Vermaatschappelijking in internationaal perspectief
advertisement
Vermaatschappelijking in internationaal perspectief Voorstudie Carel Tenhaeff MOVISIE, februari 2008 VOORWOORD In 2007 verrichtte de afdeling Hulpverlening en Activering van MOVISIE een quick scan naar ontwikkelingen in andere Europese landen op het gebied van de vermaatschappelijking van het sociale. Het gaat om een voorstudie met als eindproduct een overzicht van relevante ontwikkelingen in andere Europese landen met voorbeelden van beleid en praktijk, tips voor de Nederlandse situatie en, in bijlagen, namen en verwijzingen om snel meer informatie te kunnen achterhalen. Dit eindproduct richt zich tot Nederlandse (zowel lokale als bovenlokale) beleidsfunctionarissen en bestuurders die zich bezighouden met de implementatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning of de afstemming van deze wet op andere beleidskaders of ontwikkelingen. Een nevenproduct van deze quick scan is een referentiekader voor het (doen) uitvoeren van crossnationaal onderzoek naar de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Bovendien fungeert de quick scan als voorstudie om in 2008 te komen tot een subsidieaanvraag bij de Europese Unie onder e het 7 kaderprogramma. Dit beoogde vervolg omvat meer diepgaand internationaal vergelijkend onderzoek. Graag wil ik een aantal personen bedanken voor hun medewerking in de vorm van informatie, ideeën en vooral ook hun aanmoedigingen om door te zetten, want een overzicht krijgen over ontwikkelingen in het snel groeiende en snel veranderende Europa is geen sinecure. Mijn dank aan alle geïnterviewden (zie bijlage C) en binnen MOVISIE aan Aletta Winsemius (programmamanager Hulpverlening en Activering), Thea Meinema (bureau internationale zaken) en Cora Brink (collega). Carel Tenhaeff Februari 2008 = 2 INHOUD Voorwoord ................................................................................................................................................2 1 Inleiding ...............................................................................................................................................4 1a Doel en vraagstelling ...................................................................................................................4 1b Achtergrond .................................................................................................................................4 1c Aanpak.........................................................................................................................................5 2 Referentiekader voor internationale vergelijking .................................................................................7 2a Centrale zoektermen ...................................................................................................................7 2b Historische perspectieven............................................................................................................7 2c Veranderingsdoelen...................................................................................................................10 2d Twee zoekschema’s: try-out met behulp van Google ...............................................................11 2e Conclusie: het referentiekader...................................................................................................14 3 Uitkomsten van de quick scan...........................................................................................................15 3a Konden de respondenten zich vinden in de indeling in landengroepen en de trefwoorden voor vermaatschappelijking? .......................................................................15 3b Welke ontwikkelingen in de diverse landengroepen zijn volgens de respondenten en de door hen aanbevolen literatuur belangrijk voor nader onderzoek? .................................16 - Angelsaksische landen............................................................................................................16 - Noordse landen .......................................................................................................................17 - Rijnlanden................................................................................................................................19 - Mediterrane landen..................................................................................................................21 - Voormalige socialistische en communistische landen ............................................................24 4 Conclusies en aanbevelingen ...........................................................................................................28 4a Vermaatschappelijking van zorg en welzijn in Europa ..............................................................28 4b Referentiekader voor crossnationaal onderzoek .......................................................................30 4c Mogelijkheden voor verder onderzoek ......................................................................................31 Bijlagen A Literatuuropbrengst van de zoekschema’s A en B ....................................................................33 B Literatuuropbrengst van de telefonische interviews en eigen aanvullende documentatie ........35 C Lijst van geïnterviewde personen ..............................................................................................37 D Introductie en vraagstelling telefonische interviews ..................................................................39 = 3 1 INLEIDING 1a Doel en vraagstelling Doel van het MOVISIE-project vermaatschappelijking in internationaal perspectief was te leren van ontwikkelingen die in andere Europese landen hebben plaatsgevonden op het terrein van de vermaatschappelijking van het sociale, door materiaal aan te dragen dat behulpzaam kan zijn om goede voorbeelden na te volgen en onnodige fouten te vermijden. Voor dit doel is een internationaal-verkennende studie uitgevoerd. De vraagstelling voor de studie luidde: hoe is men elders in Europa bezig (geweest) met de vermaatschappelijking van het sociale en wat kan men hier in Nederland aan hebben? De beantwoording van deze vraag omvat drie deelvragen, namelijk: • Wat heeft men in andere Europese landen de jaren de afgelopen decennia ondernomen op het terrein van de vermaatschappelijking van zorg, welzijn en sociale zekerheden (het sociale)? Welke ontwikkelingen heeft men elders in Europa in gang gezet? • Welke kansen, maar ook welke risico’s, brengt het streven naar vermaatschappelijking van het sociale met zich mee? Uit welke voorbeelden van “good and bad practices and policies” uit andere Europese landen blijkt dit? • Hoe zouden we in Nederland ons voordeel kunnen doen met deze voorbeelden, om te beginnen bij de tenuitvoerlegging van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)? 1b Achtergrond “Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw … [groeide] de overtuiging dat het beter en dus wenselijk was dat mensen met beperkingen niet werden opgenomen. Ze zouden in staat moeten worden gesteld een zo gewoon mogelijk leven te leiden. Sindsdien heeft het beleid rond mensen met beperkingen in toenemende mate in het teken gestaan van … extramuralisering en de daaruit voortvloeiende noodzaak een passend aanbod buiten de instituten te creëren. …. Het geheel van de veranderingen die nodig zijn om het mogelijk te maken dat mensen met beperkingen zelfstandig kunnen wonen en aan de samenleving deel kunnen nemen wordt … 1 vermaatschappelijking genoemd. ….” De Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: de Wmo), die van kracht is sinds 1 januari 2007, maakt deel uit van dit ontwikkelingsproces. Hij “… moet onder meer bevorderen dat de lokale overheid in samenwerking met instellingen en organisaties voorzieningen creëert die mensen met beperkingen in staat stellen hun zelfstandigheid te behouden en deel te nemen aan het 2 maatschappelijk verkeer.” Dit wil echter bij lange na niet zeggen dat inmiddels bekend is wat er precies moet gebeuren en hoe dat moet. “Het feit dat vermaatschappelijking nog steeds een van de speerpunten van het beleid 3 vormt, wijst erop dat het een veranderingsproces van lange adem is.” Tips voor hoe het wel en niet kan of moet zijn dan ook nog steeds zeer welkom. ====================================================== 1 Koops, H, en M.H. Kwekkeboom (2005). Vermaatschappelijking in de zorg. Ervaringen en verwachtingen van aanbieders en gebruikers in vijf gemeenten. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 1. 2 -idem3 -idem- = 4 Dergelijke tips kunnen heel goed uit andere landen afkomstig zijn, want Nederland staat in deze ontwikkeling bepaald niet alleen. Bijna overal in Europa, en in sommige landen (zoals Italië en het Verenigd Koninkrijk) eerder dan in Nederland, is steeds meer vanuit de politiek aangestuurd op de vermaatschappelijking van overheidsfuncties. Het betreft dan niet alleen de voorzieningen voor zorg en welzijn, maar in principe alle mogelijke voorzieningen: sociale zekerheden, wonen, natuur en milieu, openbaar vervoer, communicatie, enzovoorts. In deze studie beperken we ons echter tot de sociale sector in engere zin, dat wil zeggen de voorzieningen voor zorg en welzijn. Met ‘in engere zin’ is bedoeld dat de sociale zekerheden buiten beschouwing worden gelaten. Voor het programma Hulpverlening en Activering van MOVISIE zijn vooral de voorzieningen voor zorg en welzijn en de (mogelijke) samenhangen daartussen van belang, omdat dit in de Wmo als participatiewet een centrale plaats inneemt. Internationale vergelijking op dit gebied is zinvol. Dit kennisinstituut moet alternatieven kunnen aandragen inzake de (ondersteuning tot) maatschappelijke participatie van kansarme groepen. Over de grens kijken kan daartoe een belangrijk middel zijn, omdat dit verfrissende ideeën kan opleveren en kan helpen om te leren van elders gemaakte fouten. 1c Aanpak Om met het onderzoek aan de slag te gaan, moest eerst een referentiekader worden ontwikkeld dat kon dienen als instrument voor internationale vergelijking op het onderhavige gebied, voordat begonnen kon worden met het verzamelen van gegevens uit andere landen. Dit was nodig omdat begrippen die men in Nederland hanteert niet zonder meer uitwisselbaar zijn met de terminologie in andere landen. Dit probleem diende zich al direct aan bij het zoeken naar een passende vertaling voor het begrip vermaatschappelijking. In de eerder aangehaalde studie van het SCP bijvoorbeeld hebben de auteurs in de Engelstalige samenvatting gekozen voor de term ‘socialization’, maar deze term werd nadrukkelijk tussen aanhalingstekens geplaatst. En terecht, want de term socialisatie heeft over het algemeen een heel andere betekenis. Het referentiekader bestaat uit: • een indeling van Europa in landengroepen naar de invalshoek van waaruit naar de noodzaak tot vermaatschappelijking van zorg en welzijn wordt gekeken; • twee sets begrippen waarmee het begrip vermaatschappelijking adequaat wordt aangeduid. Met behulp van dit referentiekader zijn via desktop research (dat is in hoofdzaak via Google) rapporten van crossnationaal onderzoek en andere documenten opgespoord die de kern raken van de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Daarbij is overigens om praktische redenen hoofdzakelijk gebruik gemaakt van de Engelse en Nederlandse taal. Een selectie uit de langs deze weg gevonden documentatie is te vinden in bijlage A. Het referentiekader en de try-out ervan met behulp van Google staan beschreven in hoofdstuk 2. Na het bestuderen van deze documenten is een lijst opgesteld van functionarissen van relevante internationale organisaties en auteurs van internationaal vergelijkende studies die deskundig zijn op het onderwerp van studie. Deze personen zijn per e-mail benaderd en vervolgens telefonisch geïnterviewd. Per landengroep is hen gevraagd: • in welke landen ontwikkelingen gaande zijn (geweest) die voor de vraagstelling van dit onderzoek van belang zijn (zie de hierboven beschreven trefwoorden) en • of er over deze ontwikkelingen voldoende betrouwbare informatie voorhanden is via de literatuur (verwijzingen) en contacten (namen) die zij daar hebben en die de Engelse taal redelijk beheersen. = 5 Het ging om open interviews die bestonden uit een aantal gespreksonderwerpen (met dóórvragen waar nodig). Het ging immers om een studie met een exploratief karakter waarin vooral de eigen invalshoeken van de respondenten voldoende aan bod moesten kunnen komen. In de vragenlijsten stonden de beleidsdoelen en praktijkdoelen uit het referentiekader centraal. Zo konden gegevens over de diverse landen schematisch naast elkaar worden gezet om per beleids- of praktijkdoel vergelijkenderwijs uitspraken te doen. De lijst van personen die hiertoe benaderd en bereikt zijn, is opgenomen in bijlage C. De vragen waarmee zij benaderd zijn, zijn opgenomen in bijlage D. De vraaggesprekken leverden genoeg informatie op, in de vorm van uitspraken, literatuurverwijzingen en contactadressen, om per landengroep een beeld te verkrijgen van hoe men daar met vermaatschappelijking bezig is. Dit beeld is vastgelegd in hoofdstuk 3. De documentatie die dankzij de interviews kon worden opgespoord is te vinden in bijlage B. Hoofdstuk 4 ten slotte bevat de conclusies en aanbevelingen van de voorstudie. Deze hebben betrekking op het beleid en de praktijk ten aanzien van vermaatschappelijking van het sociale in de geselecteerde landen en op de relevantie daarvan voor de Nederlandse situatie. Ook wordt ingegaan op de bruikbaarheid van het referentiekader voor internationale vergelijking voor het beoogde vervolgonderzoek. = 6 2 REFERENTIEKADER VOOR INTERNATIONALE VERGELIJKING Eerst is een begrippenkader opgesteld dat kan dienen als instrument voor internationale vergelijking met betrekking tot de vermaatschappelijking van het sociale. Daarbij zijn keuzes gemaakt ten aanzien van de operationalisering van het begrip vermaatschappelijking en de selectie van landen voor de studie. Het begrippenkader leverde de zoektermen waarmee ter vervanging van de (niet in één begrip vertaalbare) term vermaatschappelijking kon worden gezocht naar relevant buitenlands materiaal. Paragraaf 2a vormt de eerste aanzet tot dit referentiekader. Op basis hiervan is met behulp van desktop research (Google) nagegaan vanuit welke perspectieven en veranderingsdoelen men in andere Europese landen zoal heeft ingezet op de vermaatschappelijking van het sociale. Zo kon worden vastgesteld of dit referentiekader in principe geschikt kon zijn voor de verzameling en ordening van relevante informatie over het onderwerp. 2a Centrale zoektermen Als vertrekpunt voor een referentiekader voor vergelijking van een aantal Europese landen op de vermaatschappelijking van het sociale is gekozen voor de genoemde definitie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) van vermaatschappelijking als “het geheel van de veranderingen die nodig zijn om het mogelijk te maken dat mensen met beperkingen zelfstandig kunnen wonen en aan de samenleving deel kunnen nemen”. De centrale doelstelling van vermaatschappelijking conform deze begripsomschrijving is te vatten in de sleutelbegrippen de-institutionalisering en maatschappelijke participatie (van mensen met beperkingen). Het SCP voegt daaraan toe dat men voor dit doel onder meer wil “bevorderen dat de lokale overheid in samenwerking met instellingen en organisaties voorzieningen creëert die mensen met beperkingen in staat stellen hun zelfstandigheid te behouden en deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer”. De sleutelbegrippen in deze toevoeging zijn decentralisatie (naar lokaal beleid) en civil society (inbreng van lokale instellingen en organisaties). Met deze thematiek is men de afgelopen decennia in Europa vanuit verschillende historische perspectieven en vanuit verschillende veranderingsdoelen bezig geweest. In de nu volgende paragrafen wordt nagegaan om welke perspectieven en doelen het gaat. Deze passeren in vogelvlucht de revue, om globaal in beeld te brengen welke landengroepen vanuit welke invalshoek naar vermaatschappelijking hebben gekeken (paragraaf 2b) en welke aspecten van wat in Nederland vermaatschappelijking zou heten daarbij veel gebruikt zijn (paragraaf 2c). 2b Historische perspectieven Vanuit welke sociaal-politieke invalshoeken is men in Europa gaan nadenken over (de noodzaak tot) vermaatschappelijking van het sociale? Men is dat vanuit uiteenlopende perspectieven gaan doen. Wat betreft die perspectieven kunnen we onderscheid maken tussen groepen landen op basis van verschillen in historische achtergrond. Op die verschillen wordt nu kort ingegaan. In Nederland en andere West-Europese landen (inclusief het Verenigd Koninkrijk) plus Italië kwam het streven naar vermaatschappelijking aan het eind van de jaren zestig van de vorige eeuw op gang. Dit gebeurde onder de vlag van wat wel de strijd tegen de instituten c.q. de strijd tegen de macht van de witte jas werd genoemd. Deze strijd werd gevoerd door actiegroepen van cliënten en beroepskrachten = 7 4 5 uit de geestelijke gezondheidszorg en vervolgens ook uit de bejaarden- en de gehandicaptenzorg . Zij werden daarbij geïnspireerd door kritische wetenschappers in binnen- en buitenland. Het doel van deze strijd lag overigens verder dan het creëren van betere participatiemogelijkheden voor mensen met een beperking buiten de instituten. Doel was ook het slechten van de barrières tussen instituut en samenleving, onder andere door middel van de democratisering van, en cliëntenparticipatie binnen, de instituten zelf. Dit alles moet gezien worden als het begin van het streven naar de vermaatschappelijking van het sociale. Naarmate dit streven naar vermaatschappelijking meer 6 erkenning vond, zowel bij de instituten als bij de overheid , kwam de vraag naar de gewenste mate van overheidsbemoeienis met het voorzieningenbestel steeds centraler te staan. Deze trend deed zich overal in Europa voor, zij het vanuit verschillende historische perspectieven en verschillende veranderingsdoelen. Ontwikkelingen in de verzorgingsstaten van Noord- en West-Europa Tegen het eind van de jaren tachtig kwam in Europa een debat op gang over het zogeheten Rijnlandse model van de sociale verzorgingsstaat in combinatie met een overlegeconomie. Dit model moest een compromis bieden tussen het klassiek-socialistische model en het meer liberalistische Angelsaksische model. De behoefte aan dit compromis moet niet alleen gezien worden tegen de achtergrond van het debat over de “doorgeschoten verzorgingsstaat” van de jaren tachtig, dat vooral in Noord- en West-Europa speelde. Even belangrijk bij dit debat was de achtergrond van het faillissement van het centralistisch socialisme, culminerend in de val van de muur in 1989. In de jaren negentig kwam voor dit compromismodel de term Third Way in omloop. Het gaat om een belangrijke ideologische koerswijziging in Europa en andere Noordelijke of Noordelijk georiënteerde landen, waarmee op internationale schaal geprobeerd is Thatcher’s en Reagan’s economische beleid met als centrale begrippen marktwerking, deregulering, privatisering en globalisering te incorporeren in de filosofie van centrum-links. Tot de voorstanders van deze ideologie behoorden Tony Blair (Verenigd Koninkrijk), Gerhard Schröder (Duitsland) en Wim Kok, maar ook onder meer Bill Clinton (Verenigde Staten), Jean Chrétien (Canada) en Henrique Cardoso (Brazilië). Met andere woorden, de behoefte aan deze koerswijziging, die wel bestempeld is als neoliberaal sociaaleconomisch beleid, deed zich op mondiale schaal voor. Dit debat heeft de meeste sociaaldemocratische voorstanders van het Rijnlandse model overigens niet kunnen helpen het tij te keren. Aan het eind van de twintigste eeuw moesten zij het toneel 7 verlaten ; marktwerking werd het devies. In de landen die het meer liberalistische, Angelsaksische, model volgden, waaronder uiteraard het Verenigd Koninkrijk zelf, was de overheid al aan het begin van de jaren tachtig volop bezig met het organiseren van een ontwikkeling in die richting. Het streven naar bezuinigen op, en het transparant maken van, de voorzieningen was daarbij overigens minstens zo belangrijk als de genoemde ideële opschriften. Als hefboom voor de ontinstitutionalisering van de voorzieningen werd daar al in de jaren tachtig de term care in the community geïntroduceerd. Dit leidde tot een grote uitstroom van patiënten uit ziekenhuizen, inrichtingen, verpleeghuizen en andere instituten. Over de gevolgen hiervan verschenen steeds meer verontruste berichten. Zo werden er vroegtijdige sterftegevallen geconstateerd en waren er heel wat mensen, in het bijzonder vrouwen, die hun baan moesten ====================================================== 4 Zie bijvoorbeeld E. Tonkens (1999). Het zelfontplooiingsregime: de actualiteit van Dennendal in de jaren zestig. Uitgeverij Bert Bakker. 5 Zie bijvoorbeeld B. Droste e.a. (1976). Voet tussen de deur. Jong-Oud Trust, Humanitas. 6 Denk bijvoorbeeld aan de Nota Bejaardenbeleid 1976 van CRM en de Wet op de Bejaardenoorden, waarin ouderenparticipatie als centraal begrip naar voren werd geschoven en regels werden vastgelegd voor de democratisering van verzorgings- en verpleeghuizen. 7 Tot de voor- en tegenstanders van het Rijnlandse model behoorden bijvoorbeeld, respectievelijk, de heren Melkert en Hoogervorst. Dit hoeft niet te verbazen tegen de achtergrond van de teloorgang van Paars. = 8 opzeggen om thuis voor hun bejaarde ouders te gaan zorgen. Dit alles mondde uiteindelijk uit in de verzuchting van staatssecretaris Frank Dobson dat care in the community maar zo snel mogelijk 8 teruggedraaid moest worden. Met de benaming Rijnlands model is impliciet aangegeven dat Europese landen die niet in de omgeving van de Rijn gesitueerd zijn, niet (vanzelf) tot dit model worden gerekend. Dat geldt onder meer voor de Noordse landen. Ook in die landen speelde de behoefte aan herijking van de verzorgingsstaat, maar vanuit een andere invalshoek dan in de Rijnlanden. Het Rijnlandse model stond voor bestuur op basis van overleg met het particulier initiatief. Het Noordse welfare state model daarentegen stond voor een overheid die zelf verantwoordelijkheid heeft en neemt voor de feitelijke uitvoering van de voorzieningen. Geen terugtredende, maar juist een voorover leunende overheid, zou men kunnen zeggen. Vanuit heel Europa kwam men kijken hoe in Scandinavië vanuit dat principe in de praktijk werd vormgegeven aan activerend zorgbeleid, waarin decentralisatie en community care voorop stonden. Het kan heel waardevol zijn ervaringen van koplopers in deze ontwikkelingen in Noord- en WestEuropa onder de loep te nemen, op zijn minst met het oog op aanwijzingen die dit kan opleveren tot het vermijden van elders gemaakte fouten (dingen die men beter niet kan doen), maar hopelijk ook ter inspiratie van vernieuwende aanpakken (wat men wel zou kunnen doen). Ontwikkelingen in de voormalige regimes in Zuid- en Oost-Europa Heel anders lag de situatie in de landen die te maken kregen met de snelle transitie van een autoritair regime naar een democratisch bestel. Zowel de ideële als de praktische doelen van de vermaatschappelijking van het sociale hadden hierbij een heel andere lading dan in de bovengenoemde landen. Zo was maatschappelijke participatie in Oost-Europa in eerste instantie een besmette term, omdat deze onder het oude bestel werd opgelegd. Wat betreft de mediterrane landen gaat het allereerst om Griekenland, Spanje en Portugal. (In Italië kwam al veel eerder, in 1944, een eind aan de dictatuur en in Albanië gebeurde dat veel later.) Deze landen, die in de jaren tachtig tot de Europese Gemeenschappen toetraden, legden een enorme honger aan de dag naar kennis en ideeën over decentralisatie van bestuur, een actieve inbreng vanuit de bevolking in het beleid en de rol en werking van het particulier initiatief elders in Europa. Hiervoor was onder de voorafgaande dictaturen geen plaats geweest. Hetzelfde gold enige tijd later voor de landen in Oost- en Zuid Oost-Europa die wilden toetreden tot de Europese Unie. Ook daar kwam de overgang naar een geheel ander bestel tamelijk abrupt op gang, maar ontbrak het de eerste tien jaar na de overgang ten enen male aan mogelijkheden en middelen om vorm te geven aan een sociaal bestel dat op andere leest geschoeid was. De opstelling vanuit de rest van Europa ten opzichte van de ontwikkelingen in deze landen op het gebied van de vermaatschappelijking van voorzieningen werd de eerste jaren na hun toetreding tot de EU, en bijgeval ook nu (2007) nog, vooral gekenmerkt door een houding van “vraagt u maar, wij weten alles al”. Het zou echter de moeite waard kunnen zijn te zoeken naar voorbeelden van waarop men in die landen zoal is uitgekomen bij het nadenken vanuit een “schone lei” over de maatschappelijke deelname van kwetsbare groepen. Het probleem van de doorgeschoten verzorgingsstaat, inclusief de daarbij behorende stroperige overlegcultuur, deed zich daar in elk geval niet voor. ====================================================== 8 = Bron: o.a. The Daily Telegraph, 17 januari 1998. 9 Al met al zijn in het voorafgaande vijf perspectieven op vermaatschappelijking aan de orde geweest: het Angelsaksische model, het Rijnlandse model, het Noordse welfare state model, het model van de voormalige regimes in Zuid-Europa en het model van de voormalige socialistische en communistische landen (als daar al sprake is van een model). De verschillen tussen deze modellen, c,q, perspectieven, zijn diepgaand. Het is van belang, daar bij de uitvoering van dit onderzoek rekening mee te houden. 2c Veranderingsdoelen Het streven naar de vermaatschappelijking van het sociale is vanuit uiteenlopende doelen opgepakt of voortgezet. Deze doelen vloeien deels voort uit de hierboven genoemde historische perspectieven, maar deels niet. Niettemin is en blijft ontinstitutionalisering (de-institutionalization) overal het centrale doel van vermaatschappelijking. Dit centrale doel wordt in de Nederlandse literatuur verbonden met andere veranderingsdoelen. Deze kunnen we globaal indelen in twee sets, organisatorische veranderingsdoelen (issues op het niveau van de organisatie van voorzieningen) en werkinhoudelijke veranderingsdoelen (issues op het niveau van de concrete service delivery). Veel voorkomende organisatorische veranderingsdoelen zijn: • Kostenreductie (cost reduction) • Decentralisatie (decentralisation) 9 • Civil society • Privatisering (privatisation) Veel voorkomende werkinhoudelijke veranderingsdoelen zijn: • De ontwikkeling van goede praktijken (good practices) • Maatschappelijke ondersteuning (social support) • Deelname aan de samenleving (social participation of social inclusion) • Community care Nu volgt een nadere omschrijving van de bovengenoemde doelen met de vermaatschappelijking van het sociale. Organisatorische veranderingsdoelen Ontinstitutionalisering kan enerzijds gezien worden als een organisatorische issue: “minder mensen in instituten”. In de literatuur wordt de ontinstitutionalisering van voorzieningen vaak verbonden met een aantal andere, deels aanvullende en deels overlappende, beleidsdoelen. Zo ontstaat een cluster van zoektermen waarmee het grote aantal treffers op de zoekterm institutionalisering ingedamd kan worden. Ontinstitutionalisering heeft als ideëel motief de maatschappelijke participatie van kwetsbare groepen (zoals gehandicapten en bejaarden met een slechte gezondheid) te bevorderen. Maar tegelijkertijd heeft ontinstitutionalisering vaak het praktische motief van terugdringing van de kosten van in het bijzonder de intramurale voorzieningen, door deze waar mogelijk terug te leggen in de samenleving. ====================================================== 9 Nog geen goede Nederlandse vertaling gevonden; misschien iets in de richting van (sterkere) rol van het maatschappelijk middenveld? = 10 In dit verband wordt ook het organisatorische doel decentralisatie vaak genoemd. Decentralisatie, of het streven naar minder centrale en meer lokale planning van voorzieningen, heeft als ideëel motief, bij te dragen aan het dichten van de kloof tussen beleid en burger door de regie over die voorzieningen dichter bij de burger te brengen. Daarmee zou tevens de politieke participatie van burgers bevorderd worden. Maar tegelijkertijd heeft decentralisatie vaak het praktische motief van een betere beheersing van de kosten van voorzieningen door de realisatie daarvan meer op het niveau van de gemeente of het district neer te leggen. Bevordering van de civil society – overigens een lastig te vertalen term – sluit nauw op de hierboven genoemde organisatorische doelen aan. Het ideële motief van civil society is om te versterken wat burgers met en voor elkaar kunnen doen door de zorg- en dienstverlening waar mogelijk terug te leggen in de samenleving, c.q. over te laten aan het maatschappelijk middenveld. Maar ook hier speelt tegelijkertijd het praktische motief de kosten van voorzieningen te beheersen of terug te dringen. Dit sluit weer aan op het organisatorische doel van de privatisering van het sociale. Het ideële motief daarvan is, de organisatie van voorzieningen waar mogelijk over te laten aan het vrije spel van vraag en aanbod (marktwerking). Zo kan blijken of voorzieningen echt gewenst zijn. Maar ook hier speelt tegelijkertijd het praktisch motief, het beheer van voorzieningen efficiënter te maken door middel van, respectievelijk, vrije concurrentie (openbare aanbesteding) en eventueel de verkoop van overheidseigendommen (desinvestment). Werkinhoudelijke veranderingsdoelen Zoals aangegeven in het citaat van het SCP in paragraaf 1b is de ontinstitutionalisering van voorzieningen een proces van zeer lange adem. Het kost ongedacht veel tijd om uit te denken en uit te werken hoe zoiets er in de praktijk uit moet komen te zien, onder andere omdat de meeste lokale praktijken van elkaar verschillen. Dit vloeit logisch voort uit het doel van decentralisatie. Daarom is de ontwikkeling, evaluatie en documentatie van goede praktijken (good practices) een vooraanstaand doel. In deze goede praktijken gaat het vooral om de vraag hoe de maatschappelijke ondersteuning (social support) van kwetsbare groepen vorm krijgt, zodanig dat dit aantoonbaar ten goede komt aan hun deelname aan de samenleving (social participation of social inclusion). Een cruciale term daarbij is in ieder geval community care. Dit is een moeilijk in het Nederlands te vertalen term, omdat hij verschillende betekenissen kan hebben. 1. Community kan het gebiedsniveau betekenen van de buurt (waarvan het Noordse model zeer goede voorbeelden heeft), de gemeente of de streek (plattelandssituatie). 2. Maar het kan ook gaan om het doelgroepniveau van bijvoorbeeld etnische gemeenschappen (zoals de Somalische community) of mensen met een bepaald gezondheidsprobleem. 3. Ook kan het gaan om de zorg die door de gemeente (community) wordt geleverd of georganiseerd, dan wel om onderlinge zorgverlening vanuit een doelgroep of buurt (community) zelf. Onder deze omstandigheden is het verstandig, de term niet te vertalen en gewoon te kijken welke betekenissen er in de buitenlandse literatuur en door de buitenlandse respondenten zelf aan gehecht worden. 2d Twee zoekschema’s: try-out met behulp van Google Zoals in de inleiding al aangegeven is er geen rechtstreekse weg om vast te stellen hoe men elders in Europa met de vermaatschappelijking van het sociale bezig is, omdat van de term vermaatschappelijking geen vertaling voorhanden is. = 11 Bij het zoeken naar die vertaling speelt allereerst een rol dat men in Europa vanuit heel uiteenlopende historische perspectieven op zoek gegaan is naar de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Deze perspectieven zijn globaal beschreven in paragraaf 2b. Daarna, in paragraaf 2c, is gezocht naar combinaties van veranderingsdoelen (trefwoorden) die gezamenlijk de lading van de term vermaatschappelijking van het sociale zouden kunnen dekken, ongeacht het historische perspectief dat aan de orde zou kunnen zijn. Dit alles leidde tot de nu volgende twee zoekschema’s, waarin de gevonden perspectieven en doelen zijn samengevat. In beide schema’s is de centrale zoekterm ontinstitutionalisering. In het eerste zoekschema is deze term verbonden aan vier organisatorische doelen die in de literatuur veel voorkomen; in het tweede zoekschema is ze verbonden aan vier werkinhoudelijke doelen waarvoor hetzelfde geldt. Zoekschema A: landengroepen x organisatorische doelen ORGANISATORISCHE VERANDERINGSDOELEN HISTORISCHE PERSPECTIEVEN De-institutionalization Angelsaksisch model Rijnlands model Noordse welfare state model Voorm. regimes Zuid-Europa Voorm. Socialist. Republieken in combinatie met: Bijv. UK, Bijv. Frankrijk, Bijv. Zweden, Bijv. Spanje, Bijv. Tsjechië, Ierland Duitsland Denemarken Portugal Kroatië, Albanië Decentralization Cost reduction Civil society Privatization Zoekschema B: landengroepen x werkinhoudelijke doelen WERKINHOUDELIJKE HISTORISCHE PERSPECTIEVEN VERANDERINGSDOELEN Angelsaksisch Rijnlands Noordse welfare Voorm. regimes De-institutionalization model model state model in Zuid-Europa Voorm. Socialist. Republieken in combinatie met: Bijv. UK, Bijv. Frankrijk, Bijv. Zweden, Bijv. Spanje, Bijv. Tsjechië, Ierland Duitsland Denemarken Portugal Kroatië, Albanië Good practice Social support Social inclusion Community care Deze zoekschema’s zijn voor een deel ontwikkeld en voorlopig op hun bruikbaarheid getest met behulp van Google. Bij het testen op de bruikbaarheid ging het om de vraag of de gekozen combinaties van trefwoorden (a) kwantitatief gezien een redelijk (dat wil zeggen niet te groot en niet te klein) aantal literatuurverwijzingen opleverden en (b) kwalitatief gezien interessante voorbeelden van beleid dan wel praktijk opleverden met een redelijke spreiding over de 20 cellen van elk zoekschema. = 12 De kwantitatieve resultaten van deze zoektocht zagen er als volgt uit: Kwantitatieve opbrengst van zoekschema A: organisatorische veranderingsdoelen Primair trefwoord Overige trefwoorden Aantal verwijzingen Deinstitutionalization - 67.300 Deinstitutionalization + Cost reduction 32.800 Deinstitutionalization + Cost reduction + decentralization Deinstitutionalization + Civil society Deinstitutionalization + Civil society + privatization 816 Deinstitutionalization + Cost reduction + decentralization + civil society + privatization 327 759 16.100 Kwantitatieve opbrengst van zoekschema B: werkinhoudelijke veranderingsdoelen Primair trefwoord Overige trefwoorden De-institutionalization - Aantal verwijzingen De-institutionalization + Good practices 538 De-institutionalization + Good practices + social participation 104 De-institutionalization + Good practices + social participation + community care Deinstitutionalization + Good practices + social inclusion 65.700 24 153 + Good practices + social inclusion + community care 20 Wat betreft trefwoordencluster A valt het grote aantal hits op de trefwoorden cost reduction en civil society op, beide in combinatie met de-institutionalization. Dit onderstreept nog eens dat langs twee onderscheiden sporen aan ontinstitutionalisering wordt gewerkt. Men wil naar een goedkoper stelsel, maar men wil ook naar een andere samenleving. Ook valt op dat in beide gevallen door toevoeging van nog een trefwoord (decentralization of privatization) het aantal verwijzingen tot een te overzien aantal wordt beperkt. Wat betreft trefwoordencluster B is het voldoende om te zoeken op decentralization plus good practices. Andere combinaties leiden tot te kleine aantallen hits. Nagegaan is ook wat er gebeurt door toevoeging van nog meer trefwoorden. Toevoeging van inhoudelijke aandachtspunten voor beleid zoals social inclusion, health en welfare leidt in beide gevallen echter nauwelijks tot een afname van het aantal verwijzingen, omdat ze in bijna alle gevonden publicaties voorkomen. Daarom voegen deze extra trefwoorden niets toe aan de waarde van trefwoordencluster A of B als zoekinstrument. Met één uitzondering: toevoeging van het trefwoord Europe leidt wel tot een zinvolle inperking van het aantal hits. Minder relevante literatuur uit andere delen van de wereld wordt daarmee vermeden en de inperking die zo wordt bereikt is ook nuttig omdat documenten waarin diverse Europese landen met elkaar worden vergeleken duidelijker naar voren komen. Ook hiervan zijn voorbeelden in bijlage A opgenomen. Niettemin is de oogst wat dit betreft nogal mager. Veel literatuur die gevonden werd gaat over Zuidoost-Europa en de nieuwe lidstaten. Op zich prima, maar internationale instanties zoals de EU, Wereldbank en UNDP zetten in = 13 die landen fors in op nieuw beleid en gebruiken daarbij veelvuldig de trefwoorden uit de zoekschema’s. De via Google verkregen informatie leidt dan eerder tot een papieren ‘verdubbeling’ van modieuze beleidsintenties dan tot nieuwe, inhoudelijk relevante, informatie. De behapbare aantallen hits van respectievelijk 759. 819 en 538 verwijzingen zijn globaal doorgenomen op inhoud. Veel documenten vielen daarbij af omdat ze niet echt relevant bleken te zijn of omdat ze meerdere malen voorkomen. Wat betreft de inhoud van de opgespoorde documenten verwijzen we naar bijlage A, een selectie uit de literatuuropbrengst van de try-out, en naar het volgende hoofdstuk. 2e Conclusie: het referentiekader Aan de try-out van de zoekschema’s met behulp van Google waren nadelen verbonden. Ten eerste is alleen gebruik gemaakt van de Engelse taal, waardoor andere taalgebieden zijn uitgesloten. Ten tweede is niet alle relevante informatie (gratis) beschikbaar via Google. Ten derde is uitsluiting van dubbeltellingen onder het aantal hits niet mogelijk; sommige documenten zijn vele malen meegeteld. En ten vierde is geen enkele controle mogelijk op de wijze van toekenning van trefwoorden. Ondanks deze beperkingen leverde de try-out genoeg informatie op in de vorm van recente literatuurverwijzingen die behulpzaam kunnen zijn bij de uitvoering van een quick scan naar de vermaatschappelijking van zorg en welzijn in Europa. Daarmee heeft het referentiekader zijn nut bewezen als zoekinstrument. De indeling in landengroepen is bruikbaar omdat per landengroep zowel kwantitatief als kwalitatief gezien voldoende informatie binnenkwam om respondenten op te sporen en met behulp van de sneeuwbalmethode verdere informatie op te sporen. In elke landengroep kwamen 10 op elk hervormingsdoel voorbeelden aan het licht van betekenisvolle praktijken. Wel was de opbrengst aan informatie over de Mediterrane landen relatief gering, mogelijk als gevolg van onze beperking tot de Engelse taal. De belangrijkste opbrengst van de try-out waren de literatuurverwijzingen naar crossnationale studies over het voorwerp van studie. Deze verwijzingen leidden tot een lijst van te interviewen personen. Hoofdstuk 3, uitkomsten van de quick scan, is daarvan het eerste resultaat. Wat betreft de inhoud van het referentiekader mag geconcludeerd worden dat het nodig noch zinvol is om te kiezen tussen schema A (organisatorische veranderingsdoelen x landengroepen) en schema B (werkinhoudelijke veranderingsdoelen x landengroepen). De verwijzingen die met de twee schema’s werden opgespoord vertoonden een zekere overlap, omdat een deel van de op organisatorische issues gevonden literatuur verwijst naar werkinhoudelijke issues en vice versa. Juist deze overlap bevat literatuur waarmee goed verder gewerkt kan worden. Het advies is dan ook om beide zoekschema’s toe te passen en vooral goed nota te nemen van die overlap, dat wil zeggen de via beide schema’s gevonden verwijzingen. ====================================================== 10 Betekenisvolle praktijken zijn (geslaagde dan wel minder geslaagde) voorbeelden die zicht geven op succesen faalfactoren met betrekking tot lopende of voorgenomen ontwikkelingen. Naar: D. Oudenampsen, K. van Vliet, A. Winsemius, C. Tenhaeff (2006): Samenwerking vrijwilligers en beroepskrachten bij maatschappelijke ondersteuning. Utrecht: Verweij-Jonker Instituut. = 14 3 UITKOMSTEN VAN DE QUICK SCAN In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de interviews en de literatuurstudie weergeven, met daarbij de belangrijkste conclusies uit de literatuur waarop de geïnterviewden hebben gewezen. De volgende aspecten komen aan de orde: 3a Konden de respondenten zich vinden in de indeling in landengroepen en de trefwoorden voor vermaatschappelijking? 3b Welke ontwikkelingen in de diverse landengroepen zijn volgens de respondenten en de door hen aanbevolen literatuur belangrijk voor nader onderzoek? 3a Konden de respondenten zich vinden in de indeling in landengroepen en de trefwoorden voor vermaatschappelijking? De indeling in landengroepen Alle respondenten konden zich in principe vinden in de gekozen indeling in landengroepen, maar onder enig voorbehoud. Ten eerste bestaan binnen die landengroepen ook aanzienlijke verschillen. Het is belangrijk daar voldoende oog voor te hebben. Ten tweede is koppeling met het debat dat sinds het eind van de jaren tachtig over de modellen van de verzorgingsstaat wordt gevoerd essentieel. Over dit debat het volgende: een cruciale bijdrage daaraan is geleverd door Gösta Esping-Andersen (1990). Deze econoom onderscheidde drie vormen van welfare state capitalism, namelijk het liberale model (met als duidelijkste voorbeeld de USA), het conservatieve model (met als voorbeeld Duitsland) en het sociaal-democratische model (bijvoorbeeld Zweden). In zijn analyse stond het economische begrip commodificatie voorop. Vrij vertaald: hoe wordt de hulp- en dienstverlening in zorg en welzijn aan de man gebracht en wat betekent dit voor de arbeidsverhoudingen in de sociale sector? Het gaat hier vooral om een analytisch instrument, dat wil zeggen een indeling in ideaaltypen, die in hun ‘zuivere vorm’ niet voorkomen. Want in bijvoorbeeld Duitsland is sinds 1990 een mix van conservatieve en sociaal-democratische trekken ontstaan, waarin inmiddels ook meer liberale trekken herkenbaar zijn (Zeylmans 1997). De politieke tradities die er voorheen waren en waarin landen en landengroepen zich van elkaar onderscheidden zijn in Europa in belangrijke mate op de schop gegaan. Volgens de respondenten waarmee over dit onderwerp is gesproken neemt dit niet weg dat de gekozen indeling in landengroepen in principe gehandhaafd kan worden, omdat de sporen van die politieke tradities nog steeds duidelijk aanwezig zijn. Wel is een belangrijke toevoeging aan de analyse van Esping-Anderson op zijn plaats. Zijn indeling is niet van toepassing op de voormalige regimes in Zuid-, Oost- en Zuid Oost-Europa. Diverse ZuidEuropese en Latijns-Amerikaanse wetenschappers (zie o.a. Ferreira 1966, Zeylmans 1997, Sousa Santos en Arriscado Nunes 2006) pleiten voor toevoeging van een vierde model, dat wel het rudimentaire welfare state model of het participatief-democratische model wordt genoemd. Dit komt nader aan de orde bij de bespreking van relevante ontwikkelingen in Portugal en in Oost- en Zuid Oost-Europa. De trefwoorden voor vermaatschappelijking Allen was duidelijk wat bedoeld werd met de gekozen trefwoorden voor vermaatschappelijking. In het 11 verzoek tot medewerking aan de respondenten is de term vrij vertaald als social support en vervolgens nader omschreven met behulp van de trefwoordencombinatie die in hoofdstuk 3 is beschreven. Blijkens de mondelinge en geschreven reacties van de respondenten kwam de thematiek ====================================================== 11 = Voor deze vertaling is gekozen door het Ministerie van VWS en in de Engelstalige MOVISIE-folder. 15 goed over. De thematiek werd ook actueel gevonden, in de zin van maatschappelijk relevant, beleidsrelevant en onderzoeksrelevant. Daarom werkten de respondenten graag aan het onderzoek mee. 3b Welke ontwikkelingen in de diverse landengroepen zijn volgens respondenten en de door hen aanbevolen literatuur belangrijk voor nader onderzoek? We komen nu toe aan de inhoudelijke opbrengst van de gehouden interviews. Het gaat om uitspraken van de geïnterviewde personen en de door hen aanbevolen literatuur, zo nodig en zo mogelijk aangevuld met eigen documentatie. Deze informatie is geordend naar de eerder besproken indeling in vijf landengroepen. Angelsaksische landen In het Verenigd Koninkrijk is men met de-institutionalisering bezig sinds de jaren vijftig. Toen verscheen het pleidooi van Peter Townsend voor de afschaffing van alle instituten (‘decarceration’) vanwege het zorgregime en de fysieke infrastructuur, met het oog op de kwaliteit van leven (Smith, 2003). Een interessante ontwikkeling van dit moment betreft de wijze van dienstverlening, namelijk directe betaling (direct payment). Dit gaat een stap verder dan de Kent Community Care benadering uit het begin van de jaren negentig (het case management model, door Bleddyn Davies overgenomen uit de VS). Dat ging meer over kostenbeheersing: de kosten van extramurale zorg moesten niet meer dan tweederde zijn dan de kosten van institutionalisering. Dit ging dus niet zozeer over empowerment. Direct payment wel, want dat gaat uit van de opvatting dat de verantwoordelijkheid voor de zorg teruggegeven wordt aan de burger (informele zorg). Dit begint natuurlijk met een bedrag in geld. Deze ontwikkeling ging in 1996 van start met de Community Care: Direct Payment Act (Ungerson, 1997). Aanvankelijk maakten bejaarden er niet veel gebruik van. Een van de redenen hiervoor was dat die wet tot stand kwam onder druk van de lobby van de lichamelijk gehandicapten (voornamelijk jongeren). Een andere belangrijke reden is dat je het risico loopt om werkgever te worden, wat onprettige gevolgen kan hebben voor je belastingaangifte en complicaties kan opleveren met je verzekering. Bovendien is de regeling nogal bureaucratisch. Daarom worden deze individuele bedragen in de praktijk meestal door anderen beheerd. Pas sinds kort is men hiernaar gaan kijken 12 vanuit de ‘politics of empowerment’ stroming. Een andere relevante ontwikkeling was het uit Scandinavië overgenomen systeem van het bekeuren van ziekenhuizen die bedden ‘blokkeren’ (onnodige hospitalisering in de weekenden e.d.). Dit is geregeld in de Community Care: Delayed Discharge Act. De gemeenten moeten deze bekeuringen uitdelen. Het probleem is dat gemeenten zelf meestal niet eens de middelen hebben om die 13 bekeuringen uit te delen. Dat werkt dus niet. De belangrijkste ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk van dit moment is de zorgverlenerswetgeving (carers legislation). Hier gaat het vooral om de erkenning van de circa zes miljoen informele zorgverleners in het Verenigd Koninkrijk (overwegend vrouwelijke familieleden; bijna twee miljoen van hen zijn mannen). Zij hebben ondersteuning nodig (en dat zou natuurlijk ook goedkoper zijn). Onlangs is op deze issue de Carers Commission in het leven geroepen, omdat zelforganisaties hierop aandrongen. Een kwestie die al heel lang speelt is de wisselwerking tussen gezondheidszorg en maatschappelijke zorg. In de jaren vijftig omvatte zorg in de gemeenschap ook dienstverlening aan huis. In de jaren ====================================================== 12 13 = Randall Smith, telefonisch interview 2007. -idem- 16 zeventig werd residentiële zorg geassocieerd met non-participatie, dat wil zeggen met de scheiding tussen gezondheidszorg en maatschappelijke zorg. Vanuit dit gezichtpunt adviseerde de Commissie Langdurige Zorg om persoonlijke zorg gratis te maken. In Schotland is men hiertoe in 2002 overgegaan; in Engeland vond men dit te duur (Hirsch, 205; Dickinson, 2007). Dit wordt ook besproken in het zogeheten Wanless Report van 2002 over de toekomst van het National Health Scheme (Wanless, 2002). De regering heeft de aanbevelingen in dit rapport niet opgevolgd. Ze had er immers zelf ook niet voor betaald (dat deed het King’s Fund) …. In Ierland speelt intussen een heel andere discussie. Zorg is daar van oudsher gedomineerd door een charitatieve benadering. De gezondheidszorg was georganiseerd naar traditioneel medisch model. Er was nooit sprake van een meer wijk- of gemeenschapsgerichte aanpak, als gevolg van een gebrek aan financiële middelen plus de invloed van de katholieke kerk. Het kost veel tijd om dit te veranderen. Een bijkomend probleem is dat de gezondheidszorg er een nationaal systeem is, terwijl maatschappelijke zorg in Ierland tot de verantwoordelijkheden van de lokale overheid behoort. Daar speelt doorheen dat er problemen zijn met de decentralisatie van beleid en dat de overheid niet genoeg geld heeft om die op te lossen. Tegen deze achtergrond speelt de recente ontwikkeling van de reorganisatie van voorzieningen door ze naar het niveau van het Local Health Office te verplaatsen. Hiermee zijn onlangs tien lokale pilots uitgevoerd. Ook is er een programma uitgevoerd genaamd Building Healthy Communities, maar hierin ging het meer om gezondheidsbevordering en 14 niet zozeer om maatschappelijke ondersteuning. Wat betreft langdurige zorg is er altijd een relatief lage mate van institutionalisering geweest. Traditiegetrouw werd thuis voor de ouderen gezorgd; alleen mensen met ernstige psychische aandoeningen werden opgenomen. Dit staat steeds meer onder druk. Een nieuw verschijnsel in Ierland is dat nu maar liefst 55% van de vrouwen betaald werk heeft. Voor een deel omdat er nu een grote vraag naar werknemers is, maar voor een deel ook omdat ze wel moeten in verband met de enorm gestegen kosten van het levensonderhoud en de belastingen. Dit zet de informele zorg geweldig onder druk. Wat dit betreft is het recente opinieonderzoek What Women Want interessant. In Scandinavië speelt dit probleem ook. Daarom zijn voor Ierland met name de ontwikkelingen in Scandinavië interessant (Pillinger, 2000). Noordse landen Ondanks de uitwisseling en samenwerking op beleidsniveau, die langer bestaat dan de EU, zijn er tussen de Noordse landen flinke verschillen, ook wat betreft sociaal en zorgbeleid. In Finland bijvoorbeeld is er voor ouderen een ander beleid dan voor gehandicapten en wordt er binnen die categorieën ook verschil gemaakt, onder andere tussen lichamelijk en geestelijk gehandicapten (Lehtinen en Taipale, 2001). En in Noorwegen vond een jaar of tien geleden een radicale hervorming plaats waarbij alle instituten voor mensen met een intellectuele beperking gesloten zijn. Die trend 15 bestaat in Finland ook, maar wordt daar veel geleidelijker doorgevoerd. Maar afgezien van de verschillen hebben alle Noordse landen van oudsher een krachtig lokaal beleid (zie bijvoorbeeld Martens en Schubert, 2005). Denemarken levert daarvan een boeiend voorbeeld met het zogeheten Skevinge-model van geïntegreerde sociale en gezondheidszorg. Daar heeft men een soort decentralisatiehervorming op touw gezet in combinatie met de samenvoeging van kleine tot grotere gemeenten (Leichsenring en Strümpel, 2005). Er is natuurlijk ook sprake van landelijk beleid, bijvoorbeeld op de issue van de bevordering van meer keuzevrijheid voor cliënten, maar de feitelijke beslissingen worden op lokaal niveau genomen. ====================================================== 14 15 = Jane Pillinger: telefonisch interview, 2007. Teppo Kröger: telefonisch interview, 2007. 17 De sociale participatie van cliënten is overigens nog niet echt een issue. Het zorgstelsel is nog steeds duidelijk in handen van professionals. In Finland bijvoorbeeld zijn op lokaal niveau wel nieuwe organen in het leven geroepen zoals adviesraden van gehandicapten en ouderen. Ook loopt er 16 landelijk een experiment genaamd ‘burgerforum’. Maar primair gaat het – zoals elders – beleidsmakers toch om kostenbeheersing. De vraag is dan, in hoeverre deze combinatie van de-institutionalisering plus kostenbeheersing tot een toenemende druk op de informele zorg leidt. Dit ligt verschillend voor de Noordse landen. In Zweden en Finland zijn de extramurale diensten veel selectiever geworden in wie zij ondersteunen. Enerzijds kan de thuiszorg nu echt een alternatief bieden voor institutionalisering, omdat de diensten van de thuiszorg – en de ondersteuning van de informele zorgverleners – zijn geïntensiveerd. Anderzijds, omdat de middelen niet zijn toegenomen, worden die diensten nu aan een kleinere populatie verleend. Daardoor is over het geheel genomen de preventieve functie van de thuiszorg verzwakt. Zweeds onderzoek heeft aangetoond dat de zorglast voor familieleden en vrienden substantieel is toegenomen. De term hiervoor is “omgekeerde substitutie” (reversed substitution). In het verleden werd meestal gezegd dat meer openbare diensten de rol van het gezin deden afnemen, maar nu lijkt het tegenovergestelde het geval (Trydegard, 2004). Althans, in Zweden en Finland. In Denemarken, en misschien ook in Noorwegen, gebeurt dit niet, of in elk geval niet in die mate. Een reden hiervoor is 17 dat er in Finland weinig parttime werkgelegenheid is voor vrouwen; er is vooral fulltime werk. In Noorwegen speelt nu een stevige discussie over het zorgstelsel tussen het rechter- en het linkerkamp in de politiek. Het kamp op rechts gelooft dat de zorg voor ouderen en gehandicapten verleend moet worden volgens het private sectormodel. Doordat particuliere ondernemingen met elkaar concurreren, krijgen gebruikers een keus. Het kamp op links gelooft in het traditionele model: diensten worden verleend door openbare organisaties of geïnstitutionaliseerde civil society organisaties zonder winstoogmerk. Dit debat speelt zich op het lokale niveau af, omdat (ook) in Noorwegen veel verantwoordelijkheden gedelegeerd zijn naar de gemeente. (Het Rijk draagt bij volgens minimale maatstaven op basis van complexe demografische berekeningen.) In 2007 vonden er lokale verkiezingen plaats en daarin was het zorgmodel een belangrijk punt. Het onderzoek dat tot nu toe in Noorwegen is gedaan naar de vraag welk van beide modellen het best werkt, leverde tegenstrijdige conclusies op. Mogelijk geeft het privatiseringsmodel cliënten meer keuzevrijheid, maar het feit dat verschillende zorgleveranciers in het zelfde gebied werken, kan ook leiden tot competitie over hulpbronnen en niet zozeer over kwaliteit van zorg (Broch e.a., 2005). In enkele kiesdistricten van Oslo hebben politici feitelijk het management van dienstverlenende instellingen overgenomen. Ze hebben geprobeerd democratie in te voeren als middel om de openbare diensten te reorganiseren, zowel binnen hun eigen organisatie, als op het niveau van de teams, tussen de uitvoerend werkers en de gebruikers. Daarbij pasten ze het zogeheten Scandinavische model van industriële bedrijfsvoering toe op de openbare diensten: het afplatten van de organisatie, job rotation en andere elementen. In het verleden was er namelijk sprake van een meer klassiek medisch model in de sociale en gezondheidszorg. Met name in Oslo, dat uit meerdere kiesdistricten bestaat, is de huidige situatie dat de diverse modellen letterlijk naast elkaar bestaan, omdat de districtsoverheid nog meer bevoegdheden heeft gekregen. Om er achter te komen welk beleid het beter doet in de ogen van de bevolking, heeft de stad Oslo geprobeerd de gebruikerssatisfactie te meten, maar dat is ingewikkeld: ten eerste door het probleem van de bevooroordeelde interpretatie van wat er gaande is en ten tweede omdat veel gebruikers niet goed in staat zijn om antwoorden te geven. Wel staat vast dat in sommige districten, zoals Östensjøv, het personeelsverloop van de dienstverlenende organisaties gedaald is in relatie tot 18 de gevolgde koers. ====================================================== 16 Teppo Kröger: telefonisch interview, 2007. Hij merkt verder op dat dit burgerforum vaak wel een erg algemene agenda heeft. Te vergelijken met bijvoorbeeld de ‘stadsgesprekken’ die enige tijd zijn gehouden in het stadhuis van Almere. 17 Dit speelt bijvoorbeeld ook in Portugal (Kröger, 2001). 18 Helge Godö: telefonisch interview, 2007. = 18 Rijnlanden In deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de situatie en enkele praktijkvoorbeelden uit de twee grootste Rijnlanden, Frankrijk en Duitsland. De inhoud van de paragraaf bestaat in hoofdzaak uit samenvattingen van de bijlagen over good practices in de sociale dienstverlening in Frankrijk en Duitsland (in Fultz en Tracy, 2004) en informatie uit enkele andere crossnationale studies met enkele andere voorbeelden van goede praktijken van recente datum (in Vuorinen en Särkelä, 2003 en Leichsenring en Strümpel, 2005). De collectieve maatschappelijke dienstverlening in Frankrijk (Ancelin, 2004) is aanvullend op het persoonlijk leven van burgers en kinderen en wordt merendeels bekostigd door gemeenten, instellingen voor gezinsuitkeringen en de particuliere sector. Ze vervullen een preventieve functie en zijn gebaseerd op het concept van solidariteit. Ze moeten zo veel mogelijk openstaan voor kwetsbare personen en groepen. Op lokaal niveau is er een grote mate van autonomie om deze diensten te leveren en te beheren. De sociale dienstverlening voor kwetsbare personen is in toenemende mate gebaseerd op rechten van de begunstigden die bij wet zijn vastgelegd, maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt vooral bij de departementale overheid. Daarbij zijn armoede en uitsluiting de afgelopen decennia prioriteiten geworden in het sociaal beleid van de overheid. In 1998 is bij wet vastgelegd welke rechten en diensten de Lutte contre l’exclusion omvat en dat gestreefd wordt naar community-based services op basis van drie volgende principes: • interdisciplinaire partnerships tussen dienstverleners, • case management teamwerk, • lokale monitoring en evaluatie. Ancelin (2004) noemt drie programma’s die hiervan goede voorbeelden zijn: • Sans Domicile Fixe: partnerships van particuliere organisaties en lokale en regionale overheden. Hoofddoel is het terugdringen van armoede en sociale uitsluiting. Het gaat om samenwerking tussen vrijwillige en professionele dienstverleners. • Gegarandeerd minimuminkomen: partnerships van openbare en particuliere instellingen met als hoofddoel de maatschappelijke participatie van achterstandsgroepen in het sociale en economische leven. Uitgaande van de combinatie van zowel sociale rechten als individuele verantwoordelijkheid worden burgers gestimuleerd werk te zoeken. Beroepskrachten worden overgehaald samen te werken rond dit programma. • Sociale hulp voor kinderen: community-based programma voor kinderen die tot een risicogroep behoren. Ook dit programma is gebaseerd op partnerships van publieke en private stakeholders en interdisciplinair teamwork. Een erg mooi voorbeeld wordt gegeven door Duluc en Perrino (in: Vuorinen en Särkelä, 2003). In het kader van het Franse NAP (Nationale Actie Programma voor de opheffing van armoede en uitsluiting) is een systematiek ontwikkeld voor het vastleggen van sociale observaties door alle organisaties die betrokken zijn bij het beleid voor de opheffing van armoede en uitsluiting. Deze systematiek is experimenteel getoetst in het departement Gironde, met als doel hem later ook toe te passen in andere departementen van de regio Aquitaine. Deze aanpak voldoet ruimschoots aan de kenmerken die volgens Ancelin essentieel zijn voor alle goede praktijken in Frankrijk. Het gaat om de volgende zeven criteria: • alle stakeholders krijgen de gelegenheid om te participeren in de besluitvorming; • er wordt gewerkt op basis van doelen die van meet af aan helder zijn omschreven; • er wordt systematisch aan needs assessments gewerkt, om informatie te leveren aan planners; • de lokale oorzaken van sociale, culturele and economische kwetsbaarheid worden in kaart gebracht; = 19 • behoedzaam wordt omgegaan met modellen uit andere landen, omdat die in andere culturele en sociaaleconomische omstandigheden zijn ontwikkeld; • ideeën en methoden die worden toegepast worden op een eenvoudige manier overgedragen; • de capaciteit van lokale overheden om maatschappelijke dienstverlening te ondersteunen door de centrale overheid adequaat wordt gefaciliteerd, zowel financieel als wettelijk. De sociale dienstverlening in Duitsland (Bodo, eveneens in: Fultz en Tracy, 2004) is gebaseerd op de principes van solidariteit, subsidiariteit en gedecentraliseerde verantwoordelijkheid. De belangrijkste middelen voor de organisatie ervan zijn federale wetten (Bundessozialhilfegesetz, Kinder- und Jugendhilfegesetz en Schwerbehindertengesetz), in combinatie met tal van beleidsmaatregelen van de regionale en lokale overheden. Wat betreft de financiering zijn de overheden (staat, regio en gemeente) verantwoordelijk voor de meeste kosten (circa 80%) van de sociale dienstverlening. Het gaat hier vooral om middelen uit de sociale verzekeringen. Dit gebeurt steeds meer op basis van contracten. De overige middelen zijn vooral projectsubsidies van de overheid (10%), vrijwillige inzet in tijd en geld plus eigen bijdragen van gebruikers (die lager liggen dan in andere landen). De regio en de gemeente zijn bij wet verplicht diensten aan de burgers te verlenen. In de praktijk worden deze merendeels geleverd door particuliere organisaties. De grootste daarvan zijn twee levensbeschouwelijke organisaties (Wohlfahrtsverbände). Vrijwilligerswerk heeft daarin een vrij klein aandeel. De overige diensten worden geleverd door de statutory agencies, de overheid zelf, waaronder de algemene sociale diensten. Die zijn verantwoordelijk voor de coördinatie van de lokale dienstverlening en voor de uitvoering van het algemeen maatschappelijk werk. Andere aspecten van de dienstverlening in Duitsland zijn: • de zelfhulpbeweging is goed georganiseerd en wordt door de overheid gesteund; • de vakbonden doen wel aan belangenbehartiging, maar niet aan directe dienstverlening; • er is een goede samenwerking tussen de lokale overheid en het welzijnswerk. Het laatste blijkt onder meer uit gezamenlijke planning en het werken op basis van consensus over wie wat doet onder welke omstandigheden. Volgens Bodo (2004) hebben goede praktijken in Duitsland de volgende kenmerken: • ze dragen bij aan kostenbeheersing; • ze hebben meetbare uitkomsten; • ze doen aan case management; • het gaat vooral om laagdrempelige centra; • er zijn meerdere stakeholders bij betrokken. Als voorbeeld noemt hij onder andere de Nationale vereniging van moedercentra. Het gaat om zelfhulpcentra die een alternatief bieden voor de formele, professionele welzijnsorganisaties, te weten CARITAS (de katholieke kerk), Diakone (de protestantse kerk) en Arbeiterwohlfahrt (de sociaaldemocraten). De moedercentra zijn informele en flexibele buurtcentra op basis van een combinatie van professionele and vrijwillige diensten voor moeders en kinderen. Ze bieden vrouwen de kans om te netwerken en geïntegreerd te raken in de samenleving. De nadruk ligt op preventie. De 19 aanpak is gekozen tot best practice door UN-Habitat. Al met al is het stelsel in Duitsland, zoals in Frankrijk, gericht op het stimuleren van lokale antwoorden op sociale problemen. Daarbij spelen natuurlijk ook de gevestigde belangen van het verzuilde particulier initiatief een rol. Maar dit ‘lokale welzijnscorporatisme’ (Bodo, 2004) verliest langzamerhand terrein, omdat overheden de sociale sector nu meer aansturen volgens een competitiegericht contractstelsel. Toch blijft het partnership tussen de lokale overheden en het klassieke particulier initiatief, zoals zich dat in de vorige eeuw heeft ontwikkeld, een rol spelen. Zo zijn veel ====================================================== 19 Zie http://www.bestpractices.org/ ! = 20 beroepsopleidingen, waar de sociaal werkers worden opgeleid, nog in handen van de kerken, die ook hun eigen beroepsverenigingen hebben. Daar komt bij dat men in Duitsland een beetje genoeg krijgt van de nieuwe contractcultuur (zie ook Stallmann, 2005). Aanbieders moeten met overheidsinstellingen joint ventures aangaan die zo min mogelijk extra tijd mogen kosten. En wat betreft de ouderenzorg bijvoorbeeld, die deels wordt betaald uit de sociale zorgpremie, zijn er nu strikte beperkingen aan het aantal diensten dat geleverd mag worden. Dit leidt ertoe dat veel diensten minder inclusief worden. Om hieraan het hoofd te bieden gaan de particuliere instellingen steeds meer op zoek naar andere fondsen. In feite worden, nu het voorzieningenbestel financieel onder druk staat, alle werkbare ideeën die tot kostenbesparing of tot nieuwe inkomsten leiden als good practices gezien. Veel aanbieders zoeken het in de vorming van netwerken met andere aanbieders, om op die manier toch een groot deel van hun doelgroep te bereiken. Ook wordt steeds meer aandacht aan de kwaliteit van het aanbod besteed (certificering, kwaliteitscontrole, smart doelen, gebruik van ISO normen of benchmarking modellen). Voorbeelden van deze ontwikkelingen zijn: • de lokale Beratungsstelle, counseling centra waar (net als in Frankrijk) in kleine eenheden gewerkt wordt volgens de case management methode en met persoonsgebonden budgetten en waar veel aandacht wordt besteed aan de ontwikkeling en monitoring van de kwaliteit van zorg (Stallmann, 2005) • de tijdelijke zorgfaciliteiten voor ouderen. De meeste zorgbehoevende ouderen in Duitsland wonen thuis, met familieleden als hun belangrijkste verzorgers. Sinds de introductie van een verplichte maatschappelijke zorgverzekering in 1995 worden die steeds vaker ondersteund door ambulante zorgdiensten en soms ook door thuiszorgdiensten. Bovendien zijn is er nu steeds meer respite care om mantelzorgers de kans te geven ziek te zijn, op vakantie te gaan of gewoon wat meer vrije tijd te hebben. Het gaat om kleine, professioneel ingerichte, centra die zorg op maat bieden. Voor een deel worden ze door de gebruikers zelf betaald (Bodo, 2004). De voorbeelden in deze paragraaf laten zien dat er in Frankrijk en Duitsland goede praktijken worden ontwikkeld. Er is veel in beweging. Het nadeel van de huidige situatie is dat veel van die praktijken tijdelijk zijn, omdat ze de vorm hebben (of hadden) van projecten of aanbestedingen (Leichsenring en Strümpel, 2005). Mediterrane landen Met de Mediterrane landen bedoelen we Griekenland, Italië, Spanje en Portugal. In al deze gevallen zou je kunnen spreken van een voormalig dictatoriaal regime, maar wat Italië betreft is dat zestig jaar geleden opgeheven. Wat betreft Griekenland, Spanje en Portugal betreft is dat een jaar of dertig geleden gebeurd en zijn de sporen ervan nog merkbaar. Er spelen dan twee aspecten door elkaar: enerzijds de culturele verschillen tussen Noord- en ZuidEuropa, anderzijds de sporen van het dictatoriaal verleden. De invloed van de culturele verschillen tussen Noord- en Zuid-Europa kunnen worden verduidelijkt aan de hand van een voorbeeld uit Italië. Italië liep in de jaren zestig voorop in Europa waar het ging om de roep om ontinstitutionalisering van de zorg. De zogenaamde ‘Italiaanse psychiatrie’ hield onder meer in dat men radicaal voor de sluiting van instituten koos. De overheid stelde daar weinig of niets tegenover aan extramurale voorzieningen. Heden ten dage is slechts 1 tot 2% van de Italiaanse bejaarden opgenomen in instituten, tegenover 12% in Nederland. Dat is mogelijk omdat in Italië nog steeds sprake is van een familiecultuur. De familie stapt in als er geen voorzieningen zijn. De vraag naar innovaties op het gebied van vermaatschappelijking heeft dan een heel andere strekking dan in Noord-Europa. Innovatie is wat burgers en gebruikers zelf hebben ontwikkeld op het vlak van de sociale zorg voor ‘hun’ bejaarden, gehandicapten en psychiatrische cliënten. Wat zij de afgelopen jaren hebben ontwikkeld valt elk weekend te zien op de snelwegen naar het Oosten: honderden bussen voor het vervoer van = 21 gezondheidswerkers, die drie maanden naar Italië komen om zorg te leveren. Burgers bedenken zelf oplossingen, bijvoorbeeld door migrantenwerkers te betalen om voor hun familieleden te zorgen. Met andere woorden, er is een groot verschil tussen beleidsdocumenten over dit thema en de sociale werkelijkheid. Dit verklaart, voor een deel althans, waarom het moeilijk is om goede praktijken te beschrijven. Op het niveau van beleidsontwikkeling lijkt sprake te zijn van een grote mate van convergentie tussen Noord en Zuid, maar in de praktijk leiden verschillen in cultuur en gezinssysteem 20 tot uiteenlopende perspectieven en verwachtingen. Een ander voorbeeld dat de praktijk in Italië biedt, betreft de openbare aanbesteding van verpleeghuiszorg. In de praktijk kunnen lokale bestuurders tegenwoordig zo ongeveer alles aanbesteden en daarbij hoort in Italië veelal ook de weinige verpleeghuiszorg die er is. Als gevolg hiervan hebben veel verpleeghuizen geen vast personeel meer in dienst. In plaats daarvan schakelen ze co-operaties van zorgpersoneel in, die min of meer als uitzendbureaus fungeren. In Nederland is deze ontwikkeling onlangs op gang gekomen in de thuiszorg, maar in de verpleeghuiszorg (nog) niet. 21 Dit komt waarschijnlijk vooral omdat dit in Nederland niet onder het lokale bestuur valt. Als casus van een Zuid-Europees land waar in de jaren zeventig het regime ten einde kwam, is 22 gekozen voor Portugal. Na de Anjerrevolutie in 1974 trad daar een nieuwe overheid aan: de socialistische koers van Suoares. Deze had goede plannen, maar geen geld, ook vanwege de kapitaalvlucht uit Portugal. Daarom kwamen er veel burgerinitiatieven op, onder meer voor kinderen, gehandicapten en op het terrein van huisvesting. (Bejaarden kwamen later in de aandacht te staan, mede dankzij de sociale programma’s van de EU.) Een deel van die initiatieven was residentieel. De rol van de kerk werd in het proces weer versterkt, want die beschikte nog over geld en had ad hoc een aantal sociale voorzieningen in beheer. Deze rol veranderde ook, want de kerk was nu in veel mindere mate gelieerd aan de staat dan in de dagen van Salazar. Ook ontstonden er coöperaties en andere lokale sociale bewegingen buiten de kerk om. Sommige burgerinitiatieven waren wat te emancipatoir voor de kerk (Sousa Santos en Arriscado Nunes, 2006). In die periode speelde dat zelforganisaties, waaronder bewonerscommissies, meer verantwoordelijkheid wilden krijgen (Van den Hoven, 2001). Om dat proces in banen te leiden kwam de overheid met nieuwe wet- en regelgeving, gericht op de institutionalisering van die burgerinitiatieven. Portugal kent nu eenmaal een traditie van centralistisch bestuur. De meeste particuliere instellingen zijn op de een of andere manier verbonden met de katholieke kerk. Een groot deel van alle initiatieven is verenigd in de União das IPSS, de vereniging van Particuliere Instellingen voor Sociale Solidariteit. Wil een organisatie voor subsidie in aanmerking komen, dan moet ze voldoen aan dit door de overheid erkende statuut. De meeste leden ontvingen voor circa 90% subsidie van de overheid. Het ging daarbij vooral om kwetsbare groepen. De term civil society heeft in Portugal dus een andere lading dan in Nederland. In Nederland gaat het voor een deel om het terugleggen van verantwoordelijkheden in de samenleving. Maar in Portugal valt er weinig terug te leggen. Het gaat primair om initiatieven vanuit de katholieke kerk, die veelal charitatief van aard zijn, en burgerinitiatieven die ontstaan vanuit een ernstig gebrek aan voorzieningen van overheidswege. Vervolgens poogt de overheid deze initiatieven in te kapselen en te reguleren. Pas sinds kort zijn er structurele maatregelen op het vlak van de sociale en gezondheidszorg. Het gaat onder meer om decentralisatie van de gezondheidszorg (gezondheidscentra in de wijk) en ontinstitutionalisering van de psychiatrie. Er was een traditie van gecentraliseerde zorg: als je wat had, ging je naar het ziekenhuis en daar was dan ook sprake van lange wachtlijsten. Ook lagen daar tussen alle andere patiënten veel mensen met psychische en psychiatrische aandoeningen, want daar was geen aparte aandacht voor. ====================================================== 20 Kai Leichsenring: telefonisch interview, 2007. -idem22 Deze keus is gemaakt op grond van de beschikbaarheid van informatie en informanten. Met dank aan Helena Nunes en Rudy van den Hoven (mondeling interview, 2007). 21 = 22 De tendens in Portugal is nu dus ook naar decentralisatie, maar het resultaat hiervan is nog niet duidelijk. Je kunt zeggen dat de ontwikkeling naar inkapseling van burgerinitiatieven zich heeft voortgezet tot het jaar 2000 en dat pas toen door de overheid een tweede ontwikkeling in gang is gezet, namelijk sturen op community care. De motivatie daartoe is overigens complex, want het streven naar community care valt (ook in Portugal) voor een deel samen met een centrum-rechts beleid dat veel nadruk legt op de eigen verantwoordelijkheid van de individuele burger en de familie. Maar er moest hoe dan ook iets gebeuren, want er was niets aan voorzieningen op buurtniveau. Bovendien is de trek naar de steden in Portugal zo goed als compleet. Daardoor is het platteland zwaar vergrijsd, terwijl de oude sociale en familieverbanden grotendeels weg zijn. In de steden geldt bovendien dat man en vrouw over het algemeen moeten werken, omdat het gezin anders niet 23 rondkomt. Het uiteenvallen van oude verbanden heeft onder andere geleid tot een relatief hoog percentage kinderen en jongeren in instituten, tegen een achtergrond van gebrek aan toezicht, doelloosheid en middelengebruik. Een van de beleidsdoelen voor social inclusion is nu dan ook het vinden van nieuwe rollen in de samenleving voor kinderen die achterblijven bij hun grootouders, terwijl hun ouders naar de stad (in Portugal of elders in de wereld) zijn verhuisd. Kinderen die in internaten zijn beland, omdat de situatie onhoudbaar was geworden, wil men terugplaatsen in de familie (in brede zin), onderbrengen bij gastgezinnen, of laten adopteren. Ook ten aanzien van kinderen met een beperking is het uiteindelijk doel: terug naar de buurt, maar er zijn sowieso niet veel instituten voor gehandicapten, dus ze zitten vaak al in die buurt. Het gaat dan ook niet zozeer om terugplaatsen in de samenleving, als wel om de opheffing van sociaal isolement. Vaak zitten zij wel thuis, maar in onaanvaardbare omstandigheden. De vraag in Portugal is naar day care, maar daar is veel te weinig van. Gezien het gebrek aan voorzieningen geven mensen met voldoende geld er de voorkeur aan particuliere voorzieningen voor zichzelf te regelen of kopen, maar wie weinig geld heeft, heeft een probleem. Wat je al met al ziet is een tweedeling tussen openbare en private voorzieningen. De overheidsvoorzieningen worden vooral gebruikt door mensen met weinig middelen (zie o.a. Ferrera, 1996; Aires en Vega, 2003). Deze situatie vormde de aanleiding tot serieuze kritiek op het analysemodel van Gösta EspingAnderson. Zoals genoemd in paragraaf 3a onderscheidde Esping Anderson ‘drie vormen van welfare state capitalism’, te weten het liberale, het conservatieve en het sociaal-democratische model. Centraal in zijn betoog stond de vraag, hoe de hulp- en dienstverlening vanuit een bepaalde sociaalpolitieke traditie wordt ‘verprodukt’ (commodification of services). Een aantal Portugese, Spaanse en Italiaanse sociaal wetenschappers vond dat op grond van de situatie en het verleden van de ZuidEuropese landen aan die drie vormen van welfare state capitalism een vierde toegevoegd moest worden, zo je wilt het model van de mediterrane verzorgingsstaat. Het gaat om auteurs als Maurizio Ferrera, Boaventura Sousa Santos, Pedro Hespanha, Jordi Ettivill en Alfredo Bruto da Costa. Cruciaal element in deze ‘vierde vorm van welfare state capitalism’ is het bestaan van een ‘zwakke verzorgingsstaat’ (estado providência) en, noodgedwongen, een ‘sterke verzorgingssamenleving’ (sociedade providência). Initiatieven moeten op de eerste plaats vanuit de samenleving komen. Burgerinitiatieven staan in deze opzet centraal. Daarom wordt wel gesproken van een ‘participatieve democratie’ (Sousa Santos, 2005). Tegelijkertijd kan die verzorgingssamenleving op een aantal aspecten als zwak aangemerkt worden en is de zorgcapaciteit ervan onder invloed van een aantal ontwikkelingen de laatste jaren ernstig ondergraven, onder andere door het ontbreken van een verzorgingsstaat waar burgers op terug kunnen vallen en die burgers ondersteunt in hun capaciteit om initiatieven te nemen en voor elkaar te zorgen. De relatie tussen burger en overheid is een belangrijk steeds weer terugkerend element (Van den Hoven, 2001). ====================================================== 23 Volgens diverse informanten behoren Portugal, Finland en sinds kort ook Ierland om die reden tot de landen met het hoogste percentage fulltime werkende vrouwen van Europa. = 23 Voormalige socialistische en communistische landen Deze paragraaf is vooral gebaseerd op twee crossnationale studies: een inventariserend onderzoek vanuit de Wereldbank over good practices in Centraal en Oost Europa (Tobis, 2000) en een trainingsen onderzoeksproject van de ILO over good practices in Zuid-Oost Europa, met inbegrip van de landen die voorheen deel uitmaakten van Joegoslavië (Fultz en Tracy, 2005). Gegevens uit deze publicaties zijn samengevat en aangevuld met andere documenten en eigen interviewmateriaal. In Moving from residential institutions to community-based social services in Central and Eastern Europe and the former Soviet Union beschrijft Tobis (2000), in opdracht van de Wereldbank, de noodzaak tot ontinstitutionalisering in grimmige bewoordingen: Een van de meest pijnlijke erfenissen uit de beveleconomieën van Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie is de afhankelijkheid van residentiële instellingen voor de zorg voor kinderen, ouderen en gehandicapten. Daardoor zijn er nauwelijks alternatieven op community 24 niveau, terwijl de aantallen kwetsbare individuen toenemen. Bovendien zijn de omstandigheden in de residentiële instellingen vaak een vorm van opsluiting, terwijl de meeste bewoners best in de samenleving zouden kunnen wonen. Deze erfenis heeft enorme belemmeringen voor participatie gecreëerd die overwonnen moeten worden. Daarbij komt dat de overgang naar een markteconomie tot een snelle achteruitgang van de sociale economische omstandigheden in de regio heeft geleid. Het wegvallen van veel van wat er was aan financiële en sociale steun heeft ertoe geleid dat er meer kwetsbare mensen in 25 instituten terecht zijn gekomen. Hoewel de omstandigheden in een deel van de instituten zijn verbeterd, onder meer omdat de staf wat training heeft gekregen, is de gemiddelde kwaliteit van zorg minder dan voor 1989. ………. Andere geïndustrialiseerde landen hebben vergelijkbare perioden meegemaakt van economische en sociale ontworteling en waren ook afhankelijk van instituten voor de zorg voor kwetsbare en gemarginaliseerde groepen. Maar de meeste van deze landen zijn overgeschakeld van residentiële zorg …… naar community-based maatschappelijke dienstverlening. Hoe kunnen de landen in deze regio die barrières voor de-institutionalisering overwinnen? Tobis ontwerpt daarvoor een strategie in zes stappen. Vervolgens zoomt hij in op specifieke projecten om opname in instituten te voorkomen en reïntegratie in de gemeenschap te bevorderen. Daartoe zijn vijf landen geselecteerd: Albanië, Armenië, Letland, Litouwen en Roemenië. De voorbeelden gaan vooral over kinderen in probleemsituaties en/of met een beperking, zoals uit onderstaand lijstje mag blijken: • Een family support center in Albanië. • Een extensive family support network met 150 centra voor gezinshulp en 20 adviescentra voor ouders in Hongarije. Beide programma’s worden gefinancierd door gemeenten. • Een programma voor de ondersteuning van gezinnen in probleemsituaties in Roemenië. • Tijdelijke gezinnen voor kinderen in Roemenië, omdat er veel straatkinderen zijn die uit een tehuis zijn gevlucht. • Groepswonen voor geestelijk gehandicapte jongvolwassenen in Litouwen. • Community-based social services voor mensen in Litouwen die anders onnodig in instituten terecht zouden komen. Dit programma is gestart met 14 pilots en later uitgebreid met eerst 40 en vervolgens nog meer pilots. Er worden onder andere diensten aan huis voor ouderen geleverd. Daarbij kan aan allerlei zaken gedacht worden, van maaltijdvoorziening en hulp in de huishouding tot verwarming en groenteteelt (!) ====================================================== 24 Cijfers voor de regio als geheel: bijna 1% van de kinderen, 4% van de gehandicapten en 1% van de ouderen verblijft in een residentiële instelling. 25 Tot de redenen voor opname behoren ook financiële problemen in het gezin, de reisafstand tot speciaal onderwijs of dagopvang en geen tijd om kinderen of gehandicapten te halen of te brengen. = 24 Volgens Tobis was Roemenië in 2000 een van de weinige landen die wetgeving heeft voor een landelijk systeem voor maatschappelijke diensten aan kinderen en hun gezinnen. Litouwen heeft die wetgeving ook, maar ontbeert de middelen om hem ook goed uit te voeren. En dat is niet het enige probleem: “De ervaring in Centraal en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie leert dat formele veranderingen in de wetgeving zelden leiden tot betekenisvolle veranderingen in de praktijk, tenzij daar vooraf brede bestuurlijke steun voor is en er middelen voor de beoogde hervorming zijn.” (Tobis, 2000). Ook volgens anderen is het gebrek aan bestuurlijke visie en daadkracht, naast het gebrek aan financiële middelen, een groot probleem in de hele regio. Teppo Kröger (interview, 2007) stelt: “In Estland, zoals elders in de regio, wordt de ontwikkeling van community-based diensten belemmerd door een voortdurend gebrek aan middelen en misschien ook aan politieke wil. Daarom is er weinig tot stand gekomen. Er is zelfs ernstige armoede ontstaan onder bejaarden, omdat de pensioenen veel te laag zijn.” Hans Van Ewijk (interview, 2007) verklaart het gebrek aan bestuurlijke daadkracht ook uit het verleden: “In landen als Estland … valt op dat intentie en praktijk goed van elkaar worden gescheiden. … Men is nog altijd erg statistisch georiënteerd.” Een derde belemmering voor het opzetten van community-based services is het ontbreken van kennis en ervaring op dat gebied. Daarvoor is training nodig door hogescholen en uitwisseling tussen vakgebieden zoals sociaal werk, pedagogie, sociologie en psychologie. Waar het vooral ook om gaat is lokale centra op te zetten van waaruit alternatieven geboden kunnen worden aan mensen die anders in instituten terecht zouden komen (preventie) of die weer terug zouden kunnen keren in de samenleving (reïntegratie). Ook heel belangrijk is inzicht in de relatie tussen armoede en andere problemen (Tobis, 2000). Gezien de genoemde belemmeringen is er grote behoefte aan de inbreng van middelen – geld, visie, kennis – van buitenaf. Deze inbreng wordt geleverd door officiële instanties, maar ook vanuit het particulier initiatief. • Bij officiële instanties kan gedacht worden aan onder meer de EU, de Wereldbank, de ILO, de WHO en nationale programma’s zoals MATRA (van het Nederlandse ministerie van buitenlandse zaken). Deze organisaties dicteren als het ware in belangrijke mate de beleidsterminologie die men in de regio is gaan gebruiken. Bovenstaande commentaren verwijzen daar natuurlijk ook naar: de goede trefwoorden (social inclusion, transparantie, enzovoorts) staan op de goede plaats, maar wat ze in de praktijk inhouden moet vaak nog uitgedacht worden. • Bij particulier initiatief kan gedacht worden aan allerhande organisaties. Wie in elk geval genoemd moet worden is de Amerikaanse multimiljardair George Soros. Deze van oorsprong Tsjechische zakenman, filantroop en publicist subsidieert tal van maatschappelijke initiatieven over de hele wereld (waaronder de oppositie tegen Bush jr.) en uiteraard ook in het voormalige Oostblok en Joegoslavië. Hij pleit voor een Open Society, die hij omschrijft als een gemengde economie waarin ruimte is voor initiatieven vanuit het maatschappelijk middenveld, maar waarin ook de overheid voorover leunt, ook om de invloed van geldschieters (zoals hijzelf) op de politiek te verminderen. Soros is een verklaard tegenstander van wat hij marktfundamentalisme noemt en waarschuwt OS tegen aspecten van globalisering. ====================================================== 26 = Zie verder de website http://www.soros.org. 25 Het voorbeeld van George Soros is in het kader van deze studie vooral ook interessant omdat hij als het ware in het vacuüm stapt dat in de vorige paragraaf werd benoemd als de ruimte tussen een zwakke verzorgingsstaat en een verzwakte verzorgingssamenleving. Een belangrijk verschil tussen de situatie in Oost- en Zuid Oost-Europa en de situatie in Zuid-Europa ligt dan, volgens onder andere Tobis, in het gegeven dat de verzorgingssamenleving in eerstgenoemde regio jarenlang meer is ondermijnd. Een ander belangrijk verschil is dat in Zuid-Europa bij het verdwijnen van de regimes meer ruimte ontstond voor links, terwijl er in Oost-Europa juist meer ruimte kwam voor rechts. Dit heeft consequenties voor de mate waarin van overheidswege structureel wordt nagedacht over, en 27 geïnvesteerd in, zorg en welzijn. Wat niet wegneemt dat vanuit het maatschappelijk middenveld soms buitengewoon creatieve projecten zijn ontwikkeld. Een belangrijk thema in de meeste landen in deze regio is vredelievend met elkaar omgaan in het dagelijks leven. Dit speelt bijvoorbeeld in Albanië, waar diepe en vaak oude tegenstellingen in de samenleving bestaan. Men ziet in dat dit ernstige gevolgen heeft voor zowel de geestelijke als de lichamelijke gezondheid. Vrede is een belangrijke determinant van gezondheid en afrekenen met de oorzaken van de verdeeldheden in de samenleving wordt dus als een voorwaarde voor gezondheid en welzijn gezien. Daarom is er een stichting opgericht genaamd “Conflict resolution and reconciliation of 28 disputes” (Tenhaeff, 2005). Rond hetzelfde thema zijn onder meer ook programma’s en projecten opgezet in de landen van het voormalige Joegoslavië, in een aantal gevallen met steun vanuit het MATRA-programma. Soms lukt het ook om een integrale benadering neer te zetten waarin diverse problemen tegelijkertijd worden aangepakt. Een mooi voorbeeld is Geron, een stichting in Boekarest die voor twee groepen tegelijk werkt, namelijk Roma ouderen in het stadsvernieuwingsgebied District V en werkloze Roma vrouwen. De stichting is opgericht en wordt geleid door een vrouwelijke arts. Via een uitgebreid trainings- en werkervaringstraject worden de vrouwen opgeleid tot bejaardenhelpende om de bejaarden vraaggericht allerlei maatschappelijke en zorgdiensten te verlenen. Tegelijk wordt zo gewerkt aan overbrugging van de cultuurkloof tussen de Roma en de instellingen en het bestuur in Boekarest (Curaj, 2002). Met deze voorbeelden uit Zuid Oost-Europa komen we bij het trainings- en onderzoeksproject van Fultz en Tracy (2005) over de (gewenste) toename van community-based social services (nonresidentiële voorzieningen) in de voormalige socialistische en communistische landen in Zuid OostEuropa. Onder die subregio verstaan we Albanië, Bulgarije, Roemenië, voormalig Joegoslavië, Hongarije en Tsjechië. Aan de redenen die Tobis aanvoert waarom de inrichting van community services voor deze landen extra van belang is voegen Fultz en Tracy nog een punt toe. Het gaat niet alleen om de bestrijding van de soms mensonwaardige situatie van kinderen, gehandicapten en bejaarden die opgeborgen zijn in residentiële instellingen. Een tweede punt is dat de economische, politieke en militaire chaos rond de transitie in deze regio nieuwe kwetsbare groepen heeft opgeleverd: gehandicapte strijders, vluchtelingen en ontheemden, nabestaanden van oorlogsslachtoffers. Ook heeft de transitie nieuwe sociale problemen met zich meegebracht of zichtbaar gemaakt: alcohol- en drugsverslaving, huiselijk geweld, mensenhandel. Alles bij elkaar noopt dit tot een breed scala aan community-based social services, met speciale aandacht voor gender-related services. ====================================================== 27 Dunkt mij. - CT In Nederland kunnen we hier mijns inziens momenteel beslist iets van leren! More information available from Rasim Gjoka, executive director; e-mail [email protected], website http://www.afcr-al.org. 28 = 26 Om die diensten te kunnen inrichten moet een aantal problemen worden opgelost. Naast het eerder genoemde gebrek aan goed opgeleid personeel en meer eigentijdse werkvormen noemen en Fultz en Tracy de volgende problemen: ineffectieve coördinatie tussen landelijk en lokaal niveau, waardoor doelgroepen niet goed bereikt worden, en onderbenutting door overheden van de mogelijkheden om partnerships aan te gaan met NGO’s die sociale diensten leveren. Fultz en Tracy dragen voorbeelden aan van goed beleid en goede praktijken, zowel binnen als buiten de regio, om te laten zien hoe het beter zou kunnen. Twee voorbeelden van zeer goede praktijken volgens Martin Tracy (telefonisch interview 2007): • Pentru Voi is een stichting voor de verbetering van de kwaliteit van leven van volwassenen met een intellectuele beperking in Timisoara, een stad met 320.000 inwoners in het westen van Roemenië. De stichting doet zowel directe dienstverlening als belangenbehartiging. Pentru Voi is opgericht in 1996 en is een sustainable NGO op basis van steun vanuit de samenleving, samenwerking met de overheid, internationale partnerships, interdisciplinaire werkwijze en zelfvoorziening (waaronder een eigen bakkerij). Pentru Voi schept mogelijkheden voor de doelgroep om opgenomen te worden in de sociale, economische en culturele ontwikkeling van de samenleving. De organisatie is erkend door George Soros’ Open Society Institute als een 29 modelvoorbeeld om zijn supported employment en zelfstandig wonen. • Green Doors is een civil society organisatie in Praag voor de community treatment van mensen met psychische ziekten. Opgericht in 1993. Het ging aanvankelijk om een verzameling projecten voor de sociale reïntegratie en vrijetijdsbesteding voor diverse doelgroepen met geestelijke gezondheidsproblemen. Sinds 1997 is er ook arbeidsreïntegratie. Er is een trainingscafé, een leerwerkplaats die schoonmaakdiensten levert in parken en kantoren, in 2000 zijn een trainingsclub en een tearoom geopend in het Bohnice Mental Hospital en in 2000 zijn daar nog een café en een sigarenwinkel bijgekomen. Het gaat om beschermde werkgelegenheid, waarbij mensen worden opgeleid voor specifieke functies, afhankelijk van hun voorkeur en mogelijkheden. Naast de arbeidsrehabilitatie worden er ook op integratie gerichte sociale en culturele evenementen 30 georganiseerd voor het algemene publiek. ====================================================== 29 30 = Website: www.greendoors.cz; e-mail: [email protected] Website: www.pentruvoi.ro; e-mail: [email protected] 27 4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN In de conclusies en aanbevelingen van de voorstudie Vermaatschappelijking in internationaal perspectief wordt aandacht besteed aan drie onderwerpen: de vermaatschappelijking van zorg en welzijn in Europa; het referentiekader voor crossnationaal onderzoek naar dit onderwerp; en de mogelijkheden voor verder onderzoek hiernaar. 4a Vermaatschappelijking van zorg en welzijn in Europa Aan de hand van een indeling van Europa in vijf landengroepen, die elk vanuit hun eigen perspectief naar vermaatschappelijking kijken, is nagegaan op welke wijzen men in Europa bezig is met de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Opgemerkt zij nogmaals dat het hier gaat om een verkennende studie in de vorm van een quick scan. Lang niet alle Europese landen komen aan de orde en ongetwijfeld zijn er veel ontwikkelingen en voorbeelden gemist. Dit neemt niet weg dat een aantal ontwikkelingen wordt genoemd die indicatief zijn voor waar men mee bezig is. In onderstaand overzicht zijn deze opgespoorde ontwikkelingen per landengroep samengevat om een globale indruk te geven van de stand van de huidige zaken. Daarbij ligt de nadruk op programma’s en initiatieven die ook voor andere landen, zoals Nederland, de moeite van het bestuderen waard kunnen zijn. Angelsaksische landen • In het Verenigd Koninkrijk is de empowerment van cliënten en mantelzorgers nu echt een issue in politiek en beleid. Het systeem van direct payment gaat een stap verder dan het cliëntgebonden budget, dat primair op kostenbeheersing was gericht. Direct payment gaat uit van de opvatting dat de verantwoordelijkheid voor de zorg teruggegeven wordt aan de burger (informele zorg). Dit is ook het doel van de carers legislation. Daarin gaat het om de erkenning van informele zorgverleners en de ondersteuning die zij nodig hebben. • Daarnaast is er het idee om persoonlijke langdurige zorg tot op zekere hoogte gratis te maken. In Schotland is men hiertoe in 2002 overgegaan. Noordse landen • In Denemarken is onder andere het zogenaamde Skevinge-model van geïntegreerde sociale en gezondheidszorg ontwikkeld. Het gaat om een soort decentralisatiehervorming in combinatie met de samenvoeging van kleine tot grotere gemeenten. • In Noorwegen bestaan het traditionele model en het privatiseringsmodel nu letterlijk naast elkaar, onder meer in de verschillende stadsdelen van Oslo, als gevolg van een vergaande decentralisatie van bestuurlijke bevoegdheden. Onderzoek heeft nog niet kunnen aantonen welk model beter is voor de kwaliteit van zorg. Het traditionele model is in ieder geval wel beter voor het personeel. • Zweeds onderzoek heeft aangetoond dat de zorglast voor familieleden en vrienden substantieel is toegenomen. De term hiervoor is omgekeerde substitutie (reversed substitution). In het verleden werd gezegd dat meer openbare diensten de rol van het gezin deden afnemen, maar nu lijkt het tegenovergestelde het geval. = 28 Rijnlanden • In het kader van het Franse NAP is een systematiek ontwikkeld voor het vastleggen van sociale observaties door allen die betrokken zijn bij de opheffing van armoede en uitsluiting op lokaal niveau. Alle stakeholders kunnen participeren in de besluitvorming. Dit heeft ook een monitorfunctie voor de landelijke overheid. Lokaal werkt men op basis van convenanten tussen publieke en private instellingen. • Ook Duitsland is erg goed wat betreft de rol van het particulier initiatief in de sociale dienstverlening. Zoals in Frankrijk is er een goede samenwerking tussen de lokale overheid en het sociaal werk. Het laatste blijkt onder meer uit gezamenlijke planning en het werken op basis van consensus over wie wat doet onder welke omstandigheden. De meeste diensten worden geleverd door het particulier initiatief; de overige diensten worden geleverd door de statutory agencies, zoals de sociale dienst. Daarnaast is de zelfhulpbeweging goed georganiseerd. • In beide landen wordt niet zonder meer uitgegaan van de noodzaak tot marktwerking. Dit neemt niet weg dat veel van de goede praktijken die in Frankrijk en Duitsland worden ontwikkeld nogal tijdelijk zijn, omdat ze de vorm hebben (of hadden) van projecten of aanbestedingen. PN Mediterrane landen • De initiatieven die hier uit de samenleving komen zijn vaak sterk cultuurgebonden. Daardoor is hun waarde als model voor andere landengroepen vaak zeer beperkt. Wel relevant is de manier waarop de bovengenoemde participatieve democratie vorm krijgt in een land als Portugal, waar de overheid (deels door geldgebrek, deels vanuit de huidige opvatting over de relatie tussen overheid en burgers) vooral inspeelt op de vele burgerinitiatieven en daarnaast ook wel op onderdelen gericht beleid uitzet, bijvoorbeeld ten aanzien van community care (de-institutionalisering). Het kan de moeite waard zijn, gericht te zoeken naar voorbeelden die exemplarisch zijn voor een indeling in niet drie, maar vier vormen van welfare state capitalism. • Eveneens relevant lijkt de manier waarop men in bijvoorbeeld Italië omgaat met de onzekerheden die het personeel in de voorzieningen voor zorg en welzijn voortdurend boven het hoofd hangen als gevolg van de huidige openbare aanbestedings-drive. Voormalige communistische en socialistische landen • De ontwikkeling van community care is hier extra van belang, maar door een gebrek aan financiële middelen, politiek-bestuurlijke wil en professionele know-how komt dit hoofdzakelijk op gang in de vorm van projecten en op initiatief van civil society organisaties, die vaak medegefinancierd worden door internationale organisaties of fondsen uit het buitenland. Dit proces van het uitvinden van initiatieven op community-niveau is nog in volle gang en loopt in sommige landen (zoals Tsjechië, Hongarije, Roemenië, Kroatië) sneller dan andere. • Sommige uitvindingen zijn interessant omdat uiteenlopende activiteiten en disciplines op een vraaggerichte en outreachende manier op elkaar worden betrokken. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de sfeer van de reïntegratie van mensen met psychische problemen (voorbeelden uit Tsjechië en Roemenië) en de ondersteuning van kwetsbare ouderen (voorbeelden uit Litouwen en Roemenië). Al met al kan geconcludeerd worden dat de vermaatschappelijking van zorg en welzijn in elk van de vijf landengroepen een issue is, zij het vanuit – inderdaad – uiteenlopende perspectieven, en dat in elke landengroep ideeën en praktijken worden ontwikkeld die ook elders post zouden kunnen vatten. ====================================================== 31 Het Nationale Actie Programma voor de opheffing van armoede en uitsluiting, dat elke lidstaat van de Europese Unie hoort te hebben. = 29 Daarbij is uiteraard wel van belang, zoals opgemerkt door Randall Smith naar aanleiding van de introductie van het Amerikaanse case management model in Engeland, dat voorbeelden meestal niet zonder meer gekopieerd kunnen worden. Het perspectief waarmee en de omstandigheden waarin ze ontwikkeld zijn, spelen een belangrijke rol. In een crossnationale studie naar deze thematiek moet aan die perspectieven en omstandigheden dan ook even veel aandacht worden geschonken als aan de gevonden voorbeelden van actuele en innovatieve praktijken. 4b Referentiekader voor crossnationaal onderzoek Het ontwikkelde referentiekader voor crossnationaal onderzoek naar vermaatschappelijking bestaat uit een indeling in landengroepen en twee sets trefwoorden. Op de trefwoorden is gezocht naar literatuur over vermaatschappelijking, die per landengroep geordend is. De landengroepen en de trefwoorden vormen respectievelijk de kolommen en de rijen in een tabel. Deze voorstudie moet gezien worden als een try-out van dit referentiekader op zijn geschiktheid als onderzoeksinstrument. De landengroepen De indeling in landengroepen is gemaakt op basis van de vraag, vanuit welke sociaal-politieke invalshoeken men is gaan nadenken over (de noodzaak tot) vermaatschappelijking van het sociale. Dit is zinvol gebleken als startpunt voor het zoeken naar vernieuwende ontwikkelingen in beleid en praktijk in de diverse landen c.q. landengroepen. Er bestaan nog steeds verschillen in oriëntatie tussen de Noordse, Angelsaksische, Rijnlandse, Zuid-Europese en Oost- en Zuid Oost-Europese landen, vooral ook op basis van hun sociaal-politieke geschiedenissen en tradities. Qua beleidsintenties en beleidsvragen lijkt er sprake te zijn van convergentie tussen de meeste landen, maar aan de praktijk valt dat vaak niet af te zien. Tegelijkertijd moeten per landengroep de verschillen tussen de landen natuurlijk niet over het hoofd worden gezien. Elk land heeft naast overeenkomsten met de andere landen ook zijn eigen mogelijkheden en hang-ups, die voor andere landen vaak minder interessant zijn. Bij het benoemen van de sociaal-politieke invalshoeken is in eerste instantie gebruik gemaakt van het analytische onderscheid van Esping-Anderson tussen drie vormen van welfare state capitalism, te weten het liberale, het conservatieve en het sociaal-democratische model. Deze typologie is door anderen uitgebreid met wat soms het mediterrane model wordt genoemd en soms het model van de rudimentaire verzorgingsstaat. Het wordt gekenmerkt door een ‘zwakke verzorgingsstaat’ en, noodgedwongen, een relatief sterke ‘verzorgingssamenleving’, waarin initiatieven op de eerste plaats vanuit de samenleving komen. Burgerinitiatieven staan centraal, met name waar traditionele sociale en familieverbanden het laten afweten. Het gaat erom dat de overheid die initiatieven ondersteunt. De relatie tussen burger en overheid is dan ook een belangrijk element. Daarom wordt wel gesproken van het model van de ‘participatieve democratie’. Het participatief-democratische model is ontstaan in zuidelijke landen die zich aan een dictatuur hebben ontworsteld. Ook landen als Chili en Argentinië worden wel tot dit model gerekend, maar van de voormalige socialistische en communistische landen in Oost- en Zuid Oost-Europa kan dat niet zonder meer worden gezegd. Essentieel is het zoeken naar een verhouding tussen overheid en burgers waarin veel ruimte bestaat voor burgerinitiatieven. Deze insteek kan ook voor andere landen van belang zijn. Het Open Society-model van George Soros doet denken aan het model van de participatieve democratie. Tot nu toe is dit model meer wens dan werkelijkheid, maar als perspectief voor de ontwikkeling van beleid en praktijk in de voormalige communistische en socialistische landen en = 30 mogelijk elders in Europa lijkt het zeker de moeite waard, op zijn minst als uitdaging om ook de mogelijke inbreng vanuit het bedrijfsleven eens helemaal anders (en niet puur marktgericht) te bezien. De trefwoorden Vermaatschappelijking is niet zonder meer te vertalen in het Engels; er dienen combinaties van trefwoorden te worden gehanteerd. Het centrale trefwoord voor vermaatschappelijking is in elk geval ontinstitutionaisering, maar die term levert een veel te groot aantal treffers op. Daarom dient hij gecombineerd te worden met andere trefwoorden voor vermaatschappelijking. In de Nederlandse literatuur werd een aantal veel voorkomende trefwoorden gevonden voor vermaatschappelijking. Deze zijn gegroepeerd in twee sets. De ene set had meer betrekking op de manier waarop voorzieningen worden georganiseerd. Hier ging het om de volgende trefwoorden: • Kostenreductie (cost reduction) • Decentralisatie (decentralisation) PO • Civil society • Privatisering (privatisation) De andere set had meer betrekking op de inhoud van de voorzieningen. Veel voorkomende trefwoorden hiervoor zijn: • Goede praktijken (good practices) • Maatschappelijke ondersteuning (social support) • Deelname aan de samenleving (social participation of social inclusion) • Community care Het uitproberen van deze trefwoordencombinaties leverde drie ‘mooie’ verzamelingen treffers op, zowel naar aantal als naar inhoud. Naar aantal ging het om niet te veel, maar zeker ook niet te weinig treffers (500 – 750). De beste combinaties waren: 1. De-institutionalization 2. De-institutionalization 3. De-institutionalization + cost reduction + civil society + good practices + decentralization + privatization De meest relevante literatuur werd gevonden in de overlap van deze drie verzamelingen verwijzingen. Vandaar uit is verder gewerkt via contactlegging met de auteurs en via de sneeuwbalmethode. We kunnen concluderen dat het referentiekader resultaat heeft opgeleverd, vooral wanneer het beperkt wordt tot de trefwoordencombinaties die hierboven in tabel zijn gezet. Uiteraard is de effectiviteit en geldigheid ervan wel enigszins onderhevig aan de realiteit. Dat geldt vooral voor de gehanteerde trefwoorden, die uit de mode kunnen raken en vervangen kunnen worden door andere. Maar voor het moment voldoet het goed aan de verwachtingen. 4c Tot besluit: mogelijkheden voor verder onderzoek Tot besluit een enkel woord over het beoogde vervolgonderzoek. Naar aanleiding van deze voorstudie concluderen we dat daar perspectief voor is. De thematiek leeft ook elders in Europa en er zijn in elke landengroep voorbeelden van beleid en praktijk te vinden. Er valt dus het een en ander te onderzoeken. Wat dit betreft is al opgemerkt dat het om méér zou moeten gaan dan het opsporen en beschrijven van goede praktijken. Vooral ook de diverse perspectieven van waaruit die praktijken ====================================================== 32 Nog geen goede Nederlandse vertaling gevonden; misschien iets in de richting van (sterkere) rol van het maatschappelijk middenveld? = 31 worden ontwikkeld zijn de moeite waard. Daarbij gaat het om belangrijke zaken als de verhouding tussen overheid, instellingen, burgers en bedrijfsleven, in relatie tot de vraag wie waarvoor verantwoordelijk kan en wil zijn. In de woorden van Rudy van den Hoven (interview, 2007): als je die perspectieven met elkaar gaat vergelijken, dan zijn rijke praktijken minstens zo belangrijk als goede praktijken. Ook zijn er deskundige onderzoekers en instituten opgespoord die graag zouden meewerken aan nader onderzoek naar de vermaatschappelijking van zorg en welzijn. Aan de respondenten en diverse andere mogelijke partners is gevraagd of ze mee zouden willen doen aan zo’n onderzoeksproject onder het 7e kaderprogramma van de Europese Unie. Alle respondenten gaven aan dat ze graag op de hoogte willen worden gehouden van de uitkomsten en de verdere ontwikkeling van dit project. Een aantal van hen kan benaderd worden als potentiële partner. Daarbij gaat het niet alleen om bereidheid en geschiktheid, maar ook om deelname vanuit de vijf landengroepen. Te denken valt aan: • Angelsaksische landen: University of Birmingham (Helen Dickinson, via Randall Smith); • Noordse landen: NIFUSTEP te Oslo (Helge Godö); • Rijnlanden: European Centre for Social Welfare Policy and Research (Kai Leichsenring); • Mediterrane landen: Universiteit van Coimbra (Helena Nunes en Rudy van den Hoven); • Oost- en Zuid Oost-Europa: nog geen duidelijke kandidaat; • Internationale organisaties: ICSW European Region (Hans van Ewijk). = 32 BIJLAGE A Behorend bij hoofdstuk 2 LITERATUUROPBRENGST VAN DE ZOEKSCHEMA’S A en B Bosnjak, Vesna, and Paul Stubbs (2006) Just Welfare? Social Services Reform in BosniaHerzegovina, Croatia and Serbia. Zagreb: Institute of Economics. Eurohealth (2000) Decentralisation in health care (Belgium, Spain, Germany, Italy, Sweden, Denmark). Volume 6 number 3, summer 2006. European Commission (2006) Social inclusion in Europe 2006. Implementation and update reports on 2003-1005 NAPs and update reports on 2004-2006 NAPs. Brussels: EC DG for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. Fultz, Elaine, and Martin B. Tracy (eds.)(2004) Good Practices in Social Services Delivery in South Eastern Europe. Budapest: International Labour Office. ISTR (1998) The new welfare mix. Abstracts of the ISTR Third International Conference. Geneva: International Society for Third Sector Research. Kröger, Teppo (2001) Comparative research on social care,- the state of the art. SOCCARE project no. HPSE-CT-1999-00010. Brussels: European Commission. Lehtinen, Ville, and Vappu Taipale (2001) Integrating mental health care services: the Finnish experience. International Journal of Integrated Care, April-June 2001. Maas, Theodorus (2006) Practical experiences with closing a large residential institution in Germany. Evangelische Stiftung Altersdorft. Madsen, Aase Mygind (2006) Denmark – which type of welfare regime? Recent political changes in Denmark. Lecture notes. Aarhus: Aarhus School of Social Work. Munday, Brian 2004) European social services: a map of characteristics and trends. Strassbourg: Council of Europe. Petkovia, Evgenia (2002) Social services against new employment (SANE) project. Sofia: SANE project. PHARE (2007) Deinstitutionalisation through provision of community based services for risk groups at Sofia, Bulgaria. Den Haag: TIO Internationale Organisaties. Pillinger, Jane (ed)(2000) Social public services: quality of working life and quality of service. Overview of developments in Ireland, Sweden, the Netherlands, Luxemburg and Portugal. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. Ravelli, Dick (2006) Deinstitutionalisation of mental health care in the Netherlands: towards an integrative approach. Journal of Integrative Care: 2006 : 6 (Jan-Mar). Scarpa, Simone (2005) Still marching divided: a comparison between elderly care reforms in Sweden and Italy. Bicocca: University of Milano. = 33 Smith, Randall (2003) European Perspectives on Community Care. Working Paper Series Paper number 2. Bristol: School for Policy Studies. Staranová, K., and Ludmilla Maliková (2005) Innovation in the social services: case studies analysis. PUBLIN work package 5: synthesis report. Oslo: NIFU STEP. Tobis, David (2000) Moving from residential institutions to community-based social services in Central and Eastern Europe and the former Soviet Union. Washington DC: The World Bank. st Trydegard, Gun-Britt (2004) Welfare services for the elderly in Sweden at the beginning of the 21 century: still in line with the Nordic welfare state model? Stockholm: Swedish Council for Working Life and Social Research. Walsh, Kieron, and Nicholas Deakin (1997) Contracting for change: contracts in health, social care, and other local government services. Oxford: Oxford University Press. World Health Organization (2001) Solving mental health problems. Chapter 3 in: World Health Report 2001. Geneva: WHO. = 34 BIJLAGE B Behorend bij hoofdstuk 3 LITERATUUROPBRENGST VAN DE TELEFONISCHE INTERVIEWS EN EIGEN AANVULLENDE DOCUMENTATIE Aires, Sergio, and Fatima Veiga (2003) Portugal: models of participation of people living in poverty and social exclusion. In: Vuorinen and Särkelä, pp. 68 ff. Alaszewski, Andy, and Kai Leichsenring (2004) Providing integrated health and social care for older persons. UK: Aldershot. Ancelin, Jacqueline (2004) Good practices in social services: France. In: Fultz en Tracy (2004). Ancelin, J. (1997) L’action sociale familiale et les caisses d’allocations familiales: un siècle d’histoire. Paris: La Documentation francaise. Bodo, Ingo (2004) Good practices in social services: Germany. In: Fultz en Tracy (2004). Broch, Marianne, Helge Godö, and Röste Rannveig (2005) Entrepreneurship in innovation of home based care for elderly in Norway. Paper presented to conference on innovation of the public sector at Cork, Ireland. Oslo: NIFU STEP. Curaj, Aurelia (2002) Training, education and work for low-skilled Rroma women in social and health care for deprived senior citizens. In: Tenhaeff, C. (ed.) (2002) The health dimension of comprehensive action with disadvantaged women. Utrecht/New Delhi: NIZW/Voluntary Health Association of India. Dickinson, Helen, et al. (2007) Free personal care in Scotland: a narrative review. British Journal of Social Work, Volume 37, No. 3, pp. 459-474. Duluc, Xavier, and José Perrino (2003) France: the collection of tools concerning the experience of social exclusion and poverty. In: Vuorinen and Särkelä, pp 77 ff. Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism. New Jersey: Princeton University Press. Ebbinghaus, B., en Philip Manow (1998) Comparing welfare capitalism: social policy and political economy in Europe, Japan, and the USA. London/New York: Routledge. Ferreira, M. (1996) The Southern model of welfare in social Europe. In: J. European Social Policy, vol. 6 no. 1, pp. 17-37. Glasby, Jon (2007) Understanding health and social care. Bristol: Policy Press. Goumans, M. (1998) Innovations in a fuzzy domain. Healthy cities and health policy development in the Netherlands and the United Kingdom. Maastricht: Universiteit van Maastricht. Hirsch, Donald (2005) PPD programme: paying for long term care. A UK policy seminar, 23-24 May 2005. York: Joseph Rowntree Foundation. = 35 Hoven, Rudy van den (2001) Opbouwwerk tussen emancipatie en beheersing. Een vergelijkende studie naar praktijken van opbouwwerk in Nederland en Portugal. Granja (proefschrift). Leichsenring, Kai, and Charlotte Strümpel (2005) Integrating health and care services for older persons. UK: Aldershot. Roth, Günter, and Monika Reichert (2004) Providing integrated health and social care for older persons in Germany. In: Alaszewski and Leichsenring (2004), Aldershot, pp. 269-328. Martens, H., and C.B. Schubert (2005) The Nordic Model: A Recipe for European Success? EPC Working Paper 20. Belgium: European Policy Centre. Moss, Peter, Helle Krogh Hansen, and Jette Juul Jansen (2004) Innovatieve ontwikkelingen in de zorg. Samenvatting van het geconsolideerde rapport. London: Thomas Coram Institute. Rostgaard, Tine (2004) With due care: social care for the young and old across Europe. Copenhagen: Danish National Institute of Social Research. Sousa Santos, Boaventura (2005) Law and globalization from below. Towards a cosmopolitan legality. Cambridge: Cambridge University Press. Hoofdstuk (download): Can law be emancipatory? Sousa Santos, Boaventura, and Joao Arriscado Nunes (ed) (2006) Re-inventing democracy: grassroots movements in Portugal. London: Routledge. Stallmann, Ludger (red)(2005) Lokale Markte. Potentiale und Entwicklungsperspektiven von Bedarfen und Angeboten familienunterstützender Dienstleistungen. Frankfurt am Main: Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.v. Tenhaeff, Carel (2005) Global conference on health promotion. In: ICSW Newsletter November 2005, pp. 2-4. ICSW: Utrecht. Ungerson, Clare (1997) Give them the money: is cash a route to empowerment? Social Policy & Administration, volume 31 no. 1. Vuorinen, Marja, and Riitta Särkela (eds) (2003) Silent voices. Helsinki: Finnish Federation for Social Welfare and Health. Wanless, Derek (2002) Securing our future health: taking a long-term view. Final report. London: The public enquiry unit. Zeylmans, M. (1997) Welfare capitalism and social capitalism. Comparing the ideas of welfare states. University of Tuebingen: Institute of Political Science. (on the USA, Germany, and Chili). = 36 BIJLAGE C LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN Naam Organisatie of onderzoeksproject Plaats en land Hans van Ewijk International Council on Social Welfare Hogeschool van Utrecht, NL Fenny Gerrits Combined European Bureau for Social Development MOVISIE, Utrecht, NL Helge Godö Comparative research: innovation in social services NIFU STEP, Oslo, Noorwegen Harry Hens Onderzoeksproject Care Work (2002-2004) NIZW/MOVISIE, Utrecht, NL Rudy van den Hoven en Helena Nunes Universidade do Porto, Portugal Kai Leichsenring Comparative research on social and health services European Centre for Social Welfare Policy and Research, Wien, Oostenrijk Thea Meinema EU programma Social Inclusion e.a. MOVISIE, Utrecht, NL Teppo Kröger Comparative research on social care University of Jyväskylä, Finland Jane Pillinger o.a. onderzoek t.b.v. European Foundation for the Improvement of Working and Living Conditions Consultant at Dublin, Ireland Randall Smith Research: European perspectives on community care University of Bristol, UK = 37 Martin B. Tracy ILO research: Good practices in social service delivery in South Eastern Europe Murray, Kentucky, USA = 38 BIJLAGE D INTRODUCTIE EN VRAAGSTELLING TELEFONISCHE INTERVIEWS Comparative study on the reconstruction of care in Europe, from the perspective of de-institutionalization of care, and the social participation of vulnerable groups Dear [name respondent], MOVISIE, the Netherlands centre for social development, is taking up an exploratory study an international comparison on the de-institutionalization of care in Europe. The main reason for this is that of recent, a Social Support Act was introduced in the Netherlands. This Act is to further the deinstitutionalization of care for, and the social participation of, vulnerable groups, and persons with disabilities. The central focus of our study is, how other European countries are working on these issues. At present, we are carrying out a pre-study, in the form of a quick scan. In December 2007, this quick scan is to result in a preliminary report with examples of good practice and good policies, lessons learned, and a plan for further research. For the intended further research, an international group of researchers should be set up. Our first step is to briefly interview ten internationally established researchers on the topic. They are asked on which countries relevant and reliable information is available, and who to contact in these countries. Based on the information of the first step, five countries will be selected for further study. The second step consists of interviews with informants in each of the selected countries, and the analysis of relevant documents. Presently we are working on our first step. You are one of the persons we hope to include, in view of your work on [title most relevant recent publication]. We propose to discuss the following topics: • What international comparisons are to be recommended on this topic? • What countries are interesting for our research, considering: o Developments concerning the reconstruction of care; o Availability of relevant and reliable information in English on these developments; o Availability of well-informed contacts -id-. • What other literature, contacts or information might be useful for our research? The interview could be done by telephone, and should take twenty minutes at most. Shortly, we hope to contact you or your centre by telephone, to fix an appointment for the interview. Yours sincerely, Carel Tenhaeff, etc. = 39
