Steenuil blikt terug - VVM netwerk van milieuprofessionals (powered

Komen we er wel met mitigeren en compenseren?
Auteur: Frederike W. Bloemers, bestuurslid VVM sectie Milieurecht & Praktijk
Meer en meer worden mitigerende en compenserende maatregelen genomen om de negatieve effecten van
ruimtelijke ingrepen op de natuur op te vangen. Bij mitigeren gaat het om het verzachten van de negatieve
effecten van een ingreep, terwijl met compenseren de schade aan een populatie in een ander gebied wordt
goedgemaakt. Maar heeft deze regel voldoende effect? Die vraag is tijdens een recent gehouden Juridisch Café
van de VVM-sectie Milieurecht en Praktijk vanuit een drietal invalshoeken belicht. De meest originele was met
stip de evaluatie van de Flora- en faunawet door de ogen van de steenuil.
Mark van Veen van het Planbureau voor de Leefomgeving beet het spits af met een toelichting op het PBLonderzoeksrapport ‘Ecologische effectiviteit van natuurwetgeving’ van 2011. Het onderzoek belicht de
ecologische effectiviteit bij aanvragen met betrekking tot ruimtelijke ontwikkelingen. Hieruit blijkt dat het
uitvoeren van de mitigerende en compenserende maatregelen een probleem vormt. Althans, voor zover
daarover informatie bestaat, aangezien in de praktijk nauwelijks wordt gemonitord hoe ecologische
gegevens onder invloed van een ingreep of verandering eruit zien. Wel zijn voorkennis en bewustwording
van de gevolgen op de omgeving bij de initiatiefnemers toegenomen. Dit is te danken aan de invoering van
gedragscodes ingevolge de Flora- en faunawet. Dat neemt niet weg dat deze wet kwetsbare soorten niet
extra beschermt in termen van mitigerende en compenserende maatregelen. Te meer daar de handhaving
rond mitigatie en vooral compensatie zeer beperkt is: niet voor niets blijkt uit het onderzoek dat
compenserende maatregelen slecht nageleefd worden. Daarom roept Van Veen op om in de nieuwe
Natuurwet de manier van monitoring minder vrijblijvend te formuleren. Bijvoorbeeld door effectevaluatie
als verplichting voor te schrijven.
Steenuil blikt terug
Pascal Stroeken van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening stelt
de vraag aan de orde waarom de steenuil als ‘lastig’ beschouwd wordt. De steenuil lijdt namelijk onder het
verdwijnen van kleinschalig cultuurlandschap, rommelige stukjes erf, structuurrijke weilanden in plaats van
“biljartlakens” en oude boerderijen met omringende foerageergebieden. Ingevolge artikel 11 Flora- en
faunawet zijn het jachtgebied en de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen voor steenuilen
jaarrond beschermd. Echter, verlies van het territorium leidt tot een ongunstige staat van instandhouding.
Veel ruimtelijke ingrepen hebben tot gevolg dat (een deel) van een steenuilenterritorium verloren gaat,
hetgeen volgens de Flora- en faunawet een overtreding is.
Regelmatig doen zich ruimtelijke ontwikkelingen zich voor waarop geen van de volgende drie
ontheffingsgronden van de Vogelrichtlijn van toepassing is: bescherming flora en fauna, veiligheid
luchtverkeer, volksgezondheid of openbare veiligheid. Bij de beoordeling van een ruimtelijke ingreep
hanteert het ministerie van EZ daarom vaak als uitgangspunt dat er om die reden geen ontheffing verleend
kan worden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in 2012 geoordeeld dat een
ontheffing aangevraagd moet worden als de mitigerende maatregelen een overtreding van een
verbodsbepaling niet voorkomen, maar alleen verzachten. De Raad van State legt het begrip ‘voorkomen’
daarbij strikter uit dan het ministerie lijkt te doen bij toepassing van het ontheffingenbeleid. Momenteel is
nog niet duidelijk wat de gevolgen hiervan zijn voor de soortbescherming.
Stroeken vraagt zich af of vogels in het algemeen en in het bijzonder de steenuil hier nu beter of slechter
van worden. In de praktijk ontstaat er, juist door alle onduidelijkheid, vaak ‘gedoe’ over ruimtelijke
ontwikkelingen waar soorten als de steenuil bij betrokken zijn. Niet zelden leidt dit tot krantenkoppen die
de soorten in een negatief daglicht plaatsen. Dat is slecht voor het draagvlak voor de soortenbescherming.
En zeker voor cultuurvolgers als de steenuil, die het toch moet hebben van beschermingsmaatregelen
waarvoor de hulp van bewoners van het buitengebied onontbeerlijk is en waarvoor - los van de wettelijke
bescherming - honderden vrijwilligers zich inspannen. Stroeken adviseert daarom de compenserende
maatregelen concreet vorm te geven als integraal onderdeel van het project. Hierdoor kan bij de
ontheffingsaanvraag worden vermeld dat het project (mede) wordt aangevraagd in het belang van de
ontheffingsgrond ‘de bescherming flora en fauna’. Het behoud van de gunstige staat van instandhouding
van de lokale populatie is dan een zelfstandige plandoelstelling in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen.
Borging van ecologische maatregelen
De derde spreker, Jan Willem Burgmans, is werkzaam bij Breijn, een adviesbureau dat nauw gelieerd is aan
Heijmans N.V. Breijn is actief in zowel de uitvoering van bouwprojecten als van natuurprojecten. Volgens
Burgmans worden maatregelen op het gebied van mitigeren en compenseren vanuit de natuurwetgeving
steeds meer als onderdeel van de uitvoering gezien. Tegenwoordig moet een aannemer regelmatig zelf
invulling geven aan de natuurwetten en zelf een oplossing bedenken (DBFMO-contract). Hij is niet alleen
tijdens de realisatie maar ook voor de beheerfase verantwoordelijk. De aannemer voert niet meer alleen de
Flora- en faunawet uit omdat het móet, maar ook omdat hij steeds meer natuurprojecten uitvoert én
omdat hij ambities op het gebied van duurzaamheid heeft.
Gevolg is dat Heijmans steeds meer een projectmanagementbureau wordt in plaats van een bouwer. Het
bedrijf concurreert niet zozeer op prijs maar op kwaliteit en op het aankunnen van complexe projecten. De
uitvoering geeft Heijmans steeds vaker in handen van de onderaannemer. Daarnaast vindt in de praktijk
steeds meer samenwerking plaats tussen de eigen, lokale natuurmensen en de aannemer, bijvoorbeeld bij
de A4 Delft-Schiedam. Genoemd wordt ook de PPS voor het Defensiemuseum Soesterberg, waarin
Heijmans participeert. Dit is het grootste project in Nederland waarbij de EHS saldobenadering is
toegepast. Ook wijst Burgmans op het kwaliteitssysteem System Engineering waarmee met een
softwarepakket Relatics ontwerp- en uitvoeringseisen worden vastgelegd. Hieraan moet een aannemer op
een voor de opdrachtgever of handhaver verifieerbare manier voldoen. Het gaat dan bijvoorbeeld om
mitigerende of compenserende maatregelen in de vorm van voorschriften bij een ontheffing.
Burgmans vindt dat er een nieuw subsidiestelsel moet komen dat - meer dan voorheen - gericht is op het
beheer voor een geschikt habitattype in plaats van op aantallen van soorten,. Dit laatste maakt dit stelsel
zinloos. Immers, soorten verplaatsen zich. Niettemin worden bouwbedrijven wel afgerekend op concrete
resultaten en dus op aantallen.