De vele gezichten van solidariteit

De vele gezichten van solidariteit
Paul de Beer*
in: Jan Jacob van Dijk (red.), Verbindend bouwen: over solidariteit en verzorgingsstaat, z.p.:
Uitgeverij Kok, pp.61-72.
Het is verleidelijk om in heel algemene termen over solidariteit in onze moderne samenleving te
spreken. Met een paar sweeping statements kun je proberen een discussie naar je hand te zetten.
‘De oprukkende individualisering ondermijnt de solidariteit in ons land.’ ‘De concurrentie van
landen als China en India dwingt ons onze genereuze verzorgingsstaat ingrijpend te hervormen.’
‘De verzorging van de wieg tot het graf door de staat is funest voor de informele solidariteit
tussen burgers.’ Vervolgens leidt dit onvermijdelijk tot de conclusie dat de uitkeringen moeten
worden verlaagd of dat burgers meer zelf verantwoordelijkheid moeten gaan dragen.
Jan Jacob van Dijk weet in zijn uitstekende essay met de te bescheiden titel ‘Enkele
beschouwingen over solidariteit’ deze valkuilen behendig te omzeilen zonder te verdrinken in een
overdaad aan nuances en details. Hij laat zien dat het begrip solidariteit vele interpretaties en
dimensies kent, maar probeert vervolgens toch enkele algemene conclusies te trekken over de
gewenste inrichting en organisatie van de verzorgingsstaat. Ik ben het op de meeste punten met
zijn analyse eens – wat op zichzelf al opmerkelijk is voor iemand met een sociaal-democratische
achtergrond – en wil me in dit commentaar dan ook voornamelijk richten op een aantal punten die
mijns inziens in het essay van Van Dijk onderbelicht blijven. Het gaat mij om enkele mogelijke
spanningsvelden tussen verschillende vormen van solidariteit die Van Dijk weliswaar noemt,
maar vervolgens grotendeels onbesproken laat. Ik denk hierbij aan:
- de verhouding tussen eenzijdige en tweezijdige solidariteit;
- de verhouding tussen nationale en internationale solidariteit;
- de verhouding tussen formele en informele solidariteit.
Laat ik hier onmiddellijk opmerken dat het om uiterst lastige kwesties gaat, waarop ik zelf ook
allerminst het definitieve antwoord heb.
Eenzijdige versus tweezijdige solidariteit
Zoals Jan Jacob van Dijk aangeeft kan men onderscheiden tussen eenzijdige en tweezijdige
solidariteit. Bij eenzijdige solidariteit kan degene die solidair is redelijkerwijze niet verwachten
dat tegenover zijn of haar solidariteit een gelijkwaardige tegenprestatie van de ontvanger staat.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om solidariteit met gehandicapten of met armen in de Derde
Wereld.
1
Bij tweezijdige (of wederkerige) solidariteit verwacht men wel dat anderen in gelijke mate
solidair zijn, zodat er bij voorbaat geen reden is om te verwachten dat men meer aan anderen zal
bijdragen dan men van die anderen zal ontvangen. Het bekendste voorbeeld van tweezijdige
solidariteit is een verzekering: je betaalt premie voor een verzekering in de verwachting dat je een
vergoeding ontvangt als jezelf schade leidt. Bij het afsluiten van een verzekering ga je er
doorgaans van uit dat de verwachte schadevergoeding opweegt tegen de verschuldigde premie.
Dat uiteindelijk de ontvangen schadevergoeding groter of kleiner kan zijn dan het bedrag dat je
aan premies hebt betaald, doet aan dit principe niets af.
Het essentiële verschil tussen beide vormen van solidariteit is dat tweezijdige solidariteit slechts
een beroep doet op het welbegrepen eigenbelang, terwijl eenzijdige solidariteit in principe ook
een gevoel van betrokkenheid of verbondenheid met de ontvanger van de solidariteit vraagt.
Overigens kan eenzijdige solidariteit ook worden opgelegd door de overheid – bijvoorbeeld in de
vorm van belastingen die worden geheven om ontwikkelingshulp of bijstandsuitkeringen te
financieren – en in dat geval hoeft de individuele burger daar natuurlijk geen ‘warme’ gevoelens
bij te krijgen. Niettemin vraagt politieke besluitvorming over verplichte vormen van eenzijdige
solidariteit toch om een zekere mate van onderlinge betrokkenheid en gemeenschapsgevoel bij de
burgers.
Gezien de eraan ten grondslag liggende motieven hoeven we ons over tweezijdige solidariteit niet
veel zorgen te maken. Ook in een sterke geïndividualiseerde samenleving waarin burgers alleen
nog op hun eigen belang uit zijn – een beeld dat overigens niet strookt met de werkelijkheid – zou
tweezijdige solidariteit zonder probleem stand kunnen houden. Ook een egoïstische burger kan er
immers belang bij hebben om verzekeringen af te sluiten tegen inbraak, autoschade,
inkomensderving, etc. Bij eenzijdige solidariteit ligt dit echter anders. Als burgers zich steeds
minder met elkaar verbonden voelen, kan de bereidheid om onbaatzuchtig iets te doen voor
medeburgers die hulpbehoevend zijn afbrokkelen. Er zijn met name twee redenen waarom
hiervan in onze hedendaagse samenleving sprake zou kunnen zijn.
De eerste reden is dat de bevolking diverser wordt. Dit hangt zowel samen met het
individualiseringsproces als met immigratie. Een consequentie van individualisering kan zijn dat
iedere burger zijn/haar eigen ‘leefstijl’ (inclusief de bijbehorende waarden en normen) kiest en
zich daardoor minder herkent in medeburgers met een geheel andere leefstijl. Er zijn vooralsnog
echter weinig bewijzen dat zich daadwerkelijk een dergelijk proces van fragmentatie in ons land
voordoet (zie De Beer & Koster 2007). Immigratie leidt ertoe dat de bevolking diverser wordt
naar culturele en religieuze achtergrond. Het risico bestaat dan dat de gevestigde, autochtone
2
bevolking zich niet verbonden voelt met de nieuwe, allochtone bevolking. De overtuiging dat
iedere ingezetene in ons land in gelijke mate recht heeft op de collectief georganiseerde
solidariteit, die de grondslag vormt van onze verzorgingsstaat, komt dan onder druk te staan.
Diverse recente onderzoeken (Putnam 2007, Lancee & Dronkers 2008) laten zien dat etnische en
culturele heterogeniteit het onderlinge vertrouwen tussen burgers aantast, zelfs het vertrouwen
tussen burgers uit dezelfde etnisch-culturele groep. Het lijkt er overigens op dat dit effect zich
sterker manifesteert op lokaal niveau dan op nationaal niveau (zie Gesthuizen, Van der Meer en
Scheepers 2008).
De groeiende etnische, culturele en religieuze heterogeniteit van ons land zou derhalve de
maatschappelijke steun voor bepaalde vormen van georganiseerde solidariteit kunnen aantasten,
te meer daar niet-westerse allochtonen een onevenredig groot beroep lijken te doen op eenzijdige
solidariteit, in het bijzonder in de vorm van bijstandsuitkeringen. Zowel sociaal-economische als
sociaal-culturele integratie van allochtonen lijkt daarom een voorwaarde om de eenzijdige
solidariteit die onze verzorgingsstaat belichaamt ook op langere termijn in stand te houden.
Sociaal-economische integratie betekent dat de arbeidsmarktpositie van allochtonen steeds meer
overeenkomt met die van autochtonen, zodat zij ook niet meer onevenredig sterk afhankelijk zijn
van sociale zekerheid. Met sociaal-culturele integratie bedoel ik niet assimilatie, maar wel het
accepteren van de essentiële waarden en normen van een liberale democratische rechtstaat, zoals
scheiding van kerk en staat, gelijke rechten van vrouwen en homoseksuelen en tolerantie ten
opzichte van ‘afwijkende’ meningen.
De tweede reden waarom de steun voor georganiseerde eenzijdige solidariteit zou kunnen
afbrokkelen is dat we steeds meer kennis krijgen over individuele risico’s. Naarmate we preciezer
kunnen voorspellen wie wel en wie niet een beroep zal doen op de voorzieningen van de
verzorgingsstaat wordt van tevoren steeds duidelijker wie per saldo aan de verzorgingsstaat
bijdraagt en wie ervan profiteert. In feite betekent dit dat er een verschuiving plaats vindt van
tweezijdige naar eenzijdige solidariteit. Als ernstige ziektes onvoorspelbaar zijn, heeft iedereen
belang bij een ziektekostenverzekering die die risico’s dekt. Als genetische screening het
mogelijk maakt met een grote mate van zekerheid te voorspellen wie bepaalde ziektes krijgt,
hebben de anderen er geen belang meer bij zich tegen de kosten van behandeling van die ziektes
te verzekeren. Wanneer deze ontwikkeling in onze kennis samengaat met een grotere
keuzevrijheid van individuele burgers ten aanzien van verzekeringen, zoals binnen zekere
grenzen het geval is bij de ziektekostenverzekering, kan dit leiden tot risicoselectie, waardoor
degenen met de hoogste risico’s ook de hoogste premie moeten betalen of zelfs van verzekering
3
worden uitgesloten. Het huidige zorgverzekeringsstelsel bevat hiertegen een aantal waarborgen,
zoals risicoverevening en acceptatieplicht, maar het is de vraag of dit systeem niet steeds meer
onder druk komt te staan naarmate de voorspelbaarheid van ziektes groter wordt.
De Raad voor Volksgezondheid en Zorg (RVZ) heeft op een andere ontwikkeling gewezen die de
(eenzijdige) solidariteit onder druk zet, namelijk het feit dat een steeds groter deel van de
zorgkosten wordt gemaakt voor een relatief kleine groep, hoofdzakelijk oudere patiënten. 70
procent van de kosten van curatieve zorg wordt gemaakt door slechts tien procent van de
verzekerden (Jeurissen 2005). Als van tevoren valt te voorspellen wie tot die tien procent
behoren, rijst de vraag of de overige 90 procent van de bevolking nog bereid is daarvoor te
betalen.
Overigens is het vooralsnog onzeker of meer kennis over individuele risico’s daadwerkelijk de
solidariteit ondermijnt. Als de verschillen in risico’s samenhangen met objectieve factoren (zoals
genetische structuur) die het individu niet kan beïnvloeden, zou dit de bereidheid tot solidariteit
ook kunnen versterken doordat het risico dan minder als een eigen verantwoordelijkheid wordt
beschouwd.
Om het draagvlak voor de voorzieningen van de verzorgingsstaat in stand te houden lijkt het van
belang dat er een zeker evenwicht bestaat tussen eenzijdige en tweezijdige solidariteit, ofwel
tussen gemeenschapszin en altruïsme enerzijds en welbegrepen eigenbelang anderzijds. Als het
beroep op eenzijdige solidariteit door immigratie en meer kennis van individuele risico’s
toeneemt, zou dan ook moeten worden getracht het evenwicht te herstellen door de integratie en
volwaardige maatschappelijke participatie van groepen met een relatief hoog risico te stimuleren.
Nationale versus internationale soldariteit
Solidariteit veronderstelt een bepaalde, afgebakende groep of gemeenschap waarmee men solidair
is. De keerzijde van solidariteit is dan ook dat degenen die niet tot die gemeenschap behoren
ervan worden uitgesloten. In die zin gaat solidariteit altijd gepaard met uitsluiting. Naarmate de
solidariteit binnen de eigen gemeenschap sterker ontwikkeld is, is het des te belangrijker om een
scherpe grens te trekken tussen wie wel en niet tot die gemeenschap behoort. Daarom hebben
genereuze, ver ontwikkelde verzorgingsstaten doorgaans meer moeite met het vervagen van de
grenzen en een toename van migratie dan meer sobere verzorgingsstaten. Of, omgekeerd
geformuleerd, de traditionele immigratielanden, zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië en
Nieuw-Zeeland, kennen een minder genereuze verzorgingsstaat dan de meeste West-Europese
landen.
4
Betekent dit nu dat het voortschrijden van de globalisering en het steeds poreuzer worden van
nationale grenzen de (nationale) verzorgingsstaat in gevaar brengt?
Het is te simpel om zo’n rechtlijnig verband te veronderstellen tussen globalisering en nationale
solidariteit. Uit onderzoek weten we inmiddels dat genereuze verzorgingsstaten zich in een
globaliserende wereld uitstekend staande weten te houden (De Beer & Koster 2007). Het is
eenvoudigweg niet waar dat globalisering en toenemende internationale concurrentie de
verzorgingsstaat onhoudbaar maken, hoe graag politici dit argument ook gebruiken om ingrepen
in het sociale stelsel te rechtvaardigen. Maar dit betekent niet dat globalisering geen lastige
vragen oproept. Naarmate de mobiliteit van personen tussen landen toeneemt, wordt het
belangrijker om nauwkeurig vast te stellen wie wel en wie geen aanspraak maakt op de
voorzieningen van de (nationale) verzorgingsstaat. Het is dan de vraag of het bereik van de
verzorgingsstaat nog wel precies moet samenvallen met de legale ingezetenen van een land.
Denkbaar is dat men een zekere gradatie aanbrengt in de voorzieningen waarvan men gebruik kan
maken, afhankelijk van de duur die men in het land verblijft of van de bijdrage die men aan de
financiering van de verzorgingsstaat heeft geleverd. Een geleidelijke opbouw van (sociale)
rechten heeft het grote voordeel dat men een minder scherpe grens hoeft te trekken tussen
degenen die wel en degenen die niet tot het bereik van onze solidariteit behoren. Het maakt het in
beginsel ook gemakkelijker om soepeler met immigratie om te springen, omdat niet iedere
immigrant onmiddellijk een beroep kan doen op onze sociale voorzieningen. De keerzijde hiervan
is natuurlijk wel dat er een grotere variatie ontstaat in de rechten van de inwoners van ons land.
Wie de nadelen hiervan wil benadrukken, kan erop wijzen dat er hierdoor eersterangs en
tweederangs burgers zullen ontstaan. Het alternatief is echter dat er een nog scherpere scheidslijn
loopt tussen eersterangsburgers en niet-burgers, dat wil zeggen degenen die niet tot ons land
worden toegelaten of die illegaal in ons land verblijven.
Globalisering en het vervagen van landsgrenzen roepen dus de vraag op of het bereik van de
verzorgingsstaat op den duur nog wel precies kan samenvallen met de landsgrenzen. Wellicht
moeten we op zoek naar een nieuw concept van de verzorgingsstaat waarbij degenen die eraan
deelnemen niet meer strikt gebonden zijn aan een bepaald territorium. Uit het oogpunt van
risicospreiding zou het bijvoorbeeld gunstig kunnen zijn als werknemers in verschillende landen
aan dezelfde werkloosheidsverzekering zouden deelnemen. Als het ene land in een economische
recessie terecht komt, terwijl het in het andere land (nog) goed gaat, vergroot dit de
betaalbaarheid van een dergelijke verzekering. Het zou het ook gemakkelijker maken om als
5
werknemer in een ander land te gaan werken, omdat men zijn socialezekerheidsrechten kan
meenemen.
Anderzijds is het ook denkbaar om bepaalde risico’s op een lager dan het nationale niveau te
organiseren. Zo veronderstelt een bijstandsuitkering, die in hoge mate op eenzijdige solidariteit
berust, een sterk gemeenschapsbesef . Wellicht is dit op het niveau van een gemeente sterker
aanwezig dan op nationaal niveau (al zagen we hierboven dat etnische heterogeniteit op lokaal
niveau wellicht meer negatieve effecten heeft voor de gemeenschapszin dan op nationaal niveau).
De vergaande decentralisatie van de bijstand naar de gemeenten sluit hierbij aan. Men zou
kunnen overwegen nog een stap verder te gaan door gemeenten ook verantwoordelijk te maken
voor de financiering van hun eigen bijstand via lokale belastingen. De keerzijde daarvan zou
natuurlijk wel zijn dat er grote verschillen tussen gemeenten ontstaan. Maar waarom zouden we
grote verschillen over de grens heen (bijv. tussen een Nederlandse en een Belgische
grensgemeente) wel accepteren en grotere binnenlandse verschillen niet?
Formele versus informele solidariteit
Een veelgehoorde stelling is dat de verzorging ‘van de wieg tot het graf’ die de staat biedt de
spontane, informele solidariteit tussen burgers heeft ondermijnd. Deze stelling heeft een evidente
plausibiliteit. Als de staat zorgt voor hulpbehovende ouderen, hoeven hun kinderen dat niet meer
te doen. Als de overheid goedkope kinderopvang biedt, hoeven ouders zelf minder tijd en zorg
aan hun kinderen te besteden. Jan Jacob van Dijk lijkt in zijn bijdrage ook een dergelijke
substitutie te veronderstellen, maar dan tussen het maatschappelijk middenveld en de overheid.
Deze redenering gaat ervan uit dat onze samenleving een gegeven hoeveelheid solidariteit kent en
dat een groter aandeel van de overheid daarin automatisch leidt tot een kleiner aandeel van de
informele, particuliere zorg. Dit wordt in de wetenschappelijke literatuur wel aangeduid als de
crowding out hypothese. De studies die deze hypothese empirisch toetsen hebben hiervoor tot nu
toe echter geen bevestiging gevonden (zie bv. Van Oorschot & Arts 2005 en Van Oorschot, Arts
& Halman 2005). De verklaring hiervoor lijkt te zijn dat formele, door de overheid
georganiseerde solidariteit niet alleen fungeert als substituut voor informele, vrijwillige
solidariteit, maar deze juist ook kan ondersteunen en stimuleren. Een mooi voorbeeld hiervan is
de zorg voor afhankelijke zieke gezinsleden. Het lijkt op het eerste gezicht logisch dat als de
overheid de verantwoordelijkheid voor deze zorg op zich neemt veel mantelzorgers ervoor kiezen
om hun familielid te laten opnemen in een verzorgings- of verpleegtehuis. In dat geval vindt er
inderdaad substitutie plaats van informele door formele zorg. De formele zorg kan echter ook de
vorm aannemen van betaalde thuiszorg, die het mogelijk maakt om het hulpbehoevende gezinslid
6
thuis te verzorgen. Formele, door de overheid gefinancierde zorg, maakt het dan voor een
mantelzorger beter mogelijk om ook zelf zorg te blijven verlenen. Formele en informele zorg zijn
in dit geval complementair. Uit onderzoek weten we dat de meeste mensen er de voorkeur aan
geven afhankelijke gezinsleden zo lang mogelijk zelf thuis te verzorgen. Als men daarbij
onvoldoende professionele zorg en steun krijgt, bestaat echter het gevaar dat men geen andere
uitweg ziet dan het gezinslid te laten opnemen. Het risico bestaat dus dat een bezuiniging op
thuiszorg niet tot meer, maar juist tot minder informele zorg leidt en uiteindelijk daarmee het
beroep op formele zorg juist vergroot!
Uit het voorgaande volgt natuurlijk niet dat méér formele zorg automatisch tot meer informele
zorg leidt. Het verband lijkt sterk af te hangen van de specifieke vorm van de formele zorg. Dat
men, als men informele zorg wenst te stimuleren, zorgvuldig moet opereren om averechtse
effecten te vermijden, laten twee recente voorbeelden zien, namelijk het persoonsgebonden
budget voor gehandicapten en de subsidie op kinderopvang. In beide gevallen wordt een
aanzienlijk deel van de subsidie gebruikt om personen die voorheen onbetaalde (mantel)zorg
boden daarvoor te gaan betalen. Men kan dit positief waarderen als een blijk van (geldelijke)
waardering voor de zorg die zij bieden, maar bij een gegeven overheidsbudget betekent het
natuurlijk dat er minder middelen overblijven om extra zorg te verlenen. Om complementariteit,
oftewel wederzijdse steun van formele en informele zorg, te bevorderen en zo de totale
solidariteit te vergroten, dient men dus niet simpelweg informele zorg financieel te faciliteren.
Het is misschien goed hieraan toe te voegen dat er geen reden is om bij voorbaat een voorkeur uit
te spreken voor informele of formele solidariteit. Dat informele solidariteit vaker gepaard gaat
met ‘warme’ gevoelens van de zorgverlener, betekent nog niet dat zij uit maatschappelijk oogpunt
‘beter’ is. Een sterke persoonlijke band tussen zorgverlener en zorgontvanger kan door beiden
ook als belastend worden ervaren, hetzij doordat de zorgverlener het als een plicht ervaart, hetzij
doordat de zorgontvanger zich bezwaard voelt om een beroep op de ander te doen. Daarnaast is
de informele zorg die men ontvangt vaak sterk afhankelijk van het sociale netwerk waarvan men
deel uitmaakt, hetgeen het risico met zich meebrengt dat degenen die de meeste hulp behoeven
maar geen sociaal netwerk hebben, te weinig zorg ontvangen. Formele zorg heeft het voordeel
van een meer zakelijke zorgrelatie waar men daadwerkelijk aanspraak op kan maken, maar kan
ook leiden tot onpersoonlijke, bureaucratische zorg of tot een ongeremd beroep op zorg. In de
praktijk lijkt een combinatie van informele en formele zorg vaak het beste, maar wat de optimale
combinatie is en welke eisen dit stelt aan de vormgeving en organisatie van de formele zorg
dienen van geval tot geval te worden vastgesteld.
7
Tot slot
Solidariteit heeft vele gezichten. Ze kan zijn gebaseerd op altruïsme en gemeenschapszin, maar
ook op welbegrepen eigenbelang. Ze kan professioneel en bureaucratisch zijn, maar ook vrijwillig
en spontaan. Ze kan de tegenstelling tussen de eigen kring en buitenstaanders vergroten, maar ook
een band scheppen met mensen waarmee men voorheen niets te maken had. Bij een zo veelzijdig
en gevarieerd verschijnsel passen geen generaliserende stellingen over ‘de teloorgang van de
solidariteit’ of ‘de onvermijdelijkheid van versobering van de verzorgingsstaat’. Een goede
discussie over de toekomst van de solidariteit en de verzorgingsstaat vraagt vooral om precisie en
nuance. Het essay van Jan Jacob van Dijk biedt daarvoor een uitstekende aanzet. In dit
commentaar heb ik gepoogd daar nog enkele elementen aan toe te voegen.
Literatuur
Beer, Paul de, & Ferry Koster (2007). Voor elkaar of uit elkaar? Individualisering, globalisering
en solidariteit, Amsterdam: Aksant.
Gesthuizen, M., Van der Meer, T. & Scheepers, P. (2008). Ethnic diversity and social capital in
Europe: tests of Putnam’s thesis in European countries, te verschijnen in Scandinavian
Political Studies .
Jeurissen, P.P.T. (2005). Houdbare solidariteit in de gezondheidszorg. Signalement RVZ,
Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ).
Lancee, Bram & Jaap Dronkers (2008) Ethnic diversity in neighborhoods and individual trust of
immigrants and natives: A replication of Putnam (2007) in a West-European country.
Paper presented at the International Conference on Theoretical Perspectives on Social
Cohesion and Social Capital, Royal Flemish Academy of Belgium for Science and the Arts,
Brussels, Palace of the Academy, May 15, 2008. Florence: European University Institute
Oorschot, Wim van & Wil Arts (2005) The social capital of European welfare states: the
crowding out hypothesis revisited. Journal of European Social Policy 15(1): 5-26.
Oorschot, Wim van, Wil Arts & Loek Halman (2005) Welfare state effects on social capital and
informal solidarity in the European Union: evidence from the 1999/2000 European Values
Study. Policy & Politics 33(1): 33-54.
Putnam, Robert (2007). E pluribus unum. Scandinavian Political Studies, 30 (2), 137-174.
* Henri Polak hoogleraar voor arbeidsverhoudingen aan de Universiteit van Amsterdam, tevens verbonden
aan het Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies (AIAS) en De Burcht (Centrum voor
8
Arbeidsverhoudingen). Samen met Ferry Koster publiceerde hij in 2007 een uitvoerig onderzoek naar
solidariteit, Voor elkaar of uit elkaar? (De Beer & Koster 2007).
9