De tegenprestatie en de Arbowet

De tegenprestatie en de Arbowet
_______________________________________________________________________
Valt de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet?
G.J. van der Meulen
Masterscriptie Arbeidsrecht
Scriptiebegeleider: dr. J.R. Popma
Universiteit van Amsterdam, 1 juli 2015
INHOUDSOPGAVE
1 Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet .................................................................... 3
2 Tegenprestatie ................................................................................................... 6
2.1 Kader Participatiewet ..................................................................................... 6
2.2 Invoering tegenprestatie: het wettelijk kader.................................................... 7
2.2.1 Verplichting gemeente tegenprestatie op te nemen in verordening ................. 7
2.2.2 Kwalificaties tegenprestatie ....................................................................... 8
2.2.3 Maatregel tegenprestatie afstemmingverordening .......................................13
2.3 Uitwerking wettelijk kader door de Programmaraad ..........................................14
2.3.1 Opdracht gemeenteraad verordening tegenprestatie te maken .....................14
2.3.2 Welke activiteiten kunnen als tegenprestatie worden verricht? .....................14
2.3.3 Hoe uitkeringsgerechtigden te leiden naar tegenprestatie ............................14
2.3.4 Reguliere arbeid en verdringing ................................................................15
2.3.5 Handhaving en maatregel/-sanctie............................................................16
2.3.6 Arbeidsomstandigheden en veiligheid ........................................................16
2.4 Samenvatting ..............................................................................................17
3 De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet ..........................................18
3.1 Ontwikkeling arbeidsomstandighedenrecht en zorgplicht van werkgevers ............18
3.2 Juridisch kader Arbowet ................................................................................19
3.2.1Systeemverplichtingen ................................................................................19
3.2.2 Nadere regels .........................................................................................21
3.2.3 Handhaving en sancties ...........................................................................21
3.3 Definitie werkgever en werknemer in de Arbowet .............................................21
3.3.1 De ruime definitie van werkgever en werknemer ........................................21
3.3.2 Arbowet, werknemer en de uitzonderingspositie van de vrijwilliger ...............22
3.4 Arbowet en de tegenpresteerder ....................................................................24
3.4.1 Gezag en onttrekken aan de tegenprestatie ...............................................24
3.4.2 Valt de tegenprestatie onder de uitzondering van vrijwilliger? ......................25
3.4.3 Tegenprestatie: wie heeft te gelden als werkgever? ....................................26
3.5 Samenvatting ..............................................................................................27
4 Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie ........................................................28
4.1 Inleiding .....................................................................................................28
4.2 Het gemeentelijk beleid ................................................................................29
4.2.1 Doelgroep, doel en omvang van de tegenprestatie ......................................29
4.2.2 De toeleiding van de uitkeringsgerechtigde richting tegenprestatie en de aard
van de tegenprestatie ......................................................................................30
1
4.2.3 Controle op de tegenprestatie ..................................................................30
4.2.4 Maatregel bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie ..........31
4.2.5 Keuzevrijheid en officieel opleggen tegenprestatie ......................................31
4.3 Gemeentelijk beleid tegenprestatie en de Arbowet ...........................................32
4.4 Samenvatting en conclusie ............................................................................34
5 Conclusie en consequenties .................................................................................35
5.1 Conclusie ....................................................................................................35
5.2 Risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk ........................36
5.3 Ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk............................................................36
5.4 Consequenties .............................................................................................37
5.5 Afsluiting.....................................................................................................39
Literatuurlijst .......................................................................................................41
Begrippenlijst .......................................................................................................45
2
1 Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet
Tijdens de kabinetsformatie van 2010 is in het regeerakkoord tussen de VVD en het CDA
afgesproken dat in de bijstand een wettelijke plicht tot tegenprestatie naar vermogen zou
komen. De motivering van de onderhandelaars was dat ‘voorkomen moet worden dat
mensen te snel worden afgeschreven en permanent langs de kant staan’. 1
De regering die daaruit voortkwam, had de wens om van mensen die een beroep op de
solidariteit van de samenleving doen een tegenprestatie te verlangen. Dit was mede in
het belang van bijstandsgerechtigde om zo invulling te geven aan zijn maatschappelijke
betrokkenheid.2 Sinds 1 januari 2012 heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om bij
verordening regels te stellen met betrekking tot het opdragen van een tegenprestatie
aan uitkeringsgerechtigden in het kader van de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
(IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
gewezen zelfstandigen (IOAZ). De tegenprestatie bestaat uit ‘onbeloonde
maatschappelijk nuttige werkzaamheden’ en kan ‘naar vermogen’ door het college van
burgemeester en wethouders (college) worden opgedragen. Met andere woorden:
bijstandsgerechtigden zullen als tegenprestatie voor het verkrijgen van een uitkering
verplicht onbeloonde werkzaamheden moeten gaan verrichten die vooral in het
vrijwilligerswerk gevonden zullen worden. Het ‘naar vermogen’ opleggen van de
tegenprestatie betekent dat rekening wordt gehouden met de persoonlijke
omstandigheden en vaardigheden van de persoon.
Waar het in 2012 om een bevoegdheid van gemeenten ging om de tegenprestatie op te
leggen, is inmiddels de wet aangescherpt. De Participatiewet3 verplicht gemeenten per 1
januari 2015 om een verordening te maken waarin regels gesteld worden ten aanzien
van de tegenprestatie. De beleidsvorming is bij de gemeenten neergelegd omdat zij
volgens de staatssecretaris maatwerk kunnen leveren. Zij weten het beste welke
werkzaamheden beschikbaar en geschikt zijn voor hun cliënten.
De beleidsvrijheid van de gemeenten is groot. In een uitzending van het
televisieprogramma Buitenhof van 4 januari 2015 was al te zien dat daar in de praktijk
heel verschillend mee wordt omgegaan. Het debat in Buitenhof ging onder andere over
de vraag of het gewenst is bijstandsgerechtigden al dan niet een tegenprestatie op te
leggen, waarbij het beleid in Groningen tegenover dat van Rotterdam werd gesteld.
De stad Groningen heeft ervoor gekozen om de tegenprestatie niet in te voeren. Zij ziet
meer in het stimuleren van mensen om beter te participeren, een positieve benadering.
Rotterdam heeft sinds 2010/2011 met de tegenprestatie geëxperimenteerd in een aantal
wijken en wil dat stapsgewijs verder gaan uitbreiden naar alle wijken. Rotterdam legt ook
een maatregel (sanctie) op indien de uitkeringsgerechtigde niet of onvoldoende
meewerkt aan het verrichten van een tegenprestatie.4
In de uitzending van Buitenhof werden de begrippen tegenprestatie en het (verplicht)
doen van vrijwilligerswerk door elkaar gebruikt. Dit is begrijpelijk omdat zoals gezegd de
werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie vooral in het vrijwilligerswerk zullen
moeten worden gevonden. Het opvallende is echter dat de staatssecretaris uitdrukkelijk
1
Kamerstukken II 2010/11, 32417, nr. 15, p. 41.
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14.
3
De Wet Werk en Bijstand is samen met een aantal andere wetten opgegaan in de Participatiewet.
4
http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-4-januari--Syriza--Groningen-versus-Rotterdam-Crisis-in-de-democratie.html
2
3
heeft gesteld dat de tegenprestatie géén vrijwilligerswerk is.5 Dit maakt meteen duidelijk
dat het afbakenen waar de tegenprestatie voor staat niet eenvoudig is. Het mag geen
vrijwilligerswerk heten want het is immers niet vrijwillig. Het gaat niet om ‘reguliere
arbeid’, want het etiket ‘verdringing’ ligt op de loer en dat wil de regering ook niet. En
het risico dat de tegenprestatie als ‘dwangarbeid’ kan worden aangemerkt, moet ook nog
eens vermeden worden. De afbakening en definiëring van de tegenprestatie bewegen
zich binnen deze kaders, waardoor het wetgevingsproces een geforceerd karakter heeft
gekregen.
De ‘tegenpresteerder’ c.q. de uitkeringsgerechtigde die door zijn gemeente de
tegenprestatie opgelegd krijgt, is een nieuwe figuur ten opzichte van bijvoorbeeld de
werknemer, de vrijwilliger, de stagiaire en andere figuren, waaronder personen
werkzaamheden verrichten. De bijbehorende rechten en plichten zijn ook nog niet geheel
duidelijk. Die zullen in de praktijk vorm moeten krijgen. De FNV heeft aangekondigd een
proefproces te starten om ‘dwangarbeid’ en ‘verdringing’ tegen te gaan.6
In het hele wetgevingsproces over de tegenprestatie is de bescherming met betrekking
tot de arbeidsomstandigheden, veiligheid en gezondheid van de uitkeringsgerechtigde die
werkzaamheden uitvoert in dat kader niet aan de orde geweest. Een mogelijk verklaring
is dat de verantwoordelijkheid voor het beleid met betrekking tot de tegenprestatie aan
de gemeenten is gedelegeerd. Dat blijkt ook uit de Werkwijzer Tegenprestatie, speciaal
ontwikkeld voor gemeenten om beleid te maken. Hierin staat vermeld dat er geen
wettelijke regeling met betrekking tot arbeidsomstandigheden van toepassing is. De
gemeente dient er voor te zorgen dat de werkzaamheden worden uitgevoerd op een
veilige plek met goede arbeidsomstandigheden.7
Bij navraag waarom geen wettelijke regeling van toepassing is en dan met name de
Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), is mij geschreven dat er bij de tegenprestatie
geen sprake is van ‘werk’, waarmee bedoeld wordt ‘reguliere arbeid’.8 Het van toepassing
zijn van een wettelijke regeling op het gebied van de arbeidsomstandigheden zou dit
karakter ondermijnen.9
Bij de wettelijke regeling met betrekking tot arbeidsomstandigheden zijn in eerste
instantie werknemers als bedoeld in titel 7:10 BW het object van bescherming. De
zorgplicht van de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer
komt met name tot uitdrukking in artikel 7:658 lid 1 BW. Deze zorgplicht wordt nader
gespecificeerd in de Arbowet en de Arbeidstijdenwet (ATW). De Arbowet kent een ruimer
werknemersbegrip dan artikel 7:610 BW. Stagiaires en taakgestraften vallen bijvoorbeeld
uitdrukkelijk onder de werking van de Arbowet.10 Vrijwilligers vielen tot 2007 ook onder
de werking van de Arbowet en onder bepaalde omstandigheden zoals het werken met
gevaarlijke stoffen kunnen delen van de Arbowet nog steeds van toepassing worden
verklaard. Artikel 7:658 lid 4 regelt uitdrukkelijk de aansprakelijkheid voor schade die
niet-werknemers onder bepaalde omstandigheden kunnen lijden in de uitoefening van
werkzaamheden. Dus ook daar geldt een grotere reikwijdte dan de werknemer in de zin
van artikel 7:610.
5
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50.
http://www.parool.nl/parool/nl/30/ECONOMIE/article/detail/3964640/2015/04/18/Onbetaald- dwangarbeidvoor-mensen-in-de-bijstand-verdringt-banen.dhtml
7
Werkwijzer Tegenprestatie 2014, ontwikkeld door de Programmaraad, een samenwerkingsverband van
Divosa, VNG, UWV en Cedris (zie begrippenlijst).
8
Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50.
9
Samenstellers Werkwijzer Tegenprestatie Divosa en Stimulanz, februari 2015.
10
Artikel 1 lid 3 sub l onder 1 en 2 Arbowet.
6
4
De vraag die zich opdringt, is op welke juridische bescherming een uitkeringsgerechtigde
Participatiewet, IOAW of IOAZ aanspraak kan maken ten aanzien van zijn
arbeidsomstandigheden en veiligheid indien hij in het kader van de tegenprestatie al dan
niet vrijwillig werkzaamheden verricht. Ter afbakening zal ik me in deze scriptie beperken
tot de vraag of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt en welke
consequenties dat met zich meebrengt.
Ik introduceer het begrip ‘tegenpresteerder’ ter onderscheiding van andere figuren
waaronder personen werkzaamheden kunnen verrichten, zoals bijvoorbeeld werknemer
en vrijwilliger. Een ‘tegenpresteerder’ is een uitkeringsgerechtigde Participatiewet, IOAW
of IOAZ die door zijn gemeente de tegenprestatie opgelegd krijgt.
Centrale vraag: valt de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet?
De volgende deelvragen zal ik in corresponderende (deel)hoofdstukken beantwoorden:
1. Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet
2. Tegenprestatie
Wat regelt de Participatiewet ten aanzien van de tegenprestatie?
In hoofdstuk 2 zal ik het juridisch kader schetsen van de tegenprestatie (2.1), welke
kwalificaties er worden gegeven aan de tegenprestatie (2.2) en de op te leggen
maatregel voor de tegenpresteerder bij niet of onvoldoende nakoming (2.3). Verder zal
ik in 2.4 ingaan op een aantal elementen uit de Werkwijzer Tegenprestatie die van
belang zijn voor deze scriptie. Deze werkwijzer is bedoeld om de gemeenten op weg te
helpen om beleid te maken ten aanzien van de implementatie van de tegenprestatie.
3. De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet
Valt de tegenpresteerder onder het werknemersbegrip en daarmee onder de
werkingssfeer van de Arbowet?
In hoofdstuk 3 ga ik na een inleiding (3.1) in op het juridisch kader van de Arbowet
(3.2). Daarna neem ik in 3.3 de definities van werkgever en werknemer, met inbegrip
van de speciale positie van vrijwilligers, onder de loep. Vervolgens onderzoek ik in 3.4
hoe de tegenprestatie gekwalificeerd moet worden onder de Arbowet en wie als
werkgever heeft te gelden voor de tegenpresteerder. In 3.5 sluit ik af met de
belangrijkste bevindingen.
4. Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie
Hoe is de tegenprestatie ingevoerd in Amstelveen en Rotterdam?
Na een inleiding (4.1) neem ik het beleid van beide gemeenten onder de loep aan de
hand van verordeningen en andere beschikbare informatie (4.2). In 4.3 analyseer ik het
gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie in het kader van de Arbowet. In
4.4 volgt een samenvatting en conclusie.
5. Conclusies en consequenties
Welke consequenties hebben mijn conclusies voor (vrijwilligers)organisaties en
gemeenten?
In 5.1 beantwoord ik de centrale vraag en trek ik mijn conclusie. Daarna ga ik in op de
risico’s in het vrijwilligerswerk (5.2) en op een aantal ontwikkelingen in het
vrijwilligerswerk (5.3). In 5.4 beschrijf ik enige consequenties, en ik sluit mijn scriptie af
in 5.5.
5
2 Tegenprestatie
In dit hoofdstuk onderzoek ik wat de Participatiewet in samenhang met de Wet
maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Wet maatregelen WWB)
regelt ten aanzien van de tegenprestatie.11 In 2.1 beschrijf ik het doel van de
Participatiewet en de relatie tot twee andere decentralisatie-wetsvoorstellen in het sociale
domein. In 2.2 zal ik het juridisch kader van de tegenprestatie weergeven en welke
kwalificaties worden gegeven aan de tegenprestatie. Ook ga ik in op de verplichting van
de gemeenten om de tegenprestatie te handhaven en een maatregel op te leggen aan de
tegenpresteerder bij het niet of onvoldoende meewerken aan de tegenprestatie.
Verder zal de wetgeving door gemeenten omgezet moeten worden in verordeningen en
beleid. De Programmaraad12 heeft in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (ministerie SZW) een aantal producten ontwikkeld die bedoeld zijn als
leidraad voor de gemeenten, waarvan ik in 2.3 een aantal aspecten behandel die van
belang zijn voor deze scriptie.
2.1 Kader Participatiewet
De Invoeringswet Participatiewet is op 1 januari 2015 in werking getreden en heeft de
WWB, de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot gedeelte van de Wet werk en
ondersteuning jonggehandicapten (Wajong) gewijzigd met als doel te komen tot één
regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt en meer mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt weer aan het werk te krijgen.13 De regering heeft met deze wet de
solidariteit, het draagvlak voor en de betaalbaarheid van de sociale zekerheid voor de
toekomst willen veiligstellen. Daarbij heeft de regering gekozen voor maatregelen om
mensen die nu nog niet werken maar dat wel kunnen te prikkelen om te gaan werken,
gemeenten ruimte te geven hen daarbij te ondersteunen en werkgevers te stimuleren
mensen in dienst te nemen.14
De Wet maatregelen WWB heeft als doel meer te activeren en tegelijkertijd een solide
vangnet te bieden, waarbij de normhoogte, de verplichtingen, de naleving en de
aanvullende inkomensvoorziening worden aangepast.15 Eén van de maatregelen betreft
de aanscherping van de tegenprestatie (2.2.1). Door een gelijktijdig wetgevingsproces
van de Wet maatregelen WWB en de Invoeringswet Participatiewet, is de tegenprestatie
als onderdeel van de WWB per 1 januari 2015 opgenomen in de Participatiewet.
De invoering van de Participatiewet is onderdeel van een grootschalige decentralisatie in
het sociaal domein per 1 januari 2015, die tevens gepaard gaat met bezuinigingen. De
verantwoordelijkheid, ook in budgettaire zin, ten aanzien van het beleid en de uitvoering
van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (WMO), de Participatiewet en de
Jeugdwet, is overgeheveld naar de gemeenten. Besluiten over de mate en wijze van
ondersteuning van burgers in dit sociale domein dienen te worden genomen op het
11
De tegenprestatie is op identieke wijze ingevoerd in de IOAW en IOAZ. In deze scriptie laat ik de IOAW en
IOAZ voor wat betreft het wettelijk kader, de gemeentelijke beleidsvorming en conclusies buiten
beschouwing.
12
De Programmaraad is een samenwerkingsverband van Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG),
Divosa, UWV en Cedris. (zie begrippenlijst)
13
Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 2.
14
Kamerstukken II 2011/12, 33161, nr. 3, Memorie van Toelichting van de initiële Invoeringswet Wet werken
naar vermogen, die later de Invoeringswet Participatiewet is gaan heten.
15
Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p 2.
6
bestuurlijke niveau dat het dichtst bij de burger staat, de gemeente.16 De gemeente
krijgt de mogelijkheid om integraal beleid te voeren en maatwerk te bieden. De regering
doet dit door meer verantwoordelijkheid bij gemeenten en burgers te leggen en
tegelijkertijd te zorgen voor die mensen die dat het hardst nodig hebben.17 De
beleidsdoelstellingen van de WMO en de Participatiewet liggen in elkaars verlengde en
versterken elkaar. Er moeten koppelingen gemaakt worden tussen voorzieningen voor de
ondersteuning van participatie en zelfredzaamheid op grond van de WMO. Bepaalde
ondersteuning kan zowel nodig zijn in de werk- als in de privésfeer. De behoefte daaraan
houdt niet op bij de voordeur. Met het integreren van ondersteuning in zowel de werkals privésfeer kunnen hulpbehoevenden rekenen op steun die ze gedurende de hele dag
nodig hebben, zoals bijvoorbeeld iemand met een fysieke beperking die voor beide
doeleinden een scootmobiel nodig heeft.18
2.2 Invoering tegenprestatie: het wettelijk kader
Het uitgangspunt van de regering om een tegenprestatie op te leggen aan
uitkeringsgerechtigden is het principe van de wederkerigheid.19 Het sluit aan bij een
meer participerende samenleving waarin iedereen naar vermogen bijdraagt en
verantwoordelijkheid neemt.20 De regering is van oordeel dat de tegenprestatie voor de
uitkeringsgerechtigden een gelegenheid is om te blijven participeren in de samenleving
en om een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden.21
De tegenprestatie heeft niet primair tot doel de re-integratie van betrokkene te
bevorderen, maar moet worden gezien als een nuttige bijdrage aan de samenleving.
Het actief betrokken blijven bij de samenleving en uitbreiden van het sociale netwerk,
kan indirect de kansen verbeteren om terug te keren op de arbeidsmarkt. 19
2.2.1 Verplichti ng gemeente tegenprestatie op te nemen in verordening
Zoals ik al in de inleiding heb vermeld, is de tegenprestatie in 2012 ingevoerd in de
WWB, de IOAW en de IOAZ, waarbij de gemeente de bevoegdheid kreeg om in een
verordening regels te stellen. Deze bevoegdheid is per 1 januari 2015 gewijzigd in een
verplichting. Artikel 8a eerste lid, onder b Participatiewet luidt: “De gemeenteraad stelt
bij verordening regels met betrekking tot het opdragen ven een tegenprestatie als
bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder c”.
De tegenprestatie kan in beginsel worden opgelegd aan alle22 uitkeringsgerechtigden van
de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ (2.2.2.2).23 Volgens het Centraal Bureau voor de
Statistiek waren er in mei 2015 428.000 personen met een bijstandsuitkering
(Participatiewet), 18.600 personen met een IOAW uitkering en 1.700 personen met een
IOAZ uitkering. De populatie is dus ongeveer 448.000 personen.24
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Kamerstukken II 2013/14, 33161, nr. 110, p. 1.
Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 3.
Kamerstukken II 2013/14, 33161, nr. 110, p. 2.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 54.
Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 24.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 29.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 3.
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14.
http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37789KSZ&D1=9-13&D2=%28l-16%29-l&VW=T
7
2.2.2 Kwalificaties tegenprestatie
Artikel 9 lid 1 onder c Participatiewet bepaalt dat de belanghebbende
(uitkeringsgerechtigde) ‘verplicht is naar vermogen door het college opgedragen
onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht
naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de
arbeidsmarkt’.
Als de tegenprestatie wordt opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde dan betreft het een
verplichting. De bewoordingen in het wetsartikel zijn enerzijds gekozen om het risico te
voorkomen dat de tegenprestatie aangemerkt zal worden aangemerkt als dwangarbeid in
de zin van artikel 4 lid 2 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het International Labour Organisation
(ILO)-verdrag nr. 29. Als de tegenprestatie gekwalificeerd wordt als dwangarbeid zou die
in rechte bestreden kunnen worden (2.2.2.1 onderdeel dwangarbeid). Anderzijds is de
tekst gericht op het vermijden van verdringing van reguliere arbeid op de arbeidsmarkt
(2.2.2.1 onderdeel geen werk in de zin van reguliere arbeid, 2.2.2.4 en 2.2.2.5).
In de volgende deelparagrafen (2.2.2.1 – 2.2.2.5) werk ik de vijf verschillende elementen
van artikel 9 lid 1 onder c Participatiewet nader uit.
2.2.2.1 Onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden
Volgens de Memorie van Toelichting van de ‘Wijziging van de WWB’ in 2011 gaat het in
het geval van de tegenprestatie om het aan uitkeringsgerechtigden WWB (nu
Participatiewet) opleggen van normale burgerlijke verplichtingen dan wel kleine
gemeenschapsdiensten.25 Deze bestaan uit kortdurende onbeloonde maatschappelijk
nuttige werkzaamheden.26
Geen dwangarbeid, wel verplichting
Hoewel de tegenprestatie voor de uitkeringsgerechtigde een plicht is die verbonden is
aan het recht op een uitkering, kan hij niet worden gedwongen om de tegenprestatie te
verrichten, aldus de regering. Het niet nakomen van de plicht kan hooguit leiden tot het
opleggen van een (financiële) maatregel door het college (2.2.3). In die zin kan er geen
sprake van dwangarbeid zijn als bedoeld in het EVRM. De regering verwijst in dit verband
ook naar de tekst van artikel 4, derde lid, onderdeel d, van het EVRM, dat er geen sprake
is van dwangarbeid in het geval dat werk of diensten worden verricht die deel uitmaken
van normale burgerplichten.27
Normale burgerplichten dan wel gemeenschapsdiensten zijn (verplichte) werkzaamheden
die uitgesloten zijn van de kwalificatie dwangarbeid volgens artikel 4 lid 2 EVRM en het
ILO-verdrag nr. 29. Artikel 4 lid 2 EVRM bepaalt: ‘Niemand mag gedwongen worden
dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Dwangarbeid of verplichte arbeid kent
volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geen definitie. De
25
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 16.
‘Wijziging van de WWB’ voluit: Wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de
Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de
eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden.
26
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073, p. 3.
27
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 30.
8
genoemde uitzonderingen op dwangarbeid in artikel 4 lid 3 EVRM helpen bij het
interpreteren van het tweede lid. De vierde uitzondering betreft ‘elk werk of elke dienst
die deel uitmaakt van normale burgerplichten’. Volgens de lijn die is ontwikkeld door het
EHRM in Van der Mussele tegen België kan pas van dwangarbeid gesproken worden als
het (wettelijk) opleggen van arbeid onredelijk is, gelet op de daaraan voor betrokkene
verbonden belasting en gelet op het doel dat met de arbeidsverplichting gediend wordt.
In deze belangenafweging speelt mee, maar is niet beslissend, of iemand uit vrije wil een
bepaald beroep heeft gekozen en daarmee in zekere zin ook de daarbij behorende
verplichtingen geacht mag worden te hebben aanvaard.28 In de parlementaire
behandeling van de tegenprestatie is bij deze laatste norm aangesloten door te stellen
dat het beroep doen op een uitkering vrijwillig is, maar niet vrijblijvend.29 Dat laatste lijkt
me een tamelijk moeizame stelling aangezien dit type uitkeringen het laatste reguliere
vangnet betreffen. Hierna is geen van overheidswege gereguleerd vangnet meer
beschikbaar. Indien de uitkeringsgerechtigde kiest om zonder uitkering c.q. inkomen te
leven, kan hij in een negatieve spiraal terechtkomen waardoor hij niet langer in zijn
elementaire levensbehoeften kan voorzien.
Daarnaast heeft het EHRM bepaald dat werkzaamheden die op zichzelf tot normale
burgerplichten gerekend kunnen worden, toch als verplichte arbeid worden aangemerkt
indien die werkzaamheden slechts op een kleine groep komen te rusten. In dat geval kan
sprake zijn van ongelijke behandeling en strijd met het accessoire artikel 14 EVRM.30
De vraag is hoe de tegenprestatie in dat licht gekwalificeerd moet worden. De regering
stelt dat het in het kader van het opleggen van een tegenprestatie gaat om de groep die
is aangewezen op uitkeringen die bekostigd worden uit de algemene middelen.31
Gaat het om een op zichzelf staande groep of zijn er nog andere uitkeringen die ook uit
de algemene middelen bekostigd worden voor welke de tegenprestatie niet is ingevoerd?
Bovendien zal het verschil maken voor een uitkeringsgerechtigde in welke gemeente hij
woont aangezien de uitvoering van de tegenprestatie aan gemeenten wordt opgedragen
(2.2.2.3 en hoofdstuk 4). Ongelijke behandeling is naar mijn mening een uitvloeisel en
daarmee onderdeel van het systeem.
Aard en omvang van de werkzaamheden
De activiteiten die als tegenprestatie opgedragen kunnen worden, zullen naar hun aard
niet direct gericht hoeven te zijn op toeleiding tot de arbeidsmarkt (re-integratie). De
omvang van de activiteiten die als tegenprestatie worden opgelegd en de duur in de tijd
dienen in de regel beperkt te zijn.32 Er is geen algemene norm voor de duur en een
concreet aantal uren te stellen, vanwege het specifieke karakter dat het college bepaalt
aan de hand van specifieke omstandigheden welke werkzaamheden voorhanden zijn.
Oproepbaarheid gedurende zeven dagen per week, 24 uur per dag, valt in ieder geval
buiten de algemeen aanvaarde normen.33
28
EHRM, 23 november 1983, nr. 8919/80, (Van der Mussele tegen België); EHRM 4 mei 2010, nr. 15906/08,
(Schuitemaker tegen Nederland), EHRC 2010/99, met noot Barentsen.
29
Kamerstukken II 2013/13, 33801, nr. 3, p. 30.
30
EHRM 20-06-2006, nr. 17209/02, EHRC 2006/115 (Zarb Adami tegen Malta).
31
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 29.
32
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14.
33
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 52-53.
9
Geen werk in de zin van reguliere arbeid
De tegenprestatie is geen werk volgens de staatssecretaris. Daarmee wordt bedoeld dat
het niet om reguliere arbeid gaat. Uit de wettekst blijkt ook dat het in aanvulling op
reguliere arbeid verricht dient te worden (2.2.2.4).34
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in een aantal uitspraken geoordeeld dat een
wezenlijk criterium voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst, de verplichting is om
persoonlijk productieve arbeid te verrichten. In geschil was of een overeenkomst tussen
een re-integratiebedrijf en een belanghebbende als een arbeidsovereenkomst in de zin
van artikel 7:610 BW gekwalificeerd kon worden en dientengevolge de belanghebbende
als werknemer in de zin van artikel 3 van de werkloosheidswet (WW). De overeenkomst
was feitelijk met op re-integratie gerichte activiteiten ingevuld. De werkzaamheden
waren alleen een middel om de doelstelling van re-integratie van de belanghebbende in
het arbeidsproces te bevorderen en derhalve geen arbeid in de zin van artikel 7:610
BW.35
Van Slooten concludeert na onderzoek van literatuur en rechtspraak dat men mag
afleiden dat arbeid op zichzelf van waarde moet zijn voor de werkgever, maar dat niet
gekeken moet worden naar het ondernemingsresultaat dat de werkgever met behulp van
de arbeid behaalt. Waar de CRvB het begrip productief gebruikt, hanteert de
civielrechtelijke literatuur de uitdrukking waardevol en nuttig. Verder stelt hij dat de
opvatting dat het begrip waardevol niet beperkt is tot economisch waardevol met zich
meebrengt dat ook vrijwilligerswerk onder het begrip arbeid valt. Overigens heeft ook het
motief voor het verrichten van de arbeid geen invloed op de vraag of sprake is van
arbeid.36
Aangezien re-integratie in het kader van de tegenprestatie hooguit een secundair doel is
en bovendien de werkzaamheden als maatschappelijk nuttig (en productief voor de
organisatie) gekwalificeerd worden, dient naar mijn mening de tegenprestatie wel
degelijk als arbeid en dus werk gezien te worden.
Geen vrijwilligerswerk
De tegenprestatie is ook geen vrijwilligerswerk. Vrijwilligerswerk vindt plaats op eigen
initiatief en kan niet, zoals de tegenprestatie, worden verplicht.37 Op vragen van
Kamerleden om met voorbeelden te komen hoe de tegenprestatie ingevuld kan worden,
verwijst de staatssecretaris naar de in haar opdracht gemaakt rapportage ‘Voor wat,
hoort wat’ door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW).38 Hierin
worden voorbeelden gegeven die onder andere geclusterd kunnen worden tot
huishoudelijke werkzaamheden, het schoonhouden van de openbare ruimte, klussen en
reparatiewerkzaamheden, activiteiten op scholen, assistentie verlenen bij administratieve
en financiële problemen, ondersteuning bij inburgering, psychosociale aandacht en
activiteiten rond sport en bewegen.39 Ondanks het feit dat de tegenprestatie geen
vrijwilligerswerk is, worden volgens het rapport van de Inspectie SZW de activiteiten
34
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50.
D.J.B. de Wolff, ‘Arbeid, opleiding of re-integratie: de reikwijdte van artikel 7:610 BW’, ArbeidsRecht
2012/16; CRvB 15 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1775.
36
J.M. van Slooten, Arbeid en loon, Deventer: Kluwer 1999, p. 147-148.
37
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50.
38
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 50.
39
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133.
http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/participatie/voor_wat_hoort_wat.aspx
35
10
voornamelijk verkregen door contacten met de vrijwilligersinstellingen en de
maatschappelijke organisaties.40
2.2.2.2 Naar vermogen
Bij het opdragen van werkzaamheden speelt het begrip naar vermogen een belangrijke
rol. Dat betekent dat de werkzaamheden door de uitkeringsgerechtigde verricht moeten
kunnen worden. Het college bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en
de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de
duur en de omvang van de tegenprestatie. Niet alle onbeloonde maatschappelijk nuttige
werkzaamheden kunnen aan elke uitkeringsgerechtigde worden opgedragen.41 Het
college is verantwoordelijk om maatwerk te leveren. Het zal rekening houden met de
specifieke omstandigheden van de belanghebbende en de lokale situatie.42
2.2.2.3 Opgedragen door het college
De Participatiewet geeft een zeer algemeen kader met betrekking tot de tegenprestatie.
In artikel 7 lid 1 onder c Participatiewet krijgt het college de opdracht om beleid te
ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie en dit uit te voeren,
overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8a lid 1 onder b Participatiewet. Hierin
staat dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het opdragen
van een tegenprestatie. Sinds 1 januari 2015 gaat het om een plicht om een verordening
te maken, waar het eerder een bevoegdheid betrof. De regels worden dus gesteld door
de gemeenteraad en daar wordt door het college beleid op gemaakt. Zo zijn de
gemeenten in staat om maatwerk te leveren naar de lokale situatie.43 Zoals ik in 2.2.2.1
met betrekking tot dwangarbeid heb opgemerkt, kan dit tot ongelijke behandeling leiden
afhankelijk van de gemeente waar de uitkeringsgerechtigde woont.
2.2.2.4 Naast of in aanvulling op reguliere arbeid
Interessant is de afbakening van het begrip reguliere arbeid. De Raad van State (RvS)
merkt op dat dit criterium veronderstelt dat naar de aard van de werkzaamheden
onderscheid kan worden gemaakt tussen werkzaamheden die tot de reguliere
arbeidsmarkt behoren en die daartoe niet behoren. De staatssecretaris antwoordt in zijn
nader rapport dat een belangrijk onderscheid tussen werkzaamheden die tot de reguliere
arbeidsmarkt behoren en werkzaamheden die in het kader van de tegenprestatie verricht
zullen worden, is dat voor werkzaamheden die tot de reguliere arbeidsmarkt behoren de
bereidheid bestaat loon te betalen. Het gaat altijd om additionele onbeloonde
maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Verder is het onderscheid afhankelijk van
economische factoren en van keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven
en of de overheid worden gemaakt.44
Uit recent onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat gemeenten in hun beleid te weinig
aandacht besteden aan het onderwerp additionaliteit en daar te weinig op sturen. In de
praktijk leidt dit ertoe dat de beoordeling of activiteiten nog als additioneel kunnen
40
41
42
43
44
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
II
II
II
II
II
2013/14,
2010/11,
2010/11,
2013/14,
2010/11,
30545,
32815,
32815,
33801,
32815,
nr.
nr.
nr.
nr.
nr.
133, p. 3.
3, p. 14.
7, p. 53.
3, p. 29.
4, p. 7-8.
11
worden gezien, vaak volledig aan de klantmanagers wordt overgelaten. Dit brengt het
risico met zich mee dat additionaliteit ontbreekt en bijgevolg verdringing van arbeid met
zich meebrengt (2.2.2.5) 45 - zeker ook gezien genoemde voorbeelden als het
schoonhouden van de openbare ruimte.
2.2.2.5 Niet leidend tot verdringing
Het eventueel optreden van verdringing van regulier werk door de tegenprestatie is
veelvuldig aan de orde geweest in het wetgevingsproces. Van verdringing is sprake op
het moment dat de concurrentie om een baan op een oneerlijke manier plaatsvindt en
leidt tot baanverlies van de één ten gunste van de ander.46
Het kabinet is van mening dat de taken van de tegenprestatie onderscheiden dienen te
worden van werkzaamheden op de reguliere arbeidsmarkt. Wettelijk is daarom
vastgelegd dat de maatschappelijk nuttige werkzaamheden een additioneel karakter
moeten hebben en niet mogen leiden tot verdringing. Dat betekent dat de
werkzaamheden een zodanig karakter moeten hebben dat deze naast of in aanvulling op
regulier werk verricht worden. Ook dient de duur en omvang van de tegenprestatie
beperkt te zijn. Hiermee is het risico op oneerlijke concurrentie beperkt. De minister stelt
verder dat, aangezien de uitvoering van de bijstand op decentraal niveau c.q. de
gemeenten plaatsvindt, het college van B&W de belangrijke taak heeft om te bewaken
dat geen verdringing van reguliere arbeid plaatsvindt. Het is aan de gemeenteraad om
het college hierop te controleren.47
Om de gemeenten daarin te ondersteunen, verwijst de staatssecretaris naar de
Programmaraad die in april 2014 de Werkwijzer Tegenprestatie heeft opgeleverd. Hierin
zijn onder meer specifieke spelregels opgenomen die in acht genomen kunnen worden bij
het vormgeven van de tegenprestatie om oneerlijke concurrentie maximaal te
voorkomen (2.3).48
Omdat de decentralisatie in het sociale domein gepaard gaat met het wegbezuinigen van
reguliere arbeid zoals bijvoorbeeld huishoudelijke hulp in de zorg, ligt het risico op de
loer dat gemeenten deze taken wellicht willen laten verrichten door tegenpresteerders
(en vrijwilligers). Een amendement dat de plicht tot het verrichten van maatschappelijk
nuttige activiteiten zoals opgenomen in de Participatiewet, nooit kan worden ingezet om
professionele zorgtaken in het kader van het WMO wetsvoorstel over te nemen, is door
de staatssecretaris Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) als overbodig gekwalificeerd
gezien de aard van de tegenprestatie, niet zijnde reguliere arbeid, en ontraden. Het
amendement is verworpen.49
De Inspectie SZW merkt in haar recente onderzoek op dat hoewel de omvang van
verdringing moeilijk is vast te stellen vanwege het bestaan van een grijs gebied,
verdringing van arbeid zeker voorkomt.50 Ze constateert verder dat de gemeenteraad
ook een rol heeft bij het bewaken van de additionaliteit van de werkzaamheden die de
45
Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 20.
Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 1; Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing
door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 19.
47
Kamerstukken II 2012/13, 30545, nr. 121, p. 3; Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4.
48
Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4.
49
Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 108, p. 11.
50
Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 27.
46
12
bijstandsgerechtigde (in het kader van de tegenprestatie) verricht. De Inspectie is
sporadisch tegengekomen dat een gemeenteraad daar actief invulling aan geeft.51
2.2.3 Maatregel tegenprestatie afstemmingverordening
Het college is op basis van artikel 8 lid 1 onder a Participatiewet verplicht een
afstemmings-verordening te maken waarin onder andere een maatregel is opgenomen
op het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie.
Het maatregelenregime van de Participatiewet heeft het karakter van reparatoire
maatregelen. Derhalve gaat het niet om een punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6
EVRM, waarbij leedtoevoeging en preventie het primaire doel is. De maatregelen zijn er
op gericht om betrokkene op het juiste spoor te houden respectievelijk bij niet-nakoming
weer op het juiste spoor te krijgen. De regering was het eens met de RvS dat de
oorspronkelijk gekozen opzet voor wat betreft de uniformering arbeidsverplichtingen met
inbegrip van uniforme maatregelen teveel richting een sanctiestelsel ging. Artikel 6 EVRM
bepaalt dat niet tweemaal een punitieve sanctie opgelegd mag worden. Als er sprake is
van samenloop van twee punitieve sancties, mag er maar één opgelegd worden. Een
reparatoire maatregel en punitieve sanctie kunnen wel naast elkaar opgelegd worden. 52
In eerste instantie was de tegenprestatie opgenomen in de uniformering
arbeidsverplichtingen van artikel 18 lid 4 Participatiewet. Daarin is een uniforme
maatregel opgenomen ter zake van het niet nakomen door de uitkeringsgerechtigde van
een aantal met name maar niet limitatief genoemde verplichtingen. Bij de uniforme
maatregel van artikel 18 lid 4 Participatiewet zijn de hoogte en de duur van de maatregel
dwingend voorgeschreven. Om tegemoet te komen aan de kritiek van de RvS heeft de
regering het oorspronkelijke voorstel van de uniforme maatregel op een viertal punten
herzien. Eén daarvan is dat de tegenprestatie buiten de uniformering geplaatst is.
Daarnaast is in het gehele maatregelensysteem de verplichting opgenomen, dat de
gemeente rekening dient te houden met bijzondere omstandigheden en dringende
redenen bij het opleggen van een maatregel.53
In artikel 18 lid 2 Participatiewet is opgenomen dat het college de bijstand verlaagt
overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8 lid 1 sub a Participatiewet, ter zake
van het niet nakomen door belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit
deze wet. Dat houdt in dat de maatregel zelf dwingend is voorgeschreven. De zwaarte en
duur van de maatregel bepaalt de gemeente. Verder heeft de gemeente beleidsvrijheid
om bij het opleggen van de maatregel rekening te houden met de zwaarte van de
overtreding en de omstandigheden. De gemeente zal de maatregel intrekken zodra
betrokkene weer op het juiste spoor zit en in ieder geval na 3 maanden.54
Omdat gemeenten zelf bevoegd zijn de zwaarte en duur van de maatregel te bepalen, zal
het voor de uitkeringsgerechtigde die te maken krijgt met een maatregel wegens niet of
onvoldoende verrichten van werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie, verschil
maken in welke gemeente hij woont. En dus brengt dit rechtsongelijkheid met zich mee.
51
52
53
54
Idem, p. 25.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11-12.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 4, p. 8.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11.
13
Deze wetstechnische afbakening doet niets af aan het feit dat ook een reparatoire
maatregel indien opgelegd ernstige financiële consequenties heeft, en als bestraffend
ervaren kan en zal worden door uitkeringsgerechtigden.
2.3 Uitwerking wettelijk kader door de Programmaraad
Met het oog op de invoering van de Participatiewet, waaronder de tegenprestatie, heeft
het ministerie SZW met de Programmaraad afspraken gemaakt over de ondersteuning
aan gemeenten.55 De Programmaraad staat de gemeenten bij met producten, diensten
en voorlichting bij de implementatie van nieuwe regels.56
2.3.1 Opdracht gemeenteraad verordening tegenprestatie te maken
Volgens de Handreiking Modelverordening is de gemeenteraad weliswaar verplicht om bij
verordening regels vast te stellen over het opdragen van een tegenprestatie, maar is het
college niet verplicht de tegenprestatie op te leggen. De Programmaraad is van mening
dat het niet mogelijk is om integraal in beleid te bepalen dat het college nooit een
tegenprestatie oplegt. Als een college in de praktijk niet of nauwelijks een tegenprestatie
wil opleggen, dan kan het beleid zo vormgegeven worden dat zo’n situatie zich niet snel
voor zal doen.57 Dat is bijvoorbeeld in Amsterdam en Arnhem het geval (hoofdstuk 4).
2.3.2 Welke activiteiten kunnen als tegenprestatie worden verricht?
Volgens de Werkwijzer Tegenprestatie kan als tegenprestatie gedacht worden aan
klussen die door verenigingen, bedrijven en maatschappelijke instellingen worden
aangeboden. Voorbeelden zijn helpen bij organisatie van een festival, leesouder op
school, opknappen van speelplekken in de wijk, schoonhouden van de openbare ruimte,
werkzaamheden in de groenvoorziening, taalmaatje voor inburgeringsplichtigen,
scheidsrechter bij de voetbalvereniging, vervoeren van ouderen in een taxibusje,
sneeuwschuiven, activiteiten in een wijkcentrum, respijtzorger, koffie schenken of
maaltijden uitdelen in een verzorgingshuis of wijkhuis. Indien iemand al als vrijwilliger
actief is, kan aan de gemeente voorgesteld worden om dat als tegenprestatie te laten
gelden. Voorwaarde is dat de activiteiten niet leiden tot verdringing van reguliere arbeid.
Mantelzorg mag niet als tegenprestatie worden aangemerkt, maar kan wel tot ontheffing
van de tegenprestatie leiden.58
2.3.3 Hoe uitkeringsgerechtigden te leiden naar tegenprestatie
In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt voorgesteld om een uitkeringsgerechtigde met
behulp van een soort stappenplan richting tegenprestatie te leiden. De persoon wordt
achtereenvolgens verleid, met drang aangespoord of in uitzonderlijke gevallen met
maatregelen aangezet om eigen keuzen te maken (zelfbeschikking), initiatief of direct
55
Kamerstukken II 2011/12, 33161, nr. 9, p. 56; Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4.
De Programmaraad heeft een aantal producten gemaakt waarin de tegenprestatie aan de orde komt: de
voorlichtingstekst maatregelen WWB en Participatiewet (mei 2014), een Handreiking Modelverordening
Participatiewet, deel: Wet maatregelen WWB (april 2014) en de Werkwijzer Tegenprestatie (april 2014).
57
Handreiking Modelverordening Participatiewet Deel: Wet maatregelen WWB Programmaraad april 2014,
p. 15.
58
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 14.
56
14
actie te ondernemen (zelfredzaamheid) of een vervelende situatie uit de weg te gaan
(disciplineren).59
Het spectrum van de doelgroep varieert van uit zichzelf gemotiveerde mensen
(initiatiefnemers) die bijvoorbeeld al vrijwilligerswerk verrichten tot weigeraars (nietwillers). Daartussenin zitten nog de zoekers, die wel willen maar die niet weten van ‘wat
en hoe’. De weigeraars kunnen onderscheiden worden in incidentele weigeraars en
notoire weigeraars. De incidentele weigeraar kan vaak met enige drang over de drempel
geholpen worden. Voor de notoire weigeraar zit dat er niet in. Daarvoor dient de sanctie
ingezet te worden om dit gedrag te bestraffen.60
2.3.4 Reguliere arbeid en verdringing
In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt uiteengezet hoe reguliere arbeid kan
transformeren tot maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Onder spelregel 2 wordt
benadrukt dat het bij de tegenprestatie gaat om additionele activiteiten en niet om
reguliere arbeid. De kans op verdringing moet minimaal zijn. Daarom moet er bij de
uitvoering onder meer op gelet worden dat het om activiteiten gaat waar evident geen
betaling tegenover staat. Het mag daarom niet gaan om activiteiten waarvoor
belanghebbende of een ander normaal gesproken betaald wordt of eerder (minder dan
één jaar geleden) nog betaald werd. Dit is het geval als eerder bestaande
arbeidsplaatsen met vergelijkbare werkzaamheden binnen deze periode zijn
wegbezuinigd bij de betreffende (overheids)organisatie.61
Door het begrip verdringing op deze manier te definiëren kan toch het resultaat zijn dat
reguliere arbeid na een overgangsperiode van één jaar vervangen kan worden door de
tegenprestatie zonder dat naar de letter van de Werkwijzer Tegenprestatie sprake is van
verdringing.
Om verder aan de voorwaarden van de wetgever te voldoen voor wat betreft het
incidentele karakter (beperkte omvang, maximaal 6 maanden), verdient het volgens de
Werkwijzer Tegenprestatie de voorkeur om de activiteiten die in het kader van de
tegenprestatie worden verricht binnen de maatschappelijke organisatie veel te laten
wisselen en/of de mensen te laten rouleren over afdelingen en organisatie onderdelen. 62
Dus door jobrotation, een instrument dat overigens ook in bedrijven voorkomt, toe te
passen, wordt ook voorkomen dat het teveel op reguliere arbeid lijkt.
De wetgever heeft erg haar best gedaan om zich niet te branden aan potentiële
verdringing van reguliere arbeid. Maar zoals de Programmaraad in de Werkwijzer
Tegenprestatie deze kwestie uiteenzet, kan ik niet anders dan concluderen dat met de
nodige omtrekkende bewegingen de uitkomst toch tot verdringing kan leiden, al mag het
dan niet zo genoemd worden. Dat verdringing in de praktijk voorkomt, wordt ook
gesignaleerd in het recente rapport van de inspectie SZW (2.2.2.4 en 2.2.2.5).
Bovendien kan een aantal voorbeelden die in de Werkwijzer Tegenprestatie genoemd
worden, gekwalificeerd worden als reguliere arbeid. Het gaat dan om het opknappen van
speelplekken in de wijk, schoonhouden van de openbare ruimte en werkzaamheden in de
groenvoorziening.63 Dat zijn taken die tot de core business van de gemeenten behoren.64
59
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 24-25.
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 25.
61
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 12.
62
Idem.
63
Werkwijzer Tegenprestatie p. 14.
64
http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/opinie/ingezonden/openbare-ruimte-core-businessgemeente.9013654.lynkx
60
15
2.3.5 Handhaving en maatregel/ -sanctie
In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt een handleiding gegeven hoe de tegenprestatie te
handhaven. In de verordening en beleidsregels dient uitgewerkt te worden welke sanctie
er verbonden is aan het niet nakomen van deze verplichting. Daarbij is van belang dat
hetgeen in de verordening en beleidsregels is opgenomen, vertaald wordt naar
werkinstructies, waarbij ervoor gezorgd dient te worden dat de klantmanagers die
uitvoeren en controle uitoefenen of de uitkeringsgerechtigde daadwerkelijk aan de
tegenprestatie heeft voldaan. Er dienen afspraken gemaakt te worden met de
begeleidende organisatie over presentielijsten, het melden van de inzet, maar ook van
regelovertredingen. Dit alles dient om controle mogelijk te maken door een
gemeentelijke accountant of de Inspectie SZW. Afhankelijk van de categorie waarin
belanghebbende valt (initiatiefnemer tot notoire weigeraar) wordt het
controlemechanisme strenger. Dat varieert van het eigen initiatief voor het melden van
de stand van zaken tot en met het bijhouden van logformulieren die periodiek kunnen
worden besproken.65
Bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie kan de gemeente een
maatregel c.q. sanctie opleggen, wat leidt tot een tijdelijke korting op de
bijstandsuitkering. De hoogte en duur van die maatregel kunnen per gemeente
verschillen omdat het een discretionaire bevoegdheid betreft.66
2.3.6 Arbeidsomstandigheden en veiligheid
Volgens de Werkwijzer Tegenprestatie is het toezien op de veiligheid een taak van de
gemeente. Voor het uitvoeren van de tegenprestatie zou geen wettelijke regeling over
arbeidsomstandigheden en veiligheid gelden. Dat betekent dat de gemeente er voor
moet zorgen dat de werkzaamheden worden uitgevoerd op een veilige plek met goede
arbeidsomstandigheden.67
Ik heb eind februari 2015 navraag gedaan bij de samenstellers van de Werkwijzer
Tegenprestatie, Divosa en Stimulansz, waarom geen wettelijke regeling over
arbeidsomstandigheden van toepassing zou zijn. “De reden dat er geen wettelijke
regeling over arbeidsomstandigheden van toepassing is, is dat de tegenprestatie geen
werk is in de zin van reguliere arbeid waarvoor loon betaald wordt of kan worden. Het
wordt gezien als een soort burgerplicht, een maatschappelijk nuttige activiteit. De
toepassing van Arbowetgeving op de tegenprestatie zou dit karakter ondermijnen. Dat
betekent dat de organisatie waar iemand de tegenprestatie uitvoert, niet gebonden is
aan welke regels dan ook op het terrein van arbeidstijden en veiligheid op het werk. Ook
dekt de verzekering van de werkgever het niet als er een arbeidsongeval plaatsvindt. De
tegenprestatie is namelijk geen werk.”
Op mijn vraag of hier bij de behandeling in de parlementen of op enig ander niveau
discussie over is gevoerd, is geantwoord dat deze niet was gevoerd ook weer vanwege
het karakter van de tegenprestatie, zijnde een burgerplicht.
De Werkwijzer Tegenprestatie wijst voor wat betreft de veiligheid op de noodzaak dat er
een afdoende verzekering dient te zijn. Veel vrijwilligersverzekeringen dekken de
tegenprestatie niet. Een persoonlijke WA-verzekering dekt een ongeval tijdens de
65
66
67
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 26 en p. 30.
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 35.
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 10.
16
uitvoering van een tegenprestatie ook niet. Als de tegenpresteerder niet onder de
verzekering valt van de organisatie waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd dan is de
gemeente verantwoordelijk en dient zij een verzekering af te sluiten.68
Volgens Movisie ontwikkelt de VNG voor deze groep mensen een nieuwe verzekering, de
participatiepolis.69 Deze moet door de gemeente afgesloten worden, niet door de
organisaties. Dat is omdat de gemeente de directe opdrachtgever is die de
uitkeringsgerechtigde verplicht onbetaalde activiteiten te doen in het belang van de
samenleving.70
2.4 Samenvatting
De gemeenten hebben de verplichting om in een verordening regels te stellen met
betrekking tot de invoering van een tegenprestatie in de Participatiewet. Daarnaast
hebben ze de verplichting om in een afstemmingsverordening op te nemen dat in het
geval van niet of onvoldoende naleving van die tegenprestatie door de
uitkeringsgerechtigde hem een maatregel c.q. sanctie kan worden opgelegd. De
gemeenten hebben ruime beleidsvrijheid met betrekking tot zowel de aard en omvang
van de tegenprestatie als de zwaarte van de sanctie.
Voor wat betreft de handhaving wordt verwacht dat er afspraken gemaakt worden met
de (vrijwilligers)organisaties waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd. Dat kan gaan om
het overleggen van presentielijsten, het melden van de inzet en ook regelovertredingen.
Deze meldingen impliceren instructiebevoegdheid en daarmee een gezagsverhouding.
Drang- en dwang methoden, met als uiterste sanctie een korting op de uitkering, moeten
de uitkeringsgerechtigde in het gareel van de tegenprestatie houden.
De wetgever heeft de tegenprestatie zo vorm gegeven dat niet snel het etiket
dwangarbeid opgeplakt kan worden. Tevens is hij erg beducht dat door de invoering van
de tegenprestatie verdringing van reguliere arbeid (waarvoor loon betaald wordt)
plaatsvindt, althans dat haar dat verweten wordt. De activiteiten die voorgesteld worden
als mogelijke tegenprestatie lijken daarom op klusjes. Het gaat niet om ‘werk’ (reguliere
arbeid) en het gaat ook niet om vrijwilligerswerk. En omdat het niet om ‘werk’ gaat, is er
volgens de samenstellers van de Werkwijzer Tegenprestatie c.q. de Programmaraad ook
geen wettelijke regeling met betrekking tot de arbeidsomstandigheden van toepassing.
Dat zou het karakter van de tegenprestatie ondermijnen. Wel wordt gesteld dat de
gemeente verantwoordelijk is voor de veiligheid.
Omdat ik me afvraag of het klopt wat de Programmaraad stelt in verband met het niet
van toepassing zijn van een wettelijke regeling met betrekking tot
arbeidsomstandigheden, ga ik in hoofdstuk 3 onderzoeken welke bescherming de
Arbowet biedt voor de tegenpresteerder en op wie de zorgplicht rust.
68
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 11.
Movisie is een landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij
de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid.
70
https://www.movisie.nl/artikel/regels-rond-vrijwilligerswerk-tegenprestatie
69
17
3 De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet
In dit hoofdstuk onderzoek ik welke bescherming de Arbowet biedt voor de
tegenpresteerder en op wie de zorgplicht rust.
Eerst zal ik een korte achtergrond schetsen van de ontwikkeling van het
arbeidsomstandighedenrecht (3.1) en het juridisch kader van de Arbowet (3.2). In
3.3 ga ik in op het werkgeversbegrip, werknemersbegrip en de vrijwilliger zoals die in de
Arbowet zijn gedefinieerd. In 3.4.1 zet ik uiteen waarom de tegenprestatie onder de
werkingssfeer van de Arbowet valt, onder welke werknemers-figuren de tegenprestatie
kan worden geplaatst alsmede welk onderscheid daar nog in kan worden gemaakt
(3.4.2) en wie te gelden heeft als werkgever (3.4.3). In 3.5 benoem ik de belangrijkste
bevindingen van dit hoofdstuk.
3.1 Ontwikkeling arbeidsomstandighedenrecht en zorgplicht van werkgevers
Het arbeidsomstandighedenrecht omvat het geheel van normen dat gericht is op
bescherming van de werknemer71 tegen de met zijn werkzaamheden samenhangende
invloeden die zijn veiligheid, gezondheid en welzijn bedreigen. Hierbij gaat het
voornamelijk om de regeling van de arbeids- en rusttijden en het bevorderen van veilige
en menswaardige arbeidsomstandigheden in ondernemingen.72
Dit arbeidsomstandighedenrecht is tot ontwikkeling gekomen door misstanden als de in
de 19de eeuw voorkomende kinderarbeid, lange werktijden en de in de fabrieken
heersende onveiligheid. Het Kinderwetje van Van Houten uit 1874 was de eerste wet op
het gebied van arbeidsomstandigheden. Het werd strafbaar om kinderen tot 12 jaar in
fabrieken te laten werken. In 1895 is de eerste veiligheidswet ingevoerd ter bescherming
van werknemers in fabrieken. Die is in 1934 uitgebreid naar andere werkvelden buiten
fabrieken. Uiteindelijk heeft deze ontwikkeling geleid tot een nadere uitwerking van de in
1907, middels artikel 1638x BW, ingevoerde civielrechtelijke zorgplicht van werkgevers
voor de veiligheid, gezondheid en welzijn van werknemers. De hedendaagse zorgplicht
van werkgevers komt tot uitdrukking in artikel 7:658 lid 1 BW, in de Arbowet en in de
ATW. Daarnaast geldt, op grond van artikel 12 Arbowet, een verplichting tot het voeren
van overleg met de werknemers bij de naleving van voorschriften van arbobeleid. Dit is
nader geregeld in de Wet op de ondernemingsraden (WOR).73
De bescherming uit het BW geldt niet alleen voor de werknemer als bedoeld in 7:610 BW
(titel 7:10 BW), dat wil zeggen de werknemer met een arbeidsovereenkomst. Op grond
van artikel 7:658 lid 4 BW kunnen ook anderen dan werknemers onder de zorgplicht van
de werkgever vallen. Daarnaast strekt ook de publiekrechtelijke bescherming, in het
bijzonder de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet, verder dan louter de
werknemers als bedoeld in 7:610 BW. In dit hoofdstuk zal ik me beperken tot de
Arbowet.
71
72
73
Voor wat betreft de Arbowet en de Arbeidstijdenwet is de werkingssfeer ruimer (zie 3.3.1).
H.L. Bakels e.a., Schets van het Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2009.
Idem.
18
3.2 Juridisch kader Arbowet
In 1980 is in Nederland de eerste Arbowet ingevoerd, die daarna een aantal keren
gewijzigd is. Een groot gedeelte van de Nederlandse Arbo regelgeving is gebaseerd
op Europese richtlijnen.74 De laatste grote wijziging van de wet heeft plaatsgevonden in
2007. Uitgangspunt voor die laatste wijziging is geweest dat er in beginsel niet meer
Nederlandse regels gelden dan die van de Europese Unie. Het doel was om de
verantwoordelijkheid van werkgever en werknemers voor het arbobeleid te vergroten en
dat de overheid zich kon beperken tot het vaststellen van doelen ten aanzien van
arbeidsomstandigheden. Op lange termijn zou er een ‘level playing field’ gecreëerd
moeten worden, een gelijke publieke bescherming voor alle werknemers die in de
Europese lidstaten werken.75
Voor zeer ernstige risico’s zijn aanvullende regels blijven bestaan. Voor vrijwilligers en
zelfstandigen gelden sindsdien uitsluitend nog regels als het gaat om ernstige
arbeidsrisico’s, zoals valgevaar of het werken met gevaarlijke stoffen. Welke risico’s het
betreft, is uitgewerkt in artikel 9.5a Arbobesluit (zie ook hieronder).
De Arbowet bestaat enerzijds uit algemene systeemverplichtingen die regels betreffen
hoe de zorgplicht georganiseerd kan worden. Anderzijds geeft de Arbowet (artikel 16)
een kader voor nadere regelgeving te weten het Arbobesluit. Hierin is het overgrote deel
van de concrete verplichtingen op het gebied van de veiligheid en gezondheid op het
werk opgenomen. Het Arbobesluit biedt op zijn beurt een kader voor de minister om
nadere regels te stellen in de Arboregeling.
3.2.1Systeemverplichtingen
De zorgplicht in de Arbowet komt tot uitdrukking in artikel 3 lid 1 Arbowet:
“De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle
met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed
mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en
professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: (…)”. Artikel 3 Arbowet bevat
vervolgens algemene doelvoorschriften voor de werkgever, hetgeen inhoudt dat de
werkgever grote vrijheid heeft hoe hij die doelvoorschriften wil bereiken. Het artikel legt
op de werkgever een algemene zorgplicht met het oogmerk om zo goed mogelijke
arbeidsomstandigheden te bewerkstelligen binnen zijn organisatie.76 Derhalve kent de
Arbowet een preventieve werking.
De werkgever is verplicht op basis van artikel 5 Arbowet een arbobeleid te voeren op
basis van een risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E). Hij legt daarin schriftelijk vast
welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich meebrengt (lid 1). In een plan van
aanpak (lid 3) geeft hij aan welke maatregelen genomen zullen worden in verband met
de bedoelde risico’s en binnen welke termijn deze genomen zullen worden.
74
75
76
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 6.
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 2-3.
Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, Arbobeleid bij: Arbeidsomstandighedenwet, Artikel 3.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00C48F76&cpid=WKNL-LTR-Nav2
19
Artikel 8 Arbowet bepaalt dat de werkgever zijn werknemers doeltreffend inlicht over de
te verrichten werkzaamheden en de daaraan verbonden risico’s, alsmede de maatregelen
die erop gericht zijn deze risico’s te voorkomen of te beperken (lid 1). Daarnaast dient hij
ervoor te zorgen dat aan de werknemer doeltreffend onderricht wordt verstrekt ten
aanzien van zijn arbeidsomstandigheden (lid 2) en ten aanzien van het gebruik van
persoonlijke beschermingsmiddelen die hem ter beschikking worden gesteld (lid 3). De
werkgever ziet toe op de naleving van zowel de instructies en voorschriften als op het
juiste gebruik van de beschermingsmiddelen (lid 4).
Volgens artikel 10 Arbowet rust op de werkgever tevens een zorgplicht op de werkgever
om gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van derden oftewel andere personen dan
werknemers te voorkomen. Het gaat dan om gevaar dat kan ontstaan bij of in
rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers laat
verrichten in het bedrijf of de onmiddellijke omgeving daarvan. Volgens Popma beoogt
artikel 10 geen totale waarborg tegen letsel of gezondheidsschade, maar alleen tegen
risico’s waarvan aangenomen mag worden dat deze normale omstandigheden te buiten
gaan (zoals bijvoorbeeld werkverkeer, vallende objecten en explosies).77
Artikel 13 Arbowet verplicht de werkgever dat hij zich ten aanzien van de naleving van
zijn verplichtingen op grond van de Arbowet laat bijstaan door deskundige werknemers
(lid 1). Het uitgangspunt is dat dit binnen het bedrijf wordt georganiseerd door eigen
werknemers op te leiden tot preventiemedewerkers. Indien die mogelijkheid niet bestaat
wordt de deskundige bijstand verleend door andere deskundige personen (lid 2). De
deskundigheid dient zodanig georganiseerd te zijn dat de deskundigen hun taak naar
behoren kunnen verrichten, dat betekent dat voldoende gekwalificeerde deskundigen
kunnen beschikken over voldoende tijd en behoorlijk georganiseerd zijn (lid 4). De taken
van de zelfstandige en onafhankelijk (lid 5 en lid 6) werkende preventiemedewerker
betreffen het (mede) opstellen van een RI&E, het samenwerken met de
ondernemingsraad ten aanzien van de te nemen maatregelen gericht op een zo goed
mogelijk arbobeleid, en de uitvoering van die maatregelen (lid 7).
Artikel 14 en 14A Arbowet regelen dat voor een aantal specifieke taken op het terrein
van preventie en bescherming de werkgever zich laat bijstaan door een bedrijfsarts dan
wel gecertificeerde deskundigen. Het betreft onder andere de toetsing en advisering in
het kader van de RI&E, de begeleiding van zieke werknemers en de uitvoering van
periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek.
Ook moet de werkgever zich volgens artikel 15 Arbowet laten bijstaan door één of
meerdere werknemers aan te wijzen als bedrijfshulpverleners. Deze werknemers dienen
zodanig opgeleid en georganiseerd te zijn dat zij eerste hulp kunnen verrichten bij
ongevallen, brand kunnen bestrijden, de gevolgen van ongevallen beperken en alle
werknemers kunnen alarmeren en evacueren bij noodsituaties.
77
J.R. Popma e.a., Het recht op veilige, gezonde en waardige arbeid, Nieuwerkerk aan de IJssel: Gelling
Publishing 2008.
20
3.2.2 Nadere regels
Artikel 16 Arbowet biedt de grondslag om nadere regelgeving op te nemen in het Arbobesluit. Van de 400 concrete voorschriften in het Arbobesluit vloeit 90% rechtstreeks
voort uit EG-richtlijnen en door Nederland ondertekende verdragen van de ILO.78 Het
gaat om min of meer gedetailleerde voorschriften betreffende arbozorg en de organisatie
van de arbeid, de inrichting van arbeidsplaatsen, het werken met gevaarlijke stoffen,
fysieke belasting, fysische factoreen, arbeidsmiddelen en persoonlijke
beschermingsmiddelen. Deze onderwerpen zijn terug te vinden in corresponderende
hoofdstukken van het Arbobesluit en gelden in beginsel voor alle bedrijven en alle
werknemers. Voor sommige sectoren zijn in hoofdstuk 1 van het Besluit uitzonderingen
gemaakt voor of aanvullende bepalingen opgenomen met betrekking tot sectoren zoals
onderwijs, overheid, vervoer, gevangenissen en defensie. Hetzelfde geldt voor bepaalde
groepen werknemers als jongeren tot achttien jaar, zwangere werknemers en
thuiswerkers. Hiervoor kunnen specifieke voorschriften gelden afhankelijk van het
onderwerp. Een aantal regels uit het Arbobesluit is, op grond van artikel 9.5a
Arbobesluit, van toepassing verklaard voor het werken met vrijwilligers, die blijkens
artikel 1 lid 2 sub b Arbowet in beginsel niet vallen onder het werknemersbegrip en
daarmee de werkingssfeer van de Arbowetgeving.
3.2.3 Handhaving en sancties
De Inspectie SZW ziet toe op de naleving van de wettelijke voorschriften op het gebied
van de arbeidsomstandigheden (artikel 24 Arbowet). Bij het constateren van
overtredingen beschikt ze over een aantal instrumenten, zoals het instellen van een
onderzoek, het opleggen van boetes en/of het stilleggen van het werk.
3.3 Definitie werkgever en werknemer in de Arbowet
Artikel 1 Arbowet regelt onder meer wie onder de definitie van werkgever en werknemer
vallen. Deze begrippen hebben in de Arbowet een ruimer bereik dan de werkgever en
werknemer in titel 7:10 BW. Bij de definiëring in het BW is de arbeidsovereenkomst als
bedoeld in 7:610 BW leidend. In 3.3.1 beschrijf ik de wetsgeschiedenis ten aanzien van
de ruime definiëring in relatie tot de gezagsverhouding. In 3.3.2 komt de uitzondering
van de vrijwilliger op het werknemersbegrip in de Arbowet aan de orde.
3.3.1 De ruime definitie van werkgever en werknemer
De werkgever is volgens artikel 1 lid 1 sub a onder 1 Arbowet degene jegens wie een
ander (de werknemer) krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling
gehouden is tot het verrichten van arbeid. Volgens artikel 1 lid 2 sub a onder 1 Arbowet
wordt onder werkgever mede verstaan degene die zonder werkgever of werknemer in de
zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Bij deze
laatste definitie is het al dan niet aanwezig zijn van gezag bepalend. Deze voorziening
achtte de wetgever in 1976-1977 noodzakelijk voor die gevallen, dat noch van een
arbeidsverhouding noch van een publiekrechtelijke aanstelling sprake is, terwijl toch
arbeid wordt verricht door personen in een gezagsverhouding tot een ander van wie zij,
78
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/arbeidsomstandigheden/arbobeleid
21
voor wat hun veiligheid en gezondheid betreft, afhankelijk zijn. 79 Het tweede lid bepaalt
dat ieder die een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten in beginsel als werkgever
in de zin van de wet wordt beschouwd. Ook in 1997/98 stelde de wetgever nog: “Het
wetsvoorstel (Arbeidsomstandighedenwet 1998) heeft een breed bereik. Alle arbeid
onder gezag valt onder de werkingssfeer.”80 De wetgever had daarbij nog uitdrukkelijk de
stagiaire en mensen die vrijwilligerswerk verrichten op het oog.81 Vooruitlopend op de
wijziging van de Arbowet in 2007 is de vrijwilliger sinds 2006 via een wijziging in de
Arboregeling82 in beginsel uitgesloten van de algehele werking van de Arbowet
behoudens een aantal uitzonderingen (3.3.2).83
Dat de begrippen ruim moeten worden opgevat, wordt nog weer eens ondersteund in de
‘nota van toelichting’ bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere
ruimten. Daarin wordt voor de begrippen werknemer, werkgever en personeel uitgegaan
van de ruimere betekenis van die begrippen in de zin van de Arbowet. De aard van de
overeenkomst – arbeidsovereenkomst, uitzendovereenkomst, stageovereenkomst,
vrijwilligersovereenkomst – doet daarbij niet ter zake. Als de werknemer in ruime zin (de
uitzendkracht, de stagiaire of vrijwilliger) krachtens mondelinge of schriftelijke
overeenkomst gehouden is de instructies van de werkgever (in dit geval exploitant) op te
volgen bij de werkzaamheden in het horecabedrijf en dus in een (zekere)
ondergeschiktheid staat tot laatstgenoemde, verdient de werknemer bescherming tegen
tabaksrook.84
De werkingssfeer ten aanzien van vrijwilligers in dit besluit is door de Rechtbank
’s-Hertogenbosch in 2011 verengd in overeenstemming met doel en strekking van de
positie van vrijwilligers in de Arbowet (3.3.2).85
3.3.2 Arbowet, werknemer en de uitzonderingspositie van de vrijwilliger
Omdat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst bij de tegenprestatie is de
arbeidsrelatie in de Arbowet die voor deze scriptie van belang is die zoals gedefinieerd in
artikel 1 lid 2 sub a onder 1 Arbowet. Daarin wordt onder werkgever mede verstaan
degene die, zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een
ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
De definitie van werknemer wordt afgeleid van bovengenoemde arbeidsrelatie. De
werknemer wordt in artikel 1 lid 2 sub b Arbowet gedefinieerd als ‘de ander, bedoeld
onder a met uitzondering van degene die als vrijwilliger arbeid verricht’.
Van belang is dat gezag in relatie tot de Arbowet gekwalificeerd kan worden als het
gehouden zijn om instructies op te volgen en het in een (zekere) ondergeschiktheid staan
tot de werkgever. Als daarvan sprake is dient de werknemer in ruime zin onder de
bescherming van de Arbowet te vallen.86
Tot 15 maart 2006 vielen vrijwilligers nog volledig onder de werking van de Arbowet.
Vooruitlopend op een wijziging van de Arbowet in 2007 heeft de staatssecretaris in 2006
79
Kamerstukken II 1976/77, 14497, nr. 3, p. 20.
Kamerstukken II 1997/98, 25879, nr. 6, p. 17.
81
Kamerstukken II 1997/98, 25879, nr. 3, p. 35/36.
82
Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de arbeidsomstandighedenregeling met
toelichting, Stct 2006, 252.
83
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3.
84
Staatsblad 2011, 337, p. 9.
85
Rb. Rotterdam 29 augustus 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:6602.
86
RvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7467; Rb Roermond 3 oktober 2011,
ECLI:NL:RBROE:2011:BT6938.
80
22
een vrijstelling van een aantal verplichtingen ten aanzien van vrijwilligers in de
Arbeidsomstandighedenregeling opgenomen. Het doel was om de administratieve lasten
voor het vrijwilligerswerk te reduceren en een balans aan te brengen tussen
lastenverlichting enerzijds en bescherming anderzijds.87
Sinds 1 januari 2007 wordt de vrijwilliger in artikel 1 lid 2 sub b Arbowet uitgezonderd.
Hij valt niet langer onder definitie van de ander c.q. de werknemer. De vrijwilliger wordt
gedefinieerd in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet als de persoon, die niet bij wijze van beroep
arbeid verricht voor een privaatrechtelijk of publiekrechtelijk lichaam dat niet is
onderworpen aan de vennootschapsbelasting dan wel voor een sportorganisatie en die
geen werknemer is in de zin van artikel 2 van de Wet op de loonbelasting 1964. Hiervoor
is zoveel mogelijk aangesloten bij de vrijwilligersregeling in artikel 2, zesde lid van de
Wet op de Loonbelasting 1964. Bij de vraag of iemand beroepshalve werkzaamheden
verricht, is de beloning die voor de werkzaamheden wordt ontvangen van belang en of
deze beloning in overeenstemming is met het werk. Door aan te sluiten bij artikel 2 lid 6
van de loonbelasting wordt tot uitdrukking gebracht dat de vrijwilliger uitsluitend
vergoedingen en verstrekkingen ontvangt van te hoogste € 150,- per maand en € 1500,per kalenderjaar. Het gaat om een kwantitatieve afbakening om te voorkomen dat er
hoge vergoedingen voor vrijwilligerswerk verstrekt zouden worden die onbelast zouden
blijven.88
De staatssecretaris voert als reden om vrijwilligers uit te sluiten van de Arbowet aan dat
bij vrijwilligers geen sprake is van een duurzame werkgever/werknemer-relatie met
loonafhankelijkheid. Zij kunnen zich zonder ernstige consequenties, vooral in financieel
opzicht, aan het werk onttrekken. Dat geldt echter niet voor andere groepen werkenden
zonder arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling, zoals de zogenaamde
proefplaatsers die vanuit een uitkering op proef te werk worden gesteld.89
Dat de vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, betekent niet
dat er geen sprake is van een gezagsverhouding. Het Gerechtshof Amsterdam heeft
overwogen in een zaak van een stagiaire die van mening was dat een
arbeidsovereenkomst tot stand was gekomen, dat “het een feit van algemene
bekendheid is dat ook voor vrijwilligers bepaalde regels op de bedoelde gebieden dienen
en plegen te gelden omdat een organisatie zonder het bestaan en de handhaving van
dergelijke regels nu eenmaal niet kan functioneren”. Met regels op bedoelde gebieden
werd verwezen naar instructies omtrent de wijze van ziekmelding, inroostering, opname
van vakantiedagen en ruilen van ingeroosterde dagen.90
Ondanks dat de vrijwilliger niet onder de algehele werking valt van de Arbowet valt, zijn
er uitzonderingen voor bepaalde groepen en voor bepaalde risico’s.
In de eerste plaats zijn per 1 januari 2008 een aantal uitzonderingen op de definitie van
vrijwilliger in werking getreden.91 De definitie van vrijwilliger verdiende aanscherping,
want zoals de tekst sinds 1 januari 2007 luidde kon worden afgeleid dat een aantal
categorieën van arbeid die evenmin bij wijze van beroep werden verricht ook onder de
87
Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling met
toelichting, Stct 2006, 252.
88
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 26-27.
89
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 11.
90
Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325.
91
Staatsblad 2007, nr. 552, Verzamelwet SZW-wetgeving 2008, 31229.
23
definitie van vrijwilliger zouden kunnen vallen.92 Om hierover geen misverstand te laten
bestaan zijn uitgezonderd van de definitie van vrijwilliger in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet
personen die arbeid verrichten:
1. ter voorbereiding op beroepsmatige arbeid;
2. in het kader van een taakstraf of om aan strafvervolging te voorkomen;
3. als bedoeld in artikel 16 lid 6 sub c Arbowet. Dat gaat om personen die arbeid
verrichten in het kader van straf(vervolging) in een gevangenis, huis van
bewaring en tbs inrichtingen.
Ten tweede stelt artikel 16 lid 7 sub c en sub d Arbowet dat bij algemene maatregel van
bestuur bepaalde verplichtingen tot naleving van voorschriften en bepalingen met
betrekking tot bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid gesteld kunnen
worden, die gericht kunnen worden aan een vrijwilliger of aan degenen bij wie de
vrijwilliger werkzaam is.
Artikel 9.5.a van het Arbeidsomstandighedenbesluit stelt een aantal verplichtingen aan
degenen bij wie vrijwilligers werkzaam zijn met name ten aanzien van ernstige risico’s
c.q. bijzondere gevaren. Daarnaast wordt een aantal regels van toepassing verklaard op
vrijwilligers onder de 18 jaar, voor zwangeren en vrouwen die borstvoeding geven.
3.4 Arbowet en de tegenpres teerder
In de Werkwijzer Tegenprestatie staat dat er geen wettelijk regeling op het gebied van
de arbeidsomstandigheden van toepassing is. Bij navraag kreeg ik als uitleg dat dit is
omdat de tegenprestatie geen werk is (2.2.2.1 en 2.3.6). Daarmee wordt bedoeld
reguliere arbeid waarvoor men bereid is loon te betalen. Dit is voor de Arbowet geen
criterium. Alle arbeid valt in beginsel onder de werkingssfeer. Voor de toepassing van de
wet is van belang of er een gezagsverhouding bestaat tussen de werkgever in ruime zin
en de werknemer in ruime zin met uitzondering van de vrijwilliger.
3.4.1 Gezag en onttrekken aan de tegenprestatie
De Arbowet is in beginsel van toepassing op de tegenprestatie zoals die de wetgever voor
ogen heeft gestaan omdat er sprake is van gezagsverhouding waar de tegenpresteerder
zich niet zonder financiële consequenties aan kan onttrekken. De uitkeringsgerechtigde
wordt de verplichting opgelegd om onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden
te verrichten als tegenprestatie voor het ontvangen van een uitkering, waarbij de
gemeenten een maatregel in de vorm van een financiële korting op de uitkering kunnen
opleggen bij het niet of onvoldoende nakomen van die tegenprestatie. Net zoals voor
stagiaires en vrijwilligers geldt ook bij de tegenprestatie dat instructies worden gegeven
omtrent inroostering, ziekmelding, afwezigheid bij vakantie en ruilen van ingeroosterde
dagen. Zoals het Gerechtshof Amsterdam in de zaak van de stagiaire overwoog: zonder
het bestaan van instructies en regels kan een organisatie niet functioneren.93 Bovendien
zal de gemeente willen kunnen controleren of de tegenprestatie voldoende nagekomen
wordt. Dat maakt dat er sprake is van een gezagsverhouding in de zin van de Arbowet.
92
93
Kamerstukken II 2007/08, 31229, nr. 3, p. 6.
Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325.
24
3.4.2 Valt de tegenprestatie onder de uitzondering van vrijwilliger?
Met de invoering van de tegenprestatie is een geheel nieuw type arbeidsrelatie
geïntroduceerd. Omdat de gemeenten beleidsvrijheid hebben hoe de verordening
tegenprestatie wordt ingevuld, is het afhankelijk van het beleid onder welke figuur in de
Arbowet de tegenprestatie valt. Enerzijds zijn er gemeenten die dicht bij de bedoeling
van de wetgever blijven en de tegenprestatie verplicht stellen en bij het niet of
onvoldoende nakomen van de tegenprestatie een maatregel opleggen. Anderzijds zijn er
gemeenten die in de verordening opnemen dat de tegenprestatie vrijwillig is en waar
geen enkele maatregel wordt opgelegd (zie hoofdstuk 4). Er kan dus onderscheid
gemaakt worden tussen de vrijwillige tegenprestatie en de verplichte tegenprestatie. Dit
onderscheid is bepalend onder welke figuur de tegenprestatie in de Arbowet valt.
Materieel doet de tegenprestatie denken aan de definitie van vrijwilliger in artikel 1 lid 3
sub l Arbowet: ‘de persoon, die niet bij wijze van beroep arbeid verricht voor een
privaatrechtelijk of publiekrechtelijk lichaam (…) en die geen werknemer is in de zin van
artikel 2 van de Wet op de loonbelasting 1964’.
Vrijwillige tegenprestatie
Zolang de tegenprestatie vrijwillig is, kan deze onder de figuur van vrijwilliger geplaatst
worden. Dan is het ook niets anders, want de gemeente ziet er ook niet op toe en er zijn
geen financiële consequenties. Derhalve valt de vrijwillige tegenpresteerder onder
dezelfde werkingssfeer van de Arbowet als de vrijwilliger, voor wie overigens nog wel de
bepalingen in artikel 9 lid 5 sub a van het Arbobesluit van toepassing zijn.
Verplichte tegenprestatie
Maar, indien de tegenprestatie verplicht wordt opgelegd, waarbij mogelijk een maatregel
in de vorm van een financiële korting op de uitkering boven het hoofd hangt, onder welke
figuur valt de tegenpresteerder dan? Naar mijn mening valt hij niet onder de figuur van
vrijwilliger als bedoeld in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet noch onder de drie uitzonderingen
ervan (3.3.2).
De tegenpresteerder valt niet onder het begrip vrijwilliger vanwege de motivering om de
vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen. Nog even
ter herinnering: een belangrijk argument om de vrijwilliger niet langer onder de
werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen, was gelegen in de vooronderstelling dat de
vrijwilliger zich zonder ernstige consequenties, vooral in financieel opzicht, kan
onttrekken aan het werk (3.3.2). De tegenpresteerder heeft die vrijheid domweg niet.
Immers, hij kan zich niet zonder ernstige (financiële) consequenties onttrekken aan zijn
werkzaamheden. Een ‘echte’ vrijwilliger kan zowel in vrijheid (en dus vrijwillig )
vrijwilligerswerk aanvaarden als zich eraan onttrekken (en ten overvloede: zonder
ernstige financiële consequenties).
De tegenpresteerder valt ook niet onder één van de drie uitzonderingen op de definitie
van vrijwilliger ex artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. In 3.3.2 heb ik al uiteengezet dat de
wetgever in 2007 drie categorieën personen uitdrukkelijk heeft willen uitzonderen van
het vrijwilligersbegrip in de Arbowet. Uit de definitie van vrijwilliger - de persoon, die niet
bij wijze van beroep arbeid verricht (…) - zou kunnen worden afgeleid dat een aantal
categorieën van arbeid ook onder de reikwijdte van de definitie zou vallen, hetgeen
uitdrukkelijk niet de bedoeling was. Om hierover geen misverstand of twijfels te laten
25
ontstaan, zijn in de definitie van vrijwilliger voor de desbetreffende arbeid de drie
uitzonderingen opgenomen. Ook op dergelijke arbeid dient de arbeidsbescherming van
de Arbowet onverkort van toepassing te blijven. De tweede en de derde uitzondering
betreft personen, die in het kader van strafoplegging (taakstraf) of detentie arbeid
verrichten. De eerste uitzondering betreft personen, die arbeid verrichten op basis van
een zogenoemde proefplaatsing in het kader van verschillende
socialeverzekeringswetten, leerlingen en stagiair(e)s die arbeid verrichten in het
bedrijfsleven in het kader van een beroepsopleiding.94 Dat is arbeid ter voorbereiding op
beroepsmatige arbeid. Voor wat betreft de tegenprestatie is re-integratie een nevendoel.
Het actief betrokken blijven bij de samenleving en uitbreiden van het sociale netwerk,
kan indirect de kansen verbeteren om terug te keren op de arbeidsmarkt.95 Dat lijkt me
onvoldoende om de tegenpresteerder onder de figuur te brengen van artikel 1 lid 3 sub l
ten eerste Arbowet, de persoon die arbeid verricht ter voorbereiding op beroepsmatige
arbeid. Dat neemt niet weg dat naar mijn mening de verplichte tegenprestatie c.q.
tegenpresteerder qua systematiek onder de uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger
van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet zou moeten vallen.
Omdat de huidige drie uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger niet van toepassing
zijn op de tegenpresteerder en de opsomming bovendien limitatief is, dient gezien doel
en strekking van de Arbowet de tegenprestatie c.q. tegenpresteerder direct onder de
definitie van artikel 1 lid 2 sub b Arbowet te worden opgevat. Er is sprake van gezag
(instructiebevoegdheid) en er is sprake van afhankelijkheid, want de tegenpresteerder
kan zich niet zonder ernstige financiële consequenties aan de arbeid onttrekken. Dat
betekent dat de verplichte tegenprestatie c.q. tegenpresteerder mijns inziens volledig
onder de werkingssfeer van de Arbowet valt.
3.4.3 Tegenprestatie: wie heeft te gelden als werkgever?
Nu vastgesteld is dat de Arbowet volledig van toepassing is op de verplichte
tegenprestatie en beperkt van toepassing is op de vrijwillige tegenprestatie, wie moet
dan aangemerkt worden als degene bij wie de tegenpresteerder werkzaam is? Is dat de
gemeente die de tegenprestatie oplegt, of is dat de organisatie waar de werkzaamheden
worden uitgevoerd?
De arbeidsrelatie met betrekking tot de tegenprestatie is er één die parallellen vertoont
met die van een formele werkgever (uitlener) en een feitelijke werkgever (inlener), zoals
die in bijvoorbeeld uitzendrelaties voorkomt. Het hebben van feitelijke zeggenschap over
de door de werknemer verrichte arbeid, en daarmee op de arbeidsomstandigheden van
de werknemer, is van doorslaggevende betekenis bij het werkgeverschap in de
Arbowet.96
Uit rechtspraak betreffende een vrijwilliger die voor een vrijwilligersorganisatie
assisteerde bij het ophalen van oud papier en bij de werkzaamheden met zijn arm
bekneld raakte in de kraakperswagen, blijkt dat degene die in alle stadia van het
werkproces de feitelijke leiding in handen heeft, moet worden aangemerkt als degene bij
wie vrijwilligers werkzaam zijn.97 Dat kan dus de vrijwilligersorganisatie zijn onder wiens
vlag de tegenpresteerder zijn werkzaamheden uitvoert maar ook een derde partij als
94
95
96
97
Kamerstukken II 2007/08, 31229, nr. 3, p. 6-7.
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 54.
J.P.H. Zwemmer, Pluraliteit van werkgeverschap, Deventer: Kluwer 2012, p. 53.
Rb. ’s-Hertogenbosch 22 december 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BV0172.
26
sprake is van het uitbesteden van een klus, waarbij de instructiebevoegdheid bij die
derde partij ligt. Dus ook in het geval van de vrijwilliger is het hebben van feitelijke
zeggenschap over de verrichte arbeid van doorslaggevende betekenis bij het
werkgeverschap in de Arbowet. Dit blijkt ook uit andere jurisprudentie ex artikel 7:658
lid 4 BW.98
Dat zal in het geval van de tegenprestatie niet anders zijn. De gemeente kan als uitlener
en de (vrijwilligers)organisatie als inlener beschouwd worden met dit verschil dat er geen
arbeidsovereenkomst of opdracht ten grondslag ligt.
De tegenprestatie wordt opgelegd door of namens de gemeente. Zij kan een maatregel
opleggen indien de tegenpresteerder niet of onvoldoende zijn verplichtingen in het kader
van de tegenprestatie nakomt. De feitelijke werkzaamheden vinden in de regel plaats bij
vrijwilligersorganisaties. Maar ook zij kunnen nog weer werk onder auspiciën van derden
(bedrijven) laten uitvoeren. De werkgever voor de Arbowet op wie de zorgplicht ex
artikel 3 lid 1 Arbowet rust, is degene die invloed kan uitoefenen op de
arbeidsomstandigheden. Dat is de (vrijwilligers)organisatie waar de feitelijke
werkzaamheden plaatsvinden.
3.5 Samenvatting
De tegenprestatie valt onder de werkingssfeer van de Arbowet omdat er sprake is van
een gezagsverhouding zoals bedoeld in de arbeidsrelatie omschreven in artikel 1 lid 2
Arbowet, dat uitgaat van werkgever en werknemers begrippen die ruim dienen te worden
opgevat. Dat het niet om reguliere arbeid gaat, is geen criterium voor de werkingssfeer
van de Arbowet.
De vrijwillige tegenprestatie valt onder de uitzondering van de vrijwilliger op het
werknemersbegrip. Derhalve zijn er een aantal verplichtingen uit artikel 9 lid 5 sub a van
het Arbobesluit van toepassing op de werkgever in het geval van het werken onder
risicovolle omstandigheden en/of met gevaarlijke stoffen.
De verplichte tegenprestatie valt direct onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet
op grond van de arbeidsrelatie als bedoeld in artikel 1 lid 2 Arbowet waarbij geen
arbeidsovereenkomst ten grondslag ligt.
Als werkgever dient te worden aangemerkt de organisatie waar de tegenprestatie feitelijk
wordt uitgevoerd. Op haar rust de zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet.
98
Rb. Haarlem 28 april 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BM6402; Hof Amsterdam 29 maart 2011,
ECLI:NL:GHAMS:2011:BQ2718; HR 23 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0616, Conclusie A-G
Hammerstein.
27
4 Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie
In dit hoofdstuk onderzoek ik hoe de tegenprestatie in Amstelveen en Rotterdam is
ingevoerd. Na een inleiding (4.1) neem ik het beleid van beide gemeenten onder de loep
aan de hand van verordeningen en andere beschikbare informatie (4.2).
Achtereenvolgens komen aan de orde doelgroep, doel en omvang van de tegenprestatie
(4.2.1), de toeleiding naar en de aard van de tegenprestatie (4.2.2.), de controle op de
tegenprestatie (4.2.3), de sanctie bij niet nakoming (4.2.4), de keuzevrijheid in de
werkzaamheden en het officieel opleggen van de tegenprestatie (4.2.5). In 4.3 analyseer
ik het gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie in het kader van de
Arbowet. In 4.4 volgt een samenvatting en conclusie.
4.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk heb ik vastgesteld dat de tegenprestatie in beginsel onder de
werkingssfeer van de Arbowet valt.
Nu is er een aantal gemeenten, zoals Amsterdam99 en Arnhem100, die in de verordening
hebben opgenomen dat de tegenprestatie verricht kan worden op basis van vrijwilligheid.
In het algemeen overleg van de vaste Tweede Kamer Commissie voor SZW in maart
2015 is aan de orde geweest dat dit in strijd zou zijn met de wet. De staatssecretaris
zegt in dit kader over een trits aan instrumenten te beschikken die afgelopen kunnen
worden, te beginnen met telefonisch overleg tot en met uiteindelijk een zogenaamde
indeplaatsstelling.101 Dit laatste is een instrument dat ingezet kan worden bij
taakverwaarlozing door gemeenten.102 In haar laatste verzamelbrief aan de Colleges van
B&W schrijft de staatssecretaris dat een vrijwillige tegenprestatie niet voldoet aan de wet
aangezien vrijwilligheid geen wettelijke grondslag of verordening behoeft. De Inspectie
SZW stelt een onderzoek in om te bezien of de verordeningen tegenprestatie aan de wet
voldoen.103
Zowel uit de wetgeving zelf als uit de opstelling van de staatssecretaris volgt dus
uitdrukkelijk dat de gemeenten de tegenprestatie verplicht moeten opleggen aan
uitkeringsgerechtigden. Bij het niet of niet voldoende meewerken aan die tegenprestatie
kan een maatregel c.q. sanctie wordt opgelegd. De maatregel kent een reparatoir
karakter. Het doel is om de betrokkene op het juiste spoor te houden en indien dat niet
lukt, hem weer op het juiste spoor te krijgen. Het gaat om een correctie en herstel van
gewenst gedrag (2.2.3).104
Om een idee te krijgen hoe de tegenprestatie in de praktijk is ingevoerd, onderzoek ik de
gemeenten Rotterdam en Amstelveen ten aanzien van beleid en uitvoering aan de hand
van verordeningen en ander informatiemateriaal. Daarnaast vul ik dat beeld aan met
informatie uit verschillende grotere onderzoeken waarbij meer gemeenten betrokken
zijn. Rotterdam is interessant omdat zij al veel ervaring heeft opgedaan met de
tegenprestatie en een streng beleid voert met forse sancties. Amstelveen is interessant
99
Gemeenteblad 2014, nr. 68807, 27 november 2014.
Gemeenteblad 2014, nr. 78938, 22 december 2014.
101
Kamerstukken II 2014/15, 30545, nr. 153, p. 28.
102
Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VII & 32389, nr. 85, aanbieden ‘Algemeen beleidskader indeplaatsstelling
bij taakverwaarlozing’.
103
Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 5 juni 2015, p. 4, 2015D21476.
104
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11.
100
28
omdat zij nog niet zo lang geleden partij geweest in een geschil over de tegenprestatie
en dwangarbeid. Die uitspraak geeft vooral inzicht over de aanpak in Amstelveen.105
4.2 Het gemeentelijk beleid
Of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, hangt uiteindelijk af
van de feitelijke omstandigheden ter plaatse. Van belang is of er sprake is van gezag in
de arbeidsverhouding en in hoeverre de uitkeringsgerechtigde zich zonder ernstige
(financiële) consequenties kan onttrekken aan het werk in het kader van de
tegenprestatie.
4.2.1 Doelgroep, doel en omvang v an de tegenprestatie
In Amstelveen wordt aan personen met een werkloosheidsduur van minder dan een half
jaar in beginsel geen tegenprestatie opgelegd.106 In de praktijk zal het vooral ouderen,
mensen die maar voor een deel arbeidsgeschikt zijn of langer dan een half jaar in de
uitkering betreffen. De schatting is dat het om ongeveer 20% van de
uitkeringsgerechtigden gaat.107
De tegenprestatie is beperkt in duur en omvang. Zij wordt opgedragen voor maximaal 6
maanden gedurende maximaal 8 uur per week. Het primaire doel is het leveren van
maatschappelijk nuttige activiteiten. De tegenprestatie staat los van de reintegratieplicht. Het nevendoel kan wel zijn dat langdurig werklozen worden
geactiveerd.108
Rotterdam zal in principe iedereen die een bijstandsuitkering ontvangt een tegenprestatie
van (maximaal) 20 uur per week opdragen. Na een periode van 6 maanden kan in
overleg een andere invulling gezocht worden. De tegenprestatie is blijvend van
toepassing. Ook kan aan uitkeringsgerechtigden die een aanvullende bijstandsuitkering
op betaald werk ontvangen of deelnemen aan re-integratietrajecten een aanvullende
tegenprestatie opgelegd worden. Het doel van de tegenprestatie is dat werkzoekenden
een bijdrage leveren aan de samenleving (wederkerigheid). Daarnaast kan het de kansen
op de arbeidsmarkt vergroten.109
Uit onderzoek van de Inspectie SZW in 2013 blijkt dat circa de helft van de gemeenten
aangeeft dat de tegenprestatie beleidsmatig in principe op alle WWB-ers van toepassing
is. Een minderheid van de gemeenten geeft aan dat dit instrument vooral wordt ingezet
voor de WWB-er die lager op de participatieladder staat. Tevens blijkt dat de variatie in
omvang groot is, van 4 tot 24 uur.110
105
106
107
108
109
110
Rb. Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717.
Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722.
Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014.
Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722.
Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184.
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 2-3.
29
4.2.2 De toeleiding van de uitkeringsgerechtigde richting tegenprestatie en d e
aard van de tegenprestatie
In Amstelveen worden uitkeringsgerechtigden gestimuleerd vrijwilligerswerk te zoeken
om invulling te geven aan de tegenprestatie, hetzij zelfstandig dan wel met hulp van een
klantmanager of re-integratieconsulent. Dit wordt nog niet gezien als het opleggen van
een tegenprestatie. Dat gebeurt pas indien de uitkeringsgerechtigde te weinig initiatief
toont bij zijn zoektocht naar vrijwilligerswerk. Met een groep van 35
uitkeringsgerechtigden zijn afspraken gemaakt om bij sneeuw en ijzel voetpaden
sneeuwvrij te maken. Hierbij is de tegenprestatie officieel opgelegd door middel van een
beschikking.111
Een uitkeringsgerechtigde die 4 uur per week noodzakelijke mantelzorg verleent of
vrijwilligerswerk verricht, wordt geen tegenprestatie opgelegd.112
In Rotterdam wordt de uitkeringsgerechtigde opgeroepen om afspraken te maken over
de tegenprestatie. Deze afspraken worden vastgelegd waarmee de uitkeringsgerechtigde
akkoord heeft te gaan. Voor de invulling van de tegenprestatie is de
uitkeringsgerechtigde zelf verantwoordelijk.113
Activeringsconsulenten in Rotterdam organiseren vrijwilligersbanenmarkten om grote
groepen te bereiken. De vrijwilligheid is vooral gelegen in de keuze van de activiteit. Het
uitgangspunt is samenwerken met en motiveren van de uitkeringsgerechtigde, maar
beslist met drang en dwang op de achtergrond.114
De tegenprestatie kan plaatsvinden in de vorm van vrijwilligerswerk, mantelzorg, taal- of
beweegtraining of het werken aan individuele problematiek. Dat laatste moet gezien
worden als een eerste fase waarin individuele belemmeringen opgelost kunnen worden,
waarna een vervolgstap kan worden gemaakt naar vrijwilligerswerk. Indien een
uitkeringsgerechtigde al vrijwilligerswerk doet of mantelzorg verleent, kan dat
aangemerkt worden als het verrichten van een tegenprestatie.115
Volgens het onderzoek van de Inspectie SZW worden de activiteiten voornamelijk
verkregen door contacten met de vrijwilligersinstellingen en de maatschappelijke
organisaties.116
4.2.3 Controle op de tegenprestatie
Amstelveen controleert of de uitkeringsgerechtigde zich aan de afspraken heeft
gehouden door middel van maandelijkse informatieformulieren.117
In Rotterdam blijven zowel de organisaties als de activeringsconsulenten de
uitkeringsgerechtigde volgen of hij nog aan de afspraken voldoet en mogelijk toe is aan
een andere tegenprestatie. Bij verzuim wordt de activeringsconsulent ingeschakeld.118
111
Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014.
Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722.
113
Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184.
114
Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning, februari 2014, p. 4, p. 10.
http://www.rijnmond.nl/nieuws/19-05-2015/tegenprestatie-markt-voor-werkloze-rotterdammers
115
Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184.
116
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 2-3.
117
Gemeente Amstelveen Commissie Burgers en Samenleving ‘Beleidsnotitie Tegenprestatie naar vermogen in
de Wet werk en bijstand’, 30 mei 2012, p. 6.
118
Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning, februari 2014, p. 8, p. 13.
112
30
Uit onderzoek waarbij 10 gemeenten zijn onderzocht, is gebleken dat controle op het
daadwerkelijk verrichten van een tegenprestatie lastig is. Gemeenten doen een poging
tot registratie van vrijwilligerswerk door uitkeringsgerechtigden. In een aantal
gemeenten dient de uitkeringsgerechtigde zelf aan te tonen dat hij vrijwilligerswerk
verricht, bijvoorbeeld aan de hand van een overeenkomst met de
vrijwilligersorganisatie.119
4.2.4 Maatregel bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie
In Amstelveen wordt het niet of onvoldoende verrichten van de tegenprestatie gezien als
een gedraging in de tweede categorie waarbij de bijstandsnorm gedurende 1 maand
gekort kan worden met 20%. In het geval van recidive kan dit percentage verdubbeld
worden. Indien binnen 12 maanden na de recidive opnieuw recidive plaatsvindt, zal de
bijstand gedurende 1 maand met 100% verlaagd worden.120
In Rotterdam kwalificeert het niet verschijnen op een oproep in het kader van de
tegenprestatie als een gedraging van de tweede categorie waarbij de bijstandsnorm
gedurende 1 maand met 30% wordt verlaagd. Het niet aanvaarden, verrichten dan wel
behouden van de tegenprestatie betreft een gedraging van de derde categorie. Als
maatregel kan de bijstandsnorm gedurende 1 maand met 100% verlaagd worden. Indien
uit houding en gedrag ondubbelzinnig blijkt dat de uitkeringsgerechtigde de
tegenprestatie niet wil nakomen dan wel zwaar nalatig is, wordt niet 1 maand maar 2
maanden de bijstandsnorm met 100% verlaagd.121
Uit het onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat alle gemeenten waar de tegenprestatie
een verplichtend karakter heeft sancties hanteren als de uitkeringsgerechtigde niet
meewerkt.122 Tijdens dit onderzoek waren de gemeenten nog niet verplicht maar
bevoegd om de tegenprestatie in een verordening op te nemen. Bovendien hadden ze
een beleidsvrijheid ten aanzien van de het verplichtende karakter.123
4.2.5 Keuzevrijheid en officieel opleggen tegenprestatie
Beide gemeenten laten voor wat betreft de aard van de werkzaamheden veel
keuzevrijheid aan de uitkeringsgerechtigde zolang hij meewerkt. Die keuzevrijheid voor
de aard van de werkzaamheden heeft onder meer als achtergrond dat zo de kwalificatie
dwangarbeid vermeden kan worden. Indien de uitkeringsgerechtigde niet mee wil
werken, zal de gemeente een tegenprestatie zoeken en verplicht opleggen.
Rotterdam is heel duidelijk over het verplichtende karakter van de tegenprestatie en legt
afspraken vast.
Amstelveen is daarentegen ambivalent in haar beleid. Uitkeringsgerechtigden worden
gestimuleerd om vrijwilligerswerk te zoeken. Vervolgens leidt het doen van dat zelf
ingebrachte vrijwilligerswerk ertoe dat de tegenprestatie niet officieel wordt opgelegd.
119
R. Dorenbos & M. van Niekerk ‘Vrijwilligerswerk door bijstandscliënten’, Platform 31, september 2014, p. 11.
Amstelveen Afstemmingsverordening 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen, Z-2014/061722.
121
Rotterdam Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ, Gemeenteblad 2014175.
122
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 3.
123
Kamerstukken II 2010/11, 32 815, nr. 3, p. 28.
120
31
In een geschil waarin Amstelveen partij was, is de rechter niet toegekomen aan de vraag
of de participatieverplichting c.q. de tegenprestatie in strijd moet worden geacht met
artikel 4 EVRM (dwangarbeid) vanwege het ontbreken van een concreet vastgestelde
tegenprestatie. Amstelveen heeft een verzoek om ontheffing te verlenen van de
tegenprestatie vanwege het verrichten van vrijwilligerswerk als barmedewerker in een
buurthuis en lidmaatschap van een cliëntenraad geweigerd. Naar het oordeel van de
rechter is hierdoor nog geen nadere concrete invulling gegeven aan de tegenprestatie.124
Bij de wijze waarop Amstelveen opereert, kunnen vraagtekens gezet worden. Als een
uitkeringsgerechtigde door Amstelveen verplicht wordt vrijwilligerswerk in te brengen als
tegenprestatie dient dat in afspraken te worden vastgelegd zodat zowel de rechten als de
plichten kenbaar zijn. Door dit na te laten wordt bezwaar en beroep feitelijk onmogelijk
gemaakt.
In Kamervragen is aan de orde geweest of gemeenten niet verplicht zouden moeten
worden om de werkzaamheden voor de tegenprestatie in een overeenkomst met de
uitkeringsgerechtigde vast te leggen, opdat de rechten en plichten duidelijk zouden
worden. De staatssecretaris is echter van mening dat die rechten en plichten duidelijk
zijn vastgesteld in de Participatiewet. Ze vindt het niet passen om in de wet nadere
bepalingen op te nemen over de wijze van uitvoering van gemeenten.125
Aan de andere kant benadrukt zij het belang van heldere communicatie waarbij
duidelijkheid dient te bestaan over de rechten en plichten. 126 In een eerdere
verzamelbrief aan gemeenten benadrukt de staatssecretaris het belang van helder
voorlichten over de rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden. Tevens geeft ze in
die brief aan dat tegen een besluit waarin het verrichten van een tegenprestatie is
opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde bezwaar en beroep openstaat.127
De ruimte die Amstelveen in haar beleid neemt, wordt naar mijn mening gefaciliteerd
door de halfslachtige opstelling van de staatssecretaris. Die ruimte is ontstaan doordat
niet expliciet in de wet een verplichting voor gemeenten is opgenomen om in een
overeenkomst de rechten en plichten van de uitkeringsgerechtigde ten aanzien van de
werkzaamheden vast te leggen. Met communicatie wordt niet voorzien in het recht op
bezwaar en beroep als niet expliciet wordt omschreven wat onder communicatie verstaan
wordt. Communicatie kent immers vele verschijningsvormen zoals bijvoorbeeld algemene
informatiebrochures of een mondelinge uiteenzetting door de klantmanager. Dat is iets
anders dan afspraken schriftelijk vastleggen.
De keuzevrijheid die de uitkeringsgerechtigde geboden wordt ten aanzien van de aard
van de tegenprestatie doet niets af aan het feit dat de werkzaamheden niet echt vrijwillig
zijn aangezien ze niet straffeloos beëindigd kunnen worden.
4.3 Gemeentelijk beleid tegenprestatie en de Arbowet
Voor het onder de werkingssfeer van de Arbowet vallen van de tegenprestatie, zijn
andere criteria van belang dan voor de kwalificatie dwangarbeid. Om te voorkomen dat
de werkzaamheden als dwangarbeid wordt aangemerkt is voor wat betreft de
124
125
126
127
Rb. Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717.
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073, p. 2.
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 3.
Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 12 juli 2013, p. 5, 2013D30518.
32
tegenprestatie aangesloten bij het begrip normale burgerplichten ex artikel 4 EVRM
(2.2.2.1). Die kwalificatie doet er in het kader van de Arbowet niet toe. Datzelfde geldt
voor de aard en omvang van de werkzaamheden alsmede het feit dat het om onbetaalde
arbeid gaat.
Met betrekking tot de vraag of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet
valt, zijn twee criteria van belang. Ten eerste is van belang of er sprake is van een
gezagsverhouding. Ten tweede maakt het verschil of de werkzaamheden geheel vrijwillig
dan wel verplicht in het kader van het ontvangen van een bijstandsuitkering worden
verricht. Hier gaat het erom of de persoon die de werkzaamheden verricht al dan niet
kwalificeert als vrijwilliger als uitzondering op het werknemersbegrip in de Arbowet. Een
vrijwilliger kan zich zonder ernstige financiële consequenties onttrekken aan zijn
werkzaamheden.
Dat het om een gezagsrelatie gaat, blijkt uit het feit dat met de uitkeringsgerechtigden
afspraken worden gemaakt die worden vastgelegd en voor akkoord bevonden.
Amstelveen is weliswaar ambivalent ten aanzien van het officieel opleggen van de
tegenprestatie maar naar mijn mening is dit in strijd met de bedoeling van de wetgever
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De weigering om afspraken met
betrekking tot de tegenprestatie vast te leggen, bemoeilijkt een goede
rechtsbescherming. In beide gemeenten wordt een vorm van controle uitgeoefend. Het is
geenszins vrijblijvend. Dat maakt dat er sprake is van een gezagsrelatie in de zin van de
Arbowet.
De maatregel die opgelegd kan worden heeft een reparatoir karakter. In Rotterdam valt
de maatregel forser uit dan in Amstelveen. Het doel en de zwaarte van de maatregel zijn
door de wetgever bedoeld om de uitkeringsgerechtigde op het juiste pad te houden wat
in dit geval betekent dat hij zich niet zal onttrekken aan de werkzaamheden. Het doel is
niet om te straffen.128 Voor de werkingssfeer van de Arbowet maakt het niet uit welk doel
de maatregel dient. Dat reparatoire karakter van de maatregel is nu juist het
spiegelbeeld van de motivering van de wetgever om de vrijwilliger niet langer onder de
werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen. Het is de bedoeling dat de maatregel
zwaar genoeg is c.q. ernstige financiële consequenties heeft om de uitkeringsgerechtigde
op het pad van de tegenprestatie te houden met als uitkomst dat hij zich er niet aan zal
onttrekken.
Ook uit het gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie blijkt dus dat er
sprake is van een gezagsrelatie in de arbeidsverhouding. Deze gezagsrelatie is dienstbaar
aan het op het juiste pad houden van de uitkeringsgerechtigde c.q. tegenpresteerder.
Immers, als de uitkeringsgerechtigde zich onttrekt aan de tegenprestatie dient hem een
maatregel c.q. sanctie opgelegd te worden. Dat maakt dat hij zich niet zonder ernstige
financiële consequenties onttrekken aan de werkzaamheden. Daarmee onderscheidt de
tegenpresteerder zich wezenlijk van de vrijwilliger en valt derhalve niet onder de definitie
van vrijwilliger van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. Hij valt direct onder de volledige
werkingssfeer van de Arbowet op grond van de arbeidsrelatie als bedoeld in artikel 1 lid 2
Arbowet waarbij geen arbeidsovereenkomst ten grondslag ligt.
128
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11.
33
4.4 Samenvatting en conclusie
De keuzevrijheid die de uitkeringsgerechtigde geboden wordt met betrekking tot de
werkzaamheden maakt niet dat geen sprake is van werken onder gezag als bedoeld in
artikel 1 lid 2 sub a Arbowet. Er is sprake van gezag doordat afspraken met de
activeringscoach/klantmanager gemaakt worden over de invulling van de tegenprestatie
en door handhavingsmechanismen. De dreiging van sancties bij het niet of onvoldoende
naleven van de tegenprestatie dient de tegenpresteerder op het pad van de
tegenprestatie te krijgen en te houden.
Mijn conclusie is dat ook in de gemeentelijke uitvoering van de tegenprestatie voldaan
wordt aan de criteria dat de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt.
De vrijwillige tegenprestatie, waarvan sprake is in Amsterdam en Arnhem, valt niet onder
de werkingssfeer van de Arbowet omdat de uitkeringsgerechtigde zich zonder ernstige
consequenties kan onttrekken aan de werkzaamheden.
34
5 Conclusie en consequenties
In 5.1 trek ik de hoofdconclusie naar aanleiding van mijn onderzoek. Daarna ga ik in op
de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk voor zover bekend
(5.2) en op een aantal ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk (5.3). In 5.4 beschrijf ik de
consequenties die naar mijn mening volgen uit de conclusie van mijn onderzoek. Ik sluit
af met enige opmerkingen in 5.5.
5.1 Conclusie
De hoofdvraag van mijn onderzoek is of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de
Arbowet valt. Het antwoord is: in beginsel ja.
In de Participatiewet is opgenomen dat gemeenten een verordeningsplicht hebben ten
aanzien van het verplicht opleggen van de tegenprestatie aan bepaalde
uitkeringsgerechtigden. Tevens dienen gemeenten in de afstemmingsverordening op te
nemen dat bij niet of onvoldoende nakomen van de werkzaamheden in het kader van de
tegenprestatie een maatregel opgelegd moet worden, behoudens bijzondere
omstandigheden. De bedoeling van de wetgever is dat als een uitkeringsgerechtigde een
tegenprestatie opgelegd krijgt, hij zich daar niet aan onttrekt. De maatregel die opgelegd
kan worden bij niet of onvoldoende nakomen dient hem op het juiste pad te houden.
Of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, is afhankelijk van hoe
een gemeente de tegenprestatie in de verordening heeft opgenomen.
Een aantal gemeenten heeft (mogelijk in strijd met de bedoeling van de wetgever) in de
verordening opgenomen dat de tegenprestatie een vrijwillig karakter heeft. Van het niet
of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie zal dan ook geen sprake zijn en daarmee
ook niet van het opleggen van een maatregel. De uitkeringsgerechtigde die in zo’n
gemeente op geheel vrijwillige basis werkzaamheden verricht in het kader van de
tegenprestatie valt onder de definitie van vrijwilliger van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. In
dat geval is nog altijd artikel 9 lid 5 sub a van het Arbobesluit van toepassing indien
gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen en/of biologische agentia.
Indien in de gemeentelijke verordening de tegenprestatie een verplichtend karakter
heeft, waarbij niet of onvoldoende nakoming een maatregel opgelegd kan worden, valt
de uitkeringsgerechtigde die werkzaamheden in dat kader uitvoert onder het
werknemersbegrip van artikel 1 lid 2 sub b Arbowet en daarmee onder de volledige
werkingssfeer van de Arbowet. Daarbij doet niet ter zake of de werkzaamheden in het
vrijwilligerswerk worden uitgevoerd. Dat het niet om reguliere arbeid gaat waarvoor geen
loon betaald wordt is ook geen criterium. Van belang is dat er sprake is van een
gezagsverhouding die dienstbaar is aan het op het juiste pad houden van de
tegenpresteerder. De maatregel die de functie heeft om de uitkeringsgerechtigde op het
juiste pad te houden, maakt dat de uitkeringsgerechtigde c.q. de tegenpresteerder zich
bij niet of onvoldoende nakomen van de verplichtingen niet zonder ernstige financiële
consequenties kan onttrekken aan zijn werkzaamheden in het kader van de
tegenprestatie.
35
5.2 Risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk
Het laatste brede onderzoek naar risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het
vrijwilligerswerk dateert uit 2001. Daarin zijn de genoemde Arbo risico’s ingedeeld in drie
risicogebieden, te weten veiligheid, gezondheid en welzijn. In de top tien van meest
genoemde risico's staan schokkende en/of emotionele gebeurtenissen op de eerste
plaats. Daarnaast zijn de meest genoemde risico's tocht en slechte
weersomstandigheden, werken in ongunstige houdingen, werken op de openbare weg,
langdurig staan, werken in een besloten ruimte, werken met schoonmaakmiddelen,
langdurig beeldschermwerk, agressie en geweld, en tillen van zware voorwerpen.129 Dit
zijn gedateerde gegevens. Net zoals de arbeidsmarkt grote veranderingen doormaakt,
geldt dat ook voor het vrijwilligerswerk. Een aantal van die veranderingen breng ik in de
volgende paragraaf in kaart.
5.3 Ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk
De overheid heeft het sociale domein gedecentraliseerd naar de gemeenten, hetgeen
gepaard ging met forse bezuinigingen. Een deel van het takenpakket uit dit domein
wordt door de gemeenten overgeheveld naar het vrijwilligerswerk.130 Aangezien de
budgetten in het vrijwilligerswerk zelf niet meegroeien, zal dat in de regel betekenen dat
met minder professionals meer vrijwilligers begeleid moeten worden waardoor de
vrijwilligers voor grotere en zwaardere verantwoordelijkheden komen te staan.
Een andere ontwikkeling die ook uit mijn onderzoek blijkt, is dat het vrijwilligerswerk zelf
niet alleen meer door vrijwilligers (al dan niet ondersteund door betaalde professionals)
wordt verricht. Verplicht werken zonder loon komt in een aantal varianten voor met
verschillende doelstellingen. De tegenprestatie is de variant waarbij re-integratie niet het
doel is, maar de wederkerigheid voor de uitkering voorop staat. Een aantal gemeenten
heeft aangegeven de tegenprestatie op te leggen aan uitkeringsgerechtigden die het
verst van de arbeidsmarkt afstaan. Als er sprake is van individuele problematiek wordt
een fors appèl gedaan op ondersteuning en begeleiding.131 Uit onderzoek van de
Inspectie SZW blijkt dat de begeleiding voornamelijk plaatsvindt op de plek waar de
tegenprestatie wordt uitgevoerd. Dat zal in veel gevallen bij vrijwilligersorganisatie
zijn.132 Ook dit betekent derhalve een zwaardere belasting van de vrijwilliger.
Door deze ontwikkelingen komt de traditionele vrijwilligersorganisatie die wordt gedragen
door vrijwilligers al dan niet met professionele ondersteuning, onder druk te staan. De
vrijwilligersorganisatie transformeert naar een gemengde organisatie waarin
professionals, vrijwilligers en uitkeringsgerechtigden, met elkaar maar gedreven door
verschillende motivaties, maatschappelijk nuttig werk verrichten. Daarbij moet gezocht
worden naar een nieuw evenwicht tussen de maatschappelijke opdracht en
burgerinitiatief enerzijds en de bijbehorende rechten, verantwoordelijkheden en plichten
van de deelnemers anderzijds.
De vraag is wat deze ontwikkelingen betekenen voor de veiligheid en gezondheid van
zowel werknemers, vrijwilligers als tegenpresteerders. Het lijkt me geen overbodige luxe
129
G.E. Evers, M.G. de Feyter & B. Achten, Arbeidsomstandigheden in het vrijwilligerswerk: stand van zaken
twee jaren na de invoering van de vrijstellingsregeling, TNO, 2001, p. 30-31.
130
Bijvoorbeeld Gemeente Amsterdam Stadsdeel Zuid Programmabegroting 2015, p. 70.
131
R. Arnoldus & J.Hofs ‘Verplicht Vrijwillig’, een onderzoek naar de verplichte tegenprestatie voor
uitkeringsgerechtigden, Rotterdam, november 2014, p. 72.
132
Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 4.
36
gezien de hierboven genoemde ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk om opnieuw
onderzoek te initiëren naar de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in de
transformerende wereld van het onbeloond maatschappelijk nuttig werk.
5.4 Consequenties
De consequentie van mijn bevindingen is dat op een (vrijwilligers)organisatie die de
tegenprestatie faciliteert en dientengevolge uitkeringsgerechtigden werkzaamheden laat
verrichten, de zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet rust. De zorgplicht ligt bij de
organisatie die feitelijk zeggenschap heeft over de arbeidsomstandigheden van de
tegenpresteerder.
Daarnaast wordt de civielrechtelijke zorgplicht van de werkgever ex artikel 7:658 lid 1
BW mede ingekleurd door de verplichtingen c.q. normen die uit de Arbowet volgen.
Artikel 7:658 BW beoogt in algemene zin te bewerkstelligen dat de werknemer
wordt beschermd tegen (de gevolgen van) arbeidsongevallen en beroepsziekten voor
zover dit in redelijkheid en in verband met de aard van de arbeid van de werkgever kan
worden verlangd.133 Indien een arbonorm geschonden is dan is de werkgever in beginsel
aansprakelijk voor de schade die de werknemer dientengevolge lijdt.134 In sommige
gevallen geldt die aansprakelijkheid ook op grond van artikel 7:658 lid 4 BW, waarbij de
werkgever aansprakelijk kan zijn voor schade aan personen met wie hij geen
arbeidsovereenkomst heeft maar wel arbeid laat verrichten.135
De zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet betekent dat de werkgever c.q.
vrijwilligersorganisatie integraal arbobeleid dient te voeren, waaronder het opstellen van
een RI&E, het geven van voorlichting en instructies aan werknemers én ‘verplichte
tegenpresteerders’, en het voorkomen van gevaar voor derden. Onder derden kunnen
behalve bezoekers en passanten ook vrijwilligers begrepen worden.
Het opstellen van een RI&E is een belangrijke verplichting die voortvloeit uit de Arbowet.
Voorafgaand aan het besluit in 2006 de vrijwilliger niet langer onder de volledige
werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen, was sinds november 1999 al een
vrijstellingsregeling van toepassing voor het laten controleren van de RI&E door een
Arbodienst.136 TNO heeft in 1999 Arbochecks ontwikkeld voor vrijwilligerswerk en
sportorganisaties waarmee de organisaties zelfstandig hun RI&E kunnen uitvoeren.137
Tegenpresteerders zijn in beginsel niet te beschouwen als vrijwilligers, en zullen dus
opgenomen moeten worden in de RI&E. Voor uitkeringsgerechtigden die geheel vrijwillig
werkzaamheden uitvoeren in het kader van de tegenprestatie en zich daar zonder
ernstige financiële consequenties aan kunnen onttrekken, is het opstellen van een RI&E
niet verplicht.
Voor bedrijven met ten hoogste 25 werknemers geldt sinds april 2011 geen verplichte
toetsing van de RI&E meer door zogenoemde kerndeskundigen.138 Voorwaarde is wel dat
133
Y.R.K. Waterman, De aansprakelijkheid van de werkgever voor arbeidsongevallen en beroepsziekten, Den
Haag, 2009, p. 81.
134
HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1745, Conclusie A-G Spier.
135
Hof Arnhem 11 januari 2005, ECLI:NL:GHARN:2005:AS2588.
136
Kamerstukken II 1998/99, 25879, nr. 48, p. 1.
137
Kamerstukken II 1999/00, 25879, nr. 49, p. 2.
138
Kerndeskundigen zijn bijvoorbeeld BIG-geregistreerde bedrijfsartsen, gecertificeerd arbeidsdeskundigen,
veiligheidsdeskundigen en arbeidshygiënisten.
37
de werkgever gebruik maakt van een RI&E instrument dat is aangemeld bij het
Steunpunt RI&E dat valt onder de verantwoordelijkheid van de Stichting van de
Arbeid.139
Op de website van het steunpunt RI&E is een digitaal RI&E instrument beschikbaar voor
het werken met vrijwilligers onder de vermelding dat deze verouderd is.140 Dit instrument
dient naar mijn mening op basis van nieuw onderzoek (5.3) aangepast te worden aan de
huidige risico’s voor de veiligheid en gezondheid voor zowel vrijwilligers als
tegenpresteerders. Vrijwilligersorganisaties die de verplichtingen uit de Arbowet dienen
na te leven, kunnen gebruik maken van dit instrument indien ook aan de voorwaarde van
het maximale aantal werkzame personen wordt voldaan.
Een bijkomende consequentie van mijn bevindingen is dat vrijwilligersorganisaties
zwaarder belast worden indien zij de regels van de Arbowet dienen na te leven. De
motivering om de vrijwilliger uit de volledige werkingssfeer van de Arbowet te halen, was
dat integrale toepassing van de arboregelgeving gelet op de gevaren enerzijds en de
regeldruk c.q. administratieve lasten anderzijds als disproportioneel werd gezien.141 Dat
werd ook verantwoord geacht omdat bij vrijwilligers geen sprake is van een duurzame
werkgever/werknemer relatie met loonafhankelijkheid. Zij kunnen zich zonder ernstige
consequenties, vooral in financieel opzicht, aan het werk onttrekken.142 Nu de overheid
er zelf verantwoordelijk voor is dat een nieuwe arbeidsverhouding c.q. de tegenprestatie
onder de werkingssfeer van de Arbowet valt (ook al wordt deze verricht in een
vrijwilligersorganisatie), is zij daarmee ook verantwoordelijkheid voor het belasten van
die organisaties met de regeldruk c.q. administratieve lasten, die het naleven van de
Arbowet met zich meebrengt. Het is nog maar de vraag of de vrijwilligersorganisaties die
consequentie met open armen zullen ontvangen.
De Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk (NOV) stelt zich op het
standpunt dat goede arbeidsomstandigheden weliswaar belangrijk zijn en blijvende
aandacht verdient, maar dat het eenvoudiger kan dan met de verplichtingen binnen de
Arbowetgeving. Verder zijn vrijwilligersorganisaties zelf verantwoordelijk voor goede
arbeidsomstandigheden van de vrijwilligers. Vanwege het grote belang dat de overheid
aan vrijwilligerswerk toekent ligt volgens de NOV ook daar een verantwoordelijkheid om
organisaties te informeren en te ondersteunen bij het Arbobeleid.143
Verder stelt de NOV in verband met de tegenprestatie dat vrijwilligerswerk nooit verplicht
kan zijn. Voor de verplichte tegenprestatie kan de gemeente, ook wettelijk gezien, niet
bij het vrijwilligerswerk terecht. De NOV waarschuwt vrijwilligersorganisaties voor het
ruimte bieden om de tegenprestatie in te vullen in verband met het feit dat
tegenpresteerders formeel geen vrijwilliger zijn. Daarom kunnen ze volgens de NOV niet
onder de vrijwilligersverzekering vallen en dienen er goede afspraken met de gemeenten
gemaakt worden.144
De vrijwilligersorganisaties zijn in het kader van de tegenprestatie verantwoordelijk voor
het naleven van de regels uit de Arbowet omdat zij feitelijke zeggenschap hebben over
de werkzaamheden. Echter, de gemeenten vragen of verzoeken vrijwilligersorganisaties
om de tegenprestatie te faciliteren. Daar komt bij dat vrijwilligersorganisaties zich veelal
139
140
141
142
143
144
http://www.rie.nl/rie-instrumenten/algemene-rie-instrumenten/
Brancheorganisatie NOV http://www.rie.nl/instrumenten/vrijwilligers/
Kamerstukken II 2005/06, 25883, nr. 55, p. 3.
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 11.
https://www.nov.nl/standpunten/arboplicht-of-niet
https://www.nov.nl/standpunten/vrijwilligerswerk-niet-verplichten
38
in een afhankelijkheidspositie bevinden ten opzichte van de gemeenten door subsidiëring
van de activiteiten. Het principe social return bij inkoop en aanbestedingen houdt in dat
sociale voorwaarden worden gesteld aan bedrijven die een opdracht van een gemeente,
een provincie of de rijksoverheid krijgen.145
Rotterdam kent bijvoorbeeld een ‘social return on investment’. Van daarvoor geschikte
opdrachtnemers van de gemeente wordt in de opdracht- of subsidievoorwaarden
opgenomen dat zij mede invulling geven aan de tegenprestatie in de vorm van
vrijwilligerswerk, ervaringsplekken en activeringsactiviteiten. Ook van woningcorporaties
wordt een dergelijke bijdrage gevraagd.146
De gemeente kan worden aangemerkt als opdrachtgever op wiens (dwingend) verzoek
de tegenprestatie wordt gefaciliteerd door (vrijwilligers)organisaties. De gemeenten
kunnen een PEP-polis (praktijkervaringspolis) afsluiten waarmee mensen uit de bijstand
met een tegenprestatie in het vrijwilligerswerk verzekerd worden.147 Naar mijn mening
dienen ook de kosten die verbonden zijn aan de naleving van de verplichtingen uit
Arbowet door vrijwilligersorganisaties als gevolg van het faciliteren van de tegenprestatie
voor rekening van de gemeente te komen aangezien zij de opdrachtgever is.
Vrijwilligersorganisaties zullen zich moeten verwittigen wie onder welke vlag
werkzaamheden verricht voor hun organisatie met het oog op de verplichtingen die
voortvloeien uit de Arbowet. Dat zou duidelijk moeten zijn indien afspraken gemaakt
worden met gemeenten inzake registratie en controle. Hetzelfde geldt indien afspraken
met betrekking tot de tegenprestatie gemaakt worden die gerelateerd zijn aan subsidies
en opdrachten (social return).
Indien vrijwilligersorganisaties beslist niet onder de werkingssfeer van de Arbowet willen
vallen en het zich kunnen permitteren, dienen zij het door uitkeringsgerechtigden
verplicht werken zonder loon waaronder de tegenprestatie, niet te faciliteren.
5.5 Afsluiting
Onze regering vindt het belangrijk dat uitkeringsgerechtigden hun steentje bijdragen aan
de samenleving. Voor het verkrijgen van een uitkering die betaald wordt uit de algemene
middelen dient de uitkeringsgerechtigde vanuit de wederkerigheidsgedachte een
tegenprestatie te verrichten. De werkzaamheden in dat kader worden vooral in het
vrijwilligerswerk gevonden. Het vrijwilligerswerk speelt een belangrijke rol in het
opvangen van bezuinigingen in het sociale domein. Het laatste brede onderzoek naar
risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk is gedateerd evenals het
RI&E instrument dat beschikbaar is bij het steunpunt RI&E. Dat betekent naar mijn
mening dat de aandacht voor risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het
vrijwilligerswerk verslapt is sinds het Besluit in 2006 dat de vrijwilliger niet langer onder
de volledige werkingssfeer van de Arbowet valt. Ik vind het belangrijk dat nieuw
onderzoek wordt opgestart naar de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het
vrijwilligerswerk c.q. maatschappelijk nuttig werk op basis waarvan een actueel RI&E
instrument kan worden ontwikkeld. De overheid dient in deze haar verantwoordelijkheid
te nemen en zulks te financieren.
145
146
147
Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4.
Uitvoeringsplan MO 2015-2018 voor Feijenoord, 17 februari 2015, p. 21.
https://nov.nl/actueel/agenda/bijeenkomst-vrijwilligersverzekering
39
Indien een tegenprestatie verplicht wordt opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde in het
kader van een uitkering, dienen ook de bijbehorende rechten gewaarborgd te zijn. Dit
geldt des te meer als er een wettelijke regeling aan ten grondslag ligt, zoals de Arbowet.
Wordt dit genegeerd, dan is de boodschap aan uitkeringsgerechtigden dat zij in de
uitoefening van de verplicht opgelegde werkzaamheden c.q. tegenprestatie minder
beschermingswaardig zijn ten aanzien van hun arbeidsomstandigheden dan bijvoorbeeld
werknemers, stagiaires en taakgestraften. Dat zou een teleurstellende uitkomst zijn.
De conclusie en daarmee samenhangende consequenties uit mijn onderzoek dient
verbreid te worden onder alle spelers in het veld van de tegenprestatie en het
maatschappelijk nuttig werk, niet in de laatste plaats de uitkeringsgerechtigden c.q.
tegenpresteerders zelf. Van zowel de wetgever als de Inspectie SZW had de wetenschap
verwacht mogen worden dat de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet
zou gaan vallen. Voor de Inspectie SZW ligt de schone taak in het verschiet om het
toezicht op de naleving van de arboregels in het vrijwilligerswerk c.q. maatschappelijk
nuttig werk op te pakken. Als ze dat net zo voortvarend doet als de verschillende
onderzoeken die ze verricht heeft op het gebied van de tegenprestatie, kan het tij nog
ten goede keren.
40
Literatuurlijst
Boeken
H.L. Bakels e.a., Schets van het Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2009
J.R. Popma e.a., Het recht op veilige, gezonde en waardige arbeid, Nieuwerkerk aan den
IJssel: Gelling Publishing 2008
Dissertaties
J.M. van Slooten, Arbeid en loon, Deventer: Kluwer 1999
Y.R.K. Waterman, De aansprakelijkheid van de werkgever voor arbeidsongevallen en
beroepsziekten, Den Haag, 2009
J.P.H. Zwemmer, Pluraliteit van werkgeverschap, Deventer: Kluwer 2012
Tijdschriften
D.J.B. de Wolff, ‘Arbeid, opleiding of re-integratie: de reikwijdte van artikel 7:610 BW’,
ArbeidsRecht 2012/16
Wetgeving
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
Kamerstukken
II 1976/77, 14497, nr. 3
II 1997/98, 25879, nr. 3
II 1997/98, 25879, nr. 6
II 1998/99, 25879, nr. 48
II 1999/00, 25879, nr. 49
II 2005/06, 25883, nr. 55
II 2005/06, 30552, nr. 3
II 2007/08, 31229, nr. 3
II 2010/11, 32 500 VII & 32389, nr. 85
II 2010/11, 32815, nr. 3
II 2010/11, 32815, nr. 4
II 2010/11, 32815, nr. 7
II 2010/11, 32417, nr. 15
II 2011/12, 33161, nr. 3
II 2011/12, 33161, nr. 9
II 2012/13, 30545, nr. 121
II 2013/14, 30545, nr. 133
II 2013/14, 33161, nr. 110
II 2013/14, 33801, nr. 3
II 2013/14, 33801, nr. 4
II 2013/14, 33801, nr. 19
II 2013/14, 33801, nr. 23
I 2013/14, 33801, C
II 2013/14, 33841, nr. 108
II 2014/15, 29544, nr. 588
II 2014/15, 30545, nr. 153
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073
41
Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling met toelichting, Stct 2006, 252.
Staatsblad 2011, 337
Staatsblad 2007, nr. 552, Verzamelwet SZW-wetgeving 2008, 31229
Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 12 juli 2013, 2013D30518
Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 5 juni 2015, 2015D21476
Gemeentelijke verordeningen
Amsterdam Verordening Tegenprestatie 27 november 2014, Gemeenteblad 2014, nr.
68807, 27 november 2014
Arnhem Verordening Tegenprestatie 22 december 2014, Gemeenteblad 2014, nr. 78938,
22 december 2014
Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen
Z-2014/061722
Amstelveen Afstemmingsverordening 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen,
Z-2014/061722
Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184
Rotterdam Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ,
Gemeenteblad 2014-175
Jurisprudentie
EHRM 23 november 1983, nr. 8919/80, (Van der Mussele tegen België); EHRM 4 mei
2010, nr. 15906/08, (Schuitemaker tegen Nederland), EHRC 2010/99, met noot
Barentsen
EHRM 20-06-2006, nr. 17209/02, EHRC 2006/115 (Zarb Adami tegen Malta)
HR 23 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0616, Conclusie A-G Hammerstein
HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1745, Conclusie A-G Spier
RvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7467
CRvB 15 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1775
Hof Arnhem 11 januari 2005, ECLI:NL:GHARN:2005:AS2588
Hof Amsterdam 29 maart 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BQ2718
Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325
Rb.
Rb.
Rb.
Rb.
Rb.
Haarlem 28 april 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BM6402
Roermond 3 oktober 2011, ECLI:NL:RBROE:2011:BT6938
’s-Hertogenbosch 22 december 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BV0172
Rotterdam 29 augustus 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:6602
Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717
42
Rapporten
R. Dorenbos & M. van Niekerk ‘Vrijwilligerswerk door bijstandscliënten’, september 2014,
Platform 31
Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning,
februari 2014
G.E. Evers, M.G. de Feyter & B. Achten, Arbeidsomstandigheden in het vrijwilligerswerk:
stand van zaken twee jaren na de invoering van de vrijstellingsregeling, TNO, 2001
R. Arnoldus & J.Hofs ‘Verplicht Vrijwillig’, een onderzoek naar de verplichte
tegenprestatie voor uitkeringsgerechtigden, Rotterdam, november 2014
Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden,
maart 2015
http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/inkomenszekerhei
d/Gemeentelijke_aandacht_voor_verdringing_door_bijstandsgerechtigden.aspx
Overig
Werkwijzer Tegenprestatie, ontwikkeld door Divosa, Stimulanz, Movisie en RCF
Kenniscentrum Handhaving, april 2014
http://www.divosa.nl/nieuws/werkwijzer-tegenprestatie-biedt-praktische-handvattenvoor-beleidsontwikkeling
Handreiking Modelverordening Participatiewet Deel: Wet maatregelen WWB,
Programmaraad, april 2014
http://samenvoordeklant.nl/system/files/20140716%20%20Handreiking%20Wet%20maatregelen%20WWB.pdf
http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-4-januari--Syriza-Groningen-versus-Rotterdam--Crisis-in-de-democratie.html
http://www.parool.nl/parool/nl/30/ECONOMIE/article/detail/3964640/2015/04/18/Onbet
aald- dwangarbeid-voor-mensen-in-de-bijstand-verdringt-banen.dhtml
http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37789KSZ&D1=913&D2=%28l-16%29-l&VW=T
http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/participatie/voor_
wat_hoort_wat.aspx
http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/opinie/ingezonden/openbare-ruimtecore-business-gemeente.9013654.lynkx
https://www.movisie.nl/artikel/regels-rond-vrijwilligerswerk-tegenprestatie
Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, Arbobeleid bij:
Arbeidsomstandighedenwet, Artikel 3
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00C48F76&cpid=WKNL-LTR-Nav2
43
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/arbeidsomstandigheden/arbobeleid
http://www.rijnmond.nl/nieuws/19-05-2015/tegenprestatie-markt-voor-werklozerotterdammers
Gemeente Amstelveen Commissie Burgers en Samenleving ‘Beleidsnotitie Tegenprestatie
naar vermogen in de Wet werk en bijstand’, 30 mei 2012
Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014
Gemeente Amsterdam Stadsdeel Zuid Programmabegroting 2015
https://www.nov.nl/standpunten/arboplicht-of-niet
https://www.nov.nl/standpunten/vrijwilligerswerk-niet-verplichten
Uitvoeringsplan MO 2015-2018 voor Feijenoord, 17 februari 2015
https://nov.nl/actueel/agenda/bijeenkomst-vrijwilligersverzekering
http://www.rie.nl/rie-instrumenten/algemene-rie-instrumenten/
http://www.rie.nl/instrumenten/vrijwilligers/
44
Begrippenlijst
De Programmaraad is een samenwerkingsverband van Divosa, VNG, UWV en Cedris. Het
doel is om het UWV en de gemeenten te ondersteunen in de vormgeving van de betere
dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers. De Programmaraad heeft de
Werkwijzer Tegenprestatie ontwikkeld.
Divosa: Vereniging van directeuren van gemeentelijke sociale diensten
VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten
UWV: Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) is een zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO). Zij zorgt voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen,
zoals de WW, WIA, WAO, WAZ, Wazo en Ziektewet.
Cedris: Nederlandse brancheorganisatie voor sociale werkgelegenheid en re-integratie.
De leden van Cedris bieden, in opdracht van rijk en gemeenten en in samenwerking met
het bedrijfsleven, werk voor mensen met een beperking.
Stimulansz is een dienstverlener op de terreinen van werk en inkomen, welzijn en
gezondheid. De opdrachtgevers worden geadviseerd en geïnformeerd bij het uitvoeren
van hun publieke taken. Daartoe worden praktische oplossingen ontwikkeld zoals tools
voor bedrijfsvoering, digitale informatieproducten en apps.
Movisie is een landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor toepasbare kennis,
adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van
welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid.
45