ABC-notitie: Budgetrecht

A-B-C-fiches Comptabel bestel
Versie 1, mei 2011, Ministerie van Financiën, Begrotingszaken/BBH, Van der Wulp
Budgetrecht
a. Het budgetrecht is het recht van de Staten-Generaal om de begroting te beoordelen en vast te
stellen. In de Grondwet is bepaald dat begrotingen bij de wet worden vastgesteld (art. 105). Dit
houdt in dat begrotingswetsvoorstellen (inclusief suppletoire begrotingswetsvoorstellen en
slotwetsvoorstellen) moeten worden goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. De Tweede
Kamer kan de begrotingen wijzigen, zij heeft het recht van amendement (voor het budgetrecht
cruciaal; art. 84 Grondwet). De Eerste Kamer kan een begrotingswet niet wijzigen, maar moet
haar in zijn geheel goed- of afkeuren. De essentie van het budgetrecht is dat het aangaan van
verplichtingen en het doen van betalingen past binnen een vooraf door de Staten-Generaal
vastgesteld maximum. Omdat voor een groot deel van het kabinetsbeleid geld nodig is, is het
budgetrecht een heel belangrijk parlementair recht.
Het budgetrecht is van toepassing op de verplichtingen en de uitgaven; het geldt niet voor de
ontvangsten. Tweede en Eerste Kamer hebben wel invloed op de ontvangsten. In de Grondwet
is namelijk bepaald dat belastingen van het Rijk bij wet worden geheven; Tweede en Eerste
Kamer stellen de wetten vast.
b. In de Rijksbegroting worden de beoogde uitgaven en financiële verplichtingen van de
rijksoverheid voor een bepaald begrotingsjaar vastgelegd, evenals de inkomsten. Ministers
mogen in principe niet meer geld aan een bepaald doel besteden dan in de begroting is
vastgelegd: de uitgaven die in een goedgekeurde begroting zijn opgenomen zijn een maximum.
Een minister is niet verplicht om al het geld op te maken.
Een begrotingsartikel is de kleinste eenheid in de begrotingsstaat. Het is niet uitgesloten dat
een amendement een artikelonderdeel betreft, maar in principe wordt door middel van een
amendement van de Tweede Kamer voorgesteld het totale verplichtingenbedrag of
uitgavenbedrag op een begrotingsartikel te verhogen of te verlagen.
Het is mogelijk dat een amendement wordt aangenomen waarin de uitgaven op een bepaald
begrotingsartikel worden verhoogd, zonder dat de betrokken minister het extra geld uitgeeft,
bijvoorbeeld omdat hij het niet met de uitgavenverhoging eens is. Formeel mag de minister dit
doen, maar hij gaat in zo'n geval wel in tegen de wens van het parlement. Daarom staat
dergelijk handelen op gespannen voet met de geest van het budgetrecht.
In de toelichtingen bij de begrotingen worden meerjarenramingen opgenomen, die gebruikt
worden voor de meerjarige sturing. Het budgetrecht is alleen van toepassing op de begroting
van het lopende jaar.
c. Bij de voorbereiding en besluitvorming over de begroting gaat het vooral over de verdeling van
het geld over de beleidsprioriteiten: de politieke sturing krijgt vorm. De begroting laat de keuze
zien die gemaakt is voor de verdeling van middelen over overheid en particuliere sector en
binnen de overheid de keuze voor de verdeling van middelen over bepaalde bestemmingen. Dit
wordt de allocatiefunctie van de begroting genoemd. Binnen de beschikbare financiële ruimte
zijn beleidsmakers gedwongen het nut van diverse uitgaven onderling af te wegen. En wanneer
prioriteiten verschuiven, moet een herschikking van middelen plaatsvinden.
Naarmate de bestemmingen van overheidsgeld beter zichtbaar zijn wordt de allocatiefunctie
bevorderd. Door het budgetrecht oefent de Staten-Generaal invloed uit op de allocatie.
d. Aan het begin van het begrotingsjaar is de parlementaire behandeling van de
begrotingswetsvoorstellen nog niet afgerond. De Eerste Kamer moet de meeste
begrotingswetsvoorstellen nog aannemen. Voor de ministers betekent dit dat zij nog niet
geautoriseerd zijn de begroting uit te voeren. Om te voorkomen dat leidt tot stagnatie is in de
CW 2001 de zogenoemde vier-twaalfderegeling opgenomen (art. 23). Dit houdt in dat de
minister voor het aangaan van verplichtingen kan beschikken over ten hoogste vier twaalfde
1
van de bedragen die bij de overeenkomstige begrotingsartikelen in het voorafgaande
begrotingsjaar beschikbaar waren.
Artikel 23 CW 2001 bepaalt verder dat als het vier twaalfde deel niet voldoende is, de
vakministers in overeenstemming met de Minister van Financiën af kunnen wijken van de
beperking van het vier-twaalfde deel. In 2005 heeft de Minister van Financiën met zijn brief van
2 februari 2005, kenmerk BZ 2005-94cM, onderwerp: Toepassing artikel 23 CW 2001 (viertwaalfde regeling), aan de vakministers toestemming verleend om voortaan zonder jaarlijks
verzoek per begrotingsartikel meer dan vier-twaalfde deel van het oude verplichtingenbudget te
mogen besteden. Het in de ontwerp-begroting opgenomen nieuwe budget mag natuurlijk niet
worden overschreden. Indien echter de Tweede of Eerste Kamer in een bepaald jaar voor een
bepaalde begroting alsnog om gespecificeerde informatie vraagt (te weten de overschrijding per
begrotingsartikel van het vier-twaalfde deel), dan moet die informatie op de kortst mogelijke
termijn beschikbaar worden gesteld.
e. Na afloop van een begrotingsjaar wordt aan de Staten-Generaal verantwoording afgelegd in de
jaarverslagen. Die verantwoording is sinds begrotingsjaar 2002 vooral een verantwoording over
de resultaten van het gevoerde beleid. Het budgettaire aspect –verantwoording over de
uitgaven en ontvangsten die ermee gemoeid waren- maakt daar deel van uit, maar staat niet
meer op de voorgrond. Dit is het gevolg van de operatie vbtb 1, waarvan de principes in de
Comptabiliteitswet 2001 zijn vastgelegd.
De Rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk (Rijksrekening) wordt, nadat de
Algemene Rekenkamer deze heeft goedgekeurd, overgelegd aan de Staten-Generaal. De
Staten-Generaal kunnen met behulp van de informatie uit de Rijksrekening, de jaarverslagen en
de rapporten van de Algemene Rekenkamer over de jaarverslagen vaststellen of het
budgetrecht gerespecteerd is.
Na behandeling van de jaarverslagen en de rapporten bij de jaarverslagen verlenen de StatenGeneraal verlenen de ministers decharge over het gevoerde financiële beheer.
f. Het budgetrecht is niet van toepassing op de premiesectoren. De sociale zekerheid en de
gezondheidszorg worden voor een belangrijk deel gefinancierd met premies. Hoewel ook hier
sprake is van een grote mate van overheidsbemoeienis (ook van bemoeienis van het parlement)
worden de geldstromen in deze sectoren niet in begrotingswetten vastgelegd.
Relevante regelgeving
Relevante regelgeving voor het budgetrecht is:
 De Grondwet (art. 104 en 105)
 De Comptabiliteitswet 2001(CW), met name hoofdstuk I
De Grondwet geeft regels op een hoog niveau. De CW bevat een uitwerking van de bepalingen van
de Grondwet. In artikel 4 van de CW is bepaald dat de bedragen die op een artikel beschikbaar zijn
voor verplichtingen en uitgaven maximumbedragen zijn en dat een begrotingsartikel de kleinste
eenheid in de begrotingsstaat is. Daarmee geeft dit artikel de essentie van het budgetrecht weer.
Voor het budgetrecht zijn verder de volgende onderdelen van belang:
 de begrotingsinrichting (art. 1 t/m11);
 de procedures en tijdschema’s voor de opstelling en de wijziging van de begroting (art.12 t/m
15);
 het toezicht door de Minister van Financiën (art. 39 t/m 44a);
 de verantwoording en de decharge (art. 50 t/m 65);
1
Vbtb is de afkorting van Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording; met de operatie vbtb werd
beoogd meer informatie op te nemen over de doelstellingen van beleid in de begroting en over de mate
van doelbereiking in het jaarverslag.
2
 de accountantscontrole (art. 66 t/m 69);
 de controle door de Algemene Rekenkamer (art. 82 t/m 89).
De CW belast de minister van Financiën met de coördinatie van en het budgettaire toezicht op de
opstelling en wijziging van de begrotingen en met het toezicht op de doelmatige uitvoering van de
begrotingen. Daarmee is het toezicht van de minister van Financiën een belangrijke
ondersteunende factor voor het budgetrecht. De accountantscontrole en controle door de Algemene
Rekenkamer zijn van belang voor het budgetrecht, omdat ze de Tweede Kamer voorzien van
informatie over de mate waarin het budgetrecht is gerespecteerd.
Er zijn veel onderwerpen van financieel beheer in lagere regelgeving uitgewerkt. Voor het
budgetrecht is de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) - die jaarlijks wordt bijgewerkt - van
belang. Voor het budgetrecht zijn de bepalingen in de RBV over begrotingswijzigingen van belang
(RBV deel I, hfdst. 2), met name de bepaling dat de Eerste en Tweede Kamer per brief op de
hoogte moeten worden gesteld van beleidsmatige begrotingswijzigingen. Ook als na de tweede
suppletoire begroting duidelijk wordt dat een begrotingswijziging noodzakelijk is, moet dat per brief
gemeld worden aan Tweede en Eerste Kamer, zodat de wijziging in de slotwet kan worden
verwerkt. Zie hierover ook het ABC-fiche Wettencircuit.
Relevante processen
Voor het budgetrecht zijn de volgende processen relevant:
 Opstellen en vaststellen van begrotingswetten en suppletoire begrotingswetten (zie hiervoor het
ABC-fiche begrotingswetten);
 Het afleggen van verantwoording aan het einde van het jaar in de jaarverslagen;
 Het tussentijdse toezicht van de IRF, met name op de begrotingsuitputting;
 De wettelijke controle van de Auditdienst;
 Het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en de goedkeuring van de
rijksrekening;
 Het verlenen van decharge door de Eerste en Tweede Kamer.
Behalve de genoemde processen, is ook de tussentijdse verantwoording die ministers afleggen aan
de Tweede Kamer in brieven, overleggen etc. van belang.
Normen
Voor het budgetrecht is begrotingsrechtmatigheid de belangrijkste norm. Als verplichtingen en
uitgaven rechtmatig zijn, betekent dat dat aan het budgetrecht is voldaan. Dat wil zeggen:
 er is toestemming verleend door de Staten-Generaal voor het aangaan van de financiële
verplichting en voor de uitgave;
 de verplichtingen en uitgaven zijn goed in de begrotingsadministratie opgenomen (juiste artikel
en juiste jaar);
 de uitgaven zijn besteed aan het overeengekomen bestedingsdoel.
Bij ontvangsten geeft begrotingsrechtmatigheid aan dat:
 de minister gemachtigd is de ontvangsten te innen;
 ze goed in de begrotingsadministratie zijn opgenomen (juiste artikel en juiste jaar);
 ze volledig zijn.
3