nota rond taxonomie

Taxonomie: Een basismodel voor doelstellingenmanagement
1. Inleiding
In oktober 2013 werd de nota ‘Naar een nieuw doelstellingenmanagement en bijbehorende monitoring
binnen de VO’ besproken door het CAG. Aansluitend werd gevraagd om hierrond een projectplan uit te
werken. In december 2013 werd het projectplan voorgelegd en heeft het CAG geopteerd voor een
gefaseerde aanpak met sterke betrokkenheid van de beleidsdomeinen, waarbij gestart wordt met de VObrede uitwerking van een taxonomie en richtlijnen. De technische oplossing wordt onderzocht door die
entiteiten die hieraan willen participeren.
Visie
We willen streven naar de implementatie van een ééngemaakt organisatiebreed doelstellingenkader
met bijhorende efficiënte en effectieve monitoring.
Aanpak
Om dit project tot een goed einde te brengen is er geopteerd om te werken rond drie producten, die elk
worden uitgewerkt door een kleine werkgroep. Deze drie werkgroepen worden aangestuurd door het
projectteam dat op zijn beurt verantwoording aflegt aan de stuurgroep. Uiteindelijk worden de
resultaten van de werkgroepen gevalideerd door het CAG.
Naast de werkgroepen worden een aantal ‘Ronde Tafels’ georganiseerd. Op deze momenten zal de
feedback op de tussentijdse resultaten, geproduceerd in de werkgroepen, worden gevraagd aan allerlei
experten rond doelstellingenmanagement binnen de VO. De eerste Ronde Tafel vond plaats op 13 maart
2014, waarop het basismodel voor doelstellingenmanagement, zoals uitgewerkt binnen de werkgroep
taxonomie, werd bediscussieerd met een 70-tal collega’s uit de 13 beleidsdomeinen.
Stand van zaken project:
Taxonomie: een voorstel van taxonomie werd uitgewerkt door de werkgroep en werd voorgelegd aan
de Ronde Tafel van 13 maart 2014. In deze nota wordt hierrond meer duiding gegeven.
Richtlijnen: in eerste instantie was het de bedoeling om Omzendbrief 11 die de samenwerking tussen de
Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement regelt, nog aan te passen tijdens deze regeerperiode. Dit
bleek echter onhaalbaar wegens te strakke timing. Binnen het project werd daarom verder gewerkt naar
richtlijnen die het logische gevolg zijn van de voorgestelde taxonomie. In de CAG-nota Richtlijnen
beleidsdocumenten wordt hierrond meer duiding gegeven.
Technische oplossing: het bestek werd gepubliceerd, 4 bedrijven hebben een offerte ingediend en
demo’s getoond. De werkgroep heeft de verschillende offertes onderzocht en is gekomen tot een
eindoordeel. De komende weken wordt gewerkt aan het finaliseren van de gunningsprocedure.
Ondertussen werd binnen de werkgroep verder gewerkt aan de functionele analyse voor de tool. Voor
de functionele uitwerking van de tool zal een brede consultatie plaatsvinden op de tweede Ronde Tafel,
op 17 juni 2014.
1
Doel van deze nota:
Bij de start van het project ‘doelstellingenmanagement’ ging de volle aandacht naar het invullen van de
eerste deeluitdaging: ‘De werking van de Vlaamse overheid vloeit voort uit een ééngemaakt en
kwalitatief doelstellingenkader’. Op basis van intensieve discussies met de leden van de werkgroepen,
werden enkele schema’s uitgewerkt die de begrippen met betrekking tot het kernobject ‘doelstelling’ en
de onderlinge relaties in kaart brengen. Deze schema’s werden samengebracht in één overzichtelijk
model, met bijhorende uitgangspunten en werd besproken tijdens de eerste ronde tafel op 13 maart
2014. Het model wordt in het volgendehoofdstuk beschreven. Vervolgens wordt voor de gehanteerde
basisbegrippen een set van definities uitgewerkt.
De taxonomie geeft een zienswijze weer over hoe entiteiten van de Vlaamse overheid hun
doelstellingencascade kunnen vormgeven om zo op een efficiënte en effectieve manier het geheel van
hun werking te kunnen plannen, op te volgen en er over te kunnen rapporteren. Om vanaf de start van
de volgende legislatuur tot één geïntegreerd en kwalitatief doelstellingenkader te komen, moet deze
zienswijze stapsgewijs worden doorvertaald naar voorstellen met het oog op het optimaliseren van de
formele plannings- en rapporteringsprocessen in het kader van de beleids-, beheers- en financiële
cyclus binnen de Vlaamse overheid.
2
2. Model
N
RE
S TU
J
I
B
BRONNEN
Vlaams Regeerakkoord,
beleidsnota, beleidsbrieven,
VO-brede beleidskaders,
Federale, Europese en
internationale afspraken,
beleidsplannen, ...
decreten,
begroting,
kernopdrachten,
...
effectindicatoren
uitgaven
mensen
begroting
politieke en ambtelijke
beleidskeuzes
operationele
doelstelling
output
indicatoren
Project & Proces
voortgangs& proces
indicatoren
regulier
beleid
interne
werking
Horizontaal of
Transversaal beleidsplan
Vlaams Regeerakkoord
SD I
SD II
SD1
SD2
uitgaven
mensen
begroting
Regulier Beleid
procesniveau 2
proces
indicatoren
procesniveau 1
proces
indicatoren
proces
proces
indicatoren
Interne Werking
strategische
doelstelling
PROJECTEN
nieuw & tijdelijk
PROCESSEN
wat al bestaat, continu
OD I.i
OD I.ii
project project
proces
OD II.i
...
OD
II.iii
OD1.1
project
project project project proces
OD I.i
OD II.ii
project
OD1.1
OD1.2
project
proces
...
project
project proces
OD II.ii
...
project
project
...
OD2.1
project
proces
proces
OD2.1
effectindicatoren
PRODUCTEN EN DIENSTEN
...
operationele
doelstelling
uitgaven
mensen
begroting
MONITOREN
NEN
PLAN
DOELSTELLINGEN
Politieke & Ambtelijke beleidskeuzes
strategische
doelstelling
organisatiestrategie,
...
project & proces
output
indicatoren
voortgangs& proces
indicatoren
...
Agentschap A
...
...
Departement B
UITVOEREN
3
3. Uitgangspunten
Het model is gebaseerd op elf uitgangspunten:
1. Doelstellingenmanagement als onderdeel van de beleidscyclus.
Doelstellingenmanagement is sterk verweven met de verschillende stappen van de beleidscyclus. Op
hoog niveau bekeken, kan de werking van een overheidsorganisatie gezien worden als een cyclisch
proces waarbinnen verschillende deelprocessen worden doorlopen: beleidsvoorbereiding,
beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsmonitoring en beleidsevaluatie. Dit proces sluit sterk aan
bij de ‘Plan – Do – Check – Act’-cyclus en komt in feite neer op een op doelstellingen gebaseerd leeren verbeterproces voor de organisatie.
2. De doelstellingen komen voort uit verschillende bronnen.
In de fase van het plannen, vertrekken de entiteiten binnen de Vlaamse administratie niet van een
leeg blad. Verschillende bronnen bepalen voor een groot stuk de ‘ruimte’ waarbinnen entiteiten hun
doelstellingencascade kunnen vormgeven. In het kader van de beleidscyclus, worden op regelmatige
tijdstippen door het politieke niveau specifieke beleidskeuzes voor geschoven, in het regeerakkoord
en in de beleidsnota’s en beleidsbrieven. Daarnaast zijn er nog diverse specifieke
transversale/horizontale beleidsplannen die de beleidskeuzes omvatten waar meerdere ministers
aan moeten meewerken (bv. Vlaams Actieplan armoedebestrijding, Vlaams jeugd- en
kinderrechtenbeleidsplan, Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling,…). Ook bepaalde regelgeving
op het Europese of internationale bestuursniveau kan aanleiding geven tot doelstellingen die
worden opgelegd aan entiteiten van de Vlaamse overheid.
Aanvullend op de politieke beleidskeuzes, kan het management van een entiteit ook strategische
beslissingen nemen die een impact hebben op het gevoerde beleid en de doelstellingen. Dit laatste
gebeurt meestal periodiek, in het kader van de opmaak van beheers- of managementovereenkomst
en de ondernemingsplannen.
Naast de doelstellingen die voortkomen uit specifieke politieke en ambtelijke beleidskeuzes (en die
dus legislatuur- of mandaatsgebonden zijn), zijn de entiteiten van de Vlaamse administratie ook
verantwoordelijk voor een set van kerntaken en doelstellingen zoals gedefinieerd in het
Kaderdecreet BBB, de oprichtingsbesluiten en allerhande decreten. Het betreft hier vooral taken en
doelstellingen die betrekking hebben op het regulier of recurrent gevoerde beleid (en die dus
continu blijven doorlopen, legislatuuroverschrijdend).
Ten slotte komen er voor entiteiten ook doelstellingen voort uit de noodzaak tot het managen en het
beheren van de eigen organisatie. Om op een efficiënte en effectieve manier uitvoering te kunnen
geven aan de beleidsdoelstellingen, kunnen met betrekking tot verschillende domeinen van de
interne werking (bv. HRM, ICT, belanghebbendenmanagement,…) beheersdoelstellingen worden
vooropgesteld. Dit behoort tot de verantwoordelijkheid van het lijnmanagement van een entiteit, die
dit doorgaans zal verduidelijken in de beheers- of managementovereenkomst. Het is evident dat
entiteiten zich hierbij moeten inschakelen in het horizontaal beleid van de Vlaamse Regering op het
gebied van bestuurszaken, financieel- of personeelsbeleid.
Elk van deze bronnen geeft aanleiding tot doelstellingen, die samen de volledige
doelstellingencascade voor een entiteit vormen. De drie types van bronnen kunnen elk grotendeels
gelinkt worden aan specifieke types van doelstellingen (m.b.t. politieke & ambtelijke beleidskeuzes,
regulier beleid, interne werking) met bijhorende manier van realisatie. Zo zullen politieke &
4
ambtelijke beleidskeuzes vaak leiden tot strategische en operationele doelstellingen gericht op
nieuwe beleidsontwikkelingen, die vaak door middel van projecten worden gerealiseerd. Regulier
beleid wordt doorgaans in de praktijk gebracht door processen. Toch zijn de verschillende bronnen
niet als afzonderlijke categorieën te beschouwen. Overlap is mogelijk, zoals de tekening ook
aangeeft. De verschillende bronnen bieden input voor de doelstellingencascade.
Eens de doelstellingencascade verder is uitgewerkt, wordt uitgevoerd en opgevolgd, zal deze
opvolging omgekeerd de basis vormen voor de rapportering over verschillende van deze bronnen
(bv. regeerakkoord, specifieke transversale/horizontale plannen, beleidsnota, ondernemingsplan,…).
3. De entiteit als organisatorische basiseenheid voor de doelstellingencascade
Binnen de Vlaamse overheid is een entiteit het hoogste structuurelement waar de aansturing bij één
persoon ligt (single point of command). De leden van elk managementcomité en van het CAG maken
immers stuk voor stuk deel uit van een agentschap of departement. Dit is een belangrijk argument
om de entiteit als de basis structurele eenheid te zien voor de uitwerking en opvolging van een
doelstellingencascade.
De meeste entiteiten hebben in het kader van de beleids- en de beheerscyclus hun eigen
doelstellingencascade ontwikkeld en in de loop der jaren verfijnd. Verschillende entiteiten zijn nu al
in staat om de doelstellingen op niveau van de entiteit te verbinden met de doelstellingen op niveau
van afdelingen, teams en individuele medewerkers (i.k.v .PLOEG). Het gebruiken van de entiteit als
structurele eenheid biedt op die manier ook het voordeel van continuïteit, omdat entiteiten hun
eigen bestaande doelstellingencascade zoveel als mogelijk kunnen hergebruiken
Dit wil niet zeggen dat het hogerliggende niveau, boven de entiteiten, niet belangrijk zou zijn. Om
verkokering tegen te gaan is het juist aangewezen dat entiteiten in de toekomst nog meer gaan
samenwerken op niveau van de Vlaamse overheid of tussen en binnen beleidsdomeinen. Hiervoor
kunnen zelfs (tijdelijke) entiteitsoverschrijdende structuren en samenwerkingsvormen worden
opgezet (bv. transities, programma’s). Maar het blijft ook in dat geval wel relevant om de bijdrage en
de verantwoordelijkheid van elke entiteit duidelijk te omschrijven en mee te nemen in de
doelstellingencascade op het niveau van de entiteit.
4. De doelstellingen op het niveau van de Vlaamse overheid zijn bepalend voor de
doelstellingencascade op entiteitsniveau
Entiteiten bouwen dus een doelstellingencascade op, vetrekkende van verschillende bronnen. Niet al
deze bronnen hebben eenzelfde impact op de uiteindelijke cascade. Het Regeerakkoord is de
belangrijkste bron voor de doelstellingencascade van de Vlaamse overheid. Ook de specifieke
horizontale beleidsplannen, zoals bijvoorbeeld het Vlaams actieplan armoedebestrijding, Vlaamse
strategie duurzame ontwikkeling behoren tot de VO-strategie. Deze beleidsdomeinoverschrijdende
kaders moeten de werking van de Vlaamse administratie aansturen, en worden in die zin ‘opgelegd’
aan de entiteiten.
Bij de start van een nieuwe legislatuur moeten afspraken worden gemaakt over de doorvertaling van
het Regeerakkoord naar doelstellingen, en de manier waarop deze moeten doorwerken in de
verschillende beleidsnota’s en later beleidsbrieven.
Voor de doelstellingen die voortspruiten uit deze VO-brede of horizontale kaders, wordt tevens een
minimale set van opvolgingsinformatie bepaald (bv. inzet van middelen, indicatoren,…). Deze
doelstellingen en de bijhorende opvolgingsinformatie wordt gevalideerd door vertegenwoordigers
5
van de administratie en door het politieke niveau. Er dienen ook afspraken gemaakt te worden over
de wijze en frequentie van monitoring en de afstemming hierover.
5. Soms kan een vertaalslag van de politieke beleidsdoelstellingen nodig zijn vooraleer deze op te
nemen in de eigen doelstellingencascade
Het Regeerakkoord, de beleidsnota’s en beleidsbrieven en de specifieke horizontale plannen zijn
politieke documenten. De administratie heeft een belangrijke rol in het voorbereidende proces voor
de opmaak van deze documenten, maar de eindverantwoordelijkheid ligt bij de Vlaamse Regering en
de ministers. In omzendbrief 11 van het Vlaams Parlement staan enkele richtlijnen waarmee
rekening moet gehouden worden bij het opstellen van de beleidsdocumenten. Deze richtlijnen
hebben echter vooral betrekking op timing en lay-out. Dit geeft de regeringsonderhandelaars heel
wat vrijheid over hoe de inhoud van het Regeerakkoord te verwoorden en te structureren.
Hetzelfde geldt voor de ministers die instaan voor de inhoud en de opmaak van de beleidsnota’s en –
brieven en soms verkiezen om hun beleidsintenties in vage bewoordingen neer te schrijven. Soms
worden er wel concrete beleidsdoelstellingen geformuleerd, maar zijn deze niet rechtstreeks
toewijsbaar aan of herkenbaar voor entiteiten.
Deze richtlijnen aanscherpen kan een eerste belangrijke stap zijn om te komen tot politieke
documenten met een eenvormige structuur van duidelijk verwoorde doelstellingen, die vertaald
worden in scherp omlijnde projecten en processen met daarbij de timing, de middelen en het
beoogde resultaat, maar een sluitende impact hebben we hier niet.
Daarom zal het in veel gevallen toch nodig blijven om op de informatie uit deze documenten eerst
een vertaalslag toe te passen, vooraleer deze gebruikt kan worden in de eigen
doelstellingencascade. Dit vertalen houdt in dat intenties omgezet worden in doelstellingen, dat
bestaande doelstellingen scherper geformuleerd worden, dat doelstellingen worden hernomen door
meerdere entiteiten en doorvertaald naar toewijsbare projecten en processen, enz.
6. Er zijn meerdere niveaus van doelstellingen mogelijk, die de mate van detail weerspiegelen. De
doelstellingen worden geconcretiseerd in projecten en processen
De informatie uit de verschillende bronnen wordt binnen de entiteit vertaald naar een
doelstellingencascade. Deze kan meerdere niveaus bevatten. Het aantal niveaus wordt niet
vastgelegd, maar het lijkt zinvol om minstens 2 niveaus (strategisch & operationeel) te hebben. Het
laagste niveau van doelstellingen moet altijd worden vertaald in projecten en/of processen, die
resulteren in producten of diensten. Entiteiten kunnen ervoor opteren om zowel projecten als
processen te integreren in de doelstellingencascade. Een alternatieve mogelijkheid is om de
processen te structuren via een afzonderlijke procesboom. De informatie-elementen worden op die
plaats dan gekoppeld aan de processen, op dezelfde wijze als bij de projecten.
7. Projecten en processen als basis bouwstenen en informatiedragers
De projecten en processen worden beschouwd als de belangrijkste informatiedragers binnen het
model. Op dit laagste niveau wordt de informatie gekoppeld, zoals koppeling van middelen,
indicatoren, mijlpalen, … Ook zal dit laagste niveau in de doelstellingencascade gekoppeld worden
aan de verschillende brillen die we voorzien in het model (o.a. Vlaams Regeerakkoord, beleidsnota,
transversale/horizontale plannen,…).
8. De koppeling van financiële en personele middelen gebeurt op het niveau van projecten en
processen
6
Zowel een raming van het budget en een inschatting van de benodigde personeelsinzet als de
werkelijk gemaakte kosten en de effectieve tijdsbesteding moet op het niveau van projecten en
processen worden ingeschat en bijgehouden. Hierdoor wordt de koppeling tussen de beleids- /
beheercyclus en de financiële cyclus mogelijk.
Koppeling van informatie aan de basisbouwsteen (detailniveau) biedt de mogelijkheid om te
aggregeren tot het gewenste hogere niveau. Volgens deze logica wordt het mogelijk om voor elke
doelstelling na te gaan hoeveel hiervoor gebudgetteerd is en wat naderhand de werkelijke kostprijs
was, door de financiële informatie gekoppeld aan alle onderliggende projecten en/of processen te
sommeren. Door projecten en processen (doorgaans gelinkt aan doelstellingen) te koppelen op
meerdere dimensies uit de begrotingsstructuur (bv. beleidsveld, economische rekening,
entiteitscode, …) kunnen een veelheid aan financiële rapporten opgebouwd worden, die via de
doelstelling ook een inhoudelijke component omvatten.
9. Overstijgen van de sturing op detailniveau door effect- en outputindicatoren, die terug te
koppelen zijn aan de strategische en operationele doelstellingen
De verschillende niveaus uit de doelstellingencascade kunnen opgevolgd worden aan de hand van
verschillende types van indicatoren. Voorlopig gebeurt de opvolging binnen de Vlaamse overheid
voornamelijk op het niveau van de projecten en processen. Projecten worden vaak opgevolgd aan de
hand van voortgangsrapportering over de naleving van de projectplanning en het behalen van
mijlpalen. Voor verschillende processen zijn procesindicatoren gedefinieerd. Dit zijn indicatoren die
een beeld geven van het verloop van bepaalde activiteiten zoals doorlooptijden, wachttijden, foutenpercentages, uitvoeringstermijnen,… Op niveau van de operationele doelstellingen, komen outputindicatoren in het vizier. Dit zijn indicatoren die de geleverde diensten of producten in termen van
volume (aantallen) of de kwaliteit ervan meten. In een volgende stap kan geanalyseerd worden wat
het effect is in de maatschappij. Effect- of outcome-indicatoren zijn rechtstreeks te koppelen aan de
strategische doelstellingen, en geven op die manier aan in welke mate het vooropgestelde beleid
gerealiseerd wordt.
Hoe hoger in de doelstellingen- en indicatorenhiërarchie, hoe meer invloed er speelt van externe
factoren of moderatoren (andere beleidsmaatregelen, onafhankelijke acties van andere actoren,
macro-economische en demografische evoluties,…) die de realisatie van de doelstelling doorkruisen.
Het betreft factoren waar de organisatie zelf niet altijd controle over heeft, maar die soms een zeer
sterke impact hebben op het bereiken van de resultaten.
Output- en effectindicatoren zijn het moeilijkst te ontwikkelen en te meten. Niet onlogisch dus dat
deze momenteel niet zo vaak worden ontwikkeld . De komende jaren willen we als Vlaamse overheid
meer de weg inslaan van output- en effectindicatoren, waar het relevant en mogelijk is. Rapporteren
over wat we doen is al een begin, maar rapporteren over wat we hiermee bereiken moet de essentie
zijn. Dit vergt een groeitraject en om op elk moment de ‘meest haalbare’ opvolgingsinformatie
beschikbaar te stellen, dient voor entiteiten de mogelijkheid te worden voorzien om aan elk niveau
van de doelstellingencascade verschillende types van indicatoren te koppelen.
10. Projecten en processen gelden als ‘unieke’ bron van bouwstenen voor de opmaak/opvolging
van transversale/horizontale beleidsplannen of VO-brede beleidskaders
De VO-brede afspraak om projecten en processen als basis bouwstenen en informatiedragers te
beschouwen, gekoppeld aan de beschikbaarheid van een performante monitoringstool, laat toe om
door een systeem van koppelingen aan specifieke brillen of invalshoeken rapportering te gaan
hergebruiken voor verschillende doeleinden. Entiteiten geven éénmalig, op één plaats de
7
afgesproken rapportering in en deze informatie kan zo vaak als nodig gebruikt worden om in de
monitoring en rapportering van de verschillende beleids- en beheersplannen te voorzien.
In de doelstellingencascade van de entiteiten zullen de projecten en processen die bijvoorbeeld
uitvoering geven aan doelstellingen uit het Regeerakkoord, aan de hand van een specifieke codering
gekoppeld worden aan de overeenkomstige doelstelling uit het Regeerakkoord. Voor de opvolging
van het Regeerakkoord, volstaat het dan om per doelstelling de gekoppelde projecten en processen,
die zijn ingebed in de doelstellingencascades van de verschillende entiteiten, op te roepen aan de
hand van de codes. Op die manier wordt op het geheel van alle projecten en processen een
specifieke invalshoek/bril toegepast, hetgeen resulteert in een specifieke clustering van projecten en
processen overeenkomstig de structuur van het Regeerakkoord.
Hetzelfde principe kan toegepast worden voor de rapportering over allerlei entiteitspecifieke
beleids- en beheersplannen, alsook de transversale/horizontale beleidsplannen. In de praktijk
worden vaak voor de realisatie van de doelstellingen uit al deze plannen lopende projecten en
processen ‘gerecupereerd’. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat een bepaald project dat bijdraagt aan
een operationele doelstelling van een agentschap, ook een positieve impact heeft op een
transversale doelstelling (bv. duurzaamheid, administratieve lastenverlaging,…). Daarnaast zullen
met het oog op de realisatie van de transversale/horizontale beleidsdoelstellingen ook bijkomende
projecten en processen worden opgezet, die evenwel elk hun plaats moeten krijgen binnen de
doelstellingencascade van één van de entiteiten van de Vlaamse overheid. Het geheel van projecten
en processen zit op die manier vervat in de doelstellingencascade per entiteit en op deze totaliteit
kunnen eindeloos veel invalshoeken/brillen worden toegepast om specifieke deelverzamelingen
weer te geven.
Naast een gepaste codering voor de projecten en processen, die een koppeling aan de
brillen/invalshoeken mogelijk maakt, is een andere belangrijke randvoorwaarde dat voor de
projecten en de processen die aan VO-brede of transversale/horizontale beleidskaders gekoppeld
zijn een vaste set van informatie-elementen met bijhorende definiëring (indicatoren, koppeling met
personele en financiële middelen,…) wordt afgesproken waarover minimaal gerapporteerd wordt.
11. Het model is flexibel in gebruik. Het model kan de entiteiten de nodige houvast bieden maar
moet niet noodzakelijk in zijn volledigheid ingevuld worden
Omdat de verschillende entiteiten elk hun eigen ontwikkeltraject hebben, staan niet alle entiteiten
op hetzelfde maturiteitsniveau. Om dit op te vangen biedt het model voor
doelstellingenmanagement voldoende flexibiliteit.
Het uitgangspunt is: wie data heeft, moet deze kunnen inpassen in het model. Het is dus niet
verplicht om alles in te vullen. Het is perfect mogelijk dat er een ‘vakje’ wordt voorzien om
‘effectindicatoren’ in te geven maar dat dit ‘vakje’ slechts door een paar entiteiten zal ingevuld
worden.
Het model kan echter ook niet als volledig vrijblijvend gezien worden. Om de interne
rapporteringslast te drukken, zullen er wat betreft de opvolging van de VO-brede en horizontale
beleidskaders afspraken gemaakt moeten worden over de minimum aan te leveren informatie.
8
4. Definities
Voor een eenduidig begrip van het model en de uitgangspunten, werden voor de verschillende gebruikte
concepten definities uitgewerkt. Er werd zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij bestaande definities, die
in het kader van eerdere oefeningen werden opgesteld. De leden van de werkgroep taxonomie hebben
hiertoe een uitgebreide lijst van bronnen (bv. begrippenlijst Vlaams Parlement, leidraad interne
controle, begrippendatabank F&B, verschillende nota’s goedgekeurd door de VR met betrekking tot het
planningsinstrumentarium binnen de verschillende cycli,…) gescreend en een gedragen selectie naar
voor geschoven. Deze definities kunnen de komende maanden nog aangevuld worden. Ze volstaan op dit
moment voor een eenduidig begrip van het voorgestelde model en de voorstellen met betrekking tot de
opmaak van de beleidsdocumenten (zie CAG-nota Richtlijnen), maar blijven aanpasbaar op basis van
voortschrijdend inzicht.
Overzicht van de definities:
begrip
analytische boekhouding
apparaatsprogramma
begrotingsartikel
begrotingsprogramma
beheerscyclus
beleid
beleidsbepaling
beleidscyclus
beleidsevaluatie
definitie
Instrument dat moet toelaten om de kosten en opbrengsten
van de entiteit toe te wijzen aan de plaats waar ze tot stand
komen of de doelstelling/product/project waarvoor ze
gemaakt worden.
Een specifiek programma dat betrekking heeft op de interne
werking van de Vlaamse overheid. Dat programma kan
personeels-, werkings- en investeringskredieten omvatten.
Een begrotingsartikel resulteert onder een
begrotingsprogramma en wordt –althans binnen een
programma voor beleidskrediet- gedefinieerd door een
beleidsdoelstelling. Een begrotingsartikel begrenst de middelen
die aan een bepaalde doelstelling door een bepaalde minister
kunnen worden toegekend.
Een verzameling van kredieten die betrekking hebben op
dezelfde doelstelling.
Het continue en systematische proces van planning, uitvoering,
evaluatie en bijsturing van de inzet van de middelen en de
uitvoering van de processen.
Het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met
bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen.
Het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid.
Hiertoe behoort met name het kiezen en specificeren van de
doeleinden, de middelen en de tijdstippen.
De cyclus van beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling,
beleidsuitvoering, beleidsmonitoring en beleidsevaluatie,
eventueel gevolgd door een bijsturing.
Deze term verwijst naar het cyclisch of iteratief karakter van
het beleidsproces.
Een kwalitatieve en/of kwantitatieve studie waarop op een
geldige, betrouwbare en objectiveerbare wijze wordt nagegaan
of en hoe een bepaalde beleidsdoelstelling gerealiseerd wordt.
9
beleidsmonitoring
beleidsopdracht
beleidsuitvoering
beleidsveld
beleidsvoorbereiding
bouwsteen
dienst
doelstelling
doelstellingencascade
effectindicator
financiële middelen
horizontaal beleid
Het systematisch registreren van de beleidsuitvoering en het
vergelijken ervan met de vooropgestelde normen. Dit gebeurt
met de bedoeling om, bij niet-overeenstemming van het
vastgestelde met het vooropgestelde, de beleidsuitvoering bij
te sturen of de normen bij te stellen.
Een op hoog niveau gedefinieerde doelstelling voor het ganse
beleidsveld.
Tijdens de beleidsuitvoering of de beleidsimplementatie
worden de door de beleidsbepalers genomen beslissingen
binnen de bepaalde tijdsvolgorde in concrete uitvoeringsdaden
omgezet.
Een verzameling van beleidsitems die zowel vanuit politiek als
maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend
geheel vormen.
Het proces van het verzamelen en analyseren van informatie
en het formuleren van adviezen met het oog op een te voeren
beleid
De basiseenheid waarover de informatie verzameld wordt die
het opvolgingssysteem voedt.
Een afgebakende prestatie van een persoon of organisatie (de
dienstverlener), die voorziet in een behoefte van haar
omgeving (de afnemers). Waarbij de afnemer een burger,
bedrijf of andere (overheids)organisatie kan zijn.
Een doelstelling is de beschrijving van de gewenste toestand
waarin een organisatie wil terecht komen in de toekomst,
uitgedrukt in concreet te bereiken resultaten, die te meten zijn
met de bijbehorende indicatoren of maatstaven.
De doelstellingencascade maakt duidelijk hoe elke strategische
doelstelling omgezet wordt in specifieke operationele
doelstellingen. Deze worden op hun beurt geconcretiseerd
door processen en projecten waarbinnen concrete acties
gedefinieerd worden.
Indicator die informatie levert over factoren en fenomenen
buiten de organisatie. Beleid is doorgaans gericht op het
beïnvloeden van deze factoren. Effecten zijn dan in se de
veranderingen bij deze factoren.
Geheel van financiële middelen hetzij geraamd of in uitvoering,
uitgedrukt in euro.
Organisatie- of intern gerichte beleidsinitiatieven, die een
organisatiebreed karakter hebben - zoals bijvoorbeeld
overheidsbrede bezuinigingsprogramma's op personeel of verhoging
van de efficiëntie, de overheidsbrede doelstellingen voor de
maturiteitsverhoging,…
indicator
Een meeteenheid die onrechtstreeks een benadering geeft van
een bepaalde grootheid/fenomeen - vaak ook gebruikt in de
zin van een maatstaf: deze meet/telt een fenomeen precies en
10
ondubbelzinnig.
informatiedrager
Project of proces dat de basisinformatie levert voor het
doelstellingenmanagement. Bevat informatie over de
projectmatige of reguliere werkzaamheden van de entiteit en
laat toe die te koppelen aan middelen, indicatoren, mijlpalen,
kerntaken, etc.
inputindicator
Inputindicatoren leveren informatie over de ingezette en de
geplande middelen (financiële middelen, personele middelen,
materiële middelen).
interne werking
Eigen organisatorische werking van een entiteit + voorbeelden
(ICT, HR,…).
invalshoek/bril/oogpunt/…. De manier van waaruit iets wordt benaderd.
mijlpaal
Een significant moment in een (project)plan.
model
Een rationele, vereenvoudigde, abstracte weergave van de
werkelijkheid. Het doel
van een model is kennis en inzicht te krijgen in de complexe
werkelijkheid, zodat die begrepen en beheerst kan worden.
omgevingsindicator
Indicator die informatie levert over factoren buiten de
organisatiegrens. In tegenstelling tot effectindicatoren zijn ze
niet rechtstreeks gekoppeld aan beleidsdoelstellingen. De
invloed van omgevings- en externe factoren kan naast de
beleidsoutput, een alternatieve of aanvullende verklaring
vormen voor de vastgestelde effecten of veranderingen.
operationele doelstelling
Operationele doelstellingen zijn een meer concrete vertaling
van de omvattende relatief abstracte ambitie die verwoord
staat in de strategische doelstelling.
outputindicator
Indicator die informatie levert over de prestaties van de
organisatie. Dat kunnen fysieke producten zijn, bestemd voor
individuele burgers of collectieve goederen (bv.
identiteitskaart, vergunning, riolering), of een bepaalde
dienstverlening (bv. advies, begeleiding, informatie) of de
kwaliteit van de prestaties.
Geheel van personele middelen hetzij geraamd of in
uitvoering, uitgedrukt in VTE
Een prestatiebegroting tracht de middelen te koppelen aan
doelstellingen op basis van de geleverde prestaties op die
doelstellingen
personele middelen
prestatiebegroting
proces
Een keten van activiteiten, die een input omzet in output met
een meerwaarde voor de afnemer van de output, met inzet
van middelen (financiële, logistieke, technologische) en
mensen, binnen een (sturend) kader.
11
procesboom
procesindicator
product
programma
Een hiërarchische indeling (=boomstructuur) van processen
waarbij de onderlinge relatie wordt aangegeven.
Indicator die informatie levert over de activiteiten die de
organisatie uitvoert, in de vorm van projecten en processen.
Het (mogelijke) resultaat van een dienstverlening; een
waarneembaar ding: een paspoort, een uitkering, een
bouwvergunning of een nadere toelichting op de geleverde dienst
(een ‘communicatieproduct’). En per definitie dus ook het resultaat
van het achterliggende proces. Zo is bijvoorbeeld een
vergunningverleningdienst een dienst, maar een vergunning is een
product. Niet elke keer dat een vergunningsdienst wordt gebruikt,
komt daar een vergunning uit (namelijk niet als de aanvraag
afgewezen wordt). In dat geval is de dienst wel geleverd, maar het
verlangde product niet.
Het geheel van samenhangende projecten en activiteiten in een
tijdelijke organisatie om één of meer van tevoren gedefinieerde
doelstellingen te realiseren, die van strategisch belang zijn.
programma voor
beleidskrediet
Een programma dat betrekking heeft op de kredieten voor de
externe werking van de Vlaamse overheid. Dit programma
wordt gedefinieerd door een beleidsopdracht.
project
Een tijdelijke eenmalige organisatie die is opgezet met het doel
één of meerdere unieke eindproducten op te leveren volgens
een overeengekomen business case.
regulier beleid
Dagelijks beleid t.o.v. specifiek beleid
ten gevolge van specifieke situaties
Algemene doelstellingen voor de middellange en lange termijn
die een algemene richting aangeven die de organisatie wil
uitgaan. Deze beschrijven de uiteindelijke resultaten of
effecten (outcomes) die de organisatie beoogt. Gegeven de
interne en externe omstandigheden waarin de organisatie in
de volgende jaren moet opereren, helpen de strategische
doelstellingen duidelijk te maken wat de focus van de
organisatie zou moeten zijn om in staat te zijn de visie met
succes na te streven.
De wetenschap van het indelen van individuen of objecten in
groepen. Met de term taxonomie kan zowel de methode
worden bedoeld die bij het indelen wordt toegepast, als de
hiërarchische ordening die het resultaat ervan is. Zo'n
hiërarchische ordening, maar ook de activiteit om tot zo'n
ordening te komen wordt classificatie genoemd.
strategische doelstelling
taxonomie
transitie
Een transitie is een structurele verandering die het resultaat is
van op elkaar inwerkende en elkaar versterkende
ontwikkelingen op het gebied van bijvoorbeeld economie,
cultuur, technologie, instituties en natuur en milieu.
12
transversaal beleid
Maatschappelijk gerichte beleidsinitiatieven, die één of meer
beleidsdomeinen overstijgen - zoals bijvoorbeeld een geïntegreerd
klimaatbeleid, mobiliteitsbeleid, beleid rond armoedebestrijding,…
verticaal beleid
Maatschappelijke gerichte beleidsinitiatieven, die binnen één
beleidsdomein gerealiseerd worden – zoals bijvoorbeeld
ondersteunen van de cultuursector, visserijbeleid,…
VO-brede krachtlijnen
Hoog niveau politieke beleidsdoelstellingen zoals geformuleerd
in het Regeerakkoord.
5. Voorstel van beslissing
-
Het CAG gaat akkoord met de zienswijze zoals voorgesteld in het model en de bijhorende
uitgangspunten
13