•
de deregulerende effecten: het gebruik van convenanten kan leiden tot minder regelgeving;
•
imagoverbetering, doordat convenanten de goede wil van partijen tonen om tot een akkoord
te komen;
•
convenanten maken expliciet dat de onderhandelingspartners van elkaar afhankelijk zijn;
•
de kans dat door verbinding van belangen meer optimale oplossingen voor problemen worden gevonden (win-win synergie).
De BANS-handreiking wijst ook op een aantal nadelen:
•
de onduidelijkheid over rechtskarakter en de daarmee samenhangende onduidelijkheid over
26
de financiële gevolgen of risico’s;
•
de zwakke positie van maatschappelijke ongeorganiseerden, die makkelijk kunnen worden
vergeten;
•
het gevaar van doorkruising van waarborgen voor wederpartij of derden die wel gelden indien een ander (publiekrechtelijk) sturingsinstrument wordt ingezet;
•
de beperkte werkingssfeer die voortvloeit uit het feit dat meestal slechts een overkoepelend
orgaan of een maatschappelijke organisatie als wederpartij bij het convenant optreedt, terwijl
men juist de individuele burgers, bedrijven of instellingen wil binden;
•
de kans dat een convenant een weinig creatief compromis (suboptimaal) oplevert waardoor
men niet toekomt aan het zoeken naar optimale oplossingen;
•
het feit dat democratische controle moeilijk realiseerbaar is;
•
het ontbreken van inspraak-, advies- en publicatievoorschriften.
Met betrekking tot het convenant vervolgt de BANS-handreiking:
‘Uit deze opsomming kan worden opgemaakt dat het convenant in het ene geval wel en in het andere geval beslist niet het juiste instrument is. Vooral voor concrete, in de tijd en qua uitstraling overzienbare onderwerpen is het instrument convenanten geschikt. Voor langdurige, structureel ingrijpende afspraken die ook bevoegdheden en instituties raken moet men eerder aan een publiekrechtelijk ingebed instrument als de gemeenschappelijke regeling, een openbaar lichaam of zelfs specifieke wetgeving denken. Daarbij is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) niet in alle gevallen toepasbaar: bijvoorbeeld als niet individuele gemeenten of provincies initiatiefnemers en deelnemers zijn.
Het inzetten van een convenant blijkt vooral in beeld te komen in situaties waarin binnen de overheid (laat staan binnen een enkele overheid) onvoldoende middelen beschikbaar zijn om de gewenste doelen te bereiken. Het is ook bruikbaar wanneer onvoldoende informatie beschikbaar is
over de precieze doelen of processen waarop het beleid zich richt, en geïndiceerd (een aanwijzing)
wanneer uitvoeringsproblemen te vrezen zijn door slechte aanvaarding van het beleid en bij complexe situaties waarbij een groot aantal verschillende (soorten) belangen en afspraken en verschillende (soorten) partijen een rol spelen. Ook kan met een convenant worden vooruitgelopen op verwachte regelgeving. Er is dus niet noodzakelijkerwijs sprake van een óf-óf keuze tussen convenant
en regels.’
3.6 Samenvatting
In de literatuur wordt een breed scala van sturingsinstrumenten behandeld. In het veiligheidsdenken
passeren vaak dezelfde begrippen de revue. Ketens en netwerken zijn daar bekende voorbeelden
van, waarbij respectievelijk functionele en sociale relaties een rol spelen. De laatste jaren is daar
het begrip public governance aan toegevoegd, als invalshoek voor effectief bestuur en management
in de publieke sector, gericht op samenwerking. De samenwerkende actoren bij public governance
zijn afkomstig uit de staat, markt en het maatschappelijk leven. Inspanningen zijn er vaak op gericht
om specifieke instrumenten te ontwikkelen en om doelstellingen te realiseren. Gezien de toenemende betrokkenheid van verschillende maatschappelijke sectoren bij de aanpak van veiligheidsvraagstukken, zijn ook diverse vormen van publiek-private samenwerking ontstaan, zoals te zien is
bij de Regionale Platforms Criminaliteitsbeheersing. Maar ook burgerparticipatie doet z’n intrede. Zo
heeft de gemeente Wijchen het zogenaamde burgerinitiatief ingevoerd, dat burgers stimuleert om
mee te werken aan beleids- en besluitvorming door de gemeenteraad. Onder bepaalde voorwaarden kunnen zelfs onderwerpen op de raadsagenda geplaatst worden.
De regiefunctie van de gemeente wordt in allerhande artikelen en beleidsnota’s onderschreven.
Maar regie verschijnt in vele gedaanten. Bij de vormgeving van de regierol op het gebied van inte-
27
grale veiligheid doen zich allerlei knelpunten voor. Wordt de rol uit macht of onmacht ingevuld of
kiest men voor horizontale regie? Veel gemeenten vinden dat zij onvoldoende sturingsmogelijkheden hebben om partners aan te sturen.
Proces- en projectmanagement lijken binnen de complexe problematiek van jongerenoverlast bruikbare aanpakken. Een project impliceert veelal dat een concreet plan tot uitvoering moet worden gebracht. Een proces is de weg waarlangs bijvoorbeeld het besluitvormingsproces loopt. Hierbij spelen onzekerheden, tegenstrijdige meningen en weerstanden niet zelden een rol.
Kwaliteitszorg is inmiddels een bekend begrip binnen het overheidsdenken, vaak in termen van
klantgerichtheid en proceskwaliteit. Het INK-model geeft handvatten voor organisatieontwikkeling.
De Deming-cirkel, ook bekend als de plan-do-check-act cirkel, is een grondgedachte achter het continu verbeteren van kwaliteit. Als laatste instrument in dit hoofdstuk kwam het convenant aan bod,
dat vaak geschikt is om de samenwerking tussen overheden te bekrachtigen, maar een voor partijen niet altijd even duidelijk rechtskarakter heeft.
28
4. Interviews
In dit hoofdstuk wordt beschreven wat vanuit de praktijk bezien van invloed is (geweest) op succesen faalfactoren bij de ketenaanpak op het terrein van jongerenoverlast. De informatie die voor de
empirische beschrijving is gebruikt, is verkregen uit expert- of informanteninterviews. Het gaat daarbij om semi-gestructureerde interviews. De geselecteerde personen zijn:
•
Integrale veiligheidscoördinatoren van drie gemeenten in de regio Gelderland-Zuid, respectievelijk van Nijmegen, Groesbeek en van Millingen aan de Rijn.
•
Een drietal bij de jongerenproblematiek in Wijchen betrokken beleidsambtenaren, respectievelijk van de afdeling Welzijn van de gemeente Wijchen, het politieteam Wijchen en van
SKW.
De geïnterviewde personen zijn goed geïnformeerd op het terrein van veiligheidszorg en de aanpak
van jongerenoverlast. Ook zijn zij op de hoogte van de structuur van de gemeentelijke organisatie.
Gezien de grote werk- en tijdsdruk waaronder deze mensen werken, werden de interviews in een
strakke tijdsplanning afgenomen. In alle gesprekken kwamen vijf topics aan bod die op grond van
de probleemstelling belangrijk zijn: visie, analyse, prioriteiten, borging en resultaten. Door middel
van een open beginvraag en doorvragen werden de topics uitgediept. Tijdens de interviews kwamen twee belangrijke nieuwe gespreksonderwerpen naar voren, namelijk de positie van veiligheidscoördinatoren en de toepassing van kwaliteitskringen.
4.1 Interview Nijmegen
Uit het interview met de veiligheidscoördinator van Nijmegen, een stad met 157.490 inwoners,
kwam naar voren dat het thema jongerenoverlast al 5 jaar hoog op de bestuurlijke agenda prijkt op
basis van een zeer brede probleemanalyse in 1999. Bij deze analyse was een groot aantal sleutelfiguren betrokken, die aan 15 van de ruim 100 thema’s uiteindelijk prioriteit gaven. Jongerenoverlast
scoorde hoog.
Nijmegen heeft naast een Integraal Veiligheidsplan diverse nota’s met betrekking tot jeugd en jongeren.
Nijmegen kan aanspraak maken op GSB-gelden (kengetallen rijk), waarbij voorwaarde is dat de
jongerenoverlast met 10% wordt teruggedrongen. De veiligheidscoördinator betiteld dit overigens
als een ‘flauwekulnorm’ omdat er vele factoren zijn die (de mate van) jongerenoverlast beïnvloeden.
Door de financiële GSB-impuls kan overigens wel op een krachtiger manier vorm gegeven worden
aan de samenwerking in het bestrijden van de overlast. Zo kan bijvoorbeeld extra formatie van jongerenwerkers worden ingekocht en kunnen extra middelen worden ingezet (voorlichtingsmateriaal
e.d.). Er zijn scherpe doelstellingen geformuleerd, waarover in Maraps en jaarverslagen wordt gerapporteerd en waarop de partners elkaar ‘aanspreken’ en ‘afrekenen’. Soms betekent dit een
krachtig gesprek, al dan niet op bestuurlijk niveau, maar het kan ook leiden tot vermindering van de
financiële geldstroom richting maatschappelijke partners. De gemeente Nijmegen heeft een eigen
onderzoeksafdeling, die de veiligheidssituatie in Nijmegen in kaart brengt, analyseert en op basis
daarvan aanbevelingen doet. Vraag is, aldus de veiligheidscoördinator, waar de gemeentelijke verantwoordelijkheid ophoudt als het gaat om veiligheidsthema’s. In de veiligheidsketen van pro-actie
tot en met nazorg zijn er immers vele spelers in het veld. De politie is het meest in beeld bij repressie, de reclassering bij nazorg en jongerenwerkers op het terrein van preventie. Zo houdt de gemeente Nijmegen op het terrein van pro-actie in bestemmingsplannen reeds rekening met speelplaatsen voor kinderen en hangplekken voor jongeren. De veiligheidscoördinator is de mening toegedaan dat de gemeente, ondanks haar rol als regisseur van veiligheid, niet alle veiligheidsprojecten hoeft te leiden. Op het terrein van jongeren(overlast en -criminaliteit) heeft Nijmegen zwaar geinvesteerd in de ontwikkeling en verbetering van samenwerkingsverbanden. Alhoewel er cultuurverschillen zijn, verloopt de samenwerking goed. Met de ketenpartners, zoals politie, reclassering en
jongerenwerk, zijn afspraken gemaakt over de aanpak van 8 tot 12 jarigen, de zogenaamde 12minners, en over jongeren in de leeftijd van 12 tot 18 jaar, die zich schuldig maken aan strafbare feiten. Daarnaast kent Nijmegen de zogenaamde Focus-projecten (drie op jaarbasis), waarbij de Grift
(kenniscentrum op het gebied van verslavingszorg) en de politie in het kader van de openbare orde
29
en veiligheid overlast door jongeren in probleemwijken bestrijden. Het Focus-project richt zich op
jongeren in de leeftijd van 18 tot 25 jaar.
Bij incidenten die boven het maaiveld uitsteken en waarop snel geanticipeerd moet worden hanteert
de veiligheidscoördinator zijn eigen methodiek. Hij zet de diverse stappen even op een rij:
Stap 1:
Met politie en relevante partners wordt een integrale probleemanalyse (quick-scan) uitgevoerd,
waarbij de partners hun inzichten met elkaar delen om tot een goede aanpak te komen en de kwaliteit daarvan te waarborgen. De veiligheidscoördinator ziet het overleg als een kwaliteitskring van
medewerkers van verschillende organisaties.
Stap 2:
Er wordt een oplossingsrichting aangedragen, waarbij ieders rol nadrukkelijk wordt benoemd. Het is
vaker voorgekomen dat partijen de aanpak niet binnen de bestaande formatie konden organiseren
(financiën, capaciteit, deskundigheid). Het organiseren van extra middelen is niet altijd eenvoudig.
Vandaar dat de Nijmeegse veiligheidscoördinator beschikt over een goed gevulde post ‘onvoorzien’
waaruit menigmaal extra inzet en middelen zijn bekostigd.
Stap 3:
Verkrijgen van bestuurlijke steun. Het ontbreekt vaak aan mandaat om partners te committeren aan
de aanpak. Zonder formele sturingsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld een convenant, zo benadrukt
de Nijmeegse veiligheidscoördinator, ben je afhankelijk van de bereidwilligheid van ketenpartners
om zich in te zetten. Geld zorgt dan voor de nodige beweging. Steun van college van B&W en de
driehoek (burgemeester, politiechef en officier van justitie) is van essentieel belang.
Stap 4:
In de aanpak van jongerenoverlast is het belangrijk duidelijk aan te geven over welke (leeftijds)categorie jongeren het gaat, om zo aan te sluiten bij de bestaande indeling. Maatregelen moeten te allen tijde een combinatie zijn van repressie en opbouwwerk. In de Nijmeegse situatie wordt
geprobeerd om criminele jongeren te isoleren van de groep en een justitieel traject te starten. De
‘lichtere’ categorie overlastgevende of hinderlijke jongeren komt onder de hoede van Jongerenwerk.
Omdat de jongerenwerkers geen handhavers zijn, zo benadrukt de veiligheidscoördinator, worden
afspraken met de politie gemaakt over de back-up.
In Nijmegen is voor 2006 jongerenoverlast overigens niet meer als veiligheidsthema benoemd. De
jaren van integrale aanpak hebben hun vruchten afgeworpen. Dit betekent overigens niet dat partijen zich terugtrekken van dit veiligheidsthema. Structureel ketenoverleg blijft, evenals de Focusprojecten.
4.2 Interview Groesbeek
De veiligheidscoördinator van Groesbeek, een gemeente met 18.836 inwoners, gaf in het interview
aan dat Groesbeek in 2003 een gebiedsscan heeft uitgevoerd, waarbij gegevens zijn verzameld
over bestaand beleid, onveiligheidsgevoelens (subjectieve inventarisatie) en over concrete feitelijke
inbreuken op de veiligheid (de objectieve inventarisatie). Daarnaast is er een onderzoek geweest
van de Grift (centrum voor verslavingszorg), in aanvulling op een GGD-onderzoek, naar het gebruik
van genotmiddelen onder jongeren. Tweejaarlijks wordt een onderzoek uitgevoerd onder de bevolking van de politieregio Gelderland-Zuid, dat ‘Politiemonitor’ wordt genoemd, waarbij vragen worden
gesteld over slachtofferschap, aangiftegedrag, onveiligheidsgevoelens en het optreden van de politie bij diverse gelegenheden. De gegevens uit dit onderzoek geven ook een beeld van de veiligheidssituatie in het gebied en de behoefte van de bevolking over politiezorg. Uit de analyse van de
gebiedsscan kwam een aantal veiligheidsthema’s naar voren, die vertaald werden in een beleidsnota Integrale Veiligheid. Er werden 22 aanbevelingen gedaan, waarvan de gemeenteraad er een
aantal benoemde als prioriteit en de overige thema’s wegzette in een meerjarenprogramma. Jongeren hadden de aandacht, jongerenoverlast werd als beleidsthema geprioriteerd. Als niet gekwantificeerde doelstelling is het ‘terugdringen van jongerenoverlast’ geformuleerd, waarover in het Jaarverslag, in de gemeentelijke Stuurgroep IV en in het driehoeksoverleg tussen gemeente, politie en
justitie verantwoording wordt afgelegd. Door Welzijn wordt vanuit het oogpunt van preventief jeugdbeleid (nota Jeugd en Jongerenbeleid) nadrukkelijk gewezen op het recht van jongeren op een plek
30
in de samenleving en op voorzieningen in de wijk, zoals een Jop. Bewoners zijn echter vaak niet
happig op een hangplek voor de deur.
Jongerenoverlast en het terugdringen daarvan, zo benadrukte de veiligheidscoördinator, wordt meer
en meer integraal benaderd. Zo is er het gemeentelijk 12+ overleg over (criminele en overlastgevende) jongeren boven de 12 jaar, waarbij gemeente, NIM (Nijmeegse Instelling voor Maatschappelijk werk) en scholen belangrijke partners aan tafel zijn. Ook is er de werkgroep criminaliteit (ook wel
werkgroep IV genoemd), bestaande uit vertegenwoordigers van politie (netwerkagent), gemeente
(veiligheidscoördinator), additioneel toezicht (agent) en, afhankelijk van het onderwerp, eventueel
andere relevante maatschappelijke instellingen. Groesbeek kent daarnaast een Stuurgroep IV,
waarin burgemeester, de wethouder Openbare Werken en Welzijn (portefeuillehouder Jeugd), de
gemeentesecretaris, de teamchef van de politie en - als agendaleden - de brandweercommandant
en een vertegenwoordiger van de woningcorporatie, zitting hebben. Als strategische partners op het
terrein van jongerenoverlast ziet de veiligheidscoördinator de politie, jongerenwerk, scholen, maatschappelijk werk, jongeren en hun ouders. Het oprichten van een Jongerenraad is een van de initiatieven die het belang van burgerparticipatie onderstrepen. Als flankerend beleidsproces is in het kader van integraal jeugdbeleid de nota jeugd- en jongerenbeleid opgesteld. Ook zijn er afspraken
gemaakt op het terrein van veilig uitgaan tussen gemeente, politie, een tweetal horecaondernemers
(grote discotheken) en (buurt)bewoners.
Als probleem in de huidige aanpak van het veiligheidsthema jongerenoverlast ziet de veiligheidscoordinator het gebrek aan formele sturingsinstrumenten. Hij zegt daarover: ‘In beleidsnota’s kun je
alles prachtig neerleggen, maar als partners zich niet houden aan de afspraak sta je met lege handen. De aansturing is niet afdwingbaar. Alhoewel een convenant een wat onduidelijk rechtskarakter
heeft en de werkingssfeer beperkt is, past dit middel mogelijk wel doordat het een officieel karakter
heeft. Het bestuur kan daarin afspraken met strategische partners vastleggen. Al is het maar om de
eigen verantwoordelijkheid van de partners te onderstrepen. Maar belangrijkste is om goede mensen aan tafel te hebben die een sterke positie binnen hun organisatie hebben.’
De veiligheidscoördinator benadrukt dat het goede van beleidsnota’s is dat daarover gemeentebreed gesproken is en (bestuurs)afspraken zijn gemaakt (borging). De ervaring leert dat de gemeenteraad immers vaak hard roept als ook de bewoners dat doen en zich dus laten leiden door de
waan van de dag. Ja zeggen maar nee doen is helaas maar al te vaak voorgekomen. Beleidsnota’s
kunnen dat voorkomen. De raad moet kaderstellend zijn. De veiligheidscoördinator is de mening
toegedaan dat de gemeente de regierol krijgt opgedrongen. Praktisch gezien ziet hij de gemeente
meer in een coördinerende dan in een regisserende rol. Zijn eigen positie, zo vindt hij, is vanwege
gebrek aan mandaat onvoldoende krachtig om een sterke regierol te kunnen vervullen. Hij benadrukt dat, naast een goede wil van partijen, ook het maken harde (dwingende) afspraken een kritische succesfactor is voor een succesvolle aanpak van integrale veiligheidsvraagstukken. Te denken valt in termen van reële en meetbare doelstellingen. Projectmatig werken zou zijns inziens
daarvoor geëigend zijn. In de ketengerichte aanpak van Groesbeek hebben nog maar weinig veiligheidsprojecten het licht gezien. De inspanningen van het bestuur zijn erop gericht om zicht te krijgen op beleidsterreinen en organisaties waar verbeteringen op het punt van doelmatigheid en effectiviteit mogelijk zijn. Deze kwaliteitsslag laat nog te wensen over.
4.3 Interview Millingen aan de Rijn
In het interview met de veiligheidscoördinator van Millingen aan de Rijn, een gemeente met 5.910
inwoners, bleek al snel dat het thema jongerenoverlast met name wordt opgepakt door de afdeling
Welzijn. Reden is onder meer het gebrek aan tijd van de veiligheidscoördinator in verband met
diens workload. Naast zijn coördinerende taak op IV-gebied, ondersteunt hij op het (werk)terrein
van juridische zaken, rampenbestrijding en verzekeringen. Daarnaast geeft hij partieel leiding. Het
veiligheidsthema jongerenoverlast is wel een van de beleidsthema’s die spelen binnen de gemeente
Millingen aan de Rijn, en geagendeerd door de raad op basis van signalen uit de bevolking. Het
thema is daarnaast naar voren gekomen uit de gebiedsscan, waarbij door sleutelfiguren informatie
is verkregen over bestaand beleid en objectieve en subjectieve gegevens zijn verzameld over veiligheidsaspecten. De gemeente Millingen aan de Rijn is samen met de gemeente Ubbergen in gesprek over het mogelijk gezamenlijk opstellen van een IV-plan. Vooralsnog gaan er binnen beide
gemeenten geluiden op om hiervan af te zien en over de veiligheidsthema’s afzonderlijke afspraken
31
te maken met de ketenpartners. De uitkomsten van de gebiedsscan worden in Millingen aan de Rijn
momenteel nader geanalyseerd door de afdeling Welzijn. Er zijn met betrekking tot het onderwerp
Jongerenoverlast geen gekwantificeerde doelstellingen geformuleerd. ‘Vermindering Jongerenoverlast’ is de algemene opdracht. De gemeente probeert bij de bestrijding van jongerenoverlast in dialoog te gaan met de jeugd en ziet met name de politie en vrijwilligers als strategische partners. Als
flankerend beleidsproces speelt het Jeugdbeleid een belangrijke rol. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning is ook van invloed op de beleidsbepaling.
Het thema Jongerenoverlast wordt ad hoc aangepakt en repressief waar nodig. Als knelpunt in de
huidige aanpak speelt het ontbreken van een vaste contactpersoon binnen de gemeente (adviseur
Welzijn of veiligheidscoördinator) en van een jongerenwerker. Daardoor heeft het veiligheidsthema
jongerenoverlast geen gemeentelijke prioriteit en is er geen concreet beleid geformuleerd. In het
Jaarverslag wordt het veiligheidsthema Jongerenoverlast slechts licht aangetipt. Zowel de veiligheidscoördinator als de ambtenaar Welzijn onderkennen de regierol van de gemeente, maar zien
de beperkingen in sturing. Er kan geen echte vuist gemaakt worden. Ook kan de
veiligheidscoördinator geen krachtige rol spelen vanwege een gebrek aan tijd en mandaat.
Afspraken met partners in de keten zijn nu nog wat vrijblijvend en zouden steviger op papier en in
beleid verankerd moeten worden. De onderlinge functionele relatie zou volgens de
veiligheidscoördinator versterkt moeten worden om meer resultaat te kunnen bereiken. Resultaten
en einddoelen moeten helder gedefinieerd worden. Ook is er te weinig zicht op de rol en inzet van
andere partijen, waardoor men elkaar niet daadkrachtig kan helpen bij het zoeken naar oplossingen.
De kwaliteit van het werk moet verbeterd worden. Maar het is volgens hem altijd nog beter om op
kleine schaal te handelen dan in brede kring te praten.
4.4 Interviews Wijchen
In Wijchen, een gemeente met 39.882 inwoners, zijn zowel de gemeentelijk beleidsambtenaar Welzijn, de senior-projectagent jeugd van de politie als de jongerenwerker van de instelling voor Sociaal
Kultureel Werk (SKW) geïnterviewd. Deze inzichten zijn gebundeld en in deze paragraaf verwoord.
Zowel gemeente, politie als SKW hebben geparticipeerd als sleutelpartijen bij de gebiedsscan. Op
basis van (ambtelijke) analyses zijn door het college van B&W aan de raad aanbevelingen gedaan,
verwoord in de IV-notitie Balans in Veiligheid. Jongerenoverlast werd als veiligheidsthema aangedragen en uiteindelijk door de gemeenteraad het hoogst geprioriteerd. Deze keuze werd tevens gevoed door bevindingen verwoord in de nota Jeugdbeleid, de JOP-notitie (over jongerenontmoetings-plaatsen) en de GGD-monitor. Veel gegevens, op basis waarvan de analyses zijn gemaakt, zijn afkomstig van de politie (meldingen). De geïnterviewden waren ieder van mening dat er
voldoende cijfers zijn, maar dat het vaak ontbreekt aan een gedegen verhaal achter de cijfers. Uitsluitend de voortgang monitoren op basis van allerlei statistische gegevens levert uiteindelijk geen
‘echte’ kennis op. Vanuit Welzijn is ‘leefbaarheid’ en vanuit IV is ‘jongerenoverlast’ geprioriteerd.
Jongerenoverlast wordt vanuit beide beleidsterreinen gezien als veiligheidsthema. Veiligheid is vervolgens een aspect van leefbaarheid. Jaarverslagen en bestuurs- en managementrapportages worden als verantwoordingsrapportages gezien. De politie heeft daarnaast de dagelijkse briefing en het
bedrijfsprocessensysteem om de inzet te verantwoorden. De aanpak van veiligheidsthema’s wordt
zoveel mogelijk in meetbare doelstellingen geformuleerd. Zo dient jongerenoverlast in 2005 met
10% verminderd te zijn ten opzichte van 2004. Daarnaast zijn met politie en SKW afspraken gemaakt over het verbaliseringsbeleid in relatie tot de jongerenproblematiek en alarmopvolging bij
overlastmeldingen. Alle geïnterviewden zien de gemeente als regisseur van veiligheid en verwachten sturing. Het gaat daarbij in hun optiek niet om hiërarchische sturingsrelaties maar om regie op
basis van gelijkwaardigheid, waarbij de gemeente een stimulerende en faciliterende rol heeft. De
ambtenaar Welzijn ziet een convenant als een goede sturingsmogelijkheid om met partners overkoepelende bestuurlijke afspraken te maken. Ook de seniorprojectagent Jeugd en de Jongerenwerker geven aan dat het vastleggen van afspraken in een officieel document het commitment van
deelnemers in belangrijke mate kunnen versterken. Ondanks geformuleerde doelstellingen, ervaart
men afspraken nog als te vrijblijvend. Een meer gerichte aanpak wordt wenselijk geacht. Daarnaast
is niet altijd duidelijk welke actoren op welk moment een rol kunnen spelen in de aanpak van veiligheidsthema’s. Er is bij de geïnterviewden een duidelijke behoefte om de kwaliteit van het werk te
optimaliseren.
32
4.5 Conclusies interviews
Uit de interviews blijkt dat de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in gemeenten op een aantal
punten verbeterd kan worden. Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrekking tot sociale veiligheid, specifiek op het terrein van jongerenoverlast. Het ontbreekt gemeenten
niet zozeer aan gegevens over veiligheidsvraagstukken. Via gebiedsscans krijgt men vaak zicht op
de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente spelen, maar inzicht in en daadwerkelijke informatie
over de afzonderlijke thema’s ontbreken. Analyses zijn meestal gebaseerd op politiegegevens, die
beperkt blijven tot cijfers. Het verhaal achter die cijfers blijft uit. In gemeentelijke beleidsnota’s worden de veiligheidsthema’s benoemd en geprioriteerd, doch doelstellingen worden niet altijd in meetbare termen geformuleerd. Zo wordt in Groesbeek en Millingen aan de Rijn de aanpak van jongerenoverlast in algemene termen geformuleerd. Overkoepelende bestuurlijke afspraken met strategische partners op het terrein van jongerenoverlast, bijvoorbeeld in de vorm van een convenant, ontbreken. Kwaliteitsborging en verbetering van prestaties zijn componenten die aandacht verdienen.
De gemeente Nijmegen heeft, gezien haar personele en financiële draagkracht, de aanpak van en
sturing op veiligheidsvraagstukken goed op orde. Alle geïnterviewden zien de gemeente als regisseur van veiligheidsbeleid, waarbij de Groesbeekse veiligheidscoördinator opmerkt dat hij meer een
coördinerende rol voor de gemeente ziet weggelegd. Uit de interviews blijkt verder dat er een sterke
behoefte is aan duidelijk gedefinieerde resultaten en einddoelen, componenten die onderdeel uitmaken van een projectmatige aanpak. Men ziet de partners in veiligheid als ketenpartners, hetgeen
aangeeft dat men de functionele relatie tussen partijen onderstreept. In de praktijk wordt echter een
zekere vrijblijvendheid ervaren. De huidige aanpak van het veiligheidsthema jongenoverlast heeft,
m.u.v. Nijmegen, niet geleid tot het effect wat de gemeenten voor ogen hadden. Opvallend is dat
een tweetaI veiligheidscoördinatoren aangeeft dat het ontbreken van mandaat een krachtige regierol in de weg staat. De Nijmeegse veiligheidscoördinator haalt het begrip ‘kwaliteitskring’ aan als
een overleg van medewerkers van verschillende organisaties om tot een goede aanpak te komen
en de kwaliteit daarvan te waarborgen. In figuur 4.5 worden de conclusies uit de interviews nogmaals schematisch weergegeven.
Figuur 4.5 Conclusies interviews
++
Onderwerp waarover geïnterviewde zich woordelijk heeft uitgelaten of waarvan elementen
(van het begrip) in het interview duidelijk naar voren zijn gekomen
+
Onderwerp waarvan enkele elementen (van het begrip) in het interview naar voren zijn
gekomen
+-
Onderwerp waarvan elementen (van het begrip) in het interview naar voren zijn gekomen,
maar waarover geïnterviewde duidelijk afwijkende mening heeft
-
Onderwerp welke niet in het interview aan bod is gekomen
Convenant
Regie gemeen- Public goverte
nance
Projectmatig
werken
Keten
Wijchen
Welzijn
++
++
+
+
+
Wijchen
politie
+
++
-
+
+
Wijchen
SKW
+
++
+
+
++
IV Nijmegen
++
++
++
++
++
IV Groesbeek
++
+-
++
++
++
IV Millingen
+
++
++
++
++
33
Visie
Analyse
Wijchen
Welzijn
- IV-plan
- nota Jeugdbeleid
- JOP-notitie
-GGD-monitor
- signalen poli- - Leefbaarheid
- Jaarverslag
tie (meldingen) (Welzijn)
- terugdringen
jongerenoverlast
(IV)
- verminderen
jongerenoverlast
(niet gekwantificeerd)
- verminderen
jongerenoverlast
10%
Wijchen
politie
- geen parameters
- meldingen
- reactief
- briefing
- afspraak op
locatie
- bekeuren
Wijchen
SKW
- Preventief
jongerenwerk
-werkplan
- meldingen
politie
- contacten leggen
- Jaarverslag
- top-5 binnen
24 uur tp
IV Nijmegen
- IV-plan
- diverse nota’s
m.b.t. jeugd en
jongeren
- kengetallen
rijk en lokaal
- onderzoeksafdeling
- terugdringen
overlast 10%
- Focus-project
- maraps
- vermindering
-jaarverslagen jongerenoverlast
10 %
IV Groesbeek - IV-plan
- GGD-monitor
-nota jeugd- en
jongerenbeleid
IV Millingen
a/d Rijn
Prioriteiten
Borging
Resultaten
- meldingen
- terugdringen
-Jaarverslag
-vermindering
politie
jongerenoverlast -Driehoek
jongerenoverlast
-Politiemonitor
-Stuurgroep IV (niet gekwantifi- werkgroep
ceerd)
gebiedsscan
- Gebiedsscan - meldingen
- nota Jeugdpolitie
beleid
- klachten
- Wet Maatschappelijke
Ondersteuning
- laag: Jongerenoverlast
-Jaarverslag:
summier
- vermindering
jongerenoverlast
(niet gekwantificeerd)
34
5. Knelpunten m.b.t. veiligheidsthema Jongerenoverlast
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de knelpunten die zich voordoen bij de aanpak rondom
gemeentelijke veiligheidsthema’s. Daarbij wordt – aansluitend op de informatie uit de onderzochte
literatuur en de uitkomsten van de interviews – tegen het licht van de geselecteerde sturingsinstrumenten specifiek aandacht besteed aan het veiligheidsthema Jongerenoverlast.
5.1 Ketens en netwerken
Rondom het veiligheidsthema Jongerenoverlast is binnen gemeenten de sociale relatie van belang.
Belanghebbende partijen ontmoeten elkaar omdat zij zich met elkaar verbonden voelen met betrekking tot het thema. In die zin is er sprake van een netwerk en sluit bijvoorbeeld de benaming van het
Wijchense ‘Netwerkoverleg Jeugd’ hierop naadloos aan. Maar ook de onderlinge functionele relatie
is bij de aanpak van Jongerenoverlast van prominente betekenis. Belanghebbenden hebben een rol
in het primaire proces dat, gezien vanuit de cliënt van de partners (jongeren, buurtbewoners enz.),
als het ware door de keten heen snijdt. De geïnterviewden gebruikten ook veelvuldig het begrip ‘keten’.
Alhoewel in de interviews public governance niet als begrip benoemd werd, werden elementen ervan wel degelijk aangetipt. Zo werd gesproken over belanghebbenden, de wijze van sturen en het
realiseren van doelstellingen. Kennelijk heeft deze invalshoek voor effectief bestuur wortel geschoten.
Samenwerking werd door alle geïnterviewden benoemd, met name vanuit de keten-, netwerk- en
public governance benadering. Doch publiek-private samenwerking, zoals participatie door burgers
aan veiligheidsnetwerken door meepraten of meedoen, beperkt zich tot op heden tot deelname van
burgers als sleutelfiguur bij gebiedsscans. In het traject daarna worden deze spelers in het veld niet
meer genoemd: een duidelijk aandachtspunt! Vermeld zij overigens dat Wijchen onlangs het burgerinitiatief29 heeft ingevoerd. Daarnaast heeft de districtschef van de politie Tweestromenland onlangs
met burgemeester Noordewier, in diens hoedanigheid als voorzitter van het districtsoverleg, oriënterend gesproken over burgerpanels, die bijvoorbeeld mee kunnen praten over politiële of gemeentelijke beleidsvoornemens.
5.2 Regie
In de interviews wordt volop gesproken over de regierol en wordt onderstreept dat deze op het terrein van veiligheidsthema’s bij de gemeente ligt. De manier waarop gemeenten hun regierol invullen
blijkt vaak onvoldoende. Een duidelijk beeld van de spelers in het veld is er niet altijd, waardoor er
geen duidelijke beleidslijnen ten aanzien van het geheel kunnen worden uitgezet. Het organiseren
van samenwerking krijgt evenwel vorm, maar oog voor het geheel ontbreekt. De geïnterviewden
klagen over het ontbreken van sturingsinstrumenten, hetgeen overeenkomst met het beeld van andere recente onderzoeken naar de regiefunctie van gemeenten. Het in de literatuur beschreven
gemeentelijk denken in termen van hiërarchische sturingsrelaties, ligt bij de geïnterviewden genuanceerder. Invloed uitoefenen op andere partijen is ook mogelijk met horizontale regie.
5.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg
Bij de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken is er zowel sprake van het tot uitvoering brengen van
een concreet plan als het managen van tegenstrijdige meningen en weerstanden om een zinvol besluitvormingstraject te kunnen doorlopen. De veiligheidscoördinator, veelal belast met het zoekproces om een bepaald plan binnen een gegeven krachtenveld tot stand te brengen, heeft dus te ma29
Het burgerinitiatief stimuleert medewerking van burgers bij de beleids- en besluitvorming door de gemeenteraad. De
burger kan onderwerpen die de raad volgens hem niet heeft opgepakt, onder bepaalde voorwaarden alsnog op de raadsagenda plaatsen.
35
ken met aspecten van een projectmanager en een procesmanager. Veiligheidsthema’s zijn complexe vraagstukken in een netwerk van partners die van elkaar afhankelijk zijn. De veiligheidscoördinator krijgt te maken met de inhoudelijke en de procesmatige benadering van verandering. Jongerenoverlast is een complex veiligheidsthema waarvan ook de processen, gezien de soms conflicterende belangen, onvoldoende bekend zijn.
De opdracht in de aanpak van het veiligheidsvraagstuk Jongerenoverlast laat zich wellicht het best
vertalen naar projecten. Geïnterviewden merken op dat het veelal schort aan duidelijk gedefinieerde
en meetbare doelstellingen. Jongerenoverlast is een complex veiligheidsthema dat inzet vraagt van
meerdere deskundigen en een risico en onzekerheid met zich meebrengt: ingrediënten voor de projectbenadering. Alhoewel Jongerenoverlast niet eindig is en een project wel, kan binnen de projecttijd wel degelijk een concreet omschreven eindresultaat bereikt worden. Op dat moment kan getoetst worden of het project verlengd wordt, met nieuwe meetbare doelstellingen. Als de gewenste
verandering gerealiseerd is, kan het thema Jongerenoverlast worden opgenomen in routineoperaties.
De geïnterviewden geven het belang aan van het bereiken van de doelstellingen en het verbeteren
van de resultaten. Dit impliceert dat, naast controle op de resultaten via bijvoorbeeld jaarverslagen
en managementrapportages, kwaliteitsborging gewenst is. De PDCA-cirkel van Deming kan daarbij
gebruikt worden, zodat de plannen ook bijgesteld kunnen worden. De organisatie- en resultaatgebieden binnen het INK-model helpen om op koers te blijven, te verbeteren en te vernieuwen. Het
organisatiegebied ‘leiderschap’ verdient in relatie tot de veiligheidscoördinatoren extra aandacht
omdat de effectiviteit van hun functioneren, zeker in de rol van proces- of projectmanager, van invloed is op het totale functioneren van het netwerk of de keten waarvan zij deel uitmaken.
Het verbeteren van kwaliteit kan ook in de vorm van kwaliteitskringen bereikt worden. Alhoewel de
literatuur meestal verwijst naar kwaliteitskringen binnen het eigen organisatieonderdeel, kan ook
een integrale kwaliteitskring problemen te lijf gaan. Zo zou een netwerkoverleg in deze vorm gegoten kunnen worden.
5.4 Convenanten
Uit de interviews blijkt dat er brede belangstelling is voor interbestuurlijke samenwerkingsrelaties en
-afspraken. Convenanten kunnen daarbij als instrument behulpzaam zijn. Het vergroot het commitment van de deelnemers en maakt expliciet dat de partners van elkaar afhankelijk zijn. Alhoewel
enige onduidelijkheid lijkt te bestaan over het rechtskarakter, wordt de win-win situatie breed onderkend. Uiteraard moet de keuze voor een convenant weloverwogen zijn. Voor jongerenoverlastsituaties die concreet en in tijd en qua uitstraling overzienbaar zijn, is het convenant evenwel geschikt.
5.5 Algemene conclusie
De instrumenten uit het theoretisch kader (b)lijken te (kunnen) helpen om tot optimalisering en borging van de aanpak van veiligheidsthema’s te komen. Dit is af leiden uit de knelpunten die geïnterviewden benoemen met betrekking tot de aanpak van het veiligheidsthema Jongerenoverlast. Instrumenten moeten overigens een ondersteunende rol spelen, want de mensen moeten het doen.
Cruciale voorwaarde voor een succesvolle aanpak is de kwaliteit van de regie, vooral op uitvoeringsniveau. Soms is het voor het organiseren van beweging nodig dat een regisseur (lees: veiligheidscoördinator) als een soort procesmanager een proces faciliteert en ondersteunt. Het invullen
van de regierol is complex en lastig: de beleidsopgaaf moet helder worden, de organisatorische
randvoorwaarden moeten worden ingevuld en de passende menselijke kwaliteiten moeten worden
georganiseerd. Dit vraagt veel van het leiderschap van de veiligheidscoördinator in zijn rol als proces- of projectmanager. Uiteraard zullen de voorgedragen instrumenten in de praktijk getoetst moeten worden. Daarover zullen in het volgende hoofdstuk aanbevelingen worden gedaan.
36
6. Aanbevelingen aanpak Jongerenoverlast
In dit hoofdstuk doet onderzoeker aanbevelingen voor de wijze waarop de gemeente Wijchen in
samenwerking met ketenpartners de effectiviteit van de integrale aanpak rondom (sociale) veiligheidsvraagstukken kan vergroten en tot een slagvaardig beleid kan komen in het beteugelen van
jongerenoverlast.
6.1 Uitgangspunten
Op basis van de in het vorige hoofdstuk beschreven knelpunten rondom gemeentelijke veiligheidsthema’s dient een systematische, gestructureerde en integrale aanpak georganiseerd te worden,
bestaande uit vier elementen die de sturing op veiligheidsvraagstukken in de gemeente Wijchen
moeten vergroten, namelijk:
1. een bestuurlijke component;
Hierin worden (inter)bestuurlijke relaties aangegaan met strategische (keten)partners, bijvoorbeeld bekrachtigd in een convenant.
2. een inhoudelijke component;
Hierin wordt inzicht in en analyse van de (veiligheids)problematiek verkregen met behulp
van de veiligheidsketen, waarbij het actorenveld in kaart wordt gebracht, de situatie en sterke en zwakke punten van de partners worden geanalyseerd en een instrumentarium wordt
aangereikt. Doel is om oplossingen aan te dragen.
3. een projectmatige component;
Hierin wordt een projectaanpak voorgesteld, waarin resultaat en einddoelen duidelijk worden
gedefinieerd. Dit moet leiden tot een projectvoorstel.
4. een kwaliteitscomponent;
Hierin wordt de kwaliteit geborgd en voortgangsbewaking georganiseerd met behulp van de
Deming-cirkel (PDCA-cyclus) als onderdeel van het INK-model.
In de volgende paragrafen worden deze componenten verder uitgediept.
6.2 Bestuurlijke component
Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het lokaal veiligheidsbeleid. Dat geldt voor het brede
veiligheidsbeleid, zowel voor het fysieke deel (brandweerzorg, rampenbestrijding en externe veiligheid) als voor het sociale veiligheidsveld. Als gevolg van het duale stelsel wordt in diverse gemeenten inmiddels een veiligheidskader door de gemeenteraad ontwikkeld, dat door het college van
B&W wordt vertaald in een uitvoeringsplan. In Wijchen heeft dit reeds vorm en inhoud gekregen.
Daarnaast zullen overkoepelende bestuurlijke afspraken met strategische partners gemaakt moeten
worden. Dit kan in de vorm van convenanten. Zo is in Wijchen een convenant getekend in het kader
van het Politiekeurmerk Veilig Ondernemen. Op het terrein van jongerenoverlast zijn geen afspraken vastgelegd in een convenant. Wel zijn afspraken met de teamleiding van de politie en directie
van het jongerenwerk gemaakt en verwoord in een Brief aan de Raad. In managementrapportages
wordt de voortgang gemeld.
Aanbeveling:
Versterking van overkoepelende afspraken met strategische partners kan worden gerealiseerd door
vastlegging in een convenant. Het gaat er vooral om dat de aanvaardbaarheid van beleid wordt vergroot door zelfbinding en commitment van de deelnemers. Onderzoeker adviseert de gemeente
Wijchen om als leerproces een dergelijk convenant in het teken van Jongerenoverlast op te stellen.
Het kan als hulpmiddel dienen om de keuze voor het instrument ‘convenant’ versus andere
instrumenten beargumenteerd te kunnen maken. Daarmee wordt tevens ervaring opgedaan met de
vormvrijheid van een convenant.
37
6.3 Inhoudelijke component
Om inzicht te verkrijgen in de gemeentelijke veiligheidsproblematiek dienen de relevante veiligheidsvelden en –thema’s in beeld te worden gebracht. De gemeente Wijchen heeft via gebiedsscans en de methode van de Group Decision Room (GDR), waarin gemeentelijke sleutelfiguren zitting hadden, gegevens verzameld en geanalyseerd over veiligheidsthema’s. Er werd vooral
gebruik gemaakt van politiegegevens, die wel een overzicht gaven van het aantal en soort incidenten maar in veel gevallen weinig inzicht boden in het verhaal achter de cijfers. Een gedegen analyse
van de cijfers was daardoor moeilijk, wat de beleidsontwikkeling vertraagde.
Aanbeveling:
Onderzoeker adviseert om gebruik te maken van de Kernbeleidmethode van de VNG. De methode
is zowel omvattend als overzichtelijk, waarbij alle aspecten van integraal veiligheidsbeleid aan bod
komen. Ze worden in een helder proces neergezet. De methode stelt de gemeente in staat om de
regie over het veiligheidsbeleid op te pakken en helpt om partners bij (de ontwikkeling van) dat beleid te betrekken. Zo kan tot een breed gedragen integraal beleid gekomen worden en kunnen organisatorische condities gecreëerd worden. Omdat het accent van de methode ligt bij het gezamenlijk optrekken met interne en externe partners, is er een gedegen basis voor duurzame betrokkenheid bij de beleidsvoering. Daarnaast komen zowel de ambtelijke beleidsontwikkeling als de politiekbestuurlijke beleidsbepaling aan bod. De methode voorziet op cruciale momenten in politieke besluitvorming tegen het licht van het dualistisch stelsel.
6.4 Projectmatige component
De huidige aanpak van het veiligheidsthema jongerenoverlast binnen de gemeente Wijchen heeft
niet tot het gewenste effect geleid. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft daarom gevraagd de
integrale aanpak van veiligheidsthema’s, waaronder jongerenoverlast, te verbeteren. Deze methodiek moet leiden tot een zichtbare en meetbare vermindering van de jongerenoverlast.
Aanbeveling:
Om deze zichtbare en meetbare vermindering van jongerenoverlast te kunnen bereiken, adviseert
onderzoeker de gemeente om een projectaanpak op te stellen met een duidelijk gedefinieerd resultaat en met einddoelen. Deze aanpak moet resulteren in een projectvoorstel. Deze opzet kan gegoten worden in een pilot met als tweeledig doel:
•
Ontwikkeling van een plan van aanpak met concrete aanbevelingen. In het plan worden verantwoordelijkheden en tijdpad uiteengezet. Doel is om de jongerenproblematiek in Wijchen
te verminderen.
•
Toetsing en implementatie van het ontwikkelde model integrale veiligheid in de praktijk. Dit
heeft tot doel om deze systematiek ook bij andere veiligheidsthema’s in te kunnen zetten.
6.5 Kwaliteitscomponent
Uit de literatuur en interviews is de noodzaak tot kwaliteitsverbetering eens te meer gebleken. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de PDCA-cyclus als onderdeel van het INK-model. Het management van de gemeente Wijchen heeft in de maanden april en mei 2005 individueel een positiebepaling uitgevoerd op de organisatiegebieden van het Kwaliteitsmodel Overheidsorganisaties, een
afgeleide van het INK-model. Op basis hiervan zal de komende maanden worden bepaald met welke ambitie, op welke wijze en in welk tempo directie en management van de gemeente Wijchen
verder uitvoering willen geven aan het doorontwikkelen en verbeteren van de eigen organisatie.
Aanbeveling:
Om het samenspel met relevante partners bij de aanpak van jongerenoverlast te optimaliseren, ad-
38
viseert onderzoeker de gemeente Wijchen om als aanjager te functioneren en ook andere organisaties te bewegen de bedrijfsvoering met behulp van het INK-model te optimaliseren. Aan de hand
van het doorlopen van de matrix kan met de ketenpartners, in het licht van het thema jongerenoverlast, een exercitie worden gemaakt om de positie van de partners met betrekking tot dit thema te
bepalen. Dit zal partners mogelijk stimuleren en motiveren in het streven naar kwaliteitsverbetering.
Slotopmerking
Onderzoeker stelt voor de pilot inhoudelijk te laten begeleiden door een extern deskundige, waarbij
de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en de voortgang van de pilot, met het oog op kennisbevordering, zoveel mogelijk wordt neergelegd binnen de gemeentelijke organisatie.
39
BIJLAGE
Lijst met vragen die tijdens interviews aan bod kwamen:
1. Visie
•
Wat is de aanleiding geweest dat binnen uw organisatie dat het veiligheidsthema
jongerenoverlast op de agenda kwam? (veiligheidssituatie gemeente, motie raad, pioniersgeest IV-ambtenaar…)
•
Welke situatie streeft uw organisatie na m.b.t. het thema jongerenoverlast? (leefbare
wijken, terugdringing overlast …)
•
Welke uitgangspunten hanteert uw organisatie bij de ontwikkeling en uitvoering van
beleid m.b.t. jongerenoverlast? (interactieve beleidsvoering, structureel of ad-hoc met
bewoners, frequentie van actualisatie bijv. per raadsperiode, nota integraal veiligheidsbeleid, rol rijksoverheid, regio…)
•
Wie zijn strategische partners in beleid m.b.t. jongerenoverlast?
•
Welke andere, ‘flankerende’, beleidsprocessen binnen en buiten uw organisatie spelen een rol in uw beleid m.b.t. jongerenoverlast? (integraal jeugdbeleid, lokaal horecabeleid, beleid OM en politie, beleid corporaties…)
2. Analyse
•
Hoe is momenteel de situatie m.b.t. jongerenoverlast in uw gemeente en op basis
waarvan bepaalt u deze? (politiegegevens, gemeentelijke veiligheidsmonitor, overige
registraties…)
•
Op welke manier wordt momenteel aan het thema jongerenoverlast gewerkt? (samenwerking relevante partners, inhoudelijke accenten, prioriteiten, samenwerkingsverbanden, projecten, instrumenten…)
•
Welke problemen voorziet in de (huidige) aanpak van het veiligheidsthema jongerenoverlast?
3. Prioriteiten
•
Welke prioriteit geeft uw organisatie aan het thema jongerenoverlast?
•
Welke criteria worden daarbij gehanteerd?
4. Borging
•
Hoe organiseert u het beleid m.b.t. jongerenoverlast binnen uw organisatie? (verankering in organisatie, verankering m.b.t. andere partners, checklists, beleidsnota’s,
regie/coördinatie, projectorganisatie…)
•
Hoe geeft u de interne en externe afstemming over het thema jongerenoverlast
40
vorm? (stuurgroep, werkgroep, platform, bewonersparticipatie, leefbaarheidcoördinatoren…)
•
Hoe geeft u bestuurlijke en ambtelijke inbedding van het beleid m.b.t. jongerenoverlast vorm? (rol bestuur, rol ambtenaren)
•
Hoe legt u afspraken m.b.t. het thema jongerenoverlast vast? (convenants, notulen…)
•
Welke systematiek voor planning en control kiest u? (voortgangsbewaking, managementrapportages…)
•
Hoe communiceert u in- en extern over het beleid m.b.t. jongerenoverlast? (nieuwsbrieven, doelgroepen, media…)
•
Welke capaciteit en middelen zet u in voor het thema jongerenoverlast? (kennis en
expertise, ambtelijke coördinatie, uitvoering…)
•
Voor welke invulling van de regierol kiest u? (wat verstaat u daaronder, wie is regisseur, invulling regierol, hoe regierol opgepakt…)
5. Resultaten
•
Welke resultaten worden beoogd in de aanpak van jongerenoverlast? (terugdringen
met ..%, aantallen processen-verbaal…)
•
Heeft de aanpak geresulteerd in het beoogde resultaat en waarom lukt dit wel of
niet?
•
Wat zijn volgens u de kritische succesfactoren in de aanpak van jongerenoverlast?
41
Dwang heeft geen plaats,
Waar handigheid vereist is.
Herodotus (485 – 425 v. Chr.)
Literatuurlijst
Aa, Anja van der, Theo Konijn, Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling. Het ontwikkelen van
transparante en flexibele samenwerkingsverbanden in netwerken, Utrecht: Lemma, 2004
Algemene Rekenkamer, Aanpak lokaal veiligheidsbeleid, ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers, 2005
Andersson Elffers Felix, Regie in uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen, Utrecht,
2005
BANS-Werkgroep Convenanten, Convenanten: Naar goed gebruik. Handreiking voor het opstellen
van convenanten in (inter)bestuurlijke samenwerkingsrelaties, BANS, 2005
Beke, dr. B.M.W.A., mr. drs. A.Ph. van Wijk, dr. H.B. Ferwerda, Jeugdcriminaliteit in groepsverband
ontrafeld. Tussen rondhangen en bendevorming, Amsterdam: B.V. Uitgeverij SWP, 2003
Beke, Advies- en Onderzoeksgroep, Gelderse gemeenten maken de provincie. Probleemjeugd op
de agenda, Arnhem: Beke, 2002
Bekkering, Titus, Huub Glas, Daniëlle Klaassen, Jaap Walter, Management van processen. Succesvol realiseren van complexe initiatieven, Utrecht: Uitgeverij Het Spectrum B.V., 2004
Bentlage, drs. F.A., drs. J.B. Boelens, ir. J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie. De invoering van Total Quality Management in de publieke sector, Deventer: Kluwer, 1998
Bestuursacademie Nederland, Kwaliteitsmodel overheidsorganisaties, Goirle: BAN, 2002
Bossert,J., Public Governance, ‘leidraad voor goed bestuur en management’, Nyenrode: Public
Governance Nyenrode – Deloitte & Touche, 2003
Bruin, Hans de, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld, Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Den Haag: Academic Service, 2004
CCV, Secondant #2, Lastpakken in groepsverband, Den Haag: Drukkerij Artoos Nederland BV, april
2005
CCV, Secondant #3, Lokaal veiligheidsbeleid: Hoe komt het van de grond?, Den Haag: Drukkerij Artoos Nederland BV, juni 2005
Dorr, Drs. D.C., Presteren met processen. Procesmanagement voor dienstverlenende organisaties,
Deventer: Kluwer, 2002
Duivenboden, Hein van, Mark van Twist, Maarten Veldhuizen, Roel in ’t Veld, Ketenmanagement in
de publieke sector, Utrecht: Lemma BV, 2000
Fiers, L.M.J., A. van der Veen, De responsieve en probleemoplossende gemeente, ’s-Gravenhage:
Delwel Uitgeverij B.V., 1997
42
Fransen, Ben, Bestuurders van complexe netwerken, een onderzoek naar de gewenste persoonskenmerken, Scriptum Management, 1999
Gevers, Ten, Tjerk Zijlstra, Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, Den Haag: Academic Service, 2004
Gevers, Ten, Tjerk Zijlstra, Praktisch Projectmanagement 2, Handleiding voor het vaardig voorbereiden en managen van projecten, Den Haag: PMO, 2004
Grit, Roel, Projectmanagement, Groningen: Wolters-Noordhoff, 2005
Hardjono, Prof. Dr. ing. T.W., Ing. R.J.M. Bakker, Management van processen. Identificeren, besturen, beheersen en vernieuwen, Deventer: Kluwer, 2004
Keuning, Dr. D., Dr. D.J. Eppink, Management & Organisatie. Theorie en toepassing, Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff, 2004
INK, Introductie. Filosofie, inhoud en toepassing van het INK-managementmodel, Zaltbommel: INK,
2004
INK, Ing. J.M. Bakker, A.H.M. Tempelaars, Organisatie-ontwikkeling. Van fase II naar fase III, 2004
Kor, Rudy, Werken aan projecten, Deventer: Kluwer, 2004
Litke, Hans-D., Ilonka Kunow, Zakboekje Projectmanagement, Waddinxveen: PBNA, 2000
Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de
gemeentelijke regiefunctie, Vught: Partners+Pröpper, 2004
Pel, Drs. A.A. van, Drs. J.C. Wever, De 10 stappen van Publiek-Private Samenwerking. Een handreiking voor de politie, Amsterdam: DSP-groep, 2002
Poorthuis, Anne-Marie, Anja van der Aa, Ton van Rheenen, Theo Konijn, Wiebe de Jager, Ketens
en netwerken. Een zoektocht naar samenhang, Utrecht: Lemma BV, 2003
SMVP, Samen werken aan veiligheid. Discussienota van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en
Politie, Dordrecht: SMVP, 2002
TFC TrainingsMedia, Maak het waar! Praktische hulpmiddelen bij projectmanagement, Velp: TFC,
1999
TFC TrainingsMedia, Opgelost! Praktische hulpmiddelen bij projectmanagement, Velp: TFC, 2004
Tijdschrift voor de Politie, Regie in het integrale veiligheidsbeleid, ’s-Gravenhage: Reed Business
Information BV, oktober 2004
Tijdschrift voor Veiligheid & Veiligheidszorg, Burgers als deelnemers aan lokale veiligheidsnetwerken. Lokale veiligheid en gemeentelijke regie, Zeist: Uitgeverij Kerckebosch, maart 2005
Vilsteren, Paul van, Praktische vaardigheden, Rapporteren, De basis, Groningen, WoltersNoordhoff, 1997
VNG, Jeugd en Veiligheid. Handreiking voor de ontwikkeling van een plan van aanpak, Den Haag:
VNG-uitgeverij, 2001
VNG, Kernbeleid veiligheid, Handreiking voor gemeenten, Den Haag: VNG uitgeverij, 2003
VNG, Lokaal jeugdbeleid. Veiligheid en jeugd I, Den Haag: VNG uitgeverij, 2002
Westerveld, Drs. Eddy, Ir. Drs. Dino Gayá Walters, Het verbeteren van uw projectorganisatie. Het
Project Excellence Model in de praktijk, Deventer: Kluwer, 2001