interne memo - Deltares Public Wiki

ADVIES
Aan
Van
Datum
Betreft
Collegiale toets
: Vereniging Natuurmonumenten
: mr. J. Veltman, Wijnberg Advocaten, Groningen
: 1 november 2007
: Advies inzake de vraag of het mogelijk is om de in art. 4,
eerste lid, onder c, van de Kaderrichtlijn water opgenomen
termijn van 15 jaren, te verlengen
: prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick, Universiteit Utrecht, Centrum
voor Omgevingsrecht
Samenvatting:
De vraag of de termijn van 15 jaren waarbinnen de milieudoelstellingen voor beschermde gebieden
moeten zijn bereikt, verlengd mag worden, moet ontkennend worden beantwoord.
Een eerste argument daarvoor is dat de voorbehouden die in art. 4, eerste lid, onderdelen a en b (die
betrekking hebben op respectievelijk oppervlaktewateren en grondwater), worden gemaakt, ontbreken in
onderdeel c (dat betrekking heeft op beschermde gebieden). Het is niet aannemelijk dat dit het gevolg is
van een slordige wijze van wetgeven, al was het maar omdat over art. 4, eerste lid, bij de totstandkoming
van de richtlijn uitvoerig is gediscussieerd. Het is bovendien moeilijk voorstelbaar dat de betrekkelijk
uitgewerkte manier waarop de voorbehouden in de onderdelen a en b zijn geformuleerd en de ferme
bewoordingen waarmee in onderdeel c zonder enig voorbehoud een resultaatsverplichting is
geformuleerd, niet het resultaat zijn van bewuste keuzes van de richtlijn-wetgever.
Ook het hoge ambitieniveau van de Kaderrichtlijn water, gebaseerd op het uitgangspunt dat water
behoort tot het erfgoed van de Gemeenschap, maakt het aannemelijk dat men bewust heeft afgezien van
de mogelijkheid van een termijnverlenging. Dit ambitieniveau heeft ten aanzien van beschermde
gebieden gestalte gekregen in een resultaatsverplichting (terwijl bij oppervlaktewateren en grondwater
sprake is van wat men zou kunnen noemen gekwalificeerde inspanningsverplichtingen) , ongetwijfeld
omdat men van opvatting was dat beschermde gebieden wegens hun beschermingsbehoefte en hun
kwetsbaarheid voor een minder dan goede toestand van het aquatisch milieu, volledig en tijdig aan de
opgelegde milieudoelstellingen moeten voldoen.
Een derde argument om aan te nemen dat bewust niet is gekozen voor een verlengingsmogelijkheid ligt
in de omstandigheid dat de gebieden in kwestie reeds uit hoofde van andere communautaire wetgeving
een beschermde status hebben. Dat brengt mee dat in veel gevallen in deze gebieden al een beheer wordt
gevoerd dat (mede) ten goede komt aan het aquatisch milieu. In elk geval in zoverre is een termijn van 15
jaren om de milieudoelstellingen te bereiken alleszins reëel en haalbaar te achten.
Het niet voorzien in een verlengingsmogelijkheid voor beschermde gebieden past bij de wijze waarop in
andere richtlijnen – in het bijzonder de richtlijnen op grond waarvan beschermde gebieden als zodanig
moeten worden aangemerkt - wordt omgegaan met resultaatsverplichtingen. Ook dan wordt niet altijd
voorzien in een mogelijkheid om de termijn waarbinnen het resultaat moet zijn bereikt, te verlengen dan
wel wordt die mogelijkheid gereserveerd voor (zeer) uitzonderlijke gevallen.
Een laatste argument is gelegen in de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie om uitzonderingen op de
in een richtlijn vastgelegde verplichtingen strikt uit te leggen. De in art. 4, vierde lid, voorziene
mogelijkheid van een verlenging van de termijnen vormt een uitzondering op de verplichting om de met
de richtlijn beoogde resultaten binnen 15 jaar te bereiken. Gelet op deze rechtspraak mag aan art. 4, vierde
lid, niet een ruimere uitleg worden gegeven dan passend is in het licht van de context van dit vierde lid
en in het licht van de met de richtlijn beoogde doeleinden.
1
1.
In het kader van de tenuitvoerlegging van de Kaderrichtlijn water is een verschil van inzicht
gerezen over de vraag of het mogelijk is de termijn waarbinnen de milieudoelstellingen moeten
zijn verwezenlijkt, te verlengen voor zover het gaat om beschermde gebieden in de zin van art.
4, eerste lid, onder c. Om deze vraag te kunnen beantwoorden bespreek ik eerst de relevante
bepalingen van de richtlijn. Daarna ga ik in op de argumenten die voor en tegen een
verlengingsmogelijkheid pleiten.
2.
Art. 4, eerste lid, van de Kaderrichtlijn maakt een onderscheid tussen oppervlaktewateren,
grondwater en beschermde gebieden.
3.
Ten aanzien van de beide eerstgenoemde categorieën worden bepaalde doelstellingen
geformuleerd, waaronder in het bijzonder (1) een goede toestand dan wel een goed ecologisch
potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater en (2) een goede
grondwatertoestand. Het is de bedoeling, zo formuleert de richtlijn het, om deze doelstellingen
uiterlijk te bereiken in 2015.
4.
Zowel ten aanzien van oppervlaktewateren als ten aanzien van grondwater bestaat niettemin de
mogelijkheid om te opteren voor een langere termijn. Met het oog daarop bevat het eerste lid
van artikel 4, onder a (dat betrekking heeft op oppervlaktewateren), sub ii en iii, de volgende
zinsnede: “onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4”. Een vergelijkbare
zinsnede valt te vinden in art. 4, eerste lid, onder b, dat betrekking heeft op grondwater.
5.
Voor de laatstgenoemde categorie, die van de beschermde gebieden (zie art. 4, eerste lid, onder
c), geldt dat de lidstaten “uiterlijk 15 jaren na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn
voldoen (…) aan alle normen en doelstellingen, voorzover niet anders bepaald in de communautaire
wetgeving waaronder het betrokken beschermde gebied is ingesteld”. De normen en doelstellingen
waarvan in dit artikellid sprake is, zijn die welke voor het gebied gelden op grond van de
Kaderrichtlijn water.
6.
Een voorbehoud ten aanzien van een verlenging van de termijn van 15 jaren zoals die geldt voor
oppervlaktewateren en grondwater is in art. 4, eerste lid, onder c, niet opgenomen. Dit doet
vermoeden dat ten aanzien van beschermde gebieden bewust is afgezien van een
verlengingsmogelijkheid. Daar staat tegenover dat art. 4, vierde lid, bepaalt dat verlenging van
de in het eerste lid genoemde termijn van 15 jaren (waaronder dus ook de termijn die voor
beschermde gebieden geldt) onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Dit duidt erop dat het
ook mogelijk is om voor een verlenging te opteren als het gaat om beschermde gebieden.
7.
Voor de vraag welke uitleg de juiste is, is het om te beginnen van belang dat kennisneming van
de volledige tekst van art. 4, eerste lid, laat zien dat in de onderdelen a (oppervlaktewateren) en
b (grondwater) op verschillende plaatsen ook andere voorbehouden zijn gemaakt (ten aanzien
van de toepassing van de leden 5, 6 en 7 en – ter zake van grondwater - ten aanzien van art. 11,
derde lid, onder j). In onderdeel c daarentegen is geen enkel voorbehoud gemaakt.
8.
Het is moeilijk voorstelbaar dat dit verschil te wijten zou zijn aan een slordige wijze van
wetgeving, al was het maar omdat gedurende de besluitvorming over de Kaderrichtlijn water
juist over de tekst van art. 4, eerste lid, intensief is gediscussieerd. Dat het ontbreken van
voorbehouden in onderdeel c een bewuste keuze is geweest, is alleen al daarom heel
aannemelijk. Hierin ligt dus een eerste argument om aan te nemen dat in onderdeel c bewust is
afgezien van de mogelijkheid van een termijnverlenging.
9.
De vraag is dan wel waarom er voor is gekozen om in onderdeel c op dit punt geen voorbehoud
te maken. Het antwoord op deze vraag valt te vinden in de ambitieuze doeleinden die met de
2
richtlijn worden beoogd en in de redenen waarom in de Kaderrichtlijn water een onderscheid is
gemaakt tussen reguliere (grond)waterlichamen enerzijds en beschermde gebieden anderzijds.
10.
De doelstellingen van de richtlijn zoals die in art. 1 zijn omschreven kunnen zonder meer als
ambiteus worden aangemerkt. Samengevat heeft de Kaderrichtlijn water tot doel om
oppervlaktewater en grondwater zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin te beschermen
tegen verdere achteruitgang en te verbeteren. Het streven is gericht op een aanmerkelijke
verbetering van het aquatisch milieu van de Gemeenschap. Deze doelstellingen moeten worden
gezien in het licht van de aanduiding van water als “een erfgoed dat als zodanig beschermd,
verdedigd en behandeld moet worden” (considerans, onder 1).
11.
Art. 4 van de richtlijn werkt deze algemene doelen nader uit door specifieke
milieudoelstellingen ten aanzien van oppervlaktewateren en grondwater te formuleren en door
te bepalen dat deze door de benodigde maatregelen te treffen in beginsel binnen 15 jaren bereikt
moeten zijn. Het gaat hier om een inspanningsverplichting: “(…) met de bedoeling uiterlijk 15 jaar
na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand (…) te bereiken” (de Engelse
versie spreekt van “with the aim of achieving”).
12.
Deze inspanningsverplichting is nader genormeerd door de daarin opgenomen voorbehouden.
Deze komen er op neer dat als het vastgelegde doel niet binnen de termijn van 15 jaren wordt
bereikt, verlenging mogelijk is onder de in het vierde lid omschreven voorwaarden. Indien ook
deze mogelijkheid geen soelaas biedt om uiteindelijk het doel te bereiken, kan onder bepaalde
voorwaarden worden volstaan met een minder strenge milieudoelstelling (lid 5). Daarnaast kan,
onder andere ingeval van overmacht, een beroep worden gedaan op de leden 6 en 7.
13.
Indien een milieudoelstelling niet binnen de termijn wordt gehaald, kan de lidstaat zich dus niet
rechtvaardigen door erop te wijzen dat het hier slechts gaat om een inspanningsverplichting. De
lidstaat zal dan toepassing moeten geven aan de leden 4 en, eventueel, 5, dan wel een beroep
moeten doen op de leden 6 en 7. Dat in de richtlijn niet is gekozen voor een
inspanningsverplichting zonder meer, maar voor een gekwalificeerde inspanningsverplichting
past bij de ambitieuze doelstellingen van de richtlijn. (Terzijde merk ik hierbij op dat de
maatregelen die op grond van art. 11 van de richtlijn vastgesteld moeten worden, bedoeld
moeten zijn om de doelstelling te bereiken en in dat opzicht ook adequaat moeten zijn. Is dat
niet het geval of worden de maatregelen niet (geheel) ten uitvoer gelegd, dan handelt de lidstaat
in strijd met de op haar rustende verplichting om de milieudoelstellingen te bereiken. Op de
keuze van de maatregelen en de uitvoering ervan kunnen de lidstaten dus zonder meer
“afgerekend worden”.)
14.
Voor de afzonderlijke categorie beschermde gebieden zijn geen eigen milieudoelstellingen
geformuleerd (daarvoor kan te rade worden gegaan bij de op grond van het eerste lid, onder a
en b, vastgelegde milieudoelstellingen die gelden voor de (grond)waterlichamen, waarvan de
beschermde gebieden deel uitmaken of waaraan deze zijn gerelateerd). Wel geldt zoals gezegd
voor beschermde gebieden dat de lidstaten binnen 15 jaren moeten voldoen aan de daar
geldende milieudoelstellingen en normen.
15.
De beschermde gebieden waar het hier om gaat, zijn de binnen een stroomgebiedsdistrict
gelegen gebieden “die zijn aangewezen als bijzondere bescherming behoevend in het kader van specifieke
communautaire wetgeving om hun oppervlakte- of grondwater te beschermen of voor het behoud van
habitats en rechtstreeks van water afhankelijke soorten” (art. 6, eerste lid).
16.
Art. 6, lid 2, werkt dit uit door te bepalen dat tot de beschermde gebieden worden gerekend de
waterlichamen ten behoeve van de drinkwaterwinning en de in bijlage IV bedoelde gebieden.
Bijlage IV noemt in dit verband
3
(1) gebieden waar economisch significante in het water levende planten- en diersoorten
voorkomen;
(2) recreatiewateren, waaronder de wateren waarop de zwemwaterrichtlijn van toepassing is;
(3) nutriëntengevoelige gebieden, waaronder de ingevolge de nitraatrichtlijn aangewezen
kwetsbare gebieden;
(4) gebieden die ingevolge de richtlijn stedelijk afvalwater zijn aangewezen als kwetsbare
gebieden, en
(5) gebieden die voor de bescherming van habitats en soorten zijn aangewezen, wanneer het
behoud of de verbetering van de watertoestand bij de bescherming een belangrijke factor
vormt, en met inbegrip van de relevante Natura 2000-gebieden.
17.
Het gaat hier dus om gebieden die uit hoofde van andere gemeenschapswetgeving (o.a. de
zwemwaterrichtlijn, de schelpdier- en viswaterrichtlijnen, de richtlijn stedelijk afvalwater, de
vogel- en de habitatrichtlijn) al bescherming genieten en die juist daarom, dat wil zeggen
wegens hun beschermingsbehoefte oftewel wegens hun kwetsbaarheid, in het kader van de
Kaderrichtlijn water een andere behandeling behoeven dan reguliere (grond)waterlichamen.
18.
Het meest in het oog springende verschil daarbij is dat voor beschermde gebieden een
(gekwalificeerde) inspanningsverplichting niet voldoende wordt geacht. Voor deze gebieden
geldt een resultaatsverplichting: “(…) uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze
richtlijn voldoen de lidstaten aan alle normen en doelstellingen, (…)”.
19.
Bij een resultaatsverplichting hoort het vaststellen van een bepaalde termijn, waarbinnen het
resultaat moet zijn bereikt. Het bieden van de mogelijkheid om deze termijn te verlengen heeft
als evident nadeel dat het beoogde resultaat gedurende langere tijd buiten bereik blijft. Dat is in
dit geval des te meer een nadeel nu het bij de beschermde gebieden gaat om gebieden die extra
kwetsbaar zijn voor de gevolgen van een minder dan goede toestand van het aquatisch milieu.
In dit licht bezien ligt het voor de hand dat de Kaderrichtlijn voor beschermde gebieden niet
voorziet in de mogelijkheid van een verlenging: het bereiken van de milieudoelstellingen van de
Kaderrichtlijn hoort juist in deze gebieden prioriteit te hebben.
20.
Hierin, in de ambitieuze doelstellingen van de Kaderrichtlijn en in de kwetsbaarheid van de
beschermde gebieden, ligt dus een tweede argument om aan te nemen dat de termijn van 15
jaren waarbinnen de milieudoelstelling moet zijn behaald, voor beschermde gebieden niet
verlengd kan worden.
21.
Een derde argument dat pleit voor het standpunt dat geen verlenging mogelijk is, is gelegen in
de omstandigheid dat in de gebieden waar het hier om gaat ook nu al in veel gevallen een
beheer zal worden gevoerd dat (mede) ten goede komt aan het aquatisch milieu. Dit beheer
vloeit dan voort uit de andere communautaire wetgeving op basis waarvan het gebied een
beschermde status geniet. Het zal dan veelal minder bezwaarlijk zijn en minder tijd vergen om
te voldoen aan de normen en doelstellingen van de Kaderrichtlijn water dan mogelijk het geval
is bij reguliere waterlichamen. Juist in de beschermde gebieden moeten de doelstellingen en
normen van de Kaderrichtlijn derhalve goed haalbaar zijn en dan is een termijn van 15 jaren
alleszins reëel.
22.
De hier bepleite uitleg stemt ook overeen met art. 4, eerste lid, onder c, waarin is bepaald dat de
termijn van 15 jaren geldt, “voor zover niet anders bepaald in de communautaire wetgeving waaronder
het betrokken beschermde gebied is ingesteld”. Deze bijzin is bedoeld om buiten twijfel te stellen dat
voor zover uit andere communautaire wetgeving voortvloeit dat aan daarin vastgelegde
normen en doelstellingen eerder moet zijn voldaan (vgl. ook art. 4, tweede lid, dat bepaalt dat
als verschillende doelstellingen van toepassing zijn, de strengste geldt), dit eerdere tijdstip geldt
en niet de termijn van 15 jaren uit de Kaderrichtlijn water. Ook de Kaderrichtlijn water gaat er
dus vanuit dat op grond van deze richtlijn verplichte maatregelen of te halen doelstellingen
4
mogelijk reeds verplicht zijn op grond van andere gemeenschapswetgeving en uit dien hoofde
mogelijk al eerder ten uitvoer moeten zijn gelegd.
23.
Het ontbreken van een mogelijkheid van verlenging past ook goed bij de manier waarop
resultaatsverplichtingen zijn geregeld in de communautaire wetgeving op basis waarvan de
onderhavige gebieden als beschermde gebieden zijn aangemerkt (voor zover in de betrokken
richtlijnen ten minste sprake is van resultaatsverplichtingen). Zo zijn de in de zoetwaterrichtlijn
(78/659) en schelpdierwaterrichtlijn (79/923) opgenomen resultaatsverplichtingen aan strakke
termijnen gebonden, waarbij niet is voorzien in de mogelijkheid van verlenging. In andere
richtlijnen bestaat zo’n verlengingsmogelijkheid alleen in uitzonderlijke gevallen. In die
gevallen moet dan wel van de verlenging mededeling worden gedaan aan de Commissie
(zwemwaterrichtlijn 76/160) of moet toestemming worden gevraagd aan de Commissie
(drinkwaterkwaliteitsrichtlijn 98/83).
24.
Een vergelijking met deze richtlijnen maakt dus duidelijk dat het ontbreken van een
mogelijkheid van verlenging in de Kaderrichtlijn water niet bijzonder is, zeker ook niet indien
men bedenkt dat de leden 6 en 7 van art. 4, die betrekking hebben op onder andere het niet
bereiken van milieudoelstellingen ten gevolge van overmacht of natuurlijke oorzaken, wél
gelden voor beschermde gebieden. Dat dit zo is, blijkt wel uit hun algemene strekking (“een
tijdelijke achteruitgang (…) is niet strijdig met de voorschriften van deze richtlijn, indien (…)” en
“De lidstaten maken geen inbreuk op de richtlijn, wanneer (…)”).
25.
Ook in de context van andere richtlijnen die betrekking hebben op waterkwaliteit en die mede
bepalend zijn voor de invulling van het begrip ‘beschermde gebieden’, ligt het dus in de rede
om ervan uit te gaan dat het bereiken van de milieudoelstellingen voor beschermde gebieden
binnen de gestelde termijn van 15 jaren moet gebeuren en geen uitstel mag lijden. Hierin is een
vierde argument gelegen.
26.
Een vijfde argument ten slotte is gelegen in de omstandigheid dat voor zover de richtlijn de
mogelijkheid biedt om de termijn van 15 jaar te verlengen, hiermee een uitzondering wordt
gemaakt op de verplichting van de richtlijn om de daarmee beoogde resultaten binnen 15 jaar te
bereiken. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie om uitzonderingen strikt uit te
leggen teneinde te voorkomen dat het met de richtlijn beoogde doel wordt ondergraven. Ook
daarom gaat het niet aan om aan art. 4, vierde lid, een ruimere uitleg te geven dan passend is in
het licht van de context van dit vierde lid en in het licht van de met de richtlijn beoogde
doeleinden en in het bijzonder de extra bescherming die de richtlijn beoogt te bieden aan de
beschermde gebieden.
27.
Ten slotte maak ik nog enkele opmerkingen over de argumenten die pleiten voor het wél
aannemen van een verlengingsmogelijkheid.
28.
Tegen de hiervoor uiteengezette argumenten kan om te beginnen worden ingebracht dat, zoals
hierboven al aan de orde kwam, art. 4, lid 4, van de Kaderrichtlijn water in algemene zin de
mogelijkheid biedt om de in het eerste lid genoemde termijnen te verlengen. Indien we dit
artikellid op zichzelf zouden beschouwen, los van de context, zou dit inderdaad een
overtuigend argument zijn om aan te nemen dat ook de voor beschermde gebieden geldende
termijn voor verlenging in aanmerking kan komen. Juist echter in de context van de in het
eerste lid opgenomen voorbehouden, kan de redactie van het vierde lid niet de doorslag geven.
Het vierde lid is in deze context niet meer dan een uitwerking van het in de onderdelen a en b
gemaakte voorbehoud ten aanzien van een verlenging van de voorgeschreven termijn.
29.
Een misschien overtuigender argument voor het aannemen van een mogelijkheid om ook ter
zake van beschermde gebieden de voorgeschreven termijn van 15 jaren te verlengen, is dat de
limitatief opgesomde redenen op grond waarvan een verlenging is toegestaan, zich ook kunnen
5
voordoen bij beschermde gebieden. Ook ten aanzien van beschermde gebieden valt niet uit te
sluiten dat – bijvoorbeeld - de benodigde maatregelen om het doel te bereiken onevenredig
kostbaar zijn of dat de vereiste verbeteringen technisch niet haalbaar zijn binnen de termijn van
15 jaren.
30.
In het licht van wat hiervoor is opgemerkt over de ambitieuze doelstellingen van de richtlijn en
de kwetsbaarheid van beschermde gebieden voor een minder dan goede toestand van het
aquatisch milieu, is het echter kennelijk de bedoeling geweest – ook gegeven de ferme en
eenduidige bewoordingen van de in onderdeel c vastgelegde resultaatsverplichting – om juist
in beschermde gebieden de doelstellingen tijdig en volledig te bereiken en minder gewicht toe
te kennen aan eventuele praktische bezwaren die een zekere verlenging zouden kunnen
rechtvaardigen.
31.
De conclusie moet daarom wel zijn dat de in art. 4, eerste lid, onder c, gestelde termijn niet voor
verlenging in aanmerking komt.
6