Zesde macht en publieke moraal

Artikel Opleiding & Ontwikkeling, tijdschrift voor human resource development - juni 2004
Trefwoorden: zesde macht, exteren adviseurs, overheid & bestuur
Auteurs:
Caroline van Dullemen, Jos van der Lans en Niels Posthumus
De rol van externe adviseurs bij de overheid
Heeft de zesde macht een publieke moraal?
Naast de vierde macht - de ambtenarij - en de vijfde macht - de media- is er de
laatste jaren een zesde mach in opkomst: de externe adviseurs bij de overheid.
De term is gemunt door GroenLinks dat er vier jaar geleden een kritische
publicatie aan wijdde: ‘De staatsgreep van de zesde macht?’
De auteurs menen dat er sindsdien nog maar bitter weinig is veranderd. De
overheden tonen zich nog steeds beroerde opdrachtgevers, een mening
overigens die door de meeste adviseurs ruimhartig gedeeld wordt. Maar dat
zeggen ze vooral off-the-record. Zou de advieswereld niet eens bij zichzelf te
rade moeten gaan?
Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling van ‘De staatsgreep van de Zesde
Macht?’ om de rol van externe adviseurs bij de overheid uit te kleden. Hoewel
de voorbeelden over opportunistisch adviseurswerk (‘u vraagt, wij draaien’)
zich aaneenregen, wilden wij de advieswereld niet als ordinaire zakkenvullers
weg zetten. Wij meenden dat het tijd werd om dit relatief nieuwe verschijnsel op
zijn maatschappelijke betekenis te analyseren. Moest de opkomst van
externe adviseurs, zo vroegen wij ons af, niet begrepen worden als een
sluipende afkalving van de overheid? In dat verband gebruikten wij de metafoor
van 'de lege staat'. Als een overheid voor kennis en deskundigheid steeds
afhankelijker wordt van private kennispartijen, wat blijft er dan nog van die
overheid zelf over?
En zo worstelden we met meer vragen. Hoe voorkom je dat die private
partijen zich laten inhuren voor politieke doeleinden? Zie in dit verband de
tientallen externe adviezen die de besluitvorming over de Betuwelijn hebben
1
begeleid. En hoe kun je deze groeiende afhankelijkheid democratisch
controleren? Wordt de klassieke macht van de trias politica niet onnodig verder
uitgehold door de externen?
In dit artikel willen we nagaan in hoeverre deze publicatie, de daarin geformuleerde politieke
uitgangspunten en in het bijzonder de voorgestelde beleidswijzigingen effect hebben gesorteerd. We
kijken daarbij naar media-aandacht, naar wetenschappelijk onderzoek, naar de opdrachtgevende rol
van de overheid en naar hetgeen de branche zelf heeft ondernomen. Tenslotte formuleren we een
enkele conclusie.
Politieke uitgangspunten
We stelden niet alleen vragen. We formuleerden ook een viertal uitgangspunten,
die voor ons als bakens fungeerden om meer helderheid over het verschijnsel te
realiseren. Die uitgangspunten waren:
1 Transparantie van bestuur
Het functioneren van externe adviesbureaus moet uit de beslotenheid van de
ambtelijke cultuur bevrijd worden. Dat is de beste remedie tegen spookverhalen
en de beste voorwaarde om kwaliteit te genereren. Ten alle tijden moet helder
zijn welke adviseurs, tegen welke kosten, waar werken.
2 Democratische controle
Of adviesgeld goed besteed is, moet door gekozen vertegenwoordigers
gecontroleerd kunnen worden. Zij moeten informatie krijgen op basis waarvan
zij prijs-kwaliteit-oordelen kunnen maken.
3. Kwaliteit van het beleid/bestuur
Advieswerk moet leiden tot een beter openbaar bestuur, niet dienen als
legitimatie voor bestuurlijke inertie. Dus moet de overheid zich een
professioneel opdrachtgever tonen. Dat kan voorkomen dat het toegenomen
belang van externe bureaus als keerzijde heeft dat de kwaliteit van het
ambtelijke apparaat achteruitgaat.
4.
Primaat van de politiek
2
De aanwending van externe adviseurs moet uiteindelijk altijd gelegitimeerd
kunnen worden vanuit het primaat van de politiek. Openbaarheid en publieke
verantwoording vormen daarvan belangrijke onderdelen. Er moeten bovendien
voorwaarden worden gecreëerd waardoor externen niet gebruikt worden als
pionnen in een strategisch politiek spel. Gekozen organen zouden tijd, ruimte en
middelen ter beschikking moeten krijgen om gepresenteerde beleidsvoorstellen
van een contra-expertise te kunnen voorzien.
Media-aandacht en onderzoek
Hebben we met deze uitgangspunten en met de voorstellen uit ‘De staatsgreep
van de zesde macht’ nu enig effect gesorteerd? Het antwoord moet zijn: zeer
beperkt. We hebben een steen in de vijver gegooid. Sindsdien heeft het
onderwerp de aandacht van de media gevangen. Regelmatig besteden
programma's als NOVA, TweeVandaag en Netwerk aandacht aan het fenomeen.
Meestal met een wat ongure aanleiding. Zo gauw er ergens iets misgaat,
onduidelijke uitgaven zijn gedaan aan externe bureaus, dan duikt er wel een
redactie op de achtergronden. Steevast duikt het rapport 'De staatsgreep van de
zesde macht?' weer op en vragen de media ons om commentaar, om vaak weer
teleurgesteld af te haken als blijkt dat wij helemaal niets tegen adviseurs
hebben, maar hun publieke taken alleen beter geregeld wensen te zien.
Ook de vakpers heeft het onderwerp ontdekt. Bladen als Binnenlands
Bestuur en Management Team besteden er geregeld aandacht aan, compleet met
kleine onderzoekjes onder betrokken bestuurders. Maar deze media-aandacht
leidt niet tot meer controle. Integendeel, het heeft de kwade reuk rondom
externen niet doen vervliegen.
Temidden van deze media-aandacht blijven de wetenschappers helaas
achter. Eigenlijk kennen wij alleen het, overigens niet onomstreden onderzoek,
- gezien het feit dat de auteurs werkzaam zijn bij een adviesbureau dat voor
driekwart draait op overheidsopdrachten -, van De Caluwé en Stoppelenburg.
Zij onderzochten in overleg met het college Secretarissen Generaal en een
aantal Nederlandse adviesbureaus 56 adviesopdrachten op kwaliteit. Gemiddeld
beoordeelden de opdrachtgevers het advieswerk als ruim voldoende, maar
vonden wel dat er aan de communicatie over het advieswerk het nodige
3
schortte. Vandaar dat de onderzoekers als aanbeveling formuleerden het
opdrachtgeverschap en het opdrachtnemerschap te professionaliseren.
De overheid als opdrachtgever
Van een dergelijke gerichte professionalisering is binnen overheden nog maar
weinig te merken. Tastbare initiatieven ontbreken. Een centrale database van
'extern onderzoek' en 'ingeschakelde externe adviseurs' , een kenniscentrum met
betrekking tot advieswerk ten behoeve van de overheid, is bij lange na niet in
zicht. Ook de transparantie is ver te zoeken. In de financiële verslaglegging zijn
nog steeds nergens bedragen te vinden die inzicht bieden in wat het rijk nu aan
externe adviseurs besteedt. Nog steeds worden externe advieskosten geboekt
onder de noemer apparaatskosten, niet nader gespecificeerd. Bij een enkel
ministerie is wel meer vastgelegd, maar of er ook zorgvuldig wordt gekeken
naar kwaliteit en effectiviteit, kan niemand vertellen.
Op andere bestuurlijke niveaus zijn de initiatieven net zo schoorvoetend.
Bij een aantal provincies zijn veranderingen doorgevoerd. In Noord-Holland en
Groningen streeft men er bewust naar om het uitbesteden van beleid (zowel
advies als uitvoering) zo veel mogelijk te beperken. Enkele jaren geleden
besloot men in Noord-Holland tot de oprichting van een interne afdeling van
projectmanagers die kunnen worden ingehuurd door andere afdelingen, maar de
laatste reorganisatie heeft er voor gezorgd dat deze flexibele interne afdeling
met projectmanagers voor haar voortbestaan moet vrezen.
In Groningen heeft men een begin gemaakt met de registratie van externe
hulp bij beleidsvaststelling en -uitvoering. De regel is nu dat het inschakelen
van externe adviseurs wordt gemeld. Op die manier probeert de provincie een
beter beeld van de kosten en activiteiten met betrekking tot externe adviseurs
binnen haar organisatie te krijgen.
Dezelfde intentie is bij een (beperkt) aantal gemeenten te bespeuren. Tien
procent van de gemeenten reageerde destijds op het hun toegezonden rapport
“De staatsgreep van de Zesde Macht?’, overigens in de meeste gevallen met een
formele ontvangstbevestiging. Een klein aantal gemeenten, zoals Amsterdam,
Arnhem, Den Haag, Purmerend, 's-Hertogenbosch, nam de moeite uitvoeriger te
reageren. Hun reacties liepen sterk uiteen. Sommige gemeenten, zoals
4
Amsterdam en Den Haag, schetsten hoe zij in hun financiële verslaggeving de
uitgaven aan externe bureaus verantwoorden. Andere gemeenten lieten weten in
het nieuwe duale stelsel controle over deze externe uitgaven niet meer als een
taak te zien voor de raad. Het inhuren van 'derden' is een vorm van interne
bedrijfsvoering, daar gaat de gemeenteraad niet meer over kennelijk.
De conclusie is dat er weinig gemeentelijke systematiek te ontdekken valt
in de omgang met externe adviesbureaus. Slechts een paar gemeenten hebben
het systematischer aangepakt. Het betreft vooral gemeenten waar men al langer
werkt met een lokale rekenkamer. In ons - overigens verre van representatief onderzoekje stuitten we op kleinere gemeenten als Zoetermeer en Bergen op
Zoom, waar men werkt met een redelijk uitgewerkt protocol voor het inhuren
van externe adviseurs.
In Bergen op Zoom is het protocol voortgekomen uit een onderzoek van de
lokale rekenkamer. Hoe men te werk moet gaan en waar men zich aan moet
houden is voor iedere medewerker te raadplegen via een intern netwerk. De
regels in het protocol geven criteria voor het inhuren van externe adviseurs,
maar ook bindende aanwijzingen voor de verdere procedure. Bergen op Zoom
probeert zo verder te komen, nadat daar in 2000 in een onderzoek boven water
was gekomen dat in meer dan driekwart van de gevallen het onduidelijk was
wat er nu precies met een advies gebeurde.
Recent onderzoek uitgevoerd door het Sociaal Geografisch
Bestuurskundig Onderzoek (SGBO), het onderzoeks- en adviesbureau van de
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), toont aan dat ruim 40% van de 35
grootste gemeenten geen idee heeft van de omvang van extern personeel en de
bijbehorende kosten. Mede gemotiveerd door deze resultaten komt de VNG nu
in beweging. In samenwerking met het SGBO gaat de Flex Group nu meer
informatie verzamelen, met als intentie om te komen tot een benchmark-systeem
voor de adviesbranche. De SGBO zal in dit project als een soort databank
fungeren waar informatie over de inhuur van externen wordt samengebracht.
Gemeenten zouden hier in de toekomst informatie kunnen opvragen over dit
onderwerp. De SGBO wil bovendien een forum worden waar ervaringen van
gemeenten kunnen worden uitgewisseld. Dat zijn initiatieven waarvan we in
2004 hoopten dat die genomen zouden worden.
5
Wat doet de branche zelf?
En wat heeft de professie zelf gedaan? Tot nu toe vooral gediscussieerd. ’De
professie heeft een imagoprobleem’ zei Rob Wagenaar, voorzitter van de Orde
van Oganisatie-adviseurs (OOA), als opmaat voor de Ernst Hijmanslezing (19
november 2002). ,,Maarschappelijk gezien heeft het vak geen sponsors, geen
protectie. En de discussie komt ook niet op gang omdat adviseurs geen
weerwoord bieden. Onder het mom van geheimhouding en discretie over
opdrachten wordt de discussie in het openbaar de mond gesnoerd. Deze situatie
heeft de OOA ertoe gebracht expliciet aandacht te gaan besteden aan het imago
van de maatschappelijke beeldvorming over de professie. In dit kader is de
Ernst Hijmanslezing ontstaan’’.
Mr. Arthur W.H. Docters van Leeuwen sprak als eerste deze lezing uit.
Ook hij pleitte voor het zichtbaar maken van het adviesproces. Met
professionaliseringsinspanningen zoals opleidingen, regels, visitatie en
tuchtcommissies kom je er niet, meende Docters van Leeuwen. Als adviseurs
werkelijk maatschappelijke waardering willen verkrijgen, moeten ze hun
verantwoording verbeteren. Doen ze dat niet, zo waarschuwde hij tenslotte, dan
hoeven ze maar naar hun buren te kijken om te zien wat er dan gebeurt. De
accountants hebben te lang gewacht.
Docters van Leeuwen brengt daarmee een punt naar voren dat nauw
aansluit bij onze ervaringen. Wij zelf zijn, na het verschijnen van de publicatie,
door verschillende grote bureaus uitgenodigd voor discussies met hun
organisatie-adviseurs. Deze gesprekken waren vaak buitengewoon interessant.
Niet in de laatste plaats, omdat in die gesprekken veel van onze bange
vermoedens over het slechte, ja zelfs vaak opportunistische opdrachtgeverschap
van overheden, werden bevestigd, zij het met de mededeling dat het wel off-therecord moest blijven.
In die gesprekken hebben we adviseurs ook leren kennen als een
beroepsgroep met een enorme kennis van zaken en vooral ook als burgers die
betrokken zijn bij de publieke zaak. Elk voor zich kunnen ze verhalen over het
opportunisme waarmee overheden vaak een beroep op hen doen, en individueel
weten ze vaak heel nauwkeurig te vertellen hoe ze daar mee om gaan, wat ze
6
acceptabel vinden en wat niet.
Maar als beroepsgroep komen ze er niet voor uit. Want uiteindelijk zijn ze
niet alleen afhankelijk van hun opdrachtgevers, maar zijn ze ook nog eens
onderling concurrenten en hopen ze juist dat hun 'individuele zorgvuldigheid'
deel uitmaakt van hun aantrekkelijkheid op de markt. In een wereld waarin
iedereen zijn 'targets' moet halen, is het kennelijk heel moeilijk om collectieve
zorgvuldigheidsafspraken te maken. Het is het aloude dilemma dat organisaties
tegenhoudt het ‘beste jongetje van de klas’ te spelen: als wij open-kaart-spelen
of soms nee-zeggen tegen een oneigenlijke opdracht, profiteren onze
concurrenten ervan. Dus zwijgen wij.
Wellicht is die houding voor de individuele professional nog wel
begrijpelijk. Maar als zelfs topondernemers zich binden aan een 'code of
conduct', waarom zou dan van grote organisatieadviesbureaus die voor een
groot deel van hun omzet afhankelijk zijn van overheidsopdrachten niet
verwacht mogen worden dat zij hun omgang met en hun verantwoordelijkheid
voor de publieke zaak kenbaar maken? Waarom zouden we niet van ze mogen
weten, waar ze zich wel en niet voor laten lenen, waar ze de streep zetten, hoe
ze hun kwaliteit en integriteit bewaken.
Professionals in de gezondheidszorg, het welzijnswerk, de
volkshuisvesting en het onderwijs moeten zich tegenwoordig bijna permanent
verantwoorden, ze moeten hun prestaties inzichtelijk maken, niet alleen omdat
burgers hen daardoor onderling kunnen vergelijken, maar vooral ook om hen
scherp te houden. Dat vinden we vanzelfsprekend omdat hun organisaties
'maatschappelijke ondernemingen' zijn die met publiek geld een
maatschappelijk belang dienen.
Externe adviesbureaus hebben als commerciële ondernemers uiteraard niet
eenzelfde verantwoordingsplicht. Dat is waar. Maar dat neemt niet weg dat zij
wel een onmisbare schakel gaan vormen in het functioneren van de overheid.
Dat zou niet alleen revenuen moeten bieden, maar ook publieke verplichtingen
met zich mee moeten brengen. Het zou de branche sieren als ze zelf het
voortouw zou nemen om daaraan invulling te geven.
Tot slot
7
Er is in overheidsland wel wat beweging zichtbaar als het gaat om de omgang
met het fenomeen externe adviseurs, maar het is allemaal mondjesmaat. Als de
lokale media weer eens aan de bel trekken over het onderwerp, echoot het een
paar weken door in gemeenteraad en stadhuis, maar na een maand is het weer
stil. Dat is buitengewoon onbevredigend, want we kunnen (dat is onze ervaring
na vier jaar interviews, spreekbeurten en politieke discussies over dit
onderwerp) nog zo vaak onze - al snel door iedereen gedeelde - uitgangspunten
in het geding brengen, nog zo vaak melden dat het wat ons betreft heus niet met
minder hoeft, maar wel beter, inzichtelijker en controleerbaarder, toch stuiten
we keer op keer op een muur van afhoudendheid en worden we als aanjager
behandeld als een zeurende pottenkijker die de bestuurlijke armslag van een
politicus nog verder wil minimaliseren.
Die houding werkt op termijn, zo vrezen wij, alleen maar contraproductief.
In feite voedt zo'n instelling van bemoei-je-niet-met-onze-zaken slechts het toch
al bestaande wantrouwen in de overheid. Die negatieve houding valt alleen door
maximale openheid - in feite de essentie van wat wij voorstellen – om te buigen
en het zegt dan ook veel over ons openbaar bestuur dat de meeste bestuurders tegenwoordig zelfs met een beroep op het dualisme - deze boot zo manmoedig
afhouden.
Literatuur:
- De Staatsgreep van de Zesde Macht, De opkomst van externe adviseurs bij de
overheid, Jos van der Lans, Wouter van Kouwen, Wetenschappelijk Bureau
GroenLinks, Utrecht 2001.
- Organisatieadvies bij de Rijksoverheid, kwaliteit onderzocht, Prof. L.I.A. de
Caluwé en drs. A. Stoppelenburg, Vrije Universiteit, Amsterdam 2003.
- De weg naar Rome, zijn organisatieadviseurs terecht op zoek naar erkenning?,
Arthur, W.H. Docters van Leeuwen, Ooa/ROA/Sioo, Utrecht 2002.
Caroline van Dullemen is directeur van het Wetenschappelijk Bureau
GroenLinks.
Jos van der Lans is een van de auteurs van de brochure “De staatsgreep van de
zesde macht?”, hij is publicist en voor GroenLinks lid van de Eerste Kamer.
8
Niels Posthumus studeert politicologie en loopt stage bij het Wetenschappelijk
Bureau van GroenLinks.
Titel:
overheid.
Auteurs:
Uitgave:
Datum:
ISBN:
Pag.:
Prijs:
De staatsgreep van de zesde macht? Opkomst van externe adviseurs bij de
Jos van der Lans en Wouter van Kouwen
Wetenschappelijk Bureau GroenLinks
oktober 2001
90 7228 835 5
33
uitverkocht, gratis down te loaden via internet
Terugtredende overheid. Sturen op hoofdlijnen. Kerntaken. Privatisering. Uitbesteding. Het
zijn centrale begrippen in bijna elke beleidsdiscussie van het afgelopen decennium. Achteraf
gezien, is een krimpende overheid niet per se een ‘voordeliger’ overheid gebleken. Want
tegenover het afstoten van taken en reductie van het aantal ambtenaren staat de intocht van de
consultants, de externe adviseurs. Kennis die bij de overheid is weggevloeid, moet weer duur
worden ingekocht. De uitgaven voor deze ‘externen’ zijn de afgelopen jaren explosief
gestegen.Tenminste, dat is het vermoeden. Want een juist inzicht in de kosten is moeilijk te
krijgen. Ook de rol van de externen is niet altijd duidelijk. Er is een schemergebied ontstaan
waarin adviseurs,bestuurders en ambtenaren hun werk doen.Transparantie van bestuur en
democratische controle zijn ver te zoeken. Hoe kan het werk van externe adviseurs tot
verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur kan leiden? En: hoe kan het primaat
van de politiek worden hersteld? Dat zijn de centrale vragen waarop in De staatsgreep van de
zesde macht? een antwoord wordt gegeven.
De tekst is te downloaden op:
http://www.groenlinks.nl/publicaties/wetenschappelijk
http://managementconsult.profpages.nl/man_bib/rap/groenlinks01.html
9