`Pursuit`: een beknopte beschouwing

‘In Pursuit of Influence’: een beknopte beschouwing
‘In pursuit of influence’ vertelt het verhaal van een land met een missie. Vanaf het begin van de
jaren vijftig van de vorige eeuw streefde Nederland naar economische ontwapening in de
handelsbetrekkingen tussen de de oprichtersstaten van de Europese Unie. De daaruit voortvloeiende
permanente Nederlandse campagne voor het wegnemen van de belemmeringen in het onderling
economisch verkeer sorteerde effect. In het verdrag van Rome van 1957 waarbij de Europese
Economische Gemeenschap (EEG) in het leven werd geroepen, verplichtten Duitsland, Frankrijk,
Italië en de drie Benelux-landen zich aan het tot stand brengen van een Gemeenschappelijke Markt
en daarmee tot een onderling vrij grensoverschrijdend verkeer van goederen, van diensten, van
kapitaal en van werknemers. Het was het begin van wat we nu kennen als de Europese Unie: de
grootste economische eenheid en dito actor in de wereldeconomie, 27 lidstaten en rond de 500
miljoen burgers omvattend.
Dat juist Nederland zich zo beijverde voor vrijheid in de onderlinge economische
betrekkingen was geenszins toevallig. Den Haag had goede redenen om het voortouw te nemen in
de strijd tegen het internationale protectionisme dat Europa vanaf de jaren twintig in zijn greep had
gehouden. Met zulk protectionisme hadden de nationale regeringen gepoogd de eigen industrie en
landbouw te beschermen tegen concurrentie uit het buitenland, een reactie op de economische
wereldcrisis die vanuit elke individuele hoofdstad rationeel scheen, maar voor de onderlinge
handelsbetrekkingen funest bleek. Aan het eind van de jaren veertig, een half decennium na het
einde van de Tweede Wereldoorlog, was de handel tussen de landen van west- en midden-Europa
nog maar een fractie van die van dertig jaar geleden. Voor Nederland, handelsland bij uitstek dat
van oudsher zijn inkomsten juist in belangrijke mate in de internationale handel verdiende, was het
opruimen van de internationale lappendeken aan handelsbelemmerende maatregelen een noodzaak.
Die noodzaak en haar urgentie waren nog vergroot door het wegvallen van de doorvoerhandel met
het in puin vervallen Duitse achterland én door de dekolonisatie van Indonesië waarmee de
lucratieve koloniale handel met dat voormalige rijksdeel verschrompelde. De ambitieuze
industrialisatieplannen van de kabinetten Drees leken bovendien onhaalbaar, want niet rendabel, als
de nieuwe industriële productie enkel op de Nederlandse thuismarkt afgezet kon worden. Hetzelfde
gold voor de beleidsvoonemens aangaande de modernisering van de landbouw. Deze
onderscheidene factoren leidden alle tot dezelfde conclusie: Nederland moest zich nieuwe
afzetmarkten verwerven en daartoe dienden de Europese handelsbetrekkingen verregaand
geliberaliseerd.
Zo is Den Haags jarenlange campagne voor Europese economische eenwording bovenal te
begrijpen als de uitdrukking van een welbegrepen eigenbelang. De nationale beleidspreferenties,
vertaald in het vertoog van Europese samenwerking en integratie, legden de basis voor wat de
Britse historicus Allan Milward noemde de 'European rescue of the nation state':
grensoverschrijdende samenwerking en integratie, niet als een alternatief voor de nationale staat,
maar juist om diens behoud en voortzetting mogelijk te maken. Zo bezien ook zijn de afspraken
over de vorming van de gemeenschappelijke markt neergelegd in het EEG-verdrag van Rome te
bezien als een voorlopige bekroning van de Haagse campagne en als vermoedelijk het belangrijkste
succes van de naoorlogse Nederlandse diplomatie. Waarbij de uitvoering van deze verdragsartikelen
geenszins een sinecure bleek; pas vanaf de jaren negentig kunnen we geloofwaardig spreken van
een Europese eenheidsmarkt en dan nog van een met saillante gebreken.
De achtergronden, inrichting en en effecten van de Haagse campagne voor West-Europese
economische liberalisatie staan centraal in het eerste deel van het boek. Het kent een held in de
persoon van Jan-Willem Beyen, Nederlands minister van Buitenlandse Zaken in de periode 19521956. De eerste twee hoofdstukken vertellen hoe Beyen zijn plan voor een uitvergroting van de
Benelux-samenwerking naar Duitsland, Frankrijk en Italië ontwikkelde, daarmee stuitte op scepsis
en tegenstand binnen zijn eigen ministerie, binnen de Nederlandse regering en in de Europese
hoofdsteden. In een coalitie met zijn Belgische collega Spaak slaagde hij er in de zomer van 1955
desondanks in het plan-Beyen op de agenda voor de EEG-onderhandelingen te krijgen. Het derde
hoofdstuk analyseert hoe Beyens voorstellen van een letterlijk ondergeschoven positie tot het
kernonderwerp van de besprekingen konden worden. De ‘Benelux-factor’ speelde in deze
besprekingen een vooraanstaande rol. Het gaat hier om Benelux als een diplomatiek
samenwerkingsverband, dat kleine landen in staat stelde tot een gemeenschappelijk optreden te
komen – althans daarnaar te streven - en zo samen sterker te staan. Minstens zo belangrijk evenwel
waren de bevindingen sedert de late jaren veertig opgedaan met Benelux als ‘laboratorium’ voor
regionaal-economische integratie. Door hun integratie-experiment wisten Nederland, België en
Luxemburg waar ze het over hadden en ze schroomden niet die Benelux-kennis en -ervaringen in de
EEG-onderhandelingen in te brengen. Waarbij ze overigens ook wel eens een koekje van eigen deeg
te verwerken kregen.
Het tweede deel van het boek draagt de titel ‘Defending the Community’ en verhaalt hoe
onder leiding van Beyens opvolger Jozef Luns de Nederlandse diplomatie vocht voor het
veiligstellen van het met het Verdrag van Rome behaalde resultaat en de ontplooiing van de
Europese Economische Gemeenschap tegen de pogingen van de Franse president om de EEG van
haar bovenstatelijke bevoegdheden te beroven. Het vierde hoofdstuk over de zogenoemde Fouchetonderhandelingen (1960-1962) laat zien hoe reëel die dreiging was en contrasteert de Nederlandse
visie op Europa met die van de Generaal. Waar De Gaulle een confederaal Europa onder Franse
leiding voorstond hamerde Nederland op het vasthouden aan een krachtige Europese Commissie en
2
een Europese Gemeenschap met eigen bovenstatelijke bevoegdheden. Dit ‘instrumenteel
supranationalisme’ weerspiegelde niet zozeer een federalistisch ideaal (al was het daar ook niet mee
in strijd) als wel de gedachte dat zo een bovenstatelijke organisatie van Europa noodzakelijk was
zowel om de vurig begeerde Europese gemeenschappelijke markt tot stand te brengen (op dat punt
werkten de ervaringen met de intergouvernementeel georganiseerde Benelux juist als een
schrikbeeld), als ook om de kleinere lidstaten van de EEG te beschermen tegen machtspolitieke
reflexen van hun grotere partners.
Maar was het Nederlandse Europabeleid als product van welbegrepen economisch
eigenbelang dan volledig gespeend van idealisme? Geenszins. Waar in het regeringsbeleid het
realiseren van Beyens plan voor de gemeenschappelijke markt centraal stond, was in de
Nederlandse politiek in algemenere zin de motivatie voor het proces van Europese integratie
aanzienlijk breder. We zien dat het meest uitgesproken in het Parlement, in het bijzonder in de
Tweede Kamer, waar sinds de vroege jaren vijftig een brede meerderheid een federalistisch
Europees eenwordingsideaal propageerde en voortdurend druk uitoefende op de Haagse regering
om Europese integratie na te jagen, niet zozeer als middel ter verwezenlijking van de
gemeenschappelijke markt maar als een eigenstandig politiek doel, te weten de politieke
eenwording van Europa. Deze federalistische druk van de Kamer lijkt een hoogtepunt bereikt te
hebben rond het midden van de jaren zestig. Als gevolg ervan zien we hoe ten tijde van de
zogenoemde Lege-stoel-crisis van 1965-66 de Kamer in de rol van aanjager dreigde Luns en zijn
mede-ministers naar huis te sturen als haar federalistische agenda onvoldoende bediend werd.
Anderzijds – waar puntje bij paaltje kwam – schaarde de Kamer zich achter Luns in diens strijd
voor het behoud van het bestaande, de communautaire inrichting van de Europese Gemeenschap,
tegen de onttakelingsplannen van De Gaulle.
Het laatste hoofdstuk van dit tweede deel, hoofdstuk zes, belicht de afloop van de nieuwe
ontwikkelingen op de top van Den Haag van december 1969. Het verdwijnen van het politieke
toneel van Adenauer zowel als De Gaulle bracht de zes lidstaten van de Europese Gemeenschap in
een nieuwe constellatie waarin een geëmancipeerd Duitsland tot genoegen van Den Haag het
voortouw nam in de richting van verdere economische en monetaire eenwording van West-Europa.
Maar niet in alle opzichten had Den Haag reden om zich over de uitkomsten van de top van
Den Haag te verheugen. Het derde deel van het boek, getiteld 'Externalizing Europe' laat zien
hoeveel moeite de Nederlandse regering had met een buitenlands-politieke rol voor de Europese
Gemeenschap, zowel voor wat betreft de hogere politiek (internationale veiligheid, hoofdstuk
zeven) als het ontwikkelingsbeleid (hoofdstuk acht). Deze bevinding onderstreept onze typering van
het Nederlandse Europabeleid in de onderhavige periode als een van een instrumenteel
supranationalisme: bovenstatelijke bevoegdheden waren voor de Nederlandse regering welkome
3
middelen ter verwezenlijking van – bovenal – de gemeenschappelijke markt, maar niet als
eigenstandige doelen. A fortiori, waar ze afbreuk dreigden te doen aan de inrichting en het
functioneren van de transatlantische band met de Verenigde Staten van Amerika waren ze volstrekt
taboe.
‘Pursuit’ vertelt een verhaal, maar het is ook de neerslag van een zoektocht. Een zoektocht
naar het antwoord op de vraag onder welke omstandigheden kleinere mogendheden, zoals
Nederland, hun beperkingen in het internationale verkeer te boven kunnen komen en een
betekenisvolle en soms zelfs belangrijke invloed kunnen uitoefenen op de internationale
betrekkingen. De kleine-staten-theorie stelt ons in staat de resultaten van de Nederlandse Europadiplomatie van de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw in een breder perspectief te zien: Het
onderscheid tussen ‘grote’ en ‘kleine’ staten is betrekkelijk, het is een variabele veeleer dan een
constante. Kleine staten zijn kleiner of zwakker dan grote staten, maar niet noodzakelijkerwijs
beide. Kleine staten hebben mogelijkheden het machtsonderscheid met de groten door middel van
kwaliteitsdiplomatie gedeeltelijk of zelfs geheel te compenseren. Elementair daarbij is dat ze goed
weten wat ze willen, met verstand van zaken spreken en erin slagen hun onderhandelingspartners
ervan te overtuigen dat hun nationale beleidspreferenties een gemeenschappelijk belang van de
deelnemende staten verwoorden. Het Nederlandse discours voor economische ontwapening van
West-Europa voldeed aan deze voorwaarden. Daarnaast was de constellatie waaronder de Haagse
campagne gevoerd werd essentieel: Nederland opereerde gedurende de periode 1952-1973 als een
van de ‘Oorspronkelijke Zes’, de zes oprichtersstaten van de hedendaagse Europese Unie. Deze
pioniersjaren voorzagen het land van een unieke constellatie waarin het gemeenschappelijk zoeken
naar samenwerking om de verschrikkingen van de oorlog te boven te komen de gelijkwaardigheid
van de deelnemende landen onderstreepte. De mate waarin Den Haag zijn stempel op het Europese
experiment wist te drukken was daarbij sterk afhankelijk van de Franse en Duitse stellingnames
enerzijds en de onderlinge betrekkingen tussen Parijs en Bonn anderzijds. Interne Duitse
verdeeldheid over de wenselijkheid van Europese economische integratie en Adenauers gerichtheid
op een vergelijk met Frankrijk beperkten gedurende de jaren vijftig de Nederlandse invloed in
aanzienlijke mate. Na Adenauers vertrek begin jaren zestig bleek het wel mogelijk met een aan
zelfbewustheid winnend Duitsland een effectieve coalitie te vormen tegen - bij voorbeeld - De
Gaulle’s leiderschapsaspiraties.
A.G..H. juni 2009
4