Nieuwe Bestuursstaf (de overvolle stuurhut revisited)

vierkant beschouwd
Nieuwe Bestuursstaf
(de overvolle stuurhut revisited)
“Bureaucracy is the art of making the possible impossible”
(Javier Pascal Salcedo)
Als eenmalige bijlage van de Defensiekrant verscheen in
november 2013 de zogeheten Bestuurskrant met groot
nieuws: de presentatie van een nieuw bestuursmodel
voor de Bestuursstaf. In die nieuwe structuur zal worden
gewerkt aan de hand van zes thema’s, die een bijdrage
moeten leveren aan de verbetering van het primaire proces, zo heet het.
Vanaf 1 november jl. is de nieuwe Bestuursstaf van start gegaan.
Defensie heeft al vele modellen van besturing achter de rug,
steeds met de beste bedoelingen: het overzicht moest beter, er
moest op output worden gestuurd, men moest meer kostenbewust worden, en noem maar op.
Maar steeds bleek na een aantal jaren dat er toch weer iets nieuws
nodig was; de analogie met een wasmiddel dat iedere keer wordt
vernieuwd en aangeprezen met snorkende reclames, terwijl de
was net zo wit bleef, dringt zich hier op.
Hieronder volgt een nadere verkenning van de bestuurlijke vernieuwing die de Defensietop kennelijk noodzakelijk acht.
tussen “Den Haag” en de operationele
organisatie, een onwenselijke situatie. Het
organisatiemodel ten slotte laat zien dat
de Bestuursstaf een leidend orgaan is met
teveel mensen die aan het roer denken te
moeten staan: een overvolle stuurhut.”
Het VB van maart 2011 ging eveneens
over de bestuursstructuur van Defensie.
De aanleiding daarvoor was een initiatief
van de gezamenlijke officierenverenigingen
tot het houden van een seminar “Sturing
bij Defensie”. Het begeleidende persbericht meldde onder andere: “De wijze
waarop Defensie op dit moment wordt
aangestuurd leidt tot verkeerde keuzes en
financiële problemen... Het besturingmodel met zelfstandige, aan de Commandant
der Strijdkrachten nevengeschikte, ondersteunende bedrijven heeft bijgedragen aan
De overvolle stuurhut
In 2005 verscheen in het meinummer van Carré in de rubriek
Vierkant Beschouwd (VB) een redactioneel artikel onder de titel:
‘Overvolle Stuurhut’. Het ging over de analyse van een ‘nieuw’
organisatiemodel, een nieuwe structuur van de Bestuursstaf. Bestuursstaf was een nieuwe benaming voor wat in het verleden de
Centrale Organisatie werd genoemd.
Het artikel sloot af met de volgende conclusie:
“Het nieuwe besturingsmodel is in veel opzichten een stap terug;
er wordt teruggegrepen op centralisatie als middel om weer grip
op de zaak te krijgen en vooral doelmatigheidswinst te boeken (er
is kennelijk gekeken naar grote productiebedrijven die op soortgelijke wijze reorganiseren, maar de core business van Defensie
is daarmee toch echt niet vergelijkbaar). Daartoe wordt een topstructuur opgericht met een sterke nadruk op centrale planning
en vooral veel controle. De CDS is in deze structuur bepaald geen
opperbevelhebber en evenmin primus inter pares, het is absoluut
onduidelijk hoe de hoogste generaal in de krijgsmacht adequaat
kan functioneren. Een van de consequenties van de gekozen manier van besturen en beheersen is, dat de in de afgelopen jaren in
gang gezette initiatieven om te komen tot kwaliteitsverbetering
dood zullen bloeden. De voorgenomen absolute scheiding tussen
beleid en uitvoering creëert bovendien een nog grotere afstand
22 | Carré 1 | 2014
Schema 1: Organisatieschema Defensie 2005
de huidige tekorten in de exploitatie en
tot een afnemende arbeidssatisfactie bij
het defensiepersoneel”.
In het verleden had ook de redactie van
Carré er al op gewezen dat het nevengeschikt plaatsen van feitelijk dienstverlende
instanties (directies personeel, materieel,
financiën) een potentiële bron van conflicten is. In een dergelijke structuur is eigenlijk iedereen de baas en bemoeit iedereen
zich met alles. En dat terwijl toch echt
duidelijk is dat het bij Defensie uiteindelijk
gaat om het realiseren van inzetgereedheid en slagkracht. Met andere woorden:
de CDS gaat over het primaire product en
dienstverlenende directies horen daaraan
ondergeschikt te zijn, immers zij zorgen
voor de randvoorwaarden waaronder de
krijgsmacht kan functioneren.
In het verleden was de situatie nog vreemder. Toen vielen de krijgsmachtdelen rechtstreeks onder de SG en de minister en was
de CDS slechts de militaire adviseur van de
politiek-ambtelijke leiding (schema 2, pagina 24). Dat deze situatie later ongedaan
werd gemaakt door de krijgmachtdelen
rechtstreeks onder de CDS te plaatsen was
een vooruitgang.
De Bestuursstaf doorgelicht
Ook de Defensieleiding vond kennelijk dat
de besturing niet voldeed en huurde in
2012 ABD Topconsult (‘s Rijks eigen consultancy bureau) in voor een zgn. quickscan
van de bestuurlijke processen. Men vroeg
zich af “of de bestuurlijke processen bij
Defensie nog voldoende responsief zijn in
het licht van de toegenomen dynamiek en
complexiteit in de omgeving waarin Defensie opereert”.
Er werd uitdrukkelijk aan toegevoegd dat
het niet ging “om de structuur van het
besturingsmodel maar om de benodigde
slagvaardigheid waarmee hierbinnen kan
worden geopereerd”.
Dat is een opmerkelijk toevoeging, want
alleen al aan de structuur kan men zien dat
deze op zijn best leidt tot compromissen en
op zijn slechtst tot competentiestrijd en toenemende bureaucratie. Het bureau bedoelt
hier meer de werkprocessen van Defensie
die nader worden beschouwd, het gaat ze
niet zozeer om ‘de organisatiehark’.
De consultants van Topconsult spraken
voor het onderzoek met bijna 40 personen:
(hoge) militaire- en burgerambtenaren en
een aantal voorzitters van vakbonden. Drie
thema’s werden behandeld: werving, verwerving en reorganisaties.
De onderzoekers stellen vast dat op het
moment van onderzoek ruim negentig reorganisaties lopen, waarvan reorganisatie
van de topstructuur er dus slechts een is. En
een hele belangrijke want die reorganisatie
van de top is juist een poging een zodanige
23
minister van Defensie
staatssecretaris van
Defensie
inspecteur-generaal
der krijgsmacht
directeur algemene beleidszaken
directeur voorlichting
secretaris-generaal
directeur juridische zaken
directeur defensie accountantsdienst
chef defensiestaf
Schema 2: Organisatieschema Defensie 2002
directeur militaire inlichtingendienst
bevelhebber der
zeestrijdkrachten
bevelhebber der
landstrijdkrachten
directeur-generaal
financiën & control
directeur-generaal
personeel & materiaal
bevelhebber der
luchtstrijdkrachten
bevelhebber der
marechaussee
heid. ...Thematisch samenwerken zorgt
voor commitment vooraf, regie tijdens
en een check na het uitwerken van een
thema. Dit alles zorgt voor kortere afstemmingstrajecten, brengt focus aan in de besluitvormingsfase en vermindert daarmee
de bestuurlijke drukte in de Bestuursstaf.”
stuctuur en afspraken te realiseren dat het
besturen effectiever en soepeler gaat. Wat
volgens het bureau in de reorganisatietrajecten opvalt is dat de leiding de boodschap te mooi verpakt. Dat is ook precies
wat de boodschap van de topleiding over
de nieuwste bestuursstructuur kenmerkt,
leest u maar:
“Ook gaat er op een andere, thematische
manier samengewerkt worden, zowel binnen de Bestuursstaf als met andere defensieonderdelen. Medewerkers zijn in dienst
van de Bestuursstaf en niet langer van
directies. Samen met de invoering van generieke functiebeschrijvingen vergroot dat
de flexibiliteit”.
En:
“In het nieuwe besturingsmodel staat thematisch samenwerken centraal. Doel is om
te komen tot een integraal product, onder
de verantwoordelijkheid van één trekker
die aanspreekbaar is op kwaliteit en tijdig-
Het invoeren van wat nieuwe structuren,
normen en instrumenten is kennelijk al voldoende om iedereen op een andere wijze
te laten werken. Alsof het niet gaat over
een verandering van (werk)cultuur die nog
niemand in de organisatie zich heeft eigen
gemaakt, zelfs niet de bedenkers ervan.
Weliswaar neemt de leiding zich voor in
2014 allerlei activiteiten te organiseren om
het thematisch samenwerken te ondersteunen, maar daarmee zijn het huidige
parafencircuit, het weinig rolvast zijn, de
bemoeienis met andermans terrein en de
overbodige bureaucratie nog niet van de
baan (constateringen van Topconsult).
commandant Defensie
Interservice Commando
De nieuwste structuur van de
Bestuursstaf
Hieronder in schema 3 is de nieuwste
topstructuur van Defensie afgebeeld. De
Bestuurskrant geeft als toelichting onder
andere:
“Nieuw in de Bestuursstaf zijn de hoofddirecties Beleid en Bedrijfsvoering. Samen
met de Defensiestaf en de Hoofddirectie
Financiën en Control geven zij inhoud aan
de BACK- structuur: Beleid dat op een
plaats wordt gemaakt, een centrale Allocatie van middelen, minder maar scherpere Control en eenduidige Kaders voor
de bedrijfsvoering.
Ook gaat er op een andere, thematische
manier samengewerkt worden, zowel binnen de Bestuursstaf als met andere defensieonderdelen. Medewerkers zijn in dienst
van de Bestuursstaf en niet langer van
directies”.
Bureau Secretaris-Generaal
Directie Financiën & Control Bestuursstaf
Schema 3: Organisatieschema Defensie
november 2013
Hoofddirectie
Beleid
Defensiestaf
Hoofddirectie
Financiën &
Control
Hoofddirectie
Bedrijfsvoering
Hoofddirectie
Personeel
Directie
Juridische
Zaken
Opmerkingen bij de nieuwste
structuur
De nieuwste bestuursstructuur is ingebed in een soort filosofie: er is een aantal
thema’s benoemd dat de ‘agenda’ voor
de komende jaren vormt. Die thema’s zijn:
vernieuwing van het operationele domein,
samenwerken op het gebied van capaciteitsontwikkeling, personeel, financiële
duurzaamheid, draagvlak voor Defensie
en eenvoud in besturing en bedrijfsvoering. Het werken aan die thema’s moet
dan een bijdrage leveren aan het primaire
proces: inzet en gereedstelling. Hoe die
agenda concreet gestalte krijgt in de Bestuursstaf wordt (nog) niet vermeld; de
ambities zijn in ieder geval groot.
Als we het meest recente organisatieschema (schema 3) vergelijken met het vorige
van 2005 (schema 2), valt het volgende
op:
- Ondanks dat zo duidelijk wordt gesteld
dat het allemaal gaat om het primaire
proces, blijft de CDS op gelijk niveau
geplaatst tussen andere (hoofd)directeuren. Wij spraken in 2005 van een overvolle stuurhut en die is zowaar nog voller
geworden; er zijn twee directeuren bij
gekomen, Communicatie en Juridische
Zaken. Voorheen hadden zij in het oude
schema als directeur een stafpositie,
maar er is daarmee aan hun aanwezigheid en werkwijze niets veranderd.
Secretaris-Generaal / Plaatsvervangend Secretaris-Generaal
Directie Bedrijfsondersteuning Bestuursstaf
Thematisch samenwerken, het realiseren
van een integraal product door één product- verantwoordelijke die daarop aanspreekbaar is, daardoor verminderen van
bestuurlijke drukte: dit is de beschrijving
van de aloude matrix- organisatie waar
Defensie jaren geleden van af wilde omdat het leidde tot eindeloos overleg en
veel stagnatie. Er worden alleen andere
begrippen gehanteerd, de inhoud verandert er niet door.
Men zou ook kunnen zeggen dat deze
verandering goed uitkomt, want het
onderzoek van Topconsult stelt als bevinding: “Ook wordt gevoeld dat de
matrixorganisatie, die in het verleden
weliswaar is afgeschaft, in de praktijk
nog aanwezig is.” Er wordt kennelijk weer
ingevoerd wat nog steeds niet was verdwenen.
Directie
Communicatie
- De MIVD, de MLA, de IGK en het MHK
verdwijnen uit de Bestuursstaf en worden bijzondere organisatie-eenheden. Ze
zijn er dus nog wel en blijven onder de
SG vallen.
- In het schema van 2005 staan nog vermeld de Directie Ruimte, Milieu en Vastgoedbeleid, en de Beveligingsautoriteit.
Die zijn helemaal uit het nieuwe schema
verdwenen.
- De Auditfunctie verdwijnt naar het Ministerie van Financiën.
- Er zijn drie nieuwe directies bij gekomen:
Bedrijfsondersteuning Bestuursstaf, Financiën en Control Bestuursstaf, en Bureau Secretaris- Generaal. Die bestonden
waarschijnlijk al in enigerlei vorm, maar
niet op die plaats in het organogram.
De nieuwe Bestuursstaf kondigt minder,
maar scherpere control aan als nieuwe
werkwijze. Het is maar de vraag of scherpere control ook met minder personeel
kan worden gerealiseerd.
Er is met de nieuwe structuur ook een
nieuwe ‘beradenstructuur’ in het leven
geroepen; er zijn het Stafoverleg, de Bestuursraad, het Politiek Beraad en het
Departementaal Beraad. Onder andere
benamingen wordt de oude werkwijze gewoon voortgezet.
andere cultuur nodig; die ontstaat niet
door een organisatiemodel.
Het lijkt wel kenmerkend voor dit soort
organisaties dat ze om de zoveel jaar het
bestuurlijke wiel opnieuw uitvinden met
ferme slogans en mooie filosofieën, maar
dat verandert de gevestigde cultuur niet
of nauwelijks. Ook dit nieuwe bestuursmodel zal geen wezenlijke verandering
brengen, het is vooral meer van het zelfde
maar dan met minder stafmedewerkers.
De onderzoekers van Topconsultant signaleerden: “Een veel gehoorde opmerking is dat er een groot verschil bestaat in
de daadkracht en snelheid van Defensie
bij de uitvoering van operationele taken
enerzijds, zoals het opzetten en uitvoeren
van missies, en de traagheid in de bestuurlijke processen anderzijds”. Men zou
bijna denken dat de Defensietop dat ook
liever zo houdt.
Redactie
Ten slotte
De quickscan van Topconsult vermeldt
dat het nieuwe bestuursmodel ook als
oogmerk heeft de CDS meer bevoegdheden te geven bij de uitvoering. Dat blijkt
in ieder geval niet uit het nieuwe organisatieschema, waar hij nog steeds een
nevengeschikte positie inneemt. Het blijkt
evenmin uit het feit dat ook met deze reorganisatie de CDS nog steeds geen ‘joint’
hoofdkwartier is gegund. Dat maakt het
adagium dat het allemaal om het primaire
proces gaat, niet erg geloofwaardig. Het
advies van de commissie Franssen uit
2002 (de zgn. commissie Opperbevelhebberschap) adviseerde de CDS naast de SG
te plaatsen om de besluitvorming beter
te reguleren maar daar zag de topleiding
van af. Het idee dat de SG en de CDS samen de ambtelijke respectievelijk militaire
leiding zouden hebben was de ambtelijke
top kennelijk toch te bedreigend.
Het nieuwe organisatiemodel van de
Bestuursstaf is een poging de besluitvorming te verbeteren in een organisatie
die nog steeds wordt gekenmerkt door
risicomijding, procedurele traagheid en
behoudzucht. Maar een kritische blik op
de ingevoerde veranderingen (die als verbeteringen worden verkocht) wekt ook de
indruk dat het evenzo gaat om herverdeling van bevoegdheden, invloed en zeggenschap in de top van Defensie. Voor
verbetering van de besluitvorming is een
Referenties:
- Defensiekrant nr 25 dd. 14 november
2013
defensiekrant
-Verkennen
Quickscan ABDin
Topconsult,
Mali
ministerie BZK, januari 2013
- Carré nr 5- 20
- Carré nr 3- 2011
24 | Carré 1 | 2014
Foto Sgt Eva Klijn
nummer 25
14 november 2013
3
Krijgsmacht maakt zich
klaar voor Mali
4
In het oog van de
storm
6
Koningin Maximakazerne klaar
7
Nachtelijke
verkenningen
25