In dienst van het algemeen belang

1
In dienst van het algemeen belang
Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen
Robert K. Visser 1
Samenvatting
Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen vormen de hoekstenen van
de Nederlandse parlementaire democratie. Publieke verantwoordelijkheid vraagt om
publieke verantwoording. Goede verantwoording is een eis van democratie. Op basis
daarvan kan de volksvertegenwoordiging het vertrouwen in een kabinet bepalen. In
samenhang maakt dit stelsel van verantwoordelijkheid, verantwoording en vertrouwen
een goede parlementaire controle mogelijk.
Deze studie is een staatsrechtelijke analyse en beoordeling van de wijze waarop de
ministeriële verantwoordelijkheid en de parlementaire vertrouwenregel op elkaar
inwerken en geeft een actueel beeld van de relevante rechtsontwikkeling.
Na een schets van de historische ontwikkeling, wordt op basis van vele
praktijkvoorbeelden uit de laatste vijfentwintig jaar, de actuele stand van zaken in beeld
gebracht.
Drie deelvragen staan centraal en worden vanuit verschillende invalshoeken behandeld:
• Wat is de inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid?
• Wat is parlementaire verantwoording?
• Wat is parlementair vertrouwen?
De inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid
De ministeriële verantwoordelijkheid gaat over het handelen en nalaten van de minister in
functie.
Er kunnen verschillende soorten van handelen worden onderscheiden:
1. Persoonlijk handelen:
a. Alles dat door de minister in persoon of geschrift wordt meegedeeld aan de
Tweede of Eerste Kamer.
b. Het overige eigen handelen van de minister.
c. Een bijzondere categorie betreft het handelen van de Koning. Dat handelen
komt volledig voor de verantwoordelijkheid van de minister. Dit is meestal de
minister-president.
d. Het eigen handelen van een minister ten aanzien van de overige leden van het
koninklijk huis.
2. Handelen dat wordt toegerekend aan de minister. Dit betreft het handelen van
ambtenaren in functie.
1
Boom, Amsterdam, 2008. ISBN 978 90 8506 648 4; NUR 680.
2
3. Handelen naar aanleiding van een gebeurtenis op het beleidsterrein van de minister
waarop een overheidsreactie gewenst wordt gevonden, maar waarop geen of
onvoldoende mogelijkheden tot ministerieel handelen aanwezig zijn. Het handelen
kan dan betekenen dat de wet moet worden aangepast, of dat er afspraken moeten
worden gemaakt met een andere overheid, of dat anderszins handelend moet worden
opgetreden op terreinen die buiten de directe invloedssfeer van de minister liggen.
De reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid is zeer ruim. Er bestaat altijd een
vorm van ministeriële verantwoordelijkheid, tenzij de (grond)wetgever deze expliciet
heeft uitgesloten. Deze ruime ministeriële verantwoordelijkheid wordt verder slecht
beperkt door de bevoegdheid van andere publiekrechtelijke of private organen.
Ministeriële verantwoordelijkheid is, anders dan in veel literatuur wordt gesteld, niet
beperkt tot de juridische bevoegdheden die een minister heeft. Naast formele
bevoegdheden beschikt een minister ook over andere mogelijkheden om zijn
verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, namelijk door feitelijk handelen, zoals
overleg of diplomatie.
Parlementaire verantwoording
Over de ministeriële verantwoordelijkheid wordt publieke verantwoording afgelegd in de
volksvertegenwoordiging. Van belang is dat daarbij zoveel mogelijk eerst de feiten
worden vastgesteld. Zonder goede informatie is geen echte beoordeling mogelijk. Het
verschaffen van goed inzicht in de feitelijke situatie is daarmee ook de allereerste
verantwoordelijkheid van een minister die verantwoording aflegt. Het is een essentieel
onderdeel van zijn staatsrechtelijke plicht om verantwoording af te leggen. In de praktijk
wordt deze feiten-fase soms als aparte fase te weinig onderscheiden.
De echte verantwoording is allereerst een terugblik. Verantwoording is het geven van een
zo nauwkeurig mogelijk antwoord op de vraag waarom er is gehandeld zoals er is
gehandeld.
Verantwoording is ook een vooruitblik. Verantwoording is immers niet een doel op zich.
Verantwoording is ook een instrument in het belang van goed overheidsbestuur. Het
verantwoordingsproces moet daarom gericht zijn op herstel of verbetering.
Parlementair vertrouwen
Bij het leerstuk van ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen staan
twee ongelijksoortige situaties tegenover elkaar. Aan de ene kant staat de staatsrechtelijke
plicht van de minister, een rechtsplicht, om verantwoording af te leggen over zijn
handelen en nalaten. Aan de andere kant staat het algehele politieke oordeel van de
volksvertegenwoordiging over het functioneren van de minister. Het ambt legt
verantwoording af. Het politieke oordeel, het vertrouwen betreft evenwel de ambtsdrager,
de persoon die het ambt draagt. Het beoordelingskader van de volksvertegenwoordiging
is dus veel breder dan de concrete gebeurtenis waarover verantwoording wordt afgelegd.
3
Soms heeft het politieke oordeel zelfs met het concrete geval niets van doen en wordt het
uitsluitend door politieke motieven ingegeven. Voor de volksvertegenwoordiging staat
steeds de vraag centraal of zij voldoende vertrouwen heeft in de betrokken minister om
hem in die functie te handhaven. Het stelsel van parlementaire kabinetten en van negatief
parlementair vertrouwen, het vertrouwen wordt verondersteld tot het tegendeel blijkt,
helpt daarbij door nuances van vertrouwen te accepteren. Het bestaan van
coalitiekabinetten wordt hierdoor mogelijk gemaakt.
Systematisch bezien kan het bij de vertrouwensvraag gaan om drie invalshoeken:
1. Beoordeling op grond van de verantwoording zelf. Dit is de verantwoording van
de minister in zijn hoedanigheid van minister, dus als functionaris.
2. Beoordeling van persoonlijk handelen. Een persoonlijke gebeurtenis bepaalt de
vertrouwensvraag. Dit kan ook een situatie betreffen die geen relatie heeft met de
ministeriële verantwoordelijkheid van de minister.
3. Beoordeling op grond van politieke opportuniteit.
De parlementaire vertrouwensregel geldt ten aanzien van beide Kamers van de StatenGeneraal. Ook de Eerste Kamer is immers een politiek college. De werking van de
vertrouwensregel wordt in de Eerste Kamer echter mede beïnvloed door de verhouding
tussen de Eerste en de Tweede Kamer. Het politieke primaat ligt bij de Tweede Kamer.
Conclusies
Het onderzoek laat een verschuiving zien binnen het stelsel van ministeriële
verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen. Een verschuiving van verantwoording
over beleid naar verantwoording over uitvoering en een verschuiving van politieke
discussie naar inhoudelijke en gedetailleerde behandeling. Het onderzoek leert dat
controle als zodanig meer op de voorgrond is komen te staan. Er is voorts een duidelijke
ontwikkeling van een parlement dat verantwoording aan een minister vraagt, naar een
minister die het actief verantwoording aflegt. Er wordt een actieve invulling van de
ministeriële verantwoordelijkheid verlangd. Dat betekent dat - ook ongevraagd informatie moet worden gegeven.
In het verantwoordingsproces worden de verschillende fasen van verantwoording en
controle soms door elkaar gehaald. Te vaak en te snel wordt overgegaan tot het politieke
oordeel en de politieke conclusie, de vertrouwensvraag. Vanuit de invalshoek van
parlementaire controle is het beter om eerst ruimte te nemen voor de echte
verantwoording. Een “afrekencultuur” dient geen publiek belang.
De verantwoordelijkheid van het landsbestuur is zeer ruim, maar niet onbegrensd. Zij kan
worden ingeperkt door de Grondwet en de wet: daar waar de formele wetgever de
bevoegdheid aan een ander publiek of privaat orgaan heeft gegeven, is er geen
ministeriële verantwoordelijkheid. Er zijn ook natuurlijke grenzen: tot het onmogelijke is
niemand gehouden.
4
Naast verdieping van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid, is er ook een
tendens waar te nemen naar een sterkere collectieve ministeriële verantwoordelijkheid.
De steeds grotere samenhang tussen onderwerpen brengt dat met zich. Daarnaast is er
ook een ander aspect. In een tijd waarin incidenten snel groot kunnen worden, is de
“houvast” van de ministerraad tevens een middel om in coalitieverband bij elkaar te
blijven. Overigens blijft die toegenomen collectieve ministeriële verantwoordelijkheid
vaak op de achtergrond. Het zijn de individuele ministers die in de Kamer
verantwoording afleggen.
In de staatsrechtelijke praktijk is een ontwikkeling waar te nemen naar meer aandacht
voor het feitencomplex. De mogelijke gevolgen van publieke verantwoording leiden tot
een zekere verschuiving van de verantwoordingsfase naar de informatiefase.
In de afgelopen decennia is de nadruk op de verantwoordelijkheid voor bestuur en beleid
geleidelijk verschoven naar de verantwoordelijkheid voor besturen en uitvoeren.
Ook in het ongeschreven staatsrecht zijn nieuwe ontwikkelingen te zien. Er mag niet te
snel tot ongeschreven staatsrecht worden geconcludeerd. Wat essentieel is voor de
bestendigheid van het staatsbestel en de rechtmatigheid van het overheidsoptreden kan
echter zeker tot het ongeschreven staatsrecht worden gerekend. Vanuit dat gezichtpunt
zijn een aantal ongeschreven regels rond de kabinetsformatie alsmede enkele regels ten
aanzien van openbaarheid en informatieverschaffing aan het parlement als ongeschreven
staatsrecht te beschouwen.
Een apart aspect van de ministeriële verantwoordelijkheid betreft de
verantwoordelijkheid voor het staatshoofd en voor de overige leden van het koninklijk
huis. Het handelen van de Koning wordt geheel toegerekend aan de minister; dat is
meestal de minister-president. De overige leden van het koninklijk huis zijn zelf voor hun
handelen verantwoordelijk. Voor hen geldt wel een bijzondere ministeriële
verantwoordelijkheid. Dit is de zorgplicht voor de minister om de overige leden bij te
staan bij hun handelen dat het openbaar belang kan raken.