(Standaard) Commissie voorbladen griffi - Provincie Noord

Griffie
Commissie voor Bestuur en Middelen
Datum commissievergadering :
17 oktober 2003
DIS-stuknummer
:
Nummer commissiestuk
Behandeld ambtenaar
:
:
Dienst/afdeling
:
Datum
:
Bijlagen
:
943396
BM-0038
Paulien Feimann
griffie
2 oktober 2003
-
Onderwerp:
Het programmaplan; een eerste goede stap - Beoordeling van het programmaplan door de commissie
Beleidsevaluatie
Voorstel van het Presidium/Griffie:
ter bespreking en ter kennisneming toezenden aan alle statenleden
ter kennisneming
ter vaststelling
Griffier der Staten,
namens deze,
ing. A.J. Brul
Notitie ten behoeve van de commissie voor Bestuur en
Middelen inzake advies over het programmaplan
Ambtelijk is onder verantwoordelijkheid van GS hard gewerkt aan het opstellen van het programmaplan, het
onderdeel van de programmabegroting waarin de 3W-vragen worden beantwoord. Bij die voorbereidingen
hebben de Statenleden geen rol gespeeld. Het resultaat van dit proces; de vertaling in de voorliggende
programmabegroting en productenraming verdient een goede evaluatie. Met het oog op de beoordeling van
de kwaliteit van de geformuleerde programmalijnen heeft het presidium aan de commissie Beleidsevaluatie
een eerste reactie gevraagd op het materiaal. Hierbij wordt deze reactie aan alle Statenleden en specifiek ter
bespreking aan de commissie Bestuur en Middelen toegezonden en kan zij betrokken worden bij de
inhoudelijke bespreking van de programmabegroting. De reactie heeft betrekking op alle inhoudelijke
programmalijnen.
Het programmaplan; een eerste goede stap!
Inleiding
In maart 2002 hebben Provinciale Staten besloten tot de instelling van de Commissie Beleidsevaluatie. In de
overeenkomstige verordening (PS 09/02, artikel 2) worden de taken van de commissie als volgt beschreven:
‘De commissie is met ingang van 2003 belast met de voorbereiding van de programmering van onderzoeken
naar de effectiviteit van provinciaal beleid, het toezicht op deugdelijke uitvoering van deze onderzoeken, de
doorgeleiding van de onderzoeksresultaten naar Provinciale Staten, alsmede de beleidsmatige vertaling van de
onderzoeksresultaten ten behoeve van Provinciale Staten.’ Vooruitlopend op deze taak heeft de commissie de
opdracht gekregen om het proces van horizonplanning te visiteren. Eén van de belangrijkste conclusies uit
deze visitatie was dat men het stellen van concrete en meetbare doelstellingen, het startpunt voor evaluatie,
als moeilijk ervaart. De, door de provincie (afdelingen zowel als Provinciale Staten), geformuleerde
doelstellingen waren veelal te algemeen om goed te kunnen evalueren. De commissie adviseerde om aandacht
te besteden aan het stellen van concrete en meetbare doelstellingen. Doelstellingen (wat willen we
bereiken?), resultaten (wat gaan we daarvoor doen?) en effecten (wat is het beoogde effect van hetgeen we
doen?) dienen op een logische en samenhangende wijze met elkaar samen te hangen met erbij een passende
fasering.
In het jaar 2004 zal voor het eerst sprake zijn van splitsing van het provinciale jaarplan (de begroting) in een
programmabegroting waarvoor Provinciale Staten verantwoordelijk zijn en een daarbij behorende
productraming van Gedeputeerde Staten. De programmabegroting bestaat uit een programmaplan,
paragrafen en een financiële begroting. Het programmaplan geeft een overzicht van de in de beleidsnota’s
vastgestelde kaders (in termen van beleidsdoelstellingen). Daarom heeft de commissie, als vervolg op de
visitatie van de Horizonplanning, zich specifiek gebogen over het programmaplan. De commissie
Beleidsevaluatie heeft zich hierbij gericht op de vraag:
Kan het programmaplan bijdragen aan de kaderstellende en controlerende rol van de Provinciale
Staten?
Kaderstelling en controleren zal in deze notitie in samenhang worden besproken aangezien dit twee taken van
de Staten zijn die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Controle wordt uitgevoerd op eerder
geformuleerde kaders. In deze notitie gaan we in op de mogelijkheid om te controleren op de gestelde
kaders. De controlerende rol van Provinciale Staten is onder te verdelen in controle op doeltreffendheid
(effectiviteit), doelmatigheid (efficiëntie) en rechtsmatigheid. Bij de beoordeling van het programmaplan
heeft de commissie zich gericht op de eerste twee vragen. Om te kunnen bepalen of beleid doeltreffend is
geweest is met name het vooraf formuleren van evalueerbare en dus controleerbare doelstellingen van belang.
Voor de controle van de doelmatigheid van beleid is een koppeling met de inzet van beleid/instrumenten en
-2-
inzet van financiële middelen van belang. De controlefunctie komt tot uiting in een verantwoordingsdebat
tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Vragen als ‘Doen we de goede dingen?’ en ‘Doen we die
dingen goed?’ in het licht van het beoogde effect dienen in dit debat centraal te staan. De uitkomsten van dit
debat kunnen leiden tot aanpassing van beleidsdoelstelling of bij behorende financiële middeleninzet.
Het programmaplan
In het jaar 2004 zal voor het eerst sprake zijn van splitsing van het provinciale jaarplan (de begroting) in een
programmabegroting waarvoor Provinciale Staten verantwoordelijk zijn en een daarbij behorende
productraming van Gedeputeerde Staten. De programmabegroting bestaat uit een programmaplan,
paragrafen en een financiële begroting. Het programmaplan geeft een overzicht van de in de beleidsnota’s
vastgestelde kaders (in termen van beleidsdoelstellingen). De reden voor deze splitsing is de invoering van het
duale stelsel. Hierdoor zijn de taken en bevoegdheden van Provinciale Staten en van Gedeputeerde Staten,
meer en sterker dan in het monistische stelsel het geval was, gescheiden. Provinciale Staten hebben een
kaderstellende en controlerende rol. Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het
beleid. Deze scheiding van taken en bevoegdheden heeft ook gevolgen voor de opzet en inhoud van de
begrotings- en verantwoordingsstukken. Het programmaplan moet Provinciale Staten in staat stellen invulling
te geven aan haar kaderstellende en controlerende taak. Deze dient derhalve informatie te bevatten om te
kunnen sturen op beleid. In de productenraming is uitgewerkt wat Gedeputeerde Staten gaan doen om de in
het programmaplan opgenomen beleidsdoelstellingen te realiseren. Met de informatie die daarover in de
productenraming is opgenomen, sturen Gedeputeerde Staten de uitvoering aan.
Teneinde per programma compacte, duidelijke stuurinformatie te presenteren, zijn per programma de drie
“W”-vragen beantwoord:
1. Wat wil de provincie bereiken?
2. Wat gaat de provincie daarvoor doen (in termen van operationele doelstellingen)? En
3. Wat gaat dit kosten?
Programmaplan
Beantwoording van deze vragen is in de tekst van het programmaplan terug te vinden. In ieder programma
wordt eerst de relatie gelegd met de provinciale visie en missie (onderdeel I). Vervolgens wordt aangegeven
wat de provincie wil bereiken in de vorm strategische doelstellingen (onderdeel II). In het derde formatonderdeel wordt ter operationalisering van de strategische doelstellingen aangegeven wat de provincie
concreet wil bereiken. Voorzover beschikbaar wordt dit zoveel mogelijk “SMART” gemaakt met meetbare
indicatoren (onderdeel III). Tenslotte wordt aangegeven welke financiële middelen ingezet worden om dit te
bereiken (onderdeel IV).
Productenraming
Afgeleid van de programmabegroting is de productenraming opgesteld waarin is aangegeven wat
Gedeputeerde Staten gaan doen om de in het programmaplan opgenomen beleidsdoelstellingen te realiseren.
Ook hierbij draait het om de beantwoording van - in dit geval - twee vragen:
1. Wat gaat de provincie doen (in termen van klantproducten)?
2. Wat gaat dit kosten?
Het programmaplan zou een zelfstandig leesbaar document en zelfstandig bruikbaar instrument moeten zijn
dat Provinciale Staten in staat stelt een overzicht te krijgen van de in de beleidsnota’s vastgestelde kaders en te
sturen op hoofdlijnen van beleid. Dit is met name van belang bij de politieke thema’s en speerpunten die
Provinciale Staten van belang achten in relatie tot financiële middeleninzet.
Het programmaplan 2004 is ambtelijk onder verantwoordelijkheid van GS opgesteld. Bij die voorbereidingen
hebben de Statenleden geen rol gespeeld. Het lijkt de commissie verstandig om te bekijken hoe in volgende
jaren het programmaplan tot stand kan komen in de geest van het duale stelsel.
Een goede eerste stap
De commissie ziet in het programmaplan een goede eerste stap in het overzichtelijk en samenhangend
-3-
presenteren van het vigerende beleid met de bijbehorende beleidsdoelstellingen. Graag wil de commissie,
door dit advies, een bijdrage leveren aan het verbeteren van het huidige programmaplan. Hierbij zal aandacht
worden besteed aan:
a. de opzet van het programmaplan
b. de mogelijkheid te controleren op doeltreffendheid
c. de mogelijkheid te controleren op doelmatigheid
d. de mogelijkheid GS om verantwoording te vragen
a. Commentaar bij de opzet van het programmaplan
In de opzet van het programmaplan en de productenraming is aangesloten bij de zogenoemde drie “W”vragen. Het verheugt de commissie te zien dat bij beantwoording van deze drie vragen aangesloten wordt bij
de vragen die de commissie in het visitatierapport Horizonplanning heeft opgenomen. De totale begroting
geeft een samenhangend overzicht van de vigerende beleidsdoelstellingen uit vele verschillende beleidsnota’s
in relatie tot financiële middeleninzet. Dit zal, volgens de commissie, zeker kunnen bijdragen aan een
versterking van kaderstellende en controlerende rol van Provinciale Staten.
De commissie constateert echter dat door de splitsing van de duale begroting in een programmaplan en
productenraming de 3 “W”-vragen niet eenduidig gesteld worden. Met name de tweede vraag ‘Wat gaat de
provincie daarvoor doen?’ zorgt voor verwarring. Het werkwoord ‘doen’ suggereert concrete producten en
prestaties terwijl het programmaplan zich zou moeten richten op de hoofdlijnen van het beleid. De vraag
‘Wat gaat de provincie daarvoor doen?’ wordt nogmaals gesteld in de productenraming waarin wel naar
concrete resultaten in termen van producten en prestaties wordt gevraagd. Deze ‘verwarring’ heeft wellicht
tot gevolg gehad dat verschillende typen doelstellingen door elkaar worden gepresenteerd. Hierop zal in de
paragraaf ‘verantwoorden’ nader worden ingegaan.
De commissie adviseert een eenduidig gebruik van de drie “W”-vragen zowel in het programmaplan als in
beleidsnota’s. Hoe duidelijker en transparanter de drie “W”-vragen in de door het jaar heen vast te stellen
beleidsnota’s worden beantwoord, des te beter zal de kwaliteit van de duale begroting zich ontwikkelen. Als
suggestie wil de commissie aandragen dat in het programmaplan (en dus in kaderstellende beleidsnotities) de
drie “W”-vragen beantwoord worden met de volgende accenten:
1) ‘Wat wil de provincie bereiken?’ - Welk beoogd maatschappelijk effect willen we behalen en welke
geoperationaliseerde doelstellingen (met indicatoren)?
2) ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ - Welke beleidsinstrumenten zetten we hiervoor in?
3) ‘Wat gaat dit kosten?’ - Welke financiële middelen stellen we hiervoor beschikbaar?
Beantwoording van de vraag ‘Wat wil de provincie bereiken?’ zal een logisch en samenhangend ‘verhaal’
moeten zijn over hoe de geoperationaliseerde doelstellingen bijdragen aan het beoogde maatschappelijk effect
en hoe dit effect bijdraagt aan de provinciale visie/missie. In de productenraming (en dus uitvoeringsnota’s)
kan dan het accent liggen op de laatste twee vragen met de aandacht voor te behalen producten/prestaties
met bijbehorende kosten.
b. Commentaar bij de mogelijkheid van PS om doeltreffendheid te controleren
Om te kunnen controleren op doeltreffendheid is het noodzakelijk doelstellingen op een zodanig wijze te
formuleren dat evaluatie mogelijk is. Dit betekent dat doelstellingen specifiek, meetbaar, acceptabel,
realistisch en tijdgebonden (SMART) geformuleerd moeten zijn. In de onderstaande tabel worden deze
termen toegelicht. Aan dit criterium voldoen veel doelstellingen (nog) niet. In het programmaplan 2004 zijn
ongeveer eenderde van de geoperationaliseerde doelstellingen op een zodanige wijze geformuleerd dat
evaluatie mogelijk is. De commissie adviseert hieraan expliciet aandacht te schenken zowel binnen de
ambtelijke organisatie als door Statenleden zelf bij het vaststellen van de kaders. Volgens de commissie
kunnen de Statenleden hierin een actieve rol spelen bij het vaststellen van beleidsnota’s door zelf
verantwoordelijkheid te nemen en te zoeken in het scherper stellen van doelstellingen, zoals reeds verwoord
-4-
in de bestuursfilosofie.
In het format bij de geoperationaliseerde doelstellingen is expliciet gevraagd naar indicatoren via een tabel
waarin realisatie en planning opgenomen kunnen worden. Maar de commissie constateert dat deze tabel bij
veel programma’s nagenoeg leeg is gebleven. Slechts bij eenderde deel van de doelstellingen is (voorzichtig)
een planning ingevuld en bij maar 4% van de doelstellingen is een realisatie ingevuld. De planning bestaat
soms slechts uit kruisjes wanneer aan een doelstelling gewerkt wordt. De commissie acht zowel de kwaliteit
als de kwantiteit van de invulling van deze tabel bedroevend en adviseert hieraan te werken. De
controleerbaarheid en dus de evalueerbaarheid van de doelstellingen wordt hierdoor ernstig belemmerd. Zij
gaat ervan uit dat aan het eind van deze bestuursperiode alle doelstellingen SMART geformuleerd zijn. Wel
wil de commissie aantekenen dat doelstellingen niet zodanig gedetailleerd geformuleerd mogen worden dat
Gedeputeerde Staten onvoldoende vrije ruimte heeft om de doelstellingen naar eigen inzichten uit te voeren.
Tabel 1. Toelichting op 'SMART’
S
Specifiek
M Meetbaar
A Acceptabel
R Realistisch
T
Tijdsbepaald
Beleidsdoel is éénduidig geformuleerd; het is slechts op één manier uit te leggen en te
begrijpen. Duidelijk is wat het probleem is, welke oplossing wij beogen en wie de (sub-)
doelgroep is die bij het probleem en bij de oplossing is betrokken.
Beleidsdoel is zodanig gedefinieerd dat gemeten kan worden of, en in hoeverre, de
doelstelling is bereikt. De maat kan zijn gegeven in relatieve eenheden (percentages,
toenames, afnames, etc) of in absolute eenheden. Gebruikte eenheden zijn gebaseerd op
één of meerdere indicatoren die meting mogelijk maken.
Bij het bereiken van het beleidsdoel zijn er geen onoverkomelijke problemen vanwege
het ontbreken van voldoende draagvlak.
Beleidsdoel is technisch uitvoerbaar. Er is voldoende budget en er is voldoende personele
capaciteit beschikbaar. De kwaliteitseisen zijn niet te hoog, binnen de beschikbare tijd te
realiseren en ook in juridische zin mogelijk.
Beleidsdoel is zodanig gedefinieerd dat duidelijk is in welk jaar wij het doel willen
bereiken. Het moment van doelrealisatie valt in principe binnen een periode van 4 jaar of
er zijn tussendoelen geformuleerd.
c. Commentaar bij de mogelijkheid van PS om doelmatigheid te controleren
Om de doelmatigheid van beleid te controleren is het van belang dat de relatie tussen de beleidsdoelstellingen
en de financiële middeleninzet duidelijk is. De commissie constateert dat op dit moment niet duidelijk is
hoeveel middelen worden ingezet ten behoeve van het behalen van één doelstelling. Door de informatie uit
de productenraming bij het programmaplan te betrekken kan (via klantproducten) een relatie tussen
financiële middeleninzet en beleidsdoelstellingen worden gelegd. Echter deze relatie is niet eenvoudig te
leggen en ook niet eenduidig. Zo kunnen klantproducten – waaraan financiële middeleninzet gekoppeld is –
bijdragen aan meerdere beleidsdoelstellingen. De commissie adviseert een sterker verband te leggen tussen
doelstellingen en financiële middelen. Alleen dan is Provinciale Staten daadwerkelijk in staat met de
programmaplan te sturen. Dit sterkere verband mag niet zodanig zijn dat daardoor onvoldoende vrije ruimte
voor Gedeputeerde Staten overblijft om het beleid daadwerkelijk concreet gestalte te geven.
d. Commentaar bij de mogelijkheid van PS om aan GS verantwoording te vragen
De commissie constateert verschillende typen doelstellingen per programma en zelfs binnen programma’s.
De commissie constateert grofweg een drietal typen:
a) Doelstellingen geformuleerd in termen van het beoogd maatschappelijk effect (bijvoorbeeld geen
stijging van het aantal verkeersdoden, het wegwerken van de wachtlijsten in de zorg of behalen van
bepaalde milieunormen);
b) Doelstellingen geformuleerd in termen van provinciale rol of het in te zetten proces door de
provincie (in termen van ‘stimuleren’, ‘versterken’, ‘initiëren’, ‘faciliteren’, etc).
-5-
c) Doelstellingen geformuleerd in termen van een ingezet instrument (bijvoorbeeld subsidieverlening,
vergunningverlening, aanleg van wegen, etc.).
Circa 60% van de beleidsdoelstellingen (onderdeel II) van het type ‘beoogd maatschappelijk effect’, bij de
geoperationaliseerde doelstellingen (onderdeel III) is dit ongeveer de helft. Doelstellingen van het type b) en
c) - de andere helft van de doelstellingen – liggen soms al op uitvoeringsniveau waardoor er niet consequent
volgens de beginselen van het duale stelsel wordt gewerkt.
De commissie meent dat in de verschillende typen doelstellingen verschillen in visie tussen de verschillende
beleidsvelden zijn te constateren over de maakbaarheid van de samenleving en de wijze waarop met de soms
beperkte invloedsmogelijkheden van de provincie moet worden omgegaan. Provinciale doelen gesteld in
termen van het beoogd maatschappelijk effect zullen soms pas na jaren bereikt worden met medewerking van
meerdere partners. Vaak gaat het om hardnekkige of moeilijk beïnvloedbare problemen waarbij de provincie
voor de oplossing afhankelijk van de medewerking van anderen. Door deze beperkte mate van
beïnvloedbaarheid kiezen enkele beleidsvelden ervoor doelstellingen niet te formuleren in termen van het
beoogd maatschappelijk effect, maar in termen van de rol van de provincie die nodig is om dit effect te
bereiken. Hier speelt de vrees ‘afgerekend’ te worden op beleidsdoelstellingen waarop factoren van buitenaf
(bijvoorbeeld andere overheden en organisatie) een grote invloed hebben. De commissie onderkent dat het
voor de provincie van essentieel belang is om te zoeken naar partners om haar doelstellingen te bereiken.
Echter dat mag volgens haar niet leiden tot ambitieloze doelstellingen. De commissie bemerkt dat
doelstellingen die dicht tegen het uitvoeringsniveau aan liggen een zekere ambitie en visie missen. Deze
doelstellingen roepen geen visionair streefbeeld op wat de Brabantse burger zal aanspreken.
De commissie is van mening dat in het kader van de duale verhoudingen niet over ‘afrekenen’ maar over
‘verantwoorden’ gesproken moet worden. Door doelstellingen te formuleren in termen van de rol van de
provincie of te specifiek instrument (dicht tegen het uitvoeringsniveau) voorziet de commissie dat niet
consequent volgens de beginselen van het duale stelsel gewerkt zal worden (Gedeputeerde Staten verantwoordelijk voor de uitvoering; Provinciale Staten - verantwoordelijk voor de kaders en de controle op
de uitvoering). De controlerende rol van Provinciale Staten wordt hierdoor bemoeilijkt. Vanuit de
controlerende rol van de staten moeten Gedeputeerde Staten gevraagd worden hun uitvoering te
verantwoorden. De kernvraag hierbij is of de rol die de provincie heeft gespeeld en het door Gedeputeerde
Staten ingezette instrument (de uitvoering) inderdaad en in voldoende mate heeft bijgedragen aan het behalen
van het beoogd maatschappelijk effect. Door operationele doelstellingen te formuleren op het niveau van
uitvoering zal, naar de mening van de commissie, evenwel een minder uitdagend politiek
verantwoordingsdebat worden gevoerd. De beleidsevaluatieve vragen als ‘doen we de goede dingen?’ (zet
Gedeputeerde Staten de juiste instrumenten in of de provincie de juiste rol heeft gespeeld in gang om het
beoogd maatschappelijk effect te bereiken) en ‘doen we die dingen goed?’ (hebben we de instrumenten op
een juiste wijze ingezet of de rol van de provincie op een juiste wijze gespeeld) kunnen dan namelijk niet
gesteld worden in het verantwoordingdebat tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. De commissie
adviseert daarom in het programmaplan doelstellingen te formuleren in termen van het beoogd
maatschappelijk effect en in te zetten instrumenten als antwoord op de vragen ‘Wat willen we bereiken?’ en
‘Wat gaan we daarvoor doen?’.
Tot slot
Tot slot vreest de commissie dat het controleren, verantwoorden en het op basis van deze verantwoording
bijsturen van doelstellingen bemoeilijkt wordt door de grote hoeveelheid van doelstellingen. Politieke
thema’s en speerpunten sneeuwen onder in de veelheid van doelstellingen. De commissie adviseert per
politiek relevant beleidsitem een beperkt aantal doelstellingen te formuleren.
Conclusies en aanbevelingen
De commissie Beleidsevaluatie heeft zich bij de beoordeling van het programmaplan gericht op de vraag of het
-6-
programmaplan kan bijdragen aan de kaderstellende en controlerende rol van de Provinciale Staten.
Concluderend ziet de commissie in het programmaplan een goede eerste stap in het inzichtelijk en
samenhangend presenteren van het vigerende beleid met de bijbehorende beleidsdoelstellingen.
Op basis van deze beoordeling wil de commissie enkele aanbevelingen doen:

De commissie adviseert een eenduidig gebruik van de drie “W”-vragen zowel in het programmaplan
en de productenraming als in beleidsnota’s.

Om de doeltreffendheid van het beleid te controleren adviseert de commissie aandacht te geven aan
het specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden formuleren van doelstellingen.
Hierbij acht de commissie een betere invulling van de tabel waarin planning en realisatie opgenomen
kunnen worden zinvol.
De commissie voorziet dat Provinciale Staten met het huidige programmaplan (nog) niet volledig
kunnen controleren op doelmatigheid. Hiervoor dient de relatie tussen doelstellingen en financiële
middelen versterkt te worden.

Vanuit het oogpunt van verantwoorden adviseert de commissie in het programmaplan doelstellingen
te formuleren in termen van het beoogd maatschappelijk effect en in te zetten instrument als
antwoord op de vragen ‘Wat willen we bereiken?’ en ‘Wat gaan we daarvoor doen?’. Hierdoor
wordt een duidelijke scheiding gecreëerd tussen de kaderstellende functie van Provinciale Staten en
uitvoerende functie van Gedeputeerde Staten en kan Provinciale Staten Gedeputeerde Staten vragen
hun uitvoering te verantwoorden in het licht het beoogde maatschappelijke effect.

Tot slot adviseert de commissie het aantal doelstellingen per beleidsthema te beperken en deze
doelstellingen met (enige) ambitie te formuleren.
's-Hertogenbosch, 30 september 2003
Commissie Beleidsevaluatie.
-7-